Entwicklung der Finanz- und Haushaltslage des Landes

Niedersächsisches Finanzministerium
Entwicklung der
Finanz- und Haushaltslage
des Landes Niedersachsen
und der
niedersächsischen Kommunen
Finanzstatus Juli 2015
Stand: 14.07.2015
Herausgeber:
Niedersächsisches
Finanzministerium
Referat 14 (14 2)
Schiffgraben 10,
30159 Hannover
Juli 2015
Gedruckt auf chlorfrei
gebleichtem Papier
2
Entwicklung der Finanz- und Haushaltslage des Landes
Niedersachsen und der niedersächsischen Kommunen
Vorbemerkung
Mit der Vorlage des Berichtes zur „Entwicklung der Finanz- und Haushaltslage
des Landes Niedersachsen und der niedersächsischen Kommunen“ (kurz:
Finanzstatus 2015) erfüllt die Landesregierung ihre Verpflichtung, regelmäßig
anhand von bestimmten Indikatoren die Frage nach der Angemessenheit der
Finanzausstattung der Kommunen im Verhältnis zur Finanzlage des Landes zu
beantworten.
In diesem Kontext dient der Bericht der Landesregierung als Entscheidungshilfe
über die Beratungen zum Haushaltsplanentwurf 2016 (HPE 2016) und der
Mittelfristigen Finanzplanung 2015 – 2019 (Mipla 2015 – 2019).
Der Bericht wurde am 20. Juli 2015 von der Landesregierung beschlossen.
3
Zum Deckblatt:
Am 7. Februar 2014 stellte Bundesfinanzminister Dr. Wolfgang Schäuble in Anwesenheit von Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel
und Bundesratspräsident Stephan Weil die 2-Euro-Gedenkmünze "Niedersachsen" im Bundeskanzleramt vor. Im Anschluss
übergab die Bundeskanzlerin ein prägefrisches Münzset an den Bundesratspräsidenten.
Die Euro-Länder sind seit November 2003 durch EU-Ratsentscheid berechtigt, einmal jährlich eine Münze herauszugeben, deren
nationale Bildseite mit wechselnden Motiven ausgestaltet werden kann, welche die einzelnen Landesregierungen selbst
bestimmen dürfen. Die diesjährige Münze ist bereits die neunte Prägung der Serie „Bundesländer“. Die Ausgabe ist jeweils an die
laufende Präsidentschaft im Bundesrat gekoppelt und gibt den Ländern die Möglichkeit, ihre prägnanten Wahrzeichen
europaweit zu präsentieren.
Die neue Gedenkmünze zeigt die vorromanische Michaeliskirche Hildesheim, die seit 1985 zum UNESCO-Weltkulturerbe gehört.
Zu sehen ist die charakteristische Außenansicht von Süden.
Die Abbildung der 2-Euro-Münze auf dem Deckblatt dieses Finanzstatusberichtes steht für die enge Verbundenheit zwischen
Land und Kommunen.
4
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis...................................................................................... 6
1.
Einleitung.............................................................................................. 7
2.
Finanzbeziehungen zwischen Land und Kommunen .............................. 9
2.1
Allgemeines .......................................................................................... 9
2.2
Zur Verteilungssymmetrie .................................................................... 10
3.
Die finanziellen Entwicklungen im Haushaltsjahr 2014 ......................... 12
3.1
Die Finanzierungssalden des Landes und der Kommunen ..................... 12
3.1.1 Die Einnahmeentwicklungen ............................................................. 12
3.1.1.1 Die Einnahmeentwicklung des Landes ...................................... 13
3.1.1.2 Die Einnahmeentwicklung der Kommunen .............................. 14
3.1.2 Die Ausgabeentwicklungen ............................................................... 15
3.1.2.1 Die Ausgabeentwicklung des Landes ........................................ 16
3.1.2.2 Die Ausgabeentwicklung der Kommunen ................................ 17
3.1.3 Der Vergleich der Finanzierungssalden ............................................. 18
3.2
Soziale Sicherung ................................................................................ 19
3.2.1 Grundsicherung für Arbeitsuchende ................................................. 20
3.2.2 Sozialhilfe ............................................................................................. 21
3.2.2.1 Kosten der Existenzsicherung ..................................................... 21
3.2.2.2 Kosten der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung
21
3.2.2.3 Kosten der Hilfe zur Pflege ......................................................... 22
3.2.3 Kinder- und Jugendhilfe ..................................................................... 22
3.2.4 Kindertagesbetreuung ........................................................................ 24
3.2.5 Familie .................................................................................................. 26
3.3
Die Verschuldung ................................................................................ 26
3.3.1 Die Schuldenstände ............................................................................ 27
3.3.2 Kreditfinanzierung .............................................................................. 28
3.3.3 Liquiditätskredite der Kommunen ..................................................... 28
3.3.4 Zinsausgaben- und Zinslastquote ...................................................... 29
3.4
Zuschussbedarfe nach Aufgabenkategorien in den niedersächsischen
Kommunen ......................................................................................... 32
4.
Gesamtbewertung der Finanz- und Haushaltslage ............................... 36
4.1
Gesamtbetrachtung der Indikatoren .................................................... 36
4.2
Aktuelle Steuerschätzung .................................................................... 37
4.3
Entlastungsmaßnahmen auf Bundes- und Landesebene ....................... 39
4.4
Zukunftsvertrag ................................................................................... 40
4.5
Entwicklung der Konnexität ................................................................. 41
5.
Fazit.............................................................................................. 41
Literaturverzeichnis ........................................................................................ 42
Anhang ......................................................................................................... 42
5
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Finanzströme des Landes an die Kommunen (eigene Darstellung) 9
Abbildung 2: Steuereinnahmen in Niedersachsen – Anteilsverhältnis Land /
Kommunen................................................................................................................ 13
Abbildung 3: Nettoeinnahmen des Landes (in Mio. Euro).................................... 14
Abbildung 4: Nettoeinnahmen der Kommunen (in Mio. Euro)............................ 15
Abbildung 5: Entwicklung der bereinigten Einnahmen und Ausgaben insgesamt
(in Mio. Euro)............................................................................................................. 16
Abbildung 6: Finanzierungssalden Land und Kommunen .................................... 18
Abbildung 7: Wertpapierschulden und Kredite beim nicht-öffentlichen Bereich
des Landes und der Kommunen (in Mio. Euro) ..................................................... 27
Abbildung 8: Kreditfinanzierungsquote ................................................................. 28
Abbildung 9: Liquiditätskredite der kommunalen Körperschaften 1993 bis 2014
(in Mio. Euro)............................................................................................................. 29
Abbildung 10: Zinsausgaben an Kreditmarkt Land – Kommunen ....................... 30
Abbildung 11: Wertpapierschulden und Kredite beim nicht-öffentlichen Bereich,
Liquiditätskredite und Zinsausgaben der Kommunen (in Mio. Euro) .................. 31
Abbildung 12: Zinslastquote und Zinsausgabenquote Land und Kommunen ... 32
Abbildung 13: Verhältnis Gesamtzuschussbedarf zu allg. Deckungsmitteln der
Kommunen................................................................................................................ 34
Abbildung 14: Übersicht der verschiedenen Ausgabenbereiche der Kommunen
.................................................................................................................................... 35
Abbildung 15: Steuereinnahmen in Niedersachsen: Anteilsverhältnis
Land/Kommunen ...................................................................................................... 38
6
1.
Einleitung
Nach Artikel 58 Niedersächsische Verfassung (NV) ist das Land verpflichtet, den
Gemeinden und Landkreisen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel
durch Erschließung eigener Steuerquellen und im Rahmen seiner finanziellen
Leistungsfähigkeit durch übergemeindlichen Finanzausgleich zur Verfügung zu
stellen.
Aufgrund verschiedener Entscheidungen des Niedersächsischen Staatsgerichtshofes
(StGH) in den beiden vergangenen Jahrzehnten gilt der Grundsatz, dass das
Kriterium der Verteilungssymmetrie zwischen den beiden Ebenen - Land und
Kommunen - einen wesentlichen Einfluss auf die verfassungsrechtlich festgelegte
Finanzausstattung der Kommunen hat. Dabei geht es in erster Linie um die
Beurteilung der Frage, ob die Finanzausstattung der Gemeinden im Verhältnis zur
Finanzlage des Landes angemessen ist.
Das
Ergebnis
dieser
Betrachtungen
wird
von
der
Niedersächsischen
Landesregierung mit dem Finanzstatusbericht seit dem Jahr 2000 in Form einer
Rückschau des abgeschlossenen Haushaltsjahres vorgelegt und ist regelmäßig
entsprechend der neuen Erkenntnisse aus den Beschlüssen des StGH angepasst
worden.
Als Datengrundlagen für die Kommunen dienen regelmäßig die statistischen
Erhebungen
des
Landesamtes
für
Statistik
Niedersachsen
(LSN).
Die
Datengrundlagen für das Land werden vom Niedersächsischen Finanzministerium
(MF) zur Verfügung gestellt. Beide Datengrundlagen beruhen dabei auf den zum
Zeitpunkt der Erstellung des Berichtes aktuellen IST-Zahlen des vorangegangenen
Haushaltsjahres, also 2014.
Die vom Niedersächsischen Landesamt für Statistik bis zum Jahr 2011
durchgeführte
obligatorische
Untersuchung
der
Zuschussbedarfe
nach
Aufgabenkategorien in den niedersächsischen Kommunen (Ziff. 3.4) wird in diesem
Jahr wieder aufgenommen, da die Datenbasis der Kommunen zwischenzeitlich
untereinander ausreichend vergleichbar ist.
7
Dieser Bericht bildet den aktuellen Finanzstatus des Jahres 2014 ab und
berücksichtigt daher noch nicht die bundesweite Entlastung der kommunalen
Ebene in Höhe von einer Milliarde Euro p. a. in 2015 und 2016. Darüber hinaus
sind weitere Entlastungsmaßnahmen der Bundes- und Landesebene vorgesehen,
die unter Zif. 4.3 näher beschrieben werden.
Die Fachbeiträge wurden von den zuständigen Ressorts zugeliefert.
Insgesamt wird zur leichteren Lesbarkeit auf die Begriffe der Kameralistik 1
zurückgegriffen.
Im Einvernehmen mit der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände
ersetzt der Begriff „Kommune“ stellvertretend die bisher gebräuchlichen
Bezeichnungen Gemeinden, Gemeindeverbände und Landkreise.
1
LSN: Die Begriffe „Einnahmen“ und „Ausgaben“ entsprechen bei den doppisch buchenden
Gemeinden/Gv den Begriffen “Einzahlungen“ und „Auszahlungen“. Aus: Ausgewählte Daten
zur Finanzwirtschaft des Landes und der Gemeinden/Gv Niedersachsens, Stand April 2013.
8
2.
