Schwarzer Schwarzer Schwarzer EEffG Bundes-Energieeffizienzgesetz Seit dem 1. 1. 2015 verpflichtet das EEffG verschiedene Akteure, Energieverbräuche effizienter zu gestalten. Die Aufgaben betreffen Energie lieferanten, große Unternehmen, Auditfirmen sowie die Bundes gebäude. Kontrolliert wird deren Erfüllung durch die neu eingerichtete Monitoringstelle. Verletzungen der Verpflichtungen werden mit Geld strafen bis zu EUR 100.000,– geahndet; bei Nichterfüllung der Einsparvorgaben sind Ausgleichszahlungen zu entrichten. Der neue Kurzkommentar bietet: •eine ausführliche Einführung zu Werdegang, Ausrichtung, Hauptinhalten und Grundsatzfragen des Gesetzes; •eine gründliche und übersichtliche Auslegung der Normtexte; •die Energieeffizienz-Richtlinienverordnung BGBl II 2015/394 wurde in Anmerkungen eingearbeitet; • Lösungswege zu einer Vielzahl aus der Praxis bekannter Problemstellungen. Fragen zum Enforcement und zum Rechtsschutz ziehen sich wie ein roter Faden durch das Werk. EEffG EEffG Bundes-Energieeffizienzgesetz Univ.-Doz. Dr. Mag. Stephan Schwarzer leitet die Abteilung für Umweltund Energiepolitik der Wirtschaftskammer Österreich. ISBN 978-3-214-05033-7 www.manz.at Schwarzer_EnergieeffizienzG_MKK_papp.indd Alle Seiten 9 783214 050337 Kurzkommentar 23.03.16 10:07 Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 MANZSCHE KURZKOMMENTARE Bundes-Energieeffizienzgesetz §1 Revision Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG ..................................... Revision, 21.03.2016 Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 BundesEnergieeffizienzgesetz KURZKOMMENTAR von Univ.-Doz. Dr. Mag. Stephan Schwarzer Leiter der Abteilung für Umwelt- und Energiepolitik in der Wirtschaftskammer Österreich Wien 2016 MANZ’sche Verlags- und Universitätsbuchhandlung Medien mit Zukunft Druckerei C. H . Beck Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Zitiervorschlag: Schwarzer, EEffG (2016) § … Rz … Alle Rechte, insbesondere das Recht der Vervielfältigung und Verbreitung sowie der Übersetzung, vorbehalten. Kein Teil des Werkes darf in irgendeiner Form (durch Fotokopie, Mikrofilm oder ein anderes Verfahren) ohne schriftliche Genehmigung des Verlages reproduziert oder unter Verwendung elektronischer Systeme gespeichert, verarbeitet, vervielfältigt oder verbreitet werden. Sämtliche Angaben in diesem Werk erfolgen trotz sorgfältiger Bearbeitung ohne Gewähr; eine Haftung des Autors sowie des Verlages ist ausgeschlossen. ISBN 978-3-214-05033-7 ›› › © 2016 MANZ’sche Verlags- und Universitätsbuchhandlung GmbH, Wien Telefon: (01) 531 61-0 E-Mail: [email protected] www.manz.at Datenkonvertierung, Satzherstellung: Druckerei C. H. Beck, Nördlingen Druck: FINIDR, s.r.o., Ceský, Tesín Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorwort ______________________________________________________________________________________ Vorwort Vorwort Darüber sind sich alle einig: Energieeffizienz ist der Schlüssel zu einem nachhaltigeren Energiesystem, das sich durch geringe Kohlenstoffintensität, hohe Anteile erneuerbarer Energieträger und reduzierte Importabhängigkeiten auszeichnet. Was also lag näher, als ein Bundes-Energieeffizienzgesetz auf den Weg zu bringen, als 2011 auf Unionsebene bereits der zweite harmonisierende Rechtsakt am Horizont auftauchte? Das sah auch die Politik so. Aber lässt sich effizientes Handeln überhaupt per Gesetz dekretieren? Notwendigerweise betrat das Energieeffizienzgesetz des Bundes (EEffG) im Windschatten der Rahmenrichtlinie 2012 Neuland. Es verpflichtet Energieversorgungsunternehmen, auf das Schrumpfen der Energiemärkte hinzuarbeiten. Nicht anders kann es interpretiert werden, wenn Energielieferanten dafür verantwortlich gemacht werden, dass Energieverbraucher Jahr für Jahr konkrete nachweisbare Einsparmaßnahmen setzen und die Summen der Einsparungen vorgegebene quantifizierte Ziele erreichen müssen. Eine zweite Stoßrichtung trifft die großen sowie um diese gruppierte Unternehmen. Sie müssen künftig ihre Energieverbräuche regelmäßig erfassen und Maßnahmenvorschläge für Einsparmaßnahmen entwickeln. Damit sollte der Gesetzgeber eigentlich offene Türen einrennen – soweit noch Effizienzmaßnahmen gefunden werden, die praktikabel, wirtschaftlich und leistbar sind, von der damit einhergehenden Effizienzbürokratie einmal abgesehen. Ein dritter Pfeiler des neuen Gesetzes sind österreichweit gültige Mindeststandards für Energiedienstleistungen. Personen, die Energiedienstleistungen erbringen, müssen unabhängig von Berufsberechtigungen ausreichende Ausbildung und Praxis nachweisen und sich registrieren lassen. Auf dieses Register sollten sich alle Nachfrager, insbesondere von Energieaudits und Energieberatungen, verlassen können. Denn auf andere Personen zurückzugreifen ist nunmehr verboten. Werden die Gebote nicht erfüllt, drohen Geschäftsführern und delegierten Managern Verwaltungsstrafen bis zu € 100.000,–. Lieferanten müssen Lücken zur Einsparquote mit pönalisierenden Ausgleichszahlungen schließen. Die Kosten werden am Ende des Tages an die privaten und gewerblichen Letztverbraucher weitergegeben. Ihrer finanziellen BeV Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorwort ______________________________________________________________________________________ lastung stehen, zumindest laut Modell, Einsparungen wegen verminderten Verbrauchs gegenüber – sofern sich ihnen noch Einsparpotenziale bieten. Anlass für die Einführung dieser Verpflichtungen war, wie erwähnt, ein in der Klima- und Nachhaltigkeitspolitik wurzelnder Rechtsakt der Europäischen Union. Er gibt den Mitgliedstaaten für einen siebenjährigen Zeitraum ein jährliches Effizienzziel vor. Damit will die Union den „Energiehunger“ der Mitgliedstaaten zügeln und ihnen eine Energiediät verordnen. Offen lässt der EU-Rechtsakt, ob die Einsparungen durch Abgaben, Förderungen und sonstige Programme bewerkstelligt oder die Energielieferanten in die Pflicht genommen werden. Die Harmonisierung erfolgte auf der Zielebene, drang aber nicht bis zur Maßnahmenebene durch. Dementsprechend unterschiedlich gestaltet sich die Umsetzung in den Mitgliedstaaten. Der österreichische Gesetzgeber hat sich die Meinung zu eigen gemacht, dass die Umsetzung durch verpflichtende Bundesvorschriften erfolgen soll. Nicht zu übersehen ist die Zweitmotivation: Die Erlassung eines Bundesgesetzes sollte der aufkeimenden Tendenz der Kreation unternehmensbezogener Landesenergieeffizienzgesetze einen Riegel