Finanzbeziehungen zwischen Land und Kommunen
Die verfassungsrechtlich festgelegten Finanzbeziehungen zwischen Land und
Kommunen wurden seit 1998 mehrfach vor dem StGH verhandelt und dienen
für folgenden Bericht als gefestigte Grundlage.
2.1 Allgemeines
Auf
Grundlage
der
in
Artikel
57
NV
vorgesehenen
dualistischen
Aufgabenwahrnehmung der niedersächsischen Kommunen (auf der einen Seite
die gemeindlichen und auf der anderen Seite die staatlichen Aufgaben) wurde
für die niedersächsischen Kommunen eine dualistische Finanzgarantie 1 per
Gesetz festgelegt. Hierbei besteht die erste Säule aus der Garantie der
kommunalen
Einnahmehoheit
sowie
dem
Anspruch
auf
staatliche
Finanzzuweisungen, die steuer- bzw. umlagekraftabhängig bereitgestellt
werden.
Die
zweite
Säule
beinhaltet
spezifische
Zuweisungen,
Transferleistungen und Zuführungen sowie Ausgleichszahlungen nach den
geltenden Konnexitätsregelungen (Artikel 57 Abs. 4 NV). Die Darstellung in
Abbildung 1 verdeutlicht den Zusammenhang der Finanzströme vom Land zu
den Kommunen. Diese Darstellung bildet stark vereinfacht die Finanzströme
zwischen den beiden Ebenen ab.
Abbildung 1: Finanzströme des Landes an die Kommunen (eigene Darstellung)
1
Hesse, Mario/Lenk, Thomas/Lück, Oliver (2013): Synoptische Darstellung der kommunalen
Finanzausgleichssysteme; S. 9.
9
Die Leistungen 1 innerhalb des Steuerverbundes (insgesamt 3,454 Mrd. Euro)
beinhalten in Niedersachsen die Allgemeinen Schlüsselzuweisungen (2,966 Mrd.
Euro), die Zuweisungen für den Übertragenen Wirkungskreis (408 Mio. Euro),
die Bedarfszuweisungen (54,9 Mio. Euro) sowie die Finanzausgleichsumlage (25
Mio. Euro). Die Leistungen außerhalb des Steuerverbundes betragen in der
Summe 4,347 Mrd. Euro, die aus den verschiedensten Einzelplänen aufgrund
von Bundesgesetzen, Landesgesetzen, Verträgen o.ä. bereitgestellt werden.
Zusammen erhalten die Kommunen auf diesem Wege rd. 7,8 Mrd. Euro aus
dem Landeshaushalt Niedersachsens.
Ob diese landesseitige Finanzausstattung der Kommunen im Verhältnis zu den
finanziellen Rahmenbedingungen des Landes angemessen ist und dessen
Leistungsfähigkeit entspricht, soll im Folgenden anhand von Parametern in der
vertikalen Finanzbeziehung dargestellt werden.
Zur Verteilungssymmetrie
2.2
Im 10. Bericht zur Finanzlage der kommunalen Gebietskörperschaften in
Niedersachsen 2
wird
darauf
hingewiesen,
dass
der
letztjährige
Finanzstatusbericht hauptsächlich auf das Kriterium der Verteilungssymmetrie
abstelle und dadurch den verfassungsrechtlichen Schutz des Kernbereiches der
kommunalen Selbstverwaltung, der grundsätzlich auch eine finanzielle
Mindestausstattung umfasse, negiere.
Diesem Grundsatz der kommunalen Mindestausstattung folgte der StGH in
seinem Urteil 2008 zwar weiterhin. Er verdeutlichte aber auch die bestehende
Gratwanderung zwischen der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes
einerseits und den finanziellen Erfordernissen der Kommunen andererseits.
Danach steht dem Gesetzgeber bei der Bemessung des erforderlichen
Finanzbedarfs der Kommunen zur Wahrnehmung eines Mindestbestandes an
freiwilligen
Selbstverwaltungsangelegenheiten
und
der
vergleichenden
Betrachtung der finanziellen Belange von Land und Kommunen ein weiter,
1
Die folgenden Ansätze beziehen sich auf die Planungszahlen des Haushaltsplanes 2014.
AG KSV: 10. Bericht zur Finanzlage der kommunalen Gebietskörperschaften in Niedersachsen,
15.10.2014; nicht veröffentlicht.
2
10
verfassungsgerichtlich nicht überprüfbarer Gestaltungsspielraum zu. Die im
Rahmen eines Vergleichs der finanziellen Leistungsfähigkeit von Kommunen
und
Land
anzustellende
wertende
Gesamtbetrachtung
habe
anhand
verschiedener Parameter zu erfolgen, deren Auswahl und sachliche Wertung
dem Gesetzgeber überantwortet ist. 1
Zu den aus den verschiedenen Entscheidungen des StGH entwickelten
Parametern zur Beurteilung dieser Verteilungssymmetrie zählen
-
die Finanzierungssalden 2 des Landes und der Kommunen,
-
die
tatsächlichen
erzielten
und
erzielbaren
Einnahmen 3
der
Kommunen,
-
die Schuldenstände und die Zinsausgaben 4,
-
die Sozialhilfelasten 5 sowie
-
die Investitionsquote6.
Im Folgenden werden diese Parameter erläutert und um eine kurze
Interpretation der IST-Abschlüsse des Haushaltsjahres 2014 ergänzt.
1
Nds. StGH 27.02.2008, Rd. Ziff. 70.
Nds. StGH 16.05.2001
3
Nds. StGH 25.11.1997
4
Nds. StGH 25.11.1997
5
Nds. StGH 25.11.1997
6
Nds. StGH 27.02.2008
2
11
3.
Die finanziellen Entwicklungen im Haushaltsjahr 2014
Aufgrund der beschriebenen vertikalen Finanzbeziehungen zwischen dem Land
und den Kommunen wurde bereits 1989 die „Vergleichende Darstellung der
finanziellen Situation von Land und Gemeinden/Gv“ vom Landesamt für
Statistik entwickelt. Diese im Anhang befindliche Darstellung „Tabelle G“ stellt
für die folgende Analyse der Einnahmen die Grundlage dar und dient einem
belastbaren Vergleich.
3.1 Die Finanzierungssalden des Landes und der Kommunen
Die Finanzierungssalden beschreiben den Saldo aus den bereinigten Einnahmen
und den bereinigten Ausgaben.
3.1.1
Die Einnahmeentwicklungen
Die Steuereinnahmen, die steuerinduzierten Einnahmen, die Förderabgabe
sowie die steuerähnlichen Abgaben bilden für das Land und die Kommunen auf
der Einnahmeseite die Indikatoren für die zum Teil über kommunizierende
Röhren miteinander verbundenen steuernahen Nettoeinnahmen beider Ebenen.
Nach den für beide Ebenen drastischen Einbrüchen auf der Einnahmeseite in
2009 im Zuge der globalen Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise hat sich der
Erholungsprozess auf der kommunalen Ebene und der Ebene des Landes
verfestigt, obgleich sich der positive Wachstumstrend auf der Landesebene in
2014 nicht fortsetzen konnte.
Die Abbildung 3 und 4 zeigen für 2014 daher eine divergierende Entwicklung
bei den steuernahen Nettoeinnahmen. Während die Kommunen einen starken
Anstieg ihrer Nettoeinnahmen verzeichnen können (+ 4,8 %), weist das Land
einen stagnierenden bzw. leicht rückläufigen Trend auf (- 0,2%). Gleichwohl ist
für
beide
Ebenen
insgesamt
festzustellen,
dass
die
steuernahen
Nettoeinnahmen eine solide Einnahmebasis darstellen und entweder ein
Rekordhoch verzeichnen (Kommunen) oder nah an diesem liegen (Land).
12
Das Teilhabeverhältnis zwischen den beiden Ebenen (vgl.
Abbildung 2)
spiegelt die aufgezeigte Entwicklung ebenfalls wider. Nachdem bereits 2011
und 2012 nach einem schwachen Jahr 2010 das Teilhabeverhältnis der
kommunalen Ebene wieder deutlich über dem langjährigen Mittel von 36,5 %
lag, ist dies auch für 2014 festzustellen. Die rückläufige Entwicklung in 2013
konnte somit korrigiert werden und das Anteilsverhältnis bewegt sich mit einem
kommunalen Anteil von 37,9 % wieder auf dem Niveau des Jahres 2012.
Steuereinnahmen in Niedersachsen
Anteilsverhältnis Land / Kommunen
75,0
64,7
65,0
64,0
65,9
64,8
62,1
63,8
65,4
62,5
63,2
63,3
37,5
36,8
36,7
2008
2009
64,9
61,9
62,1
38,1
37,9
2011
2012
63,3
62,1
55,0
45,0
35,0
35,3
36,0
2000
2001
37,9
34,1
35,2
36,2
2003
2004
2005
34,6
35,1
36,7
37,9
25,0
15,0
2002
2006
2007
Anteil Land
2010
2013
2014
Anteil Kommunen
Abbildung 2: Steuereinnahmen in Niedersachsen – Anteilsverhältnis Land / Kommunen
Ursächlich hierfür ist im Wesentlichen, dass die Steuereinnahmen der
Kommunen, insbesondere die Gewerbesteuer und der kommunale Anteil an
der Lohn- und Einkommensteuer, im Jahr 2014 einen höheren Zuwachs
erfuhren als die Einnahmen des Landes, die insbesondere durch Sondereffekte
bei der Umsatzsteuer deutlich negativ beeinflusst wurden.
3.1.1.1
Die Einnahmeentwicklung des Landes
Die Entwicklung der Nettoeinnahmen des Landes im Jahresverlauf 2014 ist
geprägt von einer leicht rückläufigen Entwicklung (- 45 Mio. Euro bzw.
- 0,2 %), wobei es sich gleichwohl um das historisch zweithöchste Ergebnis
handelt. Als größte Teilmenge stiegen 2014 die Steuereinnahmen in
Niedersachsen
zwar geringfügig um
13
+ 1,2 %
an,
im
Vergleich
zum
bundesweiten Schnitt (Steuereinnahmen der Länder insgesamt + 4,0 %) stellt
dies aber lediglich ein verhaltenes Wachstum dar.
Abbildung 3: Nettoeinnahmen des Landes (in Mio. Euro)
3.1.1.2
Die Einnahmeentwicklung der Kommunen
Die bereinigten Gesamteinnahmen stiegen 2014 auf 20,6 Mrd. Euro (+ 2,3 %) 1.
Damit konnte erneut die Schwelle von 20 Mrd. Euro überschritten werden.
Insgesamt ist dies zum vierten Mal in Folge der höchste jemals erzielte Wert
(2011: 18,1 Mrd. Euro; 2012: 19,2 Mrd. Euro; 2013: 20,2 Mrd. Euro).
Die Steuereinnahmen 2014 konnten mit 7,76 Mrd. Euro nach Abzug der
Gewerbesteuerumlage das hohe Niveau von 2012 und 2013 noch verbessern
(+ 297 Mio. Euro). Allerdings weisen die Einnahmen aus der Gewerbesteuer
erneut ein leichtes Minus aus. Im Vergleich zu 2013 wurden bei dieser Steuerart
in 2014 mit 3,1 Mrd. Euro (netto) etwa 11 Mio. Euro weniger erwirtschaftet
(nach - 230 Mio. Euro von 2012 zu 2013). Alle anderen Steuerarten konnten
mit einem leichten Plus, der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer sogar mit
einem deutlichen Zugewinn (+ 195 Mio. Euro), abschließen.
1
Die Prozentzahl bezieht sich auf die Steigerung zwischen den Kassenergebnissen 2013 und
2014.
14
Hinzu
kamen
deutlich
höhere
Einnahmen
aus
dem
kommunalen
Finanzausgleich. Hier wurde mit 3,5 Mrd. Euro in 2014 erneut ein neuer
Höchststand erreicht (+ 224 Mio. Euro). Insgesamt stiegen die Einnahmen aus
Steuern und dem kommunalen Finanzausgleich damit um 521 Mio. Euro von
rd. 10,8 Mrd. Euro in 2013 auf rd. 11,3 Mrd. Euro in 2014.
Abbildung 4: Nettoeinnahmen der Kommunen (in Mio. Euro)
3.1.2
Die Ausgabeentwicklungen
Die Ausgabe- und Einnahmeentwicklung beider Ebenen sind in der
nachfolgenden Abbildung gegenübergestellt.
15
30 000
28 000
27 359
26 617
26 863
26 038
26 000
24 638
27 127
26 361
24 523
25 771
23 471 23 444
24 000
22 190
22 182
22 069
22 000
23 693
21 859 21 787 21 788
23 129
22 620 22 656
22 784
20 832
20 565
20 185
21 560
20 000
19 206
19 995
19 914
18 000
20 392
19 159
18 069
19 352
19 129
19 085
17 628 17 680
18 328
18 162
17 111
16 618
15 669
16 000
14 205
14 303 14 268 14 340
15 174
16 606
15 585 15 787
17 085
18 010
16 733
14 029
14 788
14 000
14 154
13 624
13 885
12 000
13 466
13 081
10 000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Bereinigte Einnahmen Land
Bereinigte Ausgaben Land
Bereinigte Einnahmen Kommunen
Bereinigte Ausgaben Kommunen
Abbildung 5 1: Entwicklung der bereinigten Einnahmen und Ausgaben insgesamt (in Mio. Euro)
3.1.2.1
Die Ausgabeentwicklung des Landes
Die Steigerung der bereinigten Gesamtausgaben 1 des Landes (Abbildung
5) von 26,863 Mrd. Euro auf 27,359 Mrd. Euro beträgt für 2014
maßvolle + 1,8 %.
1
Datengrundlagen: 2014: Kassenergebnis; 2000 bis 2013: Rechnungsergebnis.
16
Die Investitionsquote beschreibt das Verhältnis zwischen den bereinigten
Gesamtausgaben des Landes und den Investitionen. Trotz der
fortgesetzten positiven Konjunkturentwicklung lag die Investitionsquote
2014 bei 6,1 %. Die
Investitionsquote von 2013 betrug 6,7% und
wurde durch die Zuführung von 120 Mio. € in das Sondervermögen zur
Nachholung von Investitionen (SV 51 34) beeinflusst.
Die Personalausgabenquote beschreibt das Verhältnis zwischen den
bereinigten Gesamtausgaben des Landes und den Personalausgaben.
Erwartungsgemäß erhöhte sich die Personalausgabenquote von 38,5 %
(2013) auf 38,9 %, mithin absolut auf 10,647 Mrd. Euro.
3.1.2.2
Die Ausgabeentwicklung der Kommunen
2014 stiegen die bereinigten Gesamtausgaben im Vergleich zum Vorjahr
deutlich auf 20,4 Mrd. Euro (+ 5,1 %) 2. Dies ist zum zweiten Mal in
Folge (2013: + 5,5 %) ein Anstieg erheblich über der Inflationsrate und
ist insbesondere mit deutlich höheren Ausgaben für Investitionen zu
erklären. Insgesamt gaben die Kommunen in 2014 für Investitionen und
Investitionsförderung 2,8 Mrd. Euro und damit 299 Mio. Euro mehr aus
als 2013 (+ 12,4 %). Auch die Personalausgaben stiegen 2014 um
4,8 % auf 5,1 Mrd. Euro. Damit sank die Personalauszahlungsquote
(Anteil
der
Auszahlung
für
das
Personal
an
den
bereinigten
Gesamtauszahlungen) erneut von 25,4 % in 2013 auf 25,0 % in 2014.
Die Ausgaben für Leistungen der Sozial- und Jugendhilfe stiegen in 2014
um 351 Mio. Euro auf 5,437 Mrd. Euro (2013: 5,1 Mrd. Euro) an. Der
Anteil dieses Aufgabenbereichs lag damit bei 27,7 % (2013: 26,5 %).
1
Entspricht dem formalen Haushaltsvolumen ohne haushaltstechnische Verrechnungen,
Deckung von Fehlbeträgen, besondere Finanzierungsvorgängen sowie Tilgungsausgaben am
Kreditmarkt.
2
Die Prozentzahl bezieht sich auf die Steigerung zwischen den Kassenergebnissen 2013 und
2014.
17
3.1.3 Der Vergleich der Finanzierungssalden
Die Ergebnisse der Einnahme- und Ausgabeentwicklung führen bei den
Kommunen 2014 zu einem positiven Finanzierungssaldo von + 173 Mio.Euro.
Das Ergebnis reduzierte sich zwar im Vergleich zum Vorjahr für die Gesamtheit
der Kommunen um 854 Mio. Euro, vor allem wegen der hohen Einnahmen aus
Steuern und kommunalem Finanzausgleich wurde bei den kommunalen
Körperschaften jedoch zum vierten Mal in Folge ein deutlicher positiver
Finanzierungssaldo erreicht. Entlastende Wirkung entfaltet außerdem der
weiterhin anhaltende Tiefstand bei den Zinsen.
Die für 2015 zu erwartenden hohen Steuereinnahmen und Zuweisungen aus
dem kommunalen Finanzausgleich werden auch in diesem Jahr zu einer starken
Einnahmesituation bei den Kommunen führen. Diese Situation ist dort
unbedingt weiter dazu zu nutzen, Fehlbeträge der Vorjahre auszugleichen und
aufgelaufene Kredite zurückzuführen. Die Erfahrungen der Vorjahre zeigen
aber, dass nicht alle Kommunen derartige positive Entwicklungen erreichen
werden.
Abbildung 6: Finanzierungssalden Land und Kommunen
Der Finanzierungssaldo des Landes spiegelt auf der einen Seite das vorsichtige
Ausgabeverhalten (+1,8 %) des Landes zu einer immer noch erfreulichen
Einnahmesituation (+ 2,9 %) auf der anderen Seite wider.
18
Damit verbessert sich der Finanzierungssaldo in der positiven Tendenz der
beiden Vorjahre auf - 233 Mio. Euro. Einen wesentlichen Einfluss auf diese
Entwicklung hat – wie auf der kommunalen Ebene – das weiterhin niedrige
Zinsniveau.
Der direkte Vergleich der Finanzierungssalden beider Ebenen (Abb. 6) zeigt ein
kurzfristiges Absinken des Finanzierungssaldos auf der kommunalen Ebene bei
einer weiteren Verbesserung auf der Landesebene. Wie bereits im Bericht
dargestellt, hängt dieses Absinken auf kommunaler Seite mit erhöhten
Sozialausgaben und insbesondere steigenden Investitionsausgaben (+ 12,4 %)
zusammen.
Gleichzeitig ist zu beachten, dass im Laufe des Jahres vorgenommene
Ausgliederungen aus dem kommunalen Kernhaushalten die Aussagefähigkeit
von Vorjahresvergleichen der Kapitalrechnung einschränken können. 1
3.2 Soziale Sicherung
Im Folgenden werden aus dem Bereich der Sozialen Sicherung die
Finanzwirkungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II / Hartz IV), der
Sozialhilfe (SGB XII) sowie der Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) näher
beleuchtet.
Die Finanz- und Haushaltslage der Kommunen in Niedersachsen wurde seit
2005 maßgeblich durch die Finanzwirkungen beeinflusst, die das o. g. „Hartz
IV-Gesetz“ mit sich gebracht hat. Die Zusammenführung der beiden
Leistungssysteme der steuerfinanzierten Sozialhilfe und der Arbeitslosenhilfe zu
einem einheitlichen Leistungsrecht, der Grundsicherung für Arbeitsuchende,
wurde im SGB II normiert.
1
Ebigt, Sascha: Das Jahr in Zahlen – Staats- und Kommunalfinanzen 2014; Statistische
Monatshefte Niedersachsen 5/2015; S. 251.
19
3.2.1 Grundsicherung für Arbeitsuchende
Die Landkreise und kreisfreien Städte sind als kommunale Träger der
Grundsicherung für Arbeitsuchende u. a. zuständig für die Leistungen zur
Finanzierung der Kosten für Unterkunft und Heizung. Diese haben sich reduziert um die Bundesbeteiligung von 26,4 v.H. - in den Jahren 2013 auf 917
Mio. Euro und 2014 auf 926 Mio. Euro belaufen. Für Bedarfe für Bildung und
Teilhabe (BuT) nach § 28 SGB II und § 6 b BKGG erhöht sich der vorgenannte
Prozentsatz im Jahr 2014 gemäß § 46 Abs. 6 SGB II i. V. m. der BBFestV 2014
auf 4,2 Prozentpunkte. Die Weiterleitung an die kommunalen Träger erfolgt
gem. § 4 Abs. 2 Satz 2 Nds. AG SGB II neben den Verwaltungskosten im
Umfang von 1,2 Prozentpunkten über einen Pauschalzuschlag aus der
Bundesbeteiligung für die Unterkunftskosten von 3,7 Prozentpunkten. Im
Folgejahr erfolgt dann eine Spitzabrechnung mit den tatsächlich geleisteten
Zweckausgaben.
Wegen einer rechtswidrig durch den Bund vorgenommenen Kürzung seines
Anteils an den Ausgaben für Bildungs- und Teilhabeleistungen konnte der
Anspruch der Kommunen im Jahr 2014 nur mit einer Kürzung i. H. v. 21,2 Mio.
Euro bedient werden. Nachdem Niedersachsen, Brandenburg und NordrheinWestfalen mit einer dagegen gerichteten Klage vor dem Bundessozialgericht
erfolgreich waren, werden die vom Bund im Jahr 2015 nachgezahlten
Haushaltsmittel an die Kommunen ausgezahlt.