vorschieben. Als Verpflichtungsgesetz greift das EEffG in hoher Intensität in bisherige unternehmerische Freiräume ein. Lieferanten müssen sich um die Verbräuche ihrer Kunden kümmern, große Unternehmen ein Energiemanagement betreiben. Das ist eine Besonderheit des Gesetzes. Die zweite ist das anscheinende Fehlen jeglicher konkretisierender individueller Verwaltungsakte, an die Rechtsschutzinstrumente anknüpfen können. Die RV 182 Blg NR 25. GP 17 ff beziffert die Kosten der Errichtung der Monitoringstelle mit € 500.000,– und die Betriebskosten im ersten Jahr mit € 860.000,–, dann mit € 700.000,–. Die Verwaltungsstrafen brächten demgegenüber pro Jahr € 1.000.000,– Erträge. Leider trügt der Eindruck des kostengünstigen Gesetzes. Der Aufwand wird beträchtlich sein: Auf die Kilowattstunde genau sind die Energielieferungen und die von Lieferanten geltend gemachten Einsparmaßnahmen zu erfassen und zu kontrollieren, einmal bei den Unternehmen und einmal bei den Kontrolleinrichtungen. Dazu kommen die Kosten diverser Register und Datenbanken. Einiges macht stutzig: Handelt es sich um ein Gesetz, das nur verpflichtet? Gibt es keine gegen den Staat gerichteten Abwehransprüche? Kann die juristische Interpretation das im Normtext festzustellende Vakuum auffüllen? Welche Bewandtnis hat es mit den ins Gesetz eingestreuten Verfassungsbestimmungen, welche die beiden KernverpflichtunVI Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorwort ______________________________________________________________________________________ gen einzementieren? Kann der VfGH hier noch seine Funktion der Normenkontrolle wahrnehmen? Die kritischen Fragestellungen lassen sich fast beliebig vermehren. Zwei weitere seien gestattet: Die erste von der Warte verpflichteter Lieferanten aus: Sind Energieimporte de iure et de facto genauso dem Regime unterworfen wie Lieferungen im Inland? Und verallgemeinernd die zweite: Ist das Gesetz nicht überhaupt zahnlos, wenn keine Behörde damit beauftragt ist, die Verpflichtungen durchzusetzen? Diesen und anderen meist vielschichtigen Rechtsfragen, die durchaus am Nerv des EEffG rühren, widmet sich der vorliegende Kommentar. Der Fokus ist immer ein juristischer, es geht „nur“ um die Auslegung des EEffG. Eindeutige Lösungen sind des Öfteren nicht erzielbar. Für Interpretation und Dezision in der Judikatur und vor- und nachbereitende Debatten in der Literatur öffnen sich weite Räume. Der Band scheut sich aber nicht, erste Spuren im Tiefschnee zu ziehen und Lösungen anzubieten. Viel Arbeit bleibt auch noch für die Aufarbeitung der Schnittstellen zu anderen Rechtsgebieten, vom Abgabenrecht (welche Steuern fallen bei Transaktionen an, wie sind fertige Maßnahmen und Einsparobligationen bilanziell zu bewerten) über das Datenschutzrecht (Datenaustausch zwischen Monitoringstelle und Finanzverwaltung), das Gewerberecht (Einordnung des Maßnahmenkaufs als Gewerbe) bis hin zum Zivilrecht (Übertragung von Effizienzmaßnahmen als Rechtsgeschäft), um nur ein paar Beispiele zu nennen. Hinzu kommt: Verfassungsrechtliche Maßstäbe könnten nachhaltig auf die Interpretation des EEffG einwirken. Das ganze EEffG ist hier wegen seiner hohen Eingriffsintensität einem mächtigen Kraftfeld ausgesetzt. Hier schlummern die großen Unbekannten, lauern die Überraschungen. Mitunter wird der Verfassungsrechtler das letzte Wort haben. Es mag gewagt erscheinen, das EEffG auf Herz und Nieren zu analysieren, bevor das Beiwerk zum Gesetz vollständig ausgerollt ist. Aber der Informationsbedarf ist gerade in der Anfangsphase am drückendsten. Nach den Buchstaben des Gesetzes mussten die Großunternehmen bis Dezember 2015 ihre Standortauditierungen „durchführen“. Bis Mitte Februar 2016 sollten die Energieversorger die geforderten Effizienzmaßnahmen eintragen oder Pönale bezahlen. Kann die lange ausständige und erst kürzlich kundgemachte Richtlinienverordnung hier noch Klarheit nachliefern? Bei genauer Betrachtung zeigen sich im Normengefüge erstaunliche Risse und Verwerfungen. Wird sich die im Gesetz als Dreh- und AngelVII Druckerei C. H . Beck Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorwort ______________________________________________________________________________________ punkt der Implementierung vorgesehene Monitoringstelle als „Wolf im Schafspelz“ entpuppen und damit paradoxerweise gleichzeitig Enforcement und Rechtsschutz retten? Kann sie Härten abfedern, Flexibilität zulassen? Kann sie Implementierung einfordern und durchsetzen? Dass das Gesetz mit dem Kommentar als Begleiter friktionsfrei wird, kann ich nicht versprechen. Der Praktikabilitätstest steht ebenso wie das Zurechtrücken durch Höchstgerichte noch aus. Der Band soll jedoch bei der Suche nach Lösungspfaden ein Wegweiser sein, dann ist seine Intention erfüllt. Einige Fundstücke eröffnen nicht nur für Anwender überraschende Perspektiven, sondern könnten auch die Legislative auf den Plan rufen. Das Werk habe ich mit Stichtag 1. 11. 2015 abgeschlossen. Spätere Entwicklungen, insbesondere die Erlassung der Energieeffizienz-Richtlinienverordnung am 30. November 2015, wurden noch in ergänzenden Anmerkungen berücksichtigt. Sabine Mitsche danke ich herzlich für die unermüdliche Unterstützung bei der fabelhaften Verwertung schier unlesbarer Manuskripte, Elisabeth Furherr für akkuratestes Lektorat, Christian Kramer für wertvolle inhaltliche Hinweise, Judith GerngrossLangthaler für die verständnisvolle und umsichtige Verlagsbetreuung. Ein persönliches Wort zum Abschluss: Als Experte der Wirtschaftskammer Österreich habe ich den Entstehungsprozess des EEffG sowie den daran anschließenden Umsetzungsprozess begleitet. Im vorliegenden Buch lege ich ausschließlich meine persönlichen Auffassungen als Rechtswissenschaftler dar. Rückmeldungen der Leserschaft an stephan.schwarzer@ wko.at, auch zu etwaigen Verbesserungsmöglichkeiten, sind höchst willkommen. Wien, im November 2015 VIII Stephan Schwarzer Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Inhaltsverzeichnis ______________________________________________________________________________________ Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V XIII XVII Bundesgesetz über die Steigerung der Energieeffizienz bei Unternehmen und dem Bund (Bundes-Energieeffizienzgesetz – EEffG) Vorbemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1. Teil Allgemeine Bestimmungen § 1. § 2. § 3. § 4. § 5. § 6. § 7. § 8. Verfassungsbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zweck des Gesetzes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Umsetzung von Unionsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gesamtstaatliche Ziele und Richtwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . Begriffsbestimmungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nationaler Energieeffizienz-Aktionsplan und Energieeffizienz-Aktionsplan des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Überprüfung und Planung der Klima- und Energieziele . . . Nationales Energieeffizienzverpflichtungssystem . . . . . . . . . 