Das Land beteiligt sich an der Finanzierung der Unterkunftskosten im SGB II als
Ausgleich für die den Kommunen durch den Wegfall des besonderen
Mietzuschusses im Wohngeld seit 2005 entstehenden Mehrbelastungen. 2014
betrug der Landeszuschuss an die Kommunen 143,7 Mio. Euro. Diese Mittel
werden gemäß § 5 Absatz 2 Nds. AG SGB II verteilt und entsprechend den
Ausgaben der kommunalen Träger für Unterkunft und Heizung (KdU) im
Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende jährlich vor Beginn des
Zahlungsjahres festgesetzt.
20
3.2.2
Sozialhilfe
3.2.2.1
Kosten der Existenzsicherung
Die Kosten der Existenzsicherung gliedern sich in die Hilfe zum Lebensunterhalt
nach dem 3. Kapitel des SGB XII und der Grundsicherung im Alter und bei
Erwerbsminderung nach dem 4. Kapitel des SGB XII.
Die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung tritt an die Stelle der
Existenz sichernden Leistungen nach dem SGB II oder der Hilfe zum
Lebensunterhalt in der Sozialhilfe, wenn entweder aus Altersgründen nicht
mehr erwartet werden kann, dass die materielle Notlage einer Person durch
Ausübung
einer
Erwerbstätigkeit
überwunden
wird
oder
dies
aus
gesundheitlichen Gründen dauerhaft nicht möglich ist. Im Gegensatz zur Hilfe
zum Lebensunterhalt nach dem 3. Kapitel des SGB XII erfolgt im Regelfall kein
Unterhaltsrückgriff auf die Angehörigen der bedürftigen Personen.
In den vergangenen Jahren ist die Beteiligung des Bundes an den
Nettoausgaben für Geldleistungen der Grundsicherung im Alter und bei
Erwerbsminderung stufenweise angehoben worden. Seit dem Jahr 2014
werden sie in voller Höhe vom Bund erstattet.
Durch
die
Zusammenführung
der
Arbeitslosen-
und
Sozialhilfe
im
Sozialgesetzbuch Zweites Buch – Grundsicherung für Arbeitsuchende – zum
01.01.2005 sind die Nettoausgaben für die Hilfe zum Lebensunterhalt nach
dem 3. Kapitel SGB XII deutlich zurückgegangen. Vor der Zusammenlegung
beliefen sich die landesweiten Nettoausgaben auf ca. 862,5 Mio. Euro im Jahr
2004. Im Jahr 2013 betrugen die Ausgaben 131,1 Mio. Euro.
3.2.2.2
Kosten der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung
Die Erstattung des Landes für Kosten der Eingliederungshilfe für Menschen mit
Behinderung nach dem 6. Kapitel SGB XII an die örtlichen Träger der Sozialhilfe
erfolgt im Rahmen des Quotalen Systems und ist mit Abstand sein größter
Einzelposten. Die Ausgaben des Landes für das Quotale System sind von rd.
1,69 Mrd. Euro im Jahr 2012 auf 1,73 Mrd. Euro im Jahr 2013 gestiegen.
21
Im Jahr 2014 lagen die Ausgaben bei 1,58 Mrd. Euro. Die vollständige
Übernahme der Kosten für die Grundsicherung im Alter durch den Bund führte
zu einer Absenkung der durchschnittlichen Landesquote. Es ist davon
auszugehen,
dass
die
Ausgaben
des
Landes
für
die
Kosten
der
Eingliederungshilfe wieder ansteigen. Ein wesentlicher Faktor ist dabei der
Anstieg
der
Anzahl
der
Leistungsberechtigten.
Die
Zahl
der
Leistungsberechtigten in der stationären und teilstationären Eingliederungshilfe
ist im Zeitraum von 2004 bis 2014 um 25,4 % gestiegen.
3.2.2.3
Kosten der Hilfe zur Pflege
Nach § 14 a des Niedersächsischen Gesetzes zur Ausführung des Zwölften
Buchs des Sozialgesetzbuchs (Nds. AG SGB XII) beteiligte sich das Land an den
Aufwendungen, die den örtlichen Trägern der Sozialhilfe im Bereich der
vollstationären Dauerpflege entstehen, mit insgesamt 103,3 Mio. Euro im Jahr
2009. Dieser Betrag erhöht sich in den folgenden Jahren jährlich um jeweils
2 % und beläuft sich mithin auf 116,3 Mio. Euro in 2015 und 118,6 Mio. Euro
in 2016. Dabei handelt es sich um eine Ausgleichszahlung des Landes für die
Mehraufwendungen, die den Kommunen als örtliche Träger der Sozialhilfe
durch den Wegfall der bewohnerbezogenen Aufwendungszuschüsse (BAZ) für
Investitionsaufwendungen in vollstationären Einrichtungen der Dauerpflege seit
dem Jahr 2004 entstehen. Die Dynamisierung begründet sich in der
anzunehmenden Zunahme der Zahl von Pflegebedürftigen, die Pflege und
Betreuung in Pflegeeinrichtungen benötigen.
3.2.3
Kinder- und Jugendhilfe
Die Ausgaben der niedersächsischen Gemeinden, Städte und Landkreise für die
Kinder- und Jugendhilfe stellen nach wie vor einen großen Ausgabenblock
innerhalb des Gesamtkomplexes der sozialen Sicherung dar. Nach einigen
Jahren, in denen die Nettobelastung der Kommunen im Bereich der Kinder- und
Jugendhilfe sank bzw. stagnierte, hat sich die Tendenz steigender Ausgaben
fortgesetzt.
22
So betrug im Jahr 2013 (Daten für 2014 liegen noch nicht vor) die
Nettobelastung für Jugendhilfeleistungen (Leistungen nach dem SGB VIII) sowie
für Einrichtungen der Jugendhilfe 2,792 Mrd. Euro (2012: 2,515 Mrd. Euro).
Dies entspricht einer Steigerung um 11,01 % im Vergleich zum Vorjahr und ist
im Wesentlichen auf den Ausbau der Kindertagesbetreuung zurück zu führen.
Die
aktuellen
Entwicklungen
Kindertagesbetreuung
zeigen,
in
den
dass
Bereichen
die
Kinderschutz
Inanspruchnahme
und
von
Jugendhilfeleistungen von zahlreichen Einflüssen abhängig ist. Dies gilt ebenso
für die Hilfen zur Erziehung. Eine vermehrte Inanspruchnahme ist z. B. auf die
sich vollziehenden gesellschaftlichen Veränderungsprozesse oder die mitunter
eingeschränkte Erziehungsfähigkeit der Eltern zurückzuführen.
Daneben spielt aber auch eine positivere Wahrnehmung der Kinder- und
Jugendhilfe eine Rolle. So werden Leistungsangebote, insbesondere im
ambulanten Bereich, häufig nicht mehr als Eingriff, sondern als Unterstützung
empfunden und daher vermehrt nachgefragt.
Mit
dem
Projekt
„Einführung
der
Integrierten
Berichterstattung
in
Niedersachsen (IBN)“ und der Landesjugendhilfeplanung unterstützt das Land
die Kommunen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben. Das Projekt IBN zielt
mittels der Definition einheitlicher Ziele und Kennzahlen auf die Erhöhung der
Steuerungsfähigkeit der Kommunen in der Kinder- und Jugendhilfe. Der Bereich
Hilfen zur Erziehung wurde als erster Leistungsbereich untersucht. Als Ergebnis
der
ausgewerteten
Projektberichte
wurde
festgestellt,
dass
die
Inanspruchnahme von kostenintensiven stationären Erziehungshilfen mit der
sozialen Lage und dem Bildungsstand der Bevölkerung korreliert, während die
Inanspruchnahme der übrigen Jugendhilfeleistungen von anderen Faktoren
gesteuert wird, beispielsweise von der Zugangsschwelle und der Verfügbarkeit
der Angebote. Festgestellt werden kann, dass die Steigerungsraten der
Ausgaben für die Hilfen zur Erziehung seit 2011 deutlich abflachen. Sie haben
sich auf einem Niveau von 37,6 Hilfen pro Tausend unter 18-Jährige
eingependelt.
Hinsichtlich der Ausgaben des Landes für die Kinder- und Jugendhilfe ist eine
Entwicklung vor dem Hintergrund unterschiedlicher gesetzlicher Regelungen
23
nicht zusammenfassend darzustellen. Das Land hat den örtlichen Trägern der
Kinder- und Jugendhilfe nach § 15 AG KJHG bis zum 31.12.1998 einen
besonderen Finanzausgleich in Höhe von 30 % der Kosten der Heimerziehung
und Familienpflege gewährt. Dieser besondere Finanzausgleich wurde durch
Artikel
2
des
Haushaltbegleitgesetzes
1999
gestrichen.
Die
hierfür
aufgewandten Mittel wurden zeitgleich ohne Kürzungen in den allgemeinen
kommunalen Finanzausgleich überführt.
3.2.4
Kindertagesbetreuung
An den Ausgaben für Tageseinrichtungen für Kinder beteiligt sich das Land für
die Betreuung der über dreijährigen Kinder mit 20 % und der unter dreijährigen
Kinder ab dem 1.1.2009 mit 38 %, ab dem 1.8.2010 mit 43 %, ab dem
1.2.2013 mit 46 % und ab dem 1.8.2013 mit 52 % an den Personalkosten.
Verausgabt wurden in 2014 rd. 494,3 Mio. Euro (+ 9,5 %), in 2013 rd. 451,5
Mio. Euro (+ 8,7 %), in 2012 rd. 415,3 Mio. Euro (+ 10,2 %), in 2011 rd. 377,0
Mio. Euro (+ 14,4 %), in 2010 rd. 329,6 Mio. Euro (+ 6,3 %), in 2009 308,8
Mio. Euro (+ 7,4 %), in 2008 285,9 Mio. Euro (+ 25,6 %) und in 2007 212,7
Mio. Euro. Veranschlagt sind für 2015 rd. 540,0 Mio. Euro. Hierin sind die
regelmäßigen Betriebskosten für die Betreuung der unter Dreijährigen und ab
dem Jahr 2009 die Kosten des beitragsfreien letzten Kindergartenjahres vor der
Einschulung mit 99 Mio. Euro jährlich enthalten. Für die zusätzliche Finanzhilfe
aufgrund des Ausbaus der Tagesbetreuung für unter Dreijährige wurden im
Planungszeitraum bis 2018 insgesamt rd. 56,5 Mio. Euro veranschlagt.
Für die zusätzliche Finanzhilfe aufgrund der Einführung der Finanzierung der
dritten Kräfte in Krippengruppen zum 01.01.2015 wurden im Planungszeitraum
bis 2018 rd. 237,0 Mio. Euro (rd. 38,8 Mio. Euro in 2015, rd. 49,8 Mio. Euro in
2016, rd. 64,6 Mio. Euro in 2017, rd. 83,7 Mio. Euro in 2018) veranschlagt. Bis
zum Jahr 2021 werden die Ausgaben auf voraussichtlich 142,3 Mio. Euro
ansteigen.
Für
das
Investitionsprogramm
„Kinderbetreuungsfinanzierung
für
unter
Dreijährige“ 2008 - 2013 des Bundes und der Bundesländer wurden im
24
Haushalt des MK 2010 26,6 Mio. Euro, 2011 37,2 Mio. Euro, 2012 36,5 Mio.
Euro und 2013 35,8 Mio. Euro veranschlagt.
Um die Dynamik des Ausbaus der Tagesbetreuung im Zeitraum 2012 - 2018 zu
beschleunigen, stellt das Land insgesamt 47,7 Mio. Euro zur Verfügung.
Zusammen
mit
den
Mitteln
der
Investitionsprogramme
des
Bundes
„Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2013 - 2014 und 2015 - 2018 in Höhe von
insgesamt
rd.
105,7
Mio.
Euro
sollen
in
den
kommenden
Jahren
nachfragegerecht ausreichend Betreuungsangebote für Kinder unter drei Jahren
geschaffen werden.
Für die Sprachförderung im Elementarbereich sind im Landeshaushalt seit dem
Jahr 2006 Ausgaben von jährlich 6 Mio. Euro veranschlagt.
Für das Modellprojekt „Integration U3“ wurden für 2011 und für 2012 1,3
Mio. Euro für die integrative Betreuung behinderter Kinder im Alter von bis zu
drei Jahre in Kindertagesstätten bereitgestellt. Mit dem rückwirkenden
Inkrafttreten
der
Verordnung
zur
Änderung
der
Verordnung
über
Mindestanforderungen an besondere Tageseinrichtungen für Kinder sowie über
die Durchführung der Finanzhilfe vom 22.11.2012 (Nds. GVBl. S. 469) endete
die Modellerprobung zum 31.07.2012. Die Verordnung sieht seit dem
01.08.2012 einen Rechtsanspruch auf eine erhöhte Finanzhilfe für in
integrativen Gruppen tätige sozialpädagogische Fachkräfte vor, die den Trägern
der Kindertagesstätten im Rahmen der Finanzhilfe zugewiesen wird.
Zudem startete am 01.08.2012 der Modellversuch „Kita und Grundschule unter
einem Dach“, in dem neue fachliche Grundlagen für eine Zusammenarbeit von
pädagogischen Fachkräften im Kindergarten und Grundschullehrkräften
entwickelt werden. Über drei Jahre stehen hierzu 320.000 Euro jährlich zur
Verfügung.
Zur Weiterbildung sozialpädagogischer Fachkräfte für die integrative Bildung
und Erziehung in Kindertageseinrichtungen hat das Land darüber hinaus im Jahr
2014 1,5 Mio. Euro zur Verfügung gestellt. Ziel des Projektes ist es, im Rahmen
einer flächendeckenden
Fachkräften
einen
Weiterqualifizierungsinitiative
gebührenfreien
Besuch
von
sozialpädagogischen
Einrichtungen
der
Erwachsenenbildung sowie Weiterbildungsanbietern in freier Trägerschaft zu
25
vermittelten und die Teilnahme an einer durch das Land anerkannten
Weiterbildungsmaßnahme zu ermöglichen. Hierdurch werden rund 750
sozialpädagogische Fachkräfte aus ca. 700 Kindertagesstätten dazu befähigt, in
integrativen Gruppen und Gruppen mit Einzelintegration tätig zu werden und
der Zielvorgabe der Landesregierung „Inklusion in der frühkindlichen Bildung
von der Ausnahme zur Regel zu machen“ gerecht zu werden.
Für die Qualifizierung von nicht nach § 4 KiTaG qualifizierten Kräften,
insbesondere von dritten Kräften in Krippengruppen, sowie für die im Jahr 2014
begonnene Qualifizierung von sozialpädagogischen Fachkräften für die
integrative Bildung und Erziehung in Kindertagesstätten stellt das Land im Jahr
2015 1,0 Mio. Euro zur Verfügung. Ziel des Projektes ist es, für diesen
Personenkreis eine tätigkeitsbezogene Ausbildung zu fördern, die zu einem
staatlich geprüften Abschluss als Sozialassistentin oder Sozialassistent mit dem
Schwerpunkt Sozialpädagogik führt. Im Rahmen dieser 18 Monate dauernder
Ausbildung erhalten die Teilnehmerinnen und Teilnehmer einen monatlichen
Ausbildungszuschuss in Höhe von 150 Euro. Es ist angestrebt, bis zu 220
Ausbildungsplätze in Teilzeit anzubieten.
3.2.5
Familie
Mit der Förderung familienfreundlicher Infrastrukturen ermöglicht das Land den
Kommunen die Weiterentwicklung der Familienbüros als Anlaufstelle und
Wegweiser rund um das Thema Familie. Gefördert werden darüber hinaus
Projekte zur Stärkung sozial benachteiligter Familien und Familien mit
Zuwanderungsbiografie und der Eltern- und Familienbildung zur Stärkung der
Erziehungsverantwortung. Für die Umsetzung standen im Jahr 2014 für die
Förderung der Familienbüros und von Projekten insgesamt rd. 4 Mio. Euro zur
Verfügung. Auch in den Jahren 2015 ff. übernimmt das Land bis zu 50 % der
zuwendungsfähigen Gesamtausgaben.
3.3 Die Verschuldung
Im folgenden Kapitel werden die Entwicklung der Indikatoren der Schuldenstände und Zinsausgaben beschrieben.
26
3.3.1
Die Schuldenstände
Der Anstieg der langfristigen Verschuldung der kommunalen Körperschaften
hat 2014 wieder leicht angezogen. War 2013 gegenüber 2012 noch ein
Anstieg von lediglich 138 Mio. Euro (+ 1,6 %) zu verzeichnen, betrug der
Anstieg in 2014 gegenüber dem Vorjahr 264 Mio. Euro (+ 3 %). Der Stand der
gesamten Wertpapierschulden und Kredite aller Kommunen betrug zum
31.12.2014 damit etwa 9 Mrd. Euro. In diesem Anstieg dürfte sich auch die
erhöhte Investitionstätigkeit widerspiegeln.
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Land
Kommunen
Abbildung 7: Wertpapierschulden und Kredite beim nicht-öffentlichen Bereich des Landes und
der Kommunen (in Mio. Euro) 1
Auf der Seite des Landes war von 2012 auf 2013 ein Anstieg der Schulden von
55,3 Mrd. Euro auf 56,5 Mrd. Euro (+ 2,2 %) zu verzeichnen; in 2014 ist ein
Anstieg um 1,2 % auf 57,2 Mrd. Euro erfolgt.
1
LSN: der Begriff „Kreditmarktschulden“ wird seit 2010 nicht mehr verwendet.
27
3.3.2
Die
Kreditfinanzierung
Kreditfinanzierungsquote
gibt
den
mit
der
Nettokreditaufnahme
finanzierten Anteil der Ausgaben wieder.
16,0
13,3
14,0
12,8
11,4
12,0
9,9
10,0
8,0
8,9
8,8
3,1
4,0
0,3
0,7
0,8
2,8
1,2
0,1
-4,0
2,1
1,9
1,1
0,9
0,6
2,6
1,0
0,5
,0
-2,0
8,1
5,2
6,0
2,0
8,7
7,1
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-0,3
-1,1 -0,8
-0,5
-1,6
Kreditquote Land
Kreditquote Kommunen
Abbildung 8: Kreditfinanzierungsquote
Die in Abbildung 8 dargestellte vergleichende Entwicklung der Kreditfinanzierungsquote auf kommunaler Ebene und auf Landesebene zeigt für das
Jahr 2014 eine für beide Ebenen nahezu parallele Entwicklung.
3.3.3
Liquiditätskredite der Kommunen
Seit 2011 ist eine kontinuierliche Entspannung bei der Liquiditätsverschuldung
festzustellen. Während 2011 die Schwelle von 5 Mrd. Euro nur knapp
unterschritten werden konnte, lag Ende 2012 die Höhe der Liquiditätskredite
mit 4,6 Mrd. Euro wieder deutlich unter dieser Grenze. Mit 3,8 Mrd. Euro
Liquiditätskreditstand zum 31.12.2013 konnte ein deutlicher Rückgang
verbucht werden. Zum 31.12.2014 war eine weitere Rückführung der
Liquiditätskredite um 12,0 % auf 3,35 Mrd. Euro zu verzeichnen. Dies ist der
niedrigste Stand seit 11 Jahren (2003: 2,9 Mrd. Euro). Unzweifelhaft ist dieser
Rückgang nicht ausschließlich auf das hohe Einnahmeniveau und eines sich
28
daraus ergebenden systematischen Rückgangs der Liquiditätsverschuldung
zurückzuführen. Vielmehr dürften die Entschuldungsmaßnahmen des Landes,
die von der Landesregierung 2013 erweitert und verstetigt wurden, einen
wesentlichen Anteil an der Rückführung dieser Verschuldung haben.
Grundsätzlich bleibt, wie in den vergangenen Jahren, festzuhalten, dass bei
zahlreichen Kommunen Liquiditätskredite weiterhin nicht zur Überbrückung
kurzfristiger Liquiditätsengpässe, sondern noch immer zur Finanzierung einer
dauerhaften
Deckungslücke
aus
laufender
Verwaltungstätigkeit
im
Finanzhaushalt aufgenommen werden. Zur Rückführung der Liquiditätskredite
ist es daher notwendig, diese Deckungslücke mittels höherer und verlässlicherer
Einnahmen und deutlicher Reduzierung von Ausgaben nachhaltig abzubauen.
Abbildung 9: Liquiditätskredite der kommunalen Körperschaften 1993 bis 2014 (in Mio. Euro)
3.3.4
Zinsausgaben- und Zinslastquote
Die Zinsausgabenquote beschreibt das Verhältnis der bereinigten Ausgaben zu
den Zinsausgaben.
29
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Zinsausgaben Land
Zinsausgaben Kommunen
Abbildung 10: Zinsausgaben an Kreditmarkt Land – Kommunen
Abbildung 10 verdeutlicht die absinkende Zinsbelastung für Land und
Kommunen. Die Zinsausgaben des Landes sanken 2014 erneut auf nun 1,530
Mrd. Euro. Die Zinsausgabenquote betrug damit 5,6 %. Die Zinsausgaben der
kommunalen Ebene sanken 2014 auf 345 Mio. Euro. Die Zinsausgabenquote
betrug damit 1,7 %. Für beide Ebenen sind dies historische Tiefstwerte.
Auf kommunaler Ebene bedeutsam ist in diesem Zusammenhang der stetige
Abbau der Kassenkredite seit dem Jahr 2010. Abbildung 11 gibt hierzu einen
Überblick über die Zinsausgabenentwicklung im Zusammenhang mit den
Veränderungen bei den Kreditmarktschulden und den Kassenkrediten auf
kommunaler Ebene.