41 46 51 52 64 107 112 114 2. Teil Energieeffizienz bei Unternehmen § 9. § 10. Energiemanagement bei Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . Energieeffizienz bei Energielieferanten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 144 3. Teil Branchenverpflichtungen § 11. Abschluss von Selbstverpflichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 IX Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Inhaltsverzeichnis ______________________________________________________________________________________ 4. Teil Endenergieeffizienz beim Bund 1. Abschnitt Allgemeine Pflichten des Bundes § 12. § 13. Vorbildfunktion des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verbreitung von Informationen für Marktteilnehmer und Bürger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 203 2. Abschnitt Besondere Pflichten des Bundes § 14. § 15. § 16. Energieexperten und Energieberater des Bundes . . . . . . . . . Pflichten des Bundes bei Erwerb und Miete von unbeweglichem Vermögen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Energieeinsparung des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 211 214 5. Teil Energiedienstleister und Energieaudits § 17. § 18. Qualitätsstandards für Energiedienstleister (Energieberatung, Energiedienstleistung, Energieaudits) . . . . . . . . . . . . . . Mindestkriterien für Energieaudits. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 237 6. Teil Sicherung und Beschaffung von Energieeffizienzmaßnahme § 19. § 20. § 21. Kontrahierungspflicht energieeffizienter elektrischer Energie zu Marktpreisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ausschreibung von Effizienzmaßnahmen. . . . . . . . . . . . . . . . Ausgleichsbetrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 243 252 7. Teil Monitoring der Energieeffizienz 1. Abschnitt Regelungen bei der Raumwärme und bei Warmwasser § 22. § 23. X Messgeräte für Wärme, Kälte und bei Warmwasser . . . . . . . Gebäudedatenbank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 279 Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Inhaltsverzeichnis ______________________________________________________________________________________ 2. Abschnitt Nationale Energieeffizienz-Monitoringstelle § 24. § 25. § 26. § 27. Einrichtung einer Nationalen Energieeffizienz-Monitoringstelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nähere Bestimmungen über die Nationale EnergieeffizienzMonitoringstelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aufsicht über die Tätigkeit der Nationalen EnergieeffizienzMonitoringstelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Richtlinien für die Tätigkeit der Nationalen EnergieeffizienzMonitoringstelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 303 307 311 3. Abschnitt Statistik § 28. Energiestatistik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 § 29. § 30. § 31. § 32. § 33. § 34. 8. Teil Schlussbestimmungen Datenverkehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Berichtspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungsstrafbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Übergangsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inkrafttreten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vollziehung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 365 369 384 400 402 Vorbemerkungen zu den Anhängen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anhang I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anhang II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anhang III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anhang IV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anhang V . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 408 419 421 431 434 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 XI Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 Inhaltsverzeichnis ______________________________________________________________________________________ XII Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Abkürzungsverzeichnis ______________________________________________________________________________________ Abkürzungsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis AB Abs AE AEA AGB aM Art AVG = = = = = = = = Ausschussbericht Absatz Arbeitsentwurf Austrian Energy Agency Allgemeine Geschäftsbedingungen anderer Meinung Artikel Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 BGBl 1991/51 BAO BGBl BKA BIG BM BMASK = = = = = = BMF BMLFUW = = BMWFW = BR B-VG BVB BVwG = = = = Bundesabgabenordnung BGBl 1961/194 Bundesgesetzblatt Bundeskanzleramt Bundesimmobiliengesellschaft Bundesminister(ium) Bundesminister(ium) für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz Bundesminister(ium) für Finanzen Bundesminister(ium) für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft Bundesrat Bundes-Verfassungsgesetz BGBl 1930/1 Bezirksverwaltungsbehörde Bundesverwaltungsgericht dh = das heißt EA EEAP EEffG EERV = = = = EGVG EK EMS Energieaudit (nationaler) Energieeffizienzaktionsplan Bundes-Energieeffizienzgesetz BGBl I 2014/72 Energieeffizienz-Richtlinienverordnung BGBl II 2015/394 = Einführungsgesetz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen 2008 BGBl I 2008/87 = Europäische Kommission = Energiemanagementsystem XIII Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 Abkürzungsverzeichnis ______________________________________________________________________________________ ErläutRV = Erläuterungen zur Regierungsvorlage etc = et cetera EU-Richtlinie 2006 = Richtlinie 2006/32/EG vom 5. 4. 2006 über Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen EU-Richtlinie 2012 = Richtlinie 2012/27/EU vom 25. 10. 2012 zur Energieeffizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/125/EG und 2010/30/EU und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/8/EG und 2006/32/EG FAQ FJ FN = Frequently Asked Questions des BMWFW zum Energieeffizienzgesetz, Stand 20. 