30
9 000
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
"Kreditmarktschulden"
Kassenkredite
Zinsausgaben
Abbildung 11: Wertpapierschulden und Kredite beim nicht-öffentlichen Bereich,
Liquiditätskredite und Zinsausgaben der Kommunen (in Mio. Euro)
31
14,0
12,3
11,9 11,8
12,0
12,2
11,3
10,6
10,5
10,8 10,7
10,0
10,0 9,9
10,1 10,3
10,5
9,7
9,6
9,4
9,4
9,6
8,2
8,1
8,8
8,0
7,3
7,6
7,4
7,1
6,3
5,6
6,0
6,2
5,6
3,9
4,0
4,0
3,9
3,7
3,9
3,6
3,2
3,8
3,7
3,6
3,4
3,3
3,0
3,3
2,6
3,1
3,3
3,2
2,0
3,4
2,5
2,3
2,4
2,3
2,4
2,1
2,2
1,8
1,9
1,7
1,7
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Zinslast Land
Zinsausg Land
Zinslast Kommunen
Zinsausg Kommunen
Abbildung 12: Zinslastquote und Zinsausgabenquote Land und Kommunen
Die Zinslastquote bezeichnet den Anteil der Zinszahlungen an Kreditmarkt an
den Gesamteinnahmen einer Gebietskörperschaft. Auch die Zinslastquote ist
2014 für beide Ebenen auf einem historischen Tiefststand angekommen (vgl.
Abbildung 12).
3.4 Zuschussbedarfe nach Aufgabenkategorien in den niedersächsischen
Kommunen
Der Niedersächsische Staatsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 16.05.2001
festgestellt, dass der Gesetzgeber zur Bestimmung der nach Artikel 58 NV den
32
Kommunen für die Aufgabenerfüllung zuzuweisenden Mittel eine typisierende
Bedarfsanalyse vorzunehmen hat. Die erste derartige Untersuchung für den
Zeitraum 1995 bis 1997, die nach Ansicht des Gerichts die Kriterien einer
Bedarfsanalyse erfüllt, wurde bis 2011 jährlich fortgeschrieben. In den Jahren
2012
bis
2014
war
die
Fortschreibung
dieser
Untersuchung
jedoch
unterblieben, da die Datenbasis der Kommunen untereinander noch nicht
ausreichend vergleichbar war. Während in diesem Zeitraum zahlreiche
Kommunen bereits auf die doppische Haushaltsführung umgestellt hatten,
stand diese Umstellung für andere Kommunen noch aus. Die in Kommunen mit
unterschiedlicher
Haushaltsführung
entstehenden
Ergebnisse
sind
untereinander weder vergleich- noch kombinierbar. Hinzu kommt, dass eine
Auswertung ihre Aussagekraft vor allem aus einer Betrachtung der Entwicklung
der Zuschussbedarfe zieht. Daher war es zunächst erforderlich, aus qualifizierten
Ergebnissen der doppischen Haushaltsrechnung eine Zeitreihe aufwachsen zu
lassen. Mit den auf der doppischen Haushaltsführung basierenden Ergebnissen
von 2011 bis 2013 liegen nunmehr wieder vergleichbare Zahlen in einer
Zeitreihe vor.
Gegenstand dieser Untersuchung ist die Entwicklung der sogenannten
Zuschussbedarfe der Kommunen, die nach Aufgabenkategorien gegliedert sind.
Der Zuschussbedarf beschreibt die nicht durch spezielle Einzahlungen
gedeckten Auszahlungen der Kommunen 1. Der Gesamtzuschussbedarf ist die
Summe
der
Zuschussbedarfe
einer
Kommune,
die
mit
allgemeinen
Deckungsmitteln 2 zu finanzieren sind. Die Bildung von Zuschuss- und
Gesamtzuschussbedarf, sowie die Verteilung der Zuschussbedarfe auf die
Aufgabenkategorien
sind
mit
den
kommunalen
Spitzenverbänden
einvernehmlich abgestimmt.
1
Der Zuschussbedarf wird aus der Finanzrechnung der Kommunen mit der Differenz von
Kontenklasse 7 (Auszahlungen) und Kontenklasse 6 (Einzahlungen) ermittelt.
2
Der Gesamtzuschussbedarf wird aus der Summe der kommunalen Produktgruppen 1 bis 4
sowie 5a errechnet. Die Produktgruppen 5b sowie 6 bilden die allgemeinen Deckungsmittel ab.
Produktgruppe 5b wird aus folgenden Produkten gebildet: 522, 530, 531, 532, 533, 534, 535,
546, 548, 588 und 589.
33
Folgende Untersuchungsergebnisse können festgestellt werden (vgl.
Abb. 13):
-
Der Gesamtzuschussbedarf der Gemeinden und Gemeindeverbände
ist in den Jahren 2011 bis 2013 von 10,1 Mrd. Euro auf knapp 11
Mrd. Euro stetig angestiegen. Während der Anstieg von 2011 zu
2012 mit ca. 49,6 Mio. Euro und damit weniger als 0,5 % noch
gering ausgeprägt war, fiel er von 2012 zu 2013 mit 815,4 Mio. Euro
und damit etwa 8 % deutlich höher aus.
-
Dem gegenüber standen jedoch höhere allgemeine Deckungsmittel,
die ebenfalls kontinuierlich angestiegen sind; von etwa 10,5 Mrd.
Euro bis zuletzt auf 11,8 Mrd. Euro. Hier fiel die Steigung jedoch
etwas gleichmäßiger aus, von 2011 zu 2012 um etwa 523 Mio. Euro
und somit etwa 5 %, von 2012 zu 2013 um 735 Mio. Euro, etwa
6,7 %.
2011
2012
2013
2011 bis
2013
Zuschussbedarf
Allgem. Deckungsmittel
Prod.Gr. 1-4 und 5A
Prod.Gr. 5B und 6
Gesamthaushalt
Mio. Euro
1
10 108,6
10 158,2
10 973,6
Mio. Euro
2
- 10 505,8
- 11 029,0
- 11 764,1
Mio. Euro
3
- 397,2
- 870,8
- 790,5
Durchschnitt: 10 413,5
Durchschnitt: - 11 099,6
Durchschnitt: - 686,1
Abbildung 13: Verhältnis Gesamtzuschussbedarf zu allg. Deckungsmitteln der Kommunen
-
Der geringste Anteil des Zuschussbedarfs entfällt auf die Aufgaben
des Übertragenen Wirkungskreises. Der relative Anteil an dieser
Aufgabenkategorie beträgt im Dreijahresschnitt 5 %, allerdings mit
leicht ansteigender Tendenz. Dieser vergleichsweise geringe Anteil
steht durchaus in einem Missverhältnis zu der häufig geltend
gemachten Belastung durch diese Aufgabenkategorie. Eine fiktive
34
Deckungsquote der Erstattungsleistungen des Landes für die
Wahrnehmung dieser Aufgaben lag 2013 bei 67,5 % 1.
-
Eine
leicht
rückläufige
Entwicklung
ist
beim
Anteil
des
Zuschussbedarfs für Aufgaben der pflichtigen Selbstverwaltung am
Gesamtzuschussbedarf festzustellen. Er belief sich 2011 noch auf
66,8 % und hat sich bis 2013 auf 65,3 % verringert. Dies ist
insbesondere auf den stark angestiegenen Gesamtzuschussbedarf
zurückzuführen. Absolut lagen die Ausgaben für die Aufgaben der
pflichtigen Selbstverwaltung 2013 erstmalig mit etwa 7,2 Mrd. Euro
über der 7-Milliarden-Euro-Grenze. Die Anteile der freiwilligen
Aufgaben und der sonstigen Kosten sind mit Werten von 13,1 %
bzw. 16,1 % insgesamt stabil geblieben. Absolut stiegen die
Ausgaben aber auch in diesen Bereichen deutlich an.
Jahr
2011
2012
2013
2011 bis
2013
Aufgaben des
Übertragenen
Wirkungskreises
Mio.
Anteil in
Euro
%
1
2
456,6
4,5
501,2
4,9
602,7
5,5
520,2
5,0
Pflichtige
Selbstverwaltungsaufgaben
Mio.
Anteil in
Euro
%
3
4
6 751,8
66,8
6 711,8
66,1
7 167,1
65,3
6 876,9
66,0
Freiwillige
Aufgaben
Sonstige Kosten
Mio.
Euro
5
1 307,6
1 285,7
1 433,1
Anteil in
%
6
12,9
12,7
13,1
Mio.
Euro
7
1 592,5
1 659,6
1 770,6
Anteil
in %
8
15,8
16,3
16,1
1 342,1
12,9
1 674,2
16,1
Abbildung 14: Übersicht der verschiedenen Ausgabenbereiche der Kommunen
-
Den größten Anteil von 37,8 % am Gesamtzuschussbedarf hat die
Produktgruppe Soziales und Jugend mit 4,15 Mrd. Euro. Davon
entfallen 1,8 Mrd. Euro, also 16,4 %, auf die Produktgruppe der
sozialen Hilfen und 2,3 Mrd. Euro, also 21,0 %, auf die
Produktgruppe der Kinder-, Jugend- und Familienhilfe. Ein ähnlich
hoher Anteil entfällt mit 1,85 Mrd. Euro und 16,9 % auf das Produkt
1
Berücksichtigt wurden Leistungen des Landes für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises im
Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs (§ 2 NFVG) sowie Leistungen für neu zugewiesene oder
übertragene Aufgaben (§ 4 NFVG, Konnexität).
35
Verwaltungssteuerung und -service, sowie mit 1,65 Mrd. Euro, 15 %,
auf die Produktgruppe der Schulträgeraufgaben.
-
Der Zuschussbedarf der kommunalen Körperschaften für die
Produktgruppe Soziales und Jugend im Bereich der pflichtigen
Selbstverwaltung (4,15 Mrd. Euro) ist deutlich höher als die Summe
aus
dem
Zuschussbedarf
für
den
gesamten
Übertragenen
Wirkungskreis, für die gesamten freiwilligen Leistungen und für die
gesamten sonstigen Kosten (3,4 Mrd. Euro). Es bleibt abzuwarten,
wie sich die stufenweise ansteigende Entlastung der kommunalen
Gebietskörperschaften bei der Grundsicherung und die vom Bund
zugesagten weiteren Entlastungen bei Leistungsgesetzen (etwa der
Eingliederungshilfe
oder
den
Unterkunftskosten)
in
diesem
Aufgabenfeld auswirken werden.
4.
Gesamtbewertung der Finanz- und Haushaltslage
4.1 Gesamtbetrachtung der Indikatoren
In der Summe der betrachteten Indikatoren können folgende Feststellungen
getroffen werden:
-
Während
die
Kommunen
einen
starken
Anstieg
ihrer
Nettoeinnahmen verzeichnen können (+ 4,8 %), weist das Land
einen stagnierenden bzw. leicht rückläufigen Trend auf (- 0,2 %).
Gleichwohl ist für beide Ebenen insgesamt festzustellen, dass die
steuernahen Nettoeinnahmen eine solide Einnahmebasis darstellen
und entweder ein Rekordhoch verzeichnen (Kommunen) oder nah an
diesem liegen (Land).