1. 2015 = Folgejahr = Fußnote gem GP = gemäß = Gesetzgebungsperiode hL = herrschende Lehre IEA insb iVm = Internationale Energieagentur = insbesondere = in Verbindung mit KJ Klien KWh KWK KWK-Gesetz = = = = = Leitfaden = Leitfaden des BMWFW für Energielieferanten gemäß Bundes-Energieeffizienzgesetz (oD, 2014) = Landesverwaltungsgericht LVwG MD 2013 MD 2016 Kalenderjahr Klima- und Energiefonds Kilowattstunde Kraft-Wärme-Kopplung Bundesgesetz, mit dem Bestimmungen auf dem Gebiet der Kraft-Wärme-Kopplung neu erlassen werden BGBl I 2008/111 mE ME MS = Methodendokument der AEA (Stand 2013) = Methodendokument 2016 (Anlage 1 der EERV BGBl II 2015/394) = meines Erachtens = Ministerialentwurf = Monitoringstelle NEC NEC-Richtlinie NR = National Emission Ceilings = Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen = Nationalrat XIV Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Abkürzungsverzeichnis ______________________________________________________________________________________ oD ÖSG = ohne Datum = Ökostromgesetz 2012 BGBl I 2012/11 pa PJ = per anno = Petajoule RH RL RV Rz = = = = s sog = siehe = sogenannter, -e, -es UBA UFG = Umweltbundesamt = Umweltförderungsgesetz BGBl 1993/185 V VO VfGH vgl VStG VwG VwGH = = = = = = = WKÖ = Wirtschaftskammer Österreich Z zB = Ziffer, Zahl = zum Beispiel Rechnungshof Richtlinie Regierungsvorlage Randzahl Verordnung Verordnung (EU) Verfassungsgerichtshof vergleiche Verwaltungsstrafgesetz 1991 BGBl 1991/52 Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof XV Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 Abkürzungsverzeichnis ______________________________________________________________________________________ XVI Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Literaturverzeichnis ______________________________________________________________________________________ Literaturverzeichnis Literaturverzeichnis Schrifttum zum EEffG und zur Energieeffizienzrichtlinie Barbist, Das Bundes-Energieeffizienzgesetz bringt allen was, ecolex 2015, 74 Bergthaler/Holzinger, Rechtsgutachtliche Stellungnahme zur Auslegung des § 27 Abs 4 Z 2 EEffG, unveröffentlichtes Rechtsgutachten vom 14. 12. 2015 Deloitte, Energieeffizienzgesetz in Österreich (2015) Eurochambres, Energy Audits for Europe, Transposition Study (2015) Hauer, Die neue Energieeffizienzverpflichtung der Energielieferanten im Rechtssystem – eine erste Annäherung, ZTR 2015, 17 Holoubek/Schwarzer, Editorial, ÖZW 2015, 41 Kerbl, Energieeffizienzgesetz – Ist der grenzüberschreitende Verkehr umfasst? ecolex 2015, 341 Moser, Energieeffizienzverpflichtungen für Energieversorger (2013) Moser, Poor Energy Poor: Energy saving obligations, distributional effects, and malfunction of the priority group, Energy Policy 2013, 1003 Oberndorfer/Schmied, Die EEffG-Pflichten der Energielieferanten im Lichte von Rechtsnachfolge und Umgründung, ZTR 2015, 220 B. Raschauer, Was ist eine anrechenbare „Energieeffizienzmaßnahme“? ecolex 2014, 1107 N. Raschauer/Riesz, Grundsätzliches und Spezielles zum neuen Energieeffizienzgesetz des Bundes, ZÖR 2014, 1 Schanda, Zurechnung von Energieeffizienzmaßnahmen bei Förderungen, unveröffentlichtes Rechtsgutachten vom 26. 8. 2015 Schmelz/Grassl, Ausgewählte Fragen des (Verwaltungs)Rechtsschutzes zum Bundes-Energieeffizienzgesetz, ÖZW 2015, 42 Schmied, Die Monitoringstelle des EEffG, in Steinmüller/Hauer/F. Schneider (Hrsg), Jahrbuch Energiewirtschaft 2015 (2015) 13 C. Schneider, Übergangsfragen betreffend das Bundesenergieeffizienzgesetz – EEffG, unveröffentlichtes Rechtsgutachten (2015) C. Schneider, „Banking“ von Maßnahmen durch Unternehmen iSd § 9 EEffG, Memorandum vom 15. 12. 2015 C. Schneider, Rechtsschutz im Energieeffizienzrecht, ZTR 2015, 210 Schwarzer, Die Auswirkungen des Bundes-Energieeffizienzgesetzes für die Abfallwirtschaft, in Piska/Lindner (Hrsg), Jahrbuch Abfallwirtschaftsrecht 2015 (2015) 91 Urbantschitsch, Energieeffizienzrichtlinie 2012, ecolex 2013, 665 Veigl-Guthann, Energiearmut und schutzbedürftige Kunden, RdU-U&T 2015, 61 XVII Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 Literaturverzeichnis ______________________________________________________________________________________ Schrifttum zu zivilrechtlichen Aspekten Haslinger/Nagele & Partner, Zur Wälzung von Ausgleichsbeträgen nach § 21 EEffG über Abgabenklauseln, unveröffentlichtes Rechtsgutachten vom 21. 8. 2015 Kerschner/Wagner, Zivilrechtliche Übertragung von Energieeinsparungen nach dem Energieeffizienzgesetz, ÖZW 2015, 50 Krejci, Rechtsgutachten über Fragen der Preisänderung in Energielieferverträgen aus Anlass des Bundes-Energieeffizienzgesetzes (2015), abrufbar unter www.wko.at Rabl, Energieeffizienz und Energielieferung: Wer trägt die Kosten? ecolex 2015, 457 Reiter/Urbantschitsch, Weiterverrechnung der Kosten des Energieeffizienzgesetzes durch Energielieferanten – Voraussetzungen und Grenzen, ÖZW 2015, 59 Schrifttum zum Energieeffizienzrecht vor dem EEffG (Auswahl) Bergthaler, Rechtsfragen der Energieeffizienz im Betrieb, in Institut für Umwelt/Österreichischer Wasser- und Abfallwirtschaftsverband (Hrsg), Jahrbuch des österreichischen und europäischen Umweltrechts 2011 (2011) 115 Madner, Energieeffizienz-Herausforderungen an das österreichische Recht, in Institut für Umwelt/Österreichischer Wasser- und Abfallwirtschaftsverband (Hrsg), Jahrbuch des österreichischen und europäischen Umweltrechts 2011 (2011) 99 B. Raschauer, Handbuch des Energierechts (2006) B. Raschauer, Energieeffizienz, in Stöger/Storr (Hrsg), Schwerpunkte Energieeffizienz und Verfahrensrecht (2013) 1 Schwarzer, Energiediät per Gesetz? Energieeffizienz auf der legislativen Agenda, ÖZW 2011, 69 Urbantschitsch, Energieeffizienz und Energieregulierung, in Institut für Umwelt/Österreichischer Wasser- und Abfallwirtschaftsverband (Hrsg), Jahrbuch des österreichischen und europäischen Umweltrechts 2011 (2011) 129 Ausgewählte Schriften zum Energiesystem Die Effizienzpolitik ist in einen breiten Strategiebogen eingebettet, dazu einige grundlegende Veröffentlichungen unterschiedlicher Provenienz: Austrian Panel on Climate Change, Österreichischer Sachstandsbericht Klimawandel (2014) Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen, Herausforderungen in der Energiepolitik – Weißbuch der österreichischen Sozialpartner (2009) BMWFW, Österreichische Energiestrategie (2010) Internationale Energie Agentur, World Energy Outlook (erscheint jährlich) Umweltbundesamt, Klimaschutzbericht 2015 (2015) XVIII Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Literaturverzeichnis ______________________________________________________________________________________ Rechtswissenschaftliche Grundlagen Grabenwarter/Fister, Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit5 (2015) Hengstschläger/Leeb, Verwaltungsverfahrensrecht5 (2014) Holoubek/Lienbacher (Hrsg), Charta der Grundrechte der Europäischen Union (2014) Kolonovits/Muzak/Stöger, Grundriss des Verwaltungsverfahrensrechts10 (2014) Lewisch/Fister/Weilguni, Verwaltungsstrafgesetz 1991 (2013) Mayer/Kucsko-Stadlmayer/Stöger, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts11 (2015) Mayer/Muzak, Das österreichische Bundes-Verfassungsrecht – Kurzkommentar5 (2015) Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht10 (2014) B. Raschauer, Grundriss des österreichischen Wirtschaftsrechts3 (2010) B. Raschauer, Allgemeines Verwaltungsrecht4 (2013) N. Raschauer/Wessely (Hrsg), Kommentar zum Verwaltungsstrafgesetz (2010) Schragel, Kommentar zum Amtshaftungsgesetz3 (2003) Ziehensack, Amtshaftungsgesetz2 (2011) XIX Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 Literaturverzeichnis ______________________________________________________________________________________ XX Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorbemerkungen ______________________________________________________________________________________ Vorb Bundesgesetz über die Steigerung der Energieeffizienz bei Unternehmen und dem Bund (Bundes-Energieeffizienzgesetz – EEffG) BGBl I 2014/72 Vorbemerkungen Übersicht Rz I. Das Bundes-Energieeffizienzgesetz als Teil eines Energieeffizienzpakets des Bundes . . . . . . . . . . . . . . II. Unionsrechtliche Vorgaben zur Energieeffizienzpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Genesis des EEffG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Innere Struktur des EEffG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Bisher bestehende Kompetenzgrundlagen . . . . . . . . VI. Kompetenzdeckungsklausel im EEffG . . . . . . . . . . . VII. Verfassungsrang materieller Regelungen . . . . . . . . . VIII. Einordnung des EEffG in das verfassungsrechtliche Vollziehungs- und Rechtsschutzsystem, Status der Monitoringstelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Umsetzungsprobleme des EEffG . . . . . . . . . . . . . . . . X. Rechtspolitische Würdigung des EEffG . . . . . . . . . . A. Anschub beim Energiemanagement . . . . . . . . . . . . B. Relation des EEffG zur Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . C. Immanente Schwächen eines Lieferantenverpflichtungssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Beitrag zur Bildung eines Bundes-Energierechts . . E. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 16 32 37 41 43 51 70 78 78 81 88 100 103 XI. Überblick über Anwendungshilfen zum EEffG . . . . 105 I. Das Bundes-Energieeffizienzgesetz als Teil eines Energieeffizienzpakets des Bundes Mit dem 72. BGBl aus 2014 wurde ein aus fünf Artikeln bestehen- 1 des Konvolut kundgemacht. Ihm hat der Gesetzgeber selbst den Titel „Energieeffizienzpaket des Bundes“ gegeben. Es besteht aus drei neuen Gesetzen und zwei Novellen zu bestehenden Gesetzen. Die Verbindung 1 Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorbemerkungen ______________________________________________________________________________________ dieser Legislativakte zu einem Bündel hatte hauptsächlich politische Gründe. Insb das zweite Stammgesetz, das KWK-Punkte-Gesetz (Art 2), war politisch mit der Erlassung des EEffG (Art 1) junktimiert. Es sieht die Förderung bestehender Anlagen vor, in denen Strom und Wärme erzeugt werden. Auch Art 3, der für den Fernwärmeausbau Mittel zur Verfügung stellt, war in dieses Grundkonzept eingeschlossen. Einer Erlassung nur des EEffG hätte die SPÖ nicht zugestimmt. Während die Novellen zum Leitungsausbaugesetz (Art 3) und zum 2 KWK-Gesetz (Art 4) tatsächlich in Kraft traten, scheiterte das für die Förderung der KWK-Anlagen beabsichtigte KWK-Punkte-Gesetz an der fehlenden beihilfenrechtlichen Zustimmung der EK. Die schon innerösterreichisch umstrittene Auffassung, dass die in diesem Gesetz geregelten Unterstützungen für bestehende Anlagen mit dem Beihilfenrecht vereinbar seien, wurde von der EK nicht geteilt. Somit konnte die Kundmachung, die das Inkrafttreten bewirken sollte, nicht erfolgen. Das neue Bundesgesetz in Art 5 ist ein Annex zum Effizienzgesetz, insb zu dessen § 21. Der Titel Energieeffizienzpaket des Bundes ist aber auch in dem 3 Sinn zu verstehen, dass den Regelungen auf Bundesebene komplementäre Pakete der Länder in Form von Landesgesetzen gegenüberstehen sollen. Auch die Verfassungsbestimmungen des EEffG beseitigen nicht den Querschnittscharakter der Materie Energieeffizienzrecht (dazu § 1 Rz 5). Zwar erließ der Bundesgesetzgeber gesamtstaatliche Ziel- und Planungsbestimmungen. Zur Ausfüllung und Realisierung bedarf es aber weiterhin des Zusammenspiels bundes- und landesgesetzlicher Regelungen. In diesem Sinn sprach schon die Energiestrategie des Bundes aus 2010 von einem Energieeffizienzpaket, das sich aus Bundes- und Landeskomponenten zusammensetzen soll, vgl BMLFUW/BMWFJ (Hrsg), Energie Strategie Österreich (2010) 42, dazu Madner, Energieeffizienz – Herausforderung an das österreichische Recht, in Institut für Umweltrecht/Österreichischer Wasser- und Abfallwirtschaftsverband (Hrsg), Jahrbuch des österreichischen und europäischen Umweltrechts 2011 (2011) 106. Die Empfehlung, gesetzliche Regelungen zur Energieeffizienz zu erlassen, richtete sich sowohl an den Bundes- als auch an die Landesgesetzgeber. Bisher sind dem Bundes-Energieeffizienzgesetz freilich keine LandesEnergieeffizienzgesetze gefolgt. Das einzige Landesgesetz, das zu diesem Thema existiert, wurde bereits vor dem Bundes-Energieeffizienzgesetz in Niederösterreich erlassen, vgl Rz 18. Der vollständige Titel des EEffG lautet „Bundesgesetz über die Stei4 gerung der Energieeffizienz bei Unternehmen und dem Bund“. Tatsächlich wird damit aber der Gesetzesinhalt verkürzt abgebildet. Nicht nur bei 2 Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorbemerkungen ______________________________________________________________________________________ Unternehmen und dem Bund als Wirtschaftskörper, sondern auch bei den Haushalten soll die Energieeffizienz verbessert werden. Zwar werden den Haushalten keine Verpflichtungen auferlegt, aber über die an Lieferanten gerichteten Einsparverpflichtungen werden alle Endenergie verbrauchenden Sektoren erfasst. Im Einzelnen besteht das Energieeffizienzpaket aus folgenden fünf 5 Bundesgesetzen: y Bundes-Energieeffizienzgesetz (EEffG, Art 1), stufenweise bis 1. 