-
Vor allem wegen der seit 2011 stetig steigenden Einnahmen aus
Steuern
und
kommunalem
Finanzausgleich
wurde
bei
den
kommunalen Körperschaften zum vierten Mal in Folge ein deutlicher
positiver Finanzierungssaldo erreicht. Entlastende Wirkung entfaltet
dabei ausgabeseitig insbesondere der weiterhin anhaltende Tiefstand
bei den Zinsen.
36
-
Bei den Finanzierungssalden beider Ebenen ist für 2014 ein
geändertes Ausgabeverhalten auf kommunaler Seite zu beobachten.
Die kommunale Ebene befindet sich weiterhin in einem positiven
Saldobereich von + 173 Mio. Euro bei gleichzeitig deutlicher
Erhöhung der Investitionsausgaben. Das Land hingegen konnte - von
einem deutlich tiefen Niveau in 2011 mit - 2,345 Mrd. Euro
kommend - ein gegenüber dem Vorjahr verbessertes Ergebnis von 233 Mio. Euro aufweisen.
-
Während die Gesamtverschuldung beider Ebenen weiter leicht
angestiegen
ist,
Wirtschaftslage
konnten
sowie
die
den
Kommunen
positiven
aufgrund
Wirkungen
der
des
Zukunftsvertrages die Höhe der Liquiditätskredite deutlich senken.
-
Die Entwicklung des Zuschussbedarfes der Kommunen - nach
Aufgabenkategorien gegliedert - verdeutlicht, dass dem Anstieg des
Zuschussbedarfes 2013 (+ 815 Mio. Euro) ein Anstieg bei den
Deckungsmitteln in Höhe von 735 Mio. Euro gegenüberstand.
-
Der größte Anteil des Gesamtzuschussbedarfes liegt in der
Produktgruppe „Soziales und Jugend“, die aufgrund bereits
beschlossener
bzw. zugesagter Finanzhilfe des Bundes zukünftig
weiter entlastet wird.
-
Der historische Tiefststand der Zinsen führt zu einer derzeitigen
Entlastung der Haushalte beider Ebenen – allerdings könnten
Zinssteigerungen zu einer deutlichen Belastung zukünftiger Haushalte
führen.
4.2
Aktuelle Steuerschätzung
Die aktuellen Einnahmeprognosen basieren auf der Erwartung einer weiterhin
günstigen wirtschaftlichen Entwicklung, die auch in den Folgejahren ein
verlässliches Wachstum trägt. Im Ausblick für 2015 zeichnet sich dadurch für
die originären Steuereinnahmen der niedersächsischen Kommunen eine
37
weiterhin stabile Entwicklung ab. Insgesamt wird für die Kommunen in 2015
und für die Folgejahre ein hohes Einnahmeniveau erwartet (vgl. Abb. 15).
Steuereinnahmen in Niedersachsen
Anteilsverhältnis Land / Kommunen
75,0
65,0
62,6
63,8
64,7
37,4
36,2
35,3
36,0
1995
2000
2001
64,0
65,9
64,8
62,1
63,8
65,4
62,5
63,2
63,3
37,5
36,8
36,7
2008
2009
64,9
61,9
62,1
63,3
62,1
62,9
62,5
62,5
62,7
62,7
38,1
37,9
36,7
37,9
37,1
37,5
37,5
37,3
37,3
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
55,0
45,0
35,0
37,9
34,1
35,2
36,2
2003
2004
2005
34,6
35,1
25,0
15,0
1990
2002
2006
2007
Anteil Land
2010
Anteil Kommunen
Abbildung 15: Steuereinnahmen in Niedersachsen: Anteilsverhältnis Land/Kommunen
Die im Jahr 2015 wirksam werdende Steuerverbundabrechnung 2014 wird das
Anteilsverhältnis der Kommunen 2015 stützen.
Insgesamt wird für 2015 ein Anteilsverhältnis von 37,1 % angenommen, das
sich in der mittelfristigen Sicht auf diesem stabilen Niveau bzw. noch leicht
darüber einpendeln wird. Nach den aktuellen Prognosen wird sich der Anteil
der Kommunen in der vergleichenden Betrachtung der Nettoeinnahmen
deutlich oberhalb des langfristigen Durchschnittswertes von 36,5 % etablieren.
Gestützt wird diese Annahme von einer weiterhin stabilen Entwicklung der
Steuereinnahmen. Die letzte Steuerschätzung prognostiziert mittelfristig
kontinuierliche Zuwächse sowohl bei den Gewerbesteuereinnahmen als auch
bei der Lohn- und Einkommensteuer.
Von der insgesamt positiven Entwicklung sind strukturbedingte Abweichungen
möglich.
38
4.3 Entlastungsmaßnahmen auf Bundes- und Landesebene
- Mit dem Gesetz zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab
2015 (…) hat der Bund im Vorgriff auf die ab dem Jahr 2018 zugesagte
Entlastung der kommunalen Ebene um 5 Mrd. Euro jährlich die Kommunen in
den Jahren 2015 bis 2017 in Höhe von 1 Mrd. Euro jährlich entlastet. Diese
Entlastung erfolgt hälftig durch einen höheren Bundesanteil an den Kosten
der Unterkunft und Heizung (Anteil Niedersachsen rd. 46 Mio. Euro p. a.) und
hälftig durch einen höheren Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer (Anteil
Niedersachsen rd. 42 Mio. Euro p. a.).
- Mit dem Kommunalinvestitionsfördergesetz gewährt der Bund den Ländern
Finanzhilfen für Investitionen finanzschwacher Kommunen in Höhe von
insgesamt 3,5 Mrd. Euro. Auf Niedersachsen entfallen hiervon 327,5 Mio.
Euro. Durch dieses Programm soll in strukturschwachen Kommunen und
Regionen eine funktionierende und effiziente Infrastruktur zu einer positiven
Wirtschaftsentwicklung führen.
- Kommunen mit weit unterdurchschnittlicher Steuereinnahmekraft, die auch im
Übrigen die Voraussetzungen des § 13 NFAG erfüllen oder Zins- und
Tilgungshilfen nach den Vorschriften des NFAG erhalten haben und die EUFördermittel aus den EU-Strukturfonds EFRE, ELER und ESF in Anspruch
nehmen, können ab 2015 ergänzende Zuweisungen erhalten. Hierfür stehen
ab 2015 Landesmittel in Höhe von 4 Mio. Euro p. a. zur Verfügung. Die
kommunalen Gebietskörperschaften leisten hierzu einen finanziellen Beitrag
bis zur Höhe von ebenfalls 4 Mio. Euro aus den Haushaltsansätzen der
Bedarfszuweisungen.
- Zur Entlastung der kommunalen Ebene bei der Aufnahme, Unterbringung und
Versorgung von Asylbewerbern sind im Haushaltsplan 2015 zusätzlich 40 Mio.
Euro veranschlagt, die der Bund auf Basis einer mit den Ländern im Dezember
2014 erzielten Verständigung bereitgestellt hat. Diese Verständigung sieht u.a.
eine hälftige Refinanzierung der vom Bund zur Verfügung gestellten Beträge
über einen Zeitraum von 20 Jahren durch die Länder vor. Über einen
Nachtragshaushalt 2015 werden weitere insgesamt 80 Mio. Euro in den
Haushaltsplan des Landes aufgenommen: 40 Mio. Euro Bundesmittel, die von
39
2016 auf 2015 vorgezogen werden sollen, sowie zusätzlich 40 Mio. Euro
originäre Landesmittel.
Die Zuweisungen des Landes für Asylbewerber werden sich in den kommenden
Jahren mehr als verdoppeln. Darüber hinaus sieht der Haushaltsplanentwurf
2016 des Landes eine kommunale Entlastung bei der Aufnahme, Unterbringung
und Versorgung von Asylbewerbern durch zusätzliche originäre Landesmittel in
Höhe von 40 Mio. Euro vor. Zudem hat der Bund angekündigt, sich ab 2016
strukturell, dauerhaft und dynamisch an den gesamtstaatlichen Kosten, die in
Abhängigkeit von der Aufnahme von Asylbewerbern entstehen, zu beteiligen;
hierbei soll der Rahmen der ursprünglich für 2016 vorgesehenen Entlastung
nicht unterschritten werden.
4.4 Zukunftsvertrag
Auf Grundlage des in 2009 zwischen dem Land und den kommunalen
Spitzenverbänden unterzeichneten sog. Zukunftsvertrages wurde mit §§ 14 a ff.
NFAG für Kommunen mit besonderen strukturellen Problemen die zeitlich
befristete Möglichkeit geschaffen, dauerhaft eine Freistellung von bis zu 75 %
ihrer finanziellen Belastungen durch Zins und Tilgung der aufgelaufenen
Liquiditätskredite zu erhalten. Das Land Niedersachsen und die Kommunen
stellen nach §§ 14 b und 14 c NFAG für diese Zwecke ab dem Jahr 2012 bis
zum Jahr 2041 jährlich jeweils 35 Mio. Euro in einem gemeinsamen
Entschuldungsfonds zur Verfügung – insgesamt 2,048 Mrd. Euro. Der Nds.
Landtag hatte hierzu das aus dem Entschuldungsfonds bereitzustellende
Finanzvolumen mit dem Haushaltsgesetz 2014 deutlich erhöht. Bisher wurden
1,49 Mrd. Euro durch Entschuldungsverträge mit Kommunen gebunden. Die
Landesregierung
strebt
an,
den
bisherigen
Adressatenkreis
für
Stabilisierungshilfen durch eine Ergänzung der bisherigen Bewilligungspraxis zu
erweitern.
Dies
wird
zu
einem
weiteren
Liquiditätskrediten führen.
40
Abbau
des
Bestandes
an
4.5 Entwicklung der Konnexität
Mit der Änderung des Artikels 57 Absatz 4 der Niedersächsischen Verfassung
und Einführung der Konnexität zum 1.1.2006 hat das Land einen ersten Schritt
zur partnerschaftlichen Neubestimmung des Verhältnisses des Landes zu seinen
Kommunen getan und für eine verfassungsrechtliche Absicherung der
kommunalen Gebietskörperschaften vor finanziellen Mehrbelastungen gesorgt.
Die Regelung umfasst Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises und
pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheiten. Sie enthält damit im Vergleich zur
vorherigen Regelung in Artikel 57 Abs. 4 NV a. F., die nur auf den übertragenen
Wirkungskreis abstellte, eine deutliche Steigerung des Aufgabenumfangs, für
den das Land die Finanzierungsverantwortung übernimmt.
Trotz strittiger Fälle hat sich die Einführung des strikten landesrechtlichen
Konnexitätsprinzips mit seiner Schutz- und Präventivfunktion nach Auffassung
der Landesregierung im Wesentlichen bewährt.
5.