1. 2015 in Kraft getreten, einzelne Bestimmungen sind freilich erst mit der Betrauung der Monitoringstelle (30. 4. 2015) anwendbar geworden oder werden zeitgleich mit der Richtlinienverordnung BGBl II 2015/394 am 1. 1. 2016 in Kraft treten, s § 27 Rz 6. y Bundesgesetz, mit dem der Betrieb von bestehenden hocheffizienten KWK-Anlagen über KWK-Punkte gesichert wird (KWK-PunkteGesetz, Art 2), mangels Zustimmung der EK nicht in Kraft getreten, y Bundesgesetz, mit dem das Wärme- und Kälteleitungsausbaugesetz geändert wird (Art 3), in Kraft seit 12. 8. 2014, y Bundesgesetz, mit dem das KWK-Gesetz geändert wird (KWKGesetz-Novelle 2014, Art 4), in Kraft getreten mit dem ersten Monatsersten nach Ablauf der dreimonatigen Frist, die durch die Genehmigung oder Nichtuntersagung der EK in Gang gesetzt wird, s § 13 Abs 2. Als Inkrafttretensdatum wurde der 1. 2. 2015 kundgemacht, BGBl I 2015/27, und y Bundesgesetz, mit dem zusätzliche Mittel für Energieeffizienz bereitgestellt werden (Art 5), in Kraft seit 1. 1. 2015, diese Normen sollen später in das Umweltförderungsgesetz integriert werden, s Entschließung des NR anlässlich der Beschlussfassung des EEffG. Gegenstand des Kommentars ist nur das EEffG. Das „Effizienzförderungsgesetz“ (Art 5) wird bei § 21 mitbehandelt. II. Unionsrechtliche Vorgaben zur Energieeffizienzpolitik Seit den 90er-Jahren hat die Europäische Union Bestrebungen ent- 6 wickelt, das bisherige Energiesystem zu einem nachhaltigen weiterzuentwickeln. Sie intensivierten sich nach der Jahrtausendwende und noch einmal im Zusammenhang mit dem angestrebten Weltklimavertrag nach Auslaufen des Kyoto-Protokolls, zu dem die EU ihr 2020-Paket als Vorleistung einbrachte. Die Union hat somit schon vor der Kopenhagener 3 Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorbemerkungen ______________________________________________________________________________________ Konferenz 2009 auf globaler Ebene eine prononcierte Vorreiterrolle eingenommen. Trotz des Scheiterns dieser Konferenz wurde sie in der Folge beibehalten und ausgebaut. Dem bisherigen Energiesystem wurden der ständig steigende Energiehunger, die fokussierte Abhängigkeit von wenigen Lieferländern und Transportrouten und die hohe Kohlenstoffintensität vorgeworfen. Ein solches Energiesystem ließe sich auf Dauer nicht aufrechterhalten und schon gar nicht auf den „Rest der Welt“ übertragen. Dazu eindrücklich der World Energy Outlook der Internationalen Energieagentur (2009) 53. Daraus ergibt sich, welche Richtung die Transformation einschla7 gen sollte: Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien am Gesamtverbrauch, Zurückdrängung der fossilen Energie und Verringerung der CO2-Emissionen. Alle diese Postulate seien nur realisierbar, wenn der zu deckende Energiebedarf signifikant reduziert werde. Ohne Energieeffizienzsteigerung wäre somit keines der erwähnten Ziele erreichbar. Die Effizienzpolitik wurde somit zum unverzichtbaren Baustein der Transformation. Freilich dauerte es lange, bis eine kohärente Effizienzpolitik auf Unionsebene Gestalt annahm. Warum sich die Union so stark dem Umbau des Energiesystems 8 verschrieb, hat mehrere Wurzeln. Zum Ziel der Bekämpfung des Klimawandels, der für gehäuftes Auftreten von Naturkatastrophen verantwortlich gesehen wird, gesellt sich das Ziel, die Energieversorgungssicherheit durch Abbau von Abhängigkeiten von bestimmten Herkunftsländern und Transportrouten, die durch Versorgungskrisen deutlich ins Bewusstsein getreten sind, zu stärken. Hinzu kommen Intentionen, strategische Technologieführerschaften aufzubauen, was zur Erhaltung eines kompetitiven Wirtschaftsstandorts Europa beitragen soll. Wirtschaftszweige im Bereich der erneuerbaren Energien und die Atomindustrie erwarten sich von einer strammen Klimapolitik Rückenwind. Das Ziel der Senkung des Energiebedarfs kann zweierlei meinen, 9 die Senkung der Absolutmengen der eingesetzten Energieträger oder die relative Senkung des Verbrauchs durch optimierte Techniken. Diese beiden Verständnisse sind auseinanderzuhalten. Die Richtlinie 2012 hält wie ihre Vorgängerrichtlinie daran fest, dass Maßnahmen ergriffen werden müssen, um den Energiebedarf im Vergleich zum Trend abzusenken. Es gibt somit keine absoluten Obergrenzen für den Energieverbrauch. Nach den langfristigen Szenarien, die die Gesetzgebungsorgane ihrer Rechtssetzung zu Grunde legen, soll der Energiebedarf zwar stark gesenkt werden. Diese Sichtweise ist aber nicht in die Richtlinien eingeflossen. Ihr jährliches 1%-Effizienzziel (Richtlinie 2006) bzw 1,5%-Ziel (Richtlinie 4 Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorbemerkungen ______________________________________________________________________________________ 2012) stabilisiert den Energieverbrauch, da sich die Wirtschaftswachstumserwartungen in der gleichen Bandbreite bewegen. Die Energieeffizienzpolitik ist schon seit geraumer Zeit programmatisch ein Herzstück der EU-Energie- und Klimapolitik, doch dauerte es relativ lange, bis über sektorale Einzelbestrebungen eine übergreifende Effizienzrichtlinie gespannt wurde. Im Jahr 2006 erließ die Union eine erste Energieeffizienzrichtlinie, die den Mitgliedstaaten auftrug, ihre Effizienz bis 2015 jährlich um 1% zu verbessern (Richtlinie 2006/32/EG vom 5. April 2006 über Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen). Zuvor waren eine Gebäudeeffizienzrichtlinie (2002/91/EG, später ersetzt durch 2010/31/EU vom 19. 5. 2010) und eine KWK-Richtlinie (2004/8/EG vom 11. 2. 2004) erlassen worden. Am 8. und 9. März 2007 fixierte der Europäische Rat das Ziel, bis 2020 die Energieeffizienz der Union im Vergleich zu einem Business-asusual-Szenario um 20% zu verbessern (Schlussfolgerungen Europäischer Rat vom 8. und 9. März 2007, 7224/07, 10 ff). Während die Ziele minus 20% Treibhausgasemissionen, und 20% Anteil der erneuerbaren Energieträger mit Rechtsverbindlichkeit ausgestattet werden sollten, war das 20%-Effizienzziel bloß als politischer Auftrag für konkretisierende Rechtsakte gedacht. Diesem Mandat entsprechend folgte 2012 eine neue Energieeffizienzrichtlinie, die Energieeffizienzverbesserungen nunmehr im Ausmaß von 1,5% pro Jahr bis zum Jahr 2020 verlangt (Richtlinie 2012/27/EU vom 25. Oktober 2012). Im Vergleich zur Vorläuferrichtlinie ist die neue Richtlinie deutlich fordernder, nicht nur was den Prozentsatz betrifft, sondern auch auf Ebene der Bindungswirkung für Mitgliedstaaten. Es überrascht nicht, dass sich die Richtlinienwerdung auf Unionsebene äußerst schwierig gestaltete. Schon in dieser Phase war die Inpflichtnahme der Energielieferanten einer der Zankäpfel. Erst im Frühjahr 2012 wurde in einem Trilog Einigung erzielt und die Richtlinie konnte gemäß ihrem Art 29 am 4. Dezember 2012 mit einer Umsetzungsfrist bis 5. Juni 2014 (Art 28 Abs 1) in Kraft treten. Zur Umsetzung der EU-Richtlinie 2012 liegen bereits Studien vor. Die unterschiedliche Ausgestaltung der Managementverpflichtungen in den Mitgliedstaaten untersucht die Eurochambres-Studie, Energy Audits for Europe (veröffentlicht im Juni 2015). Die Abweichungen von Mitgliedsland zu Mitgliedsland sind erheblich. Was die Lieferantenverpflichtungen betrifft, wird Europa nach vollständiger Umsetzung der Richtlinie 2012 in zwei etwa gleich starke Lager geteilt sein, die das Instrument der Lieferantenverpflichtung einsetzen oder darauf verzichten. Eine nähere 5 10 11 12 13 14 Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorbemerkungen ______________________________________________________________________________________ Betrachtung der Lieferantenverpflichtungssysteme zeigt, dass es zwischen den nationalen Systemen sehr große Unterschiede gibt. Diese betreffen insb die Kreation eines handelbaren „Wertpapiers“ (sog weiße Zertifikate), wie in Italien und Frankreich geschehen, sowie den Umfang der Verpflichteten, der von sehr geringen Zahlen bis in die dreistelligen Zahlen reicht. Österreich ist wegen der Erfassung aller Sektoren und Energieträger mit der Zahl der Verpflichteten (größer 1.000) der Ausreißer nach oben. Einzelne Länder (UK, Irland) visieren nur den Haushaltssektor an, andere nur die leitungsgebundenen Energien. Wie andere Länder hat Österreich ein kombiniertes System, da zu den Lieferantenverpflichtungen die strategischen Maßnahmen als zweites Standbein der Zielerreichung treten. Siehe Moser, Energieeffizienzverpflichtungen für Energieversorger (2013). Das BMWFW (FAQ Punkt 27) erläutert den europaweiten Umsetzungsstand wie folgt: Es gebe drei Gruppen von Ländern: Gruppe 1: Bulgarien, Dänemark, Italien und Polen setzen die 15 Richtlinie ausschließlich mittels eines Verpflichtungssystems um, dh die volle Einsparverpflichtung wird über das Verpflichtungssystem abgedeckt. Gruppe 2: Frankreich (88% der Einsparungen durch Verpflichtungssystem), Irland, Lettland (70% der Einsparungen durch Verpflichtungssystem), Litauen (81% der Einsparungen durch Verpflichtungssystem), Malta, Spanien, Slowakei und UK (rund 50% des Ziels durch Verpflichtungssystem) verwenden – wie auch Österreich – ein Kombinationssystem aus Verpflichtungssystem und alternativen Maßnahmen. Gruppe 3: Belgien, Deutschland, Estland, Finnland, Griechenland, Niederlande, Portugal, Rumänien, Schweden, Tschechien und Zypern setzen primär auf alternative Systeme, dort gibt es keine Einsparverpflichtungen. Während die Umsetzung der Richtlinie noch läuft, bahnen sich weiterreichende Effizienzziele mit dem Zieldatum 2030 an. Im Oktober 2014 beschloss der Europäische Rat, dass die Energieeffizienz bis zum Jahr 2030 um 27% verbessert werden soll (Schlussfolgerungen Europäischer Rat vom 23. und 24. 10. 2014, EUCO 169/14, 2 ff). Dieses Ziel hat wiederum nur politischen Charakter. Anders als beim 2020-Zielpaket bezieht es sich außerdem nicht auf den einzelnen Mitgliedstaat, sondern auf die Union insgesamt. Auch hier geht es um eine Einsparung im Vergleich zur Trendprojektion. Daher ist auch das für 2030 vorgesehene Ziel eher als Stabilisierungsziel denn als Ziel einer Reduktion der Absolutmenge des Energieverbrauchs zu werten. Erste Konzepte der EK zu einer Weiterentwicklung der Effizienzrichtlinie wurden für 2016 angekündigt, 6 Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorbemerkungen ______________________________________________________________________________________ vgl den Bericht der EK vom 18. 11. 2015 COM (2015) 574 final, der eine Verstärkung des Verpflichtungsansatzes (Art 7) in Aussicht stellt. III. Genesis des EEffG Vorschläge, ein Energieeffizienzgesetz des Bundes zu erlassen, gab 16 es schon nach dem Inkrafttreten der ersten Effizienzrichtlinie 2006. Damals herrschte jedoch die Meinung vor, dass die Energieeffizienzpolitik kompetenzrechtlich eine Querschnittsmaterie sei und ein Bundesgesetz weder realistisch noch sinnvoll sei. Folgerichtig strebte das BMWFW die Umsetzung der ersten Richtlinie im Wege einer Vereinbarung zwischen Bund und Ländern gem Art 15 a B-VG an, die nach langwierigen Verhandlungen auch tatsächlich zu Stande kam (BGBl I 2011/5). Der Art 15 a-Gliedstaatsvertrag ließ in seinem Art 10 Abs 2 aus- 17 drücklich Raum für freiwillige Vereinbarungen mit Energiebranchenverbänden. Tatsächlich wurden mehrere Vereinbarungen abgeschlossen (je eine Vereinbarung für die Bereiche Strom, Heizöl und Gas/Wärme), auffindbar auf www.bmwfw.gv.at (Energieeffizienz-Archiv). Vertragspartner waren jeweils Branchenverbände und das Wirtschaftsministerium. Ihr Kerninhalt bestand in der Zusage eines auf einen bestimmten Energieträger bezogenen Einsparungsvolumens in Gigawattstunden pro Jahr. In Summe belief es sich über neun Jahre auf 3000 GWh (vgl RV 182 BlgNR 25. GP 11). Zieldatum für die Vereinbarung war entsprechend der Vorgabe der Richtlinie das Jahr 2016. Diese Vorgangsweise entsprach auch der Richtlinie 2006: Art 6 Abs 2 lit b sah ausdrücklich die Möglichkeit der Erfüllung durch freiwillige Vereinbarungen vor. Als sich auf Unionsebene die Erlassung der zweiten Richtlinie an- 18 kündigte, kam es in Österreich zu einem Paradigmenwechsel. Der Nationalrat verabschiedete im Sommer 2011 anlässlich der Verabschiedung des Ökostromgesetzes 2012 (BGBl I 2011/75) eine Resolution, die ein Bundes-Energieeffizienzgesetz forderte (182/E 24. GP). Das Wirtschaftsministerium begann umgehend mit den Vorarbeiten. Zwar wurde in dieser Phase in NÖ ein Landes-Energieeffizienzgesetz erlassen (NÖ Energieeffizienzgesetz 2012, LGBl 7830). Dieses war aber bewusst komplementär zum allfälligen Bundesgesetz konzipiert. Es enthält Bestimmungen über einen NÖ Energieeffizienz-Aktionsplan, das Energiemanagement in der Landesverwaltung (§ 10), geförderte Energieberatungen (§ 13) und eine förderrechtliche Regelung über betriebliche Energiebeauftragte (§ 14 Abs 4). Nennenswerte Einwände der Länder gegen das Vorhaben auf Bundesebene kamen nicht. 