Insgesamt
Fazit
zeigen
die
beschriebenen
Indikatoren,
dass
die
finanzielle
Entwicklung sowohl in den vergangenen Jahren wie auch aktuell für Land und
Kommunen im Einklang mit den für die Verteilungssymmetrie festgelegten
Grundsätzen steht. Vor dem Hintergrund der prinzipiellen Gleichwertigkeit der
Landes-
und
Kommunalaufgaben
wird
die
vom
StGH
geforderte
Verteilungssymmetrie der finanziellen Ausstattung von Land und Kommunen
zur Aufgabenerledigung eingehalten.
Es besteht daher keine Veranlassung, grundsätzliche Veränderungen in der
Zusammensetzung
der
Steuerverbundmasse
Steuerverbundquote vorzunehmen.
41
oder
in
der
Höhe
der
Literaturverzeichnis
Ebigt, Sascha: Das Jahr in Zahlen – Staats- und Kommunalfinanzen 2014;
Statistische
Monatshefte
Niedersachsen
5/2015;
http://www.statistik.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_id=33723&arti
cle_id=87704&_psmand=40; Zugriff: 30.06.2015.
Hesse, Mario/Lenk, Thomas/Lück, Oliver (2013): Synoptische Darstellung der
kommunalen Finanzausgleichssysteme der Länder aus finanzwissenschaftlicher
Perspektive, Studie im Auftrag des Landesrechnungshofs Mecklenburghttp://www.uni-leipzig.de/fiwi/Team/lueck.php.;
Zugriff:
Vorpommern;
07.04.2014.
Mipla 2014 – 2018
http://www.mf.niedersachsen.de/themen/haushalt/mittelfristige_finanzplanung/
mittelfristige_planung_im_detail/mittelfristige-planung-2014-bis-2018-im-detail127723.html; Zugriff: 19.06.2015.
Statistische Monatshefte des Landesamtes für Statistik:
http://www.statistik.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_id=33723&arti
cle_id=87704&_psmand=40; Zugriff: 19.06.2015.
Anhang
„Tabelle G“ des LSN befindet sich auf der nächsten Seite.
42
Landesamt für Statistik Niedersachsen
Dezernat 43 - Öffentliche Finanzen -
Vergleichende Darstellung der finanziellen Situation von Land und Gemeinden/Gv
G. Steuereinnahmen, steuerinduzierte Einnahmen, Förderabgabe und steuerähnliche Abgaben
1)
- Beträge in Mio. Euro -
Land
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Lohnsteuer
Veranlagte Einkommensteuer
Nicht veranlagte Steuern vom Ertrag
Körperschaftsteuer
Zinsabschlag
Umsatzsteuer
Vermögensteuer
Erbschaftsteuer
Grunderwerbsteuer
kommunaler Anteil
Kraftfahrzeugsteuer3)
Totalisatorsteuer
Sonstige Rennwettsteuer
Lotteriesteuer
Feuerschutzsteuer
kommunaler Anteil
Biersteuer
Gewerbesteuerumlage
4 323,0
98,4
320,7
415,5
226,0
6 576,7
6,6
237,9
366,8
4 036,4
282,1
290,1
596,5
251,0
6 507,1
4,6
256,0
387,0
4 243,4
630,2
295,6
924,7
283,4
7 238,2
1,5
288,7
446,4
4 540,4
863,5
354,7
1 093,7
392,4
7 015,8
1,9
343,3
490,8
4 947,4
1 195,6
541,2
612,3
411,6
7 706,2
1,0
302,4
400,0
4 732,4
970,1
396,4
293,1
368,8
8 395,4
0,4
299,2
347,5
4 454,1
1 095,0
454,3
610,3
327,7
8 348,0
0,0
304,2
397,9
787,4
0,6
0,1
184,8
33,9
- 25,6
32,7
369,0
863,6
0,6
0,0
166,8
32,8
- 25,2
30,0
416,8
922,7
0,6
0,0
158,0
29,3
- 22,7
31,3
469,6
903,4
0,7
0,0
161,7
33,9
- 24,7
31,0
462,6
881,1
0,7
0,0
142,6
36,9
- 26,7
29,4
486,4
437,4
0,6
0,0
134,4
23,0
- 17,9
28,8
374,3
Länderfinanzausgleich
Bundesergänzungszuweisungen
418,4
728,0
343,6
188,0
259,0
123,3
299,2
205,1
389,5
197,9
Förderabgabe
336,5
510,1
796,0
819,6
50,1
- 4,2
29,5
92,7
43,2
- 0,2
26,4
97,3
37,7
0,0
26,9
91,8
27,0
0,0
24,1
105,2
Zusammen
15 605,1
15 304,6
17 275,8
- Kommunaler Finanzausgleich
-2 348,0
-2 299,7
-2 315,4
13 257,1
13 004,8
Spielbankabgabe
kommunaler Anteil
Zusatzleistungen/Tronc-Abgabe
Sonstige steuerähnliche Abgaben
20112)
20122)
20132)
20142)
4 865,2
1 129,1
442,2
752,5
273,8
8 064,4
0,2
365,0
512,2
5 377,1
1 461,5
806,6
823,1
284,7
8 492,5
0,5
329,9
576,2
5 698,1
1 603,5
657,2
862,8
294,1
9 134,4
0,0
319,3
637,8
6 045,6
1 828,8
595,5
699,6
271,6
8 943,3
0,0
291,6
715,2
0,0
0,5
0,0
127,3
36,6
- 24,5
27,4
427,8
0,0
0,5
0,0
126,1
33,8
- 28,0
27,0
522,7
0,0
0,2
0,0
125,4
37,3
- 25,1
30,3
547,6
0,0
0,1
0,0
153,5
39,7
- 25,0
28,2
563,7
0,0
0,2
0,0
149,9
42,4
- 28,3
27,8
513,3
72,9
444,7
233,7
1 039,8
210,4
947,6
116,4
908,6
174,5
958,8
238,0
1 018,8
920,2
934,3
531,7
682,4
682,4
589,5
509,2
19,6
0,0
17,1
96,4
9,5
0,0
12,7
97,3
4,3
0,0
13,5
96,2
6,8
0,0
10,6
97,6
5,6
0,0
11,4
86,8
4,9
0,0
10,9
88,5
9,3
0,0
3,9
97,5
18 145,2
19 308,8
18 355,4
18 505,6
19 042,0
20 679,2
21 794,8
21 973,2
-3 081,5
-2 931,5
-3 044,2
-2 509,5
-3 117,3
-3 185,1
-3 289,6
-3 513,8
14 960,3
15 063,7
16 377,3
15 311,2
15 996,1
15 924,7
17 494,1
18 505,2
18 459,5
+ Solidarbeitrags-/Einheitsumlage
Insgesamt (netto)
Gemeinden/Gv
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Grundsteuer A
Grundsteuer B
Gewerbesteuer (brutto)
Gewerbesteuerumlage
Gemeindeanteil a.d. Einkommensteuer
Gemeindeanteil a.d. Umsatzsteuer
Übrige Steuern
Steuerähnliche Abgaben
62,5
1 000,6
2 306,2
- 489,3
1 638,1
222,1
71,6
0,1
63,1
1 026,7
2 634,8
- 546,2
1 589,9
226,1
72,2
0,1
63,2
1 035,1
3 010,0
- 599,8
1 763,4
233,4
70,3
0,1
63,2
1 056,5
3 078,5
- 593,6
2 011,0
264,2
69,5
0,1
63,5
1 075,4
3 369,0
- 598,9
2 311,1
273,1
74,6
0,1
65,2
1 092,1
2 639,2
- 465,1
2 133,5
278,5
79,2
0,1
65,3
1 121,1
3 046,8
- 534,3
2 053,1
282,9
87,8
0,1
65,8
1 141,4
3 505,0
- 657,4
2 193,6
300,1
97,1
0,2
67,0
1 184,1
3 990,0
- 693,2
2 494,2
312,4
108,2
0,4
68,1
1 218,8
3 775,1
- 713,9
2 650,2
316,3
122,5
0,1
68,7
1 241,1
3 763,7
- 649,5
2 845,3
322,9
138,6
0,1
25,6
4,2
25,2
0,2
22,7
-
24,7
-
26,7
-
17,9
-
24,5
-
28,0
-
25,1
-
25,0
-
28,3
-
Kommunaler Anteil Grunderwerbsteuer
"
Feuerschutzsteuer
"
Spielbankabgabe
20142)
Zusammen
4 841,7
5 092,1
5 598,3
5 974,2
6 594,5
5 840,5
6 147,2
6 673,9
7 488,2
7 462,2
7 759,2
+ Kommunaler Finanzausgleich
- Solidarbeitrags-/Einheitsumlage
2 348,0
2 299,7
2 315,4
-3 081,5
2 931,5
3 044,2
2 509,5
3 117,3
3 185,1
3 289,6
3 513,8
Insgesamt (netto)
7 189,7
7 391,8
7 913,7
2 892,6
9 526,1
8 884,7
8 656,7
9 791,2
10 673,3
10 751,7
11 272,9
Land und Gemeinden/Gv
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
20126)
20136)
20116)
20142)
Nettobeträge
Land
Gemeinden/Gv
Insgesamt
13 257,1
7 189,7
20 446,8
13 004,8
7 391,8
20 396,6
14 960,3
7 913,7
22 874,1
15 070,5
9 046,3
24 116,7
16 377,3
9 526,1
25 903,4
15 311,2
8 884,7
24 195,9
15 996,1
8 656,7
24 652,8
15 924,7
9 791,2
25 715,9
17 494,1
10 673,3
28 167,4
18 505,2
10 751,7
29 256,9
18 459,5
11 272,9
29 732,4
Land
64,8
63,8
65,4
62,5
63,2
63,3
64,9
61,9
62,1
63,3
62,1
Gemeinden/Gv
35,2
36,2
34,6
37,5
36,8
36,7
35,1
38,1
37,9
36,7
37,9
Anteil in %
1) Ergebnisse der Jahresrechnungsstatistik. - 2) Kassenergebnisse. - 3) Seit dem 01.07.2009 wurde die Ertragshoheit der Kfz-Steuer auf den Bund übertragen.
4) Die zwischenzeitlich in den komm. Finanzausgleich (1999 bis 2002) überführten Finanzhilfen für Kindertagesstätten sind aus Vergleichsgründen unberücksichtigt geblieben,
dagegen wird das Anteilsverhältnis durch die ebenfalls im Jahr 1999 überführten Zuweisungen für Heimerziehung/Familienpflege dauerhaft beeinflusst (rd. 0,4 Prozentpunkte
höher bei den Gemeinden/Gv). - 5) Die Überführung des kommunalen Anteils an der Grunderwerbsteuer in den komm. Finanzausgleich (seit 1999) stört in den Zeilen
Zusammen die Vergleiche mit den Ergebnissen der Vorjahre (beim Land Anhebung, bei den Gemeinden/Gv entsprechende Absenkung).
In den Zeilen "Insgesamt (netto)" wirkt sich diese Umschichtung nicht aus. - 6) Land = Kassenergebnisse, Gemeinden/Gv = Rechnungsergebnisse.

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