7 Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorbemerkungen ______________________________________________________________________________________ 19 Der erste Arbeitsentwurf wurde am 5. März 2012 versandt. Er löste in der Wirtschaft heftige Opposition aus. Er enthielt ua folgende Punkte: y Erfassung aller Energieträger (Energieträgerneutralität); y weitreichende Verpflichtung der Energie verbrauchenden Betriebe, Einsparmaßnahmen zu realisieren, die von Gutachtern vorgeschlagen werden; y verpflichtende KMU-Energieeffizienzberatungen alle vier Jahre schon ab wenigen Beschäftigten; y Managementverpflichtungen (Energieaudit oder Energiemanagementsystem) nicht nur der großen Unternehmen, sondern auch der mittelgroßen; y obligatorische Energiebeauftragte in Unternehmen; y Einführung einer Effizienzabgabe, deren Erlöse einen Effizienzfonds speisen; y Einsparverpflichtungen der Energielieferanten und der verbrauchenden Unternehmen; y Schaffung von Energieeffizienzzertifikaten als Instrument zur Erfüllung der Einsparverpflichtungen; y Beginn des Verpflichtungssystems 2014. Nach umfangreichen Überarbeitungen versandte das Wirtschaftsministerium im Dezember 2012 einen Begutachtungsentwurf (442/ME 24. GP). Die Regierungsvorlage (2249 BlgNR 24. GP) folgte am 3. April 2013. Gegen beide brachte die Wirtschaft massive Einwände vor. Immer noch enthielten die Entwürfe „doppelte Einsparverpflichtungen“ sowohl der Lieferanten als auch der verbrauchenden Betriebe. Beide zusammen hätten einen großen Teil des nationalen Einsparziels erbringen müssen. Die Managementverpflichtungen hätten auch die mittleren Unternehmen (ab 50 Beschäftigte) getroffen, obwohl die Richtlinie die Verpflichtungen nur für die großen (ab 250) forderte. Betriebe, die von den Einsparverpflichtungen betroffen waren, hätten sich durch ein Gutachten „freibeweisen“ können, das die Einhaltung des Standes der Technik bestätigt (§ 9 Abs 4 Satz 4 dieser RV). Auch die Bundesländer äußerten in dieser Phase gravierende Bedenken, insb weil sie die Einsparziele zu zwei Dritteln erfüllen hätten müssen. Eingehend zur RV B. Raschauer, Energieeffizienz 4 ff. Hingegen wurde auf die „weißen Zertifikate“ und die verpflichtende Bestellung von Energiebeauftragten schon im Begutachtungsentwurf verzichtet. Im Hinblick auf das nahende Ende der Legislaturperiode wurden 21 im Mai 2013 Bemühungen unternommen, im Nationalrat eine Verfas20 8 Medien mit Zukunft Manzsche Kurkommentare Schwarzer, Bundes-Energieeffizienzgesetz - EEffG Druckerei C. H . Beck Medien mit Zukunft ..................................... Revision, 21.03.2016 Vorbemerkungen ______________________________________________________________________________________ sungsmehrheit zu Stande zu bringen. Es kam zu Gesprächen mit den Grünen, die Verschärfungen forderten, während die Wirtschaft Erleichterungen verlangte. Die FPÖ lehnte den Entwurf grundsätzlich ab. Die Verhandlungen scheiterten rasch. Das Gesetzgebungsvorhaben wurde verschoben. Im Gefolge der Neuwahl des Nationalrats arbeiteten SPÖ und ÖVP 22 von November bis Dezember 2013 ein Arbeitsprogramm für die neue Bundesregierung aus. Im Energiekapitel wurde das Vorhaben, ein Bundes-Energieeffizienzgesetz zu erlassen, ausdrücklich bestätigt. Inhaltlich wurden einige Eckpflöcke eingeschlagen. Wörtlich lautete die Passage: „– Umsetzung der EU-Energieeffizienzrichtlinie; – Stabilisierung des Endenergieverbrauchs bei 1.100 PL/Jahr bis 2020; – Erreichung des 1,5%-Energieeffizienzziels durch bundesweit einheitliche gesetzliche Regelungen, Anreize und Motivation, Weiterführung und Optimierung bestehender Programme, verbindliche Branchenverpflichtungen auf gesetzlicher Basis für alle Energieträger – mit dem Ziel, 40% dieser Maßnahmen bei den Haushalten wirksam werden zu lassen, mit laufendem Monitoring; – kein unverhältnismäßiger Administrationsaufwand bei den Betrieben; Stärkung der Energieberatung, starke Vorbildwirkung der öffentlichen Hand (3% Gebäudesanierung, Beschaffung, Forschung) entsprechend der Kompetenzlage.“ Bemühungen der Wirtschaft, das bisherige Modell der Branchen- 23 vereinbarungen als Basis für die Umsetzung auch der neuen Richtlinie zu nehmen und – in der Diktion des Regierungsprogramms – „verbindliche Branchenverpflichtungen“ daraus zu formen, gediehen zwar zu einem gemeinsamen Vorschlag der Energieverbände und der WKÖ. Das vorgeschlagene Modell fand nicht die Zustimmung der SPÖ und wurde ab Jänner 2014 nicht mehr weiterverfolgt. Stattdessen trachtete das Wirtschaftsministerium, einen Basiskonsens über modifizierte Eckpunkte des EEffG zu akkordieren. Dieser wurde im Februar 2014 zwischen den Regierungsparteien und Sozialpartnern hergestellt. Bis Mai erstellte das Wirtschaftsministerium einen neuen Begutachtungsentwurf (40/ME 25. GP). Mit einigen Änderungen wurde die Regierungsvorlage 182 BlgNR 25. GP im Mai 2014 verabschiedet. Der zweite Begutachtungsentwurf und die zweite RV wiesen mar- 24 kante Unterschiede zur RV aus der 24. GP auf: y Die Einsparverpflichtungen der Verbraucher fielen weg. 9 Schwarzer Schwarzer Schwarzer EEffG Bundes-Energieeffizienzgesetz Seit dem 1. 1. 2015 verpflichtet das EEffG verschiedene Akteure, Energieverbräuche effizienter zu gestalten. Die Aufgaben betreffen Energie lieferanten, große Unternehmen, Auditfirmen sowie die Bundes gebäude. Kontrolliert wird deren Erfüllung durch die neu eingerichtete Monitoringstelle. Verletzungen der Verpflichtungen werden mit Geld strafen bis zu EUR 100.000,– geahndet; bei Nichterfüllung der Einsparvorgaben sind Ausgleichszahlungen zu entrichten. Der neue Kurzkommentar bietet: •eine ausführliche Einführung zu Werdegang, Ausrichtung, Hauptinhalten und Grundsatzfragen des Gesetzes; •eine gründliche und übersichtliche Auslegung der Normtexte; •die Energieeffizienz-Richtlinienverordnung BGBl II 2015/394 wurde in Anmerkungen eingearbeitet; • Lösungswege zu einer Vielzahl aus der Praxis bekannter Problemstellungen. Fragen zum Enforcement und zum Rechtsschutz ziehen sich wie ein roter Faden durch das Werk. EEffG EEffG Bundes-Energieeffizienzgesetz Univ.-Doz. Dr. Mag. Stephan Schwarzer leitet die Abteilung für Umweltund Energiepolitik der Wirtschaftskammer Österreich. ISBN 978-3-214-05033-7 www.manz.at Schwarzer_EnergieeffizienzG_MKK_papp.indd Alle Seiten 9 783214 050337 Kurzkommentar 23.03.16 10:07
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