38 Flugsicherung und Aufsicht klar trennen – Interessenkonflikte

Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
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Drucksache 18/XXXX
Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI)
(Einzelplan 12)
38
Flugsicherung und Aufsicht klar trennen – Interessenkonflikte
vermeiden
Kat. B
38.0
Das BMVI nimmt bei der Aufsicht über die Flugsicherung das Risiko von Interessenkonflikten und Zweifeln an der staatlichen Neutralität in Kauf. Es setzt in seinem zuständigen
Referat seit über 15 Jahren Beschäftigte einer Flugsicherungs-Organisation ein. Diese unterliegt der staatlichen Aufsicht und steht teilweise im Wettbewerb. Der Einsatz der Beschäftigten entspricht zudem nicht dem Ziel der Europäischen Union, bei der Flugsicherung
Regulierungs- und Überwachungsaufgaben von der Abwicklung des Luftverkehrs zu
trennen. Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMVI den genannten Einsatz der
Beschäftigten so bald wie möglich beendet.
38.1
Flugsicherung im einheitlichen europäischen Luftraum
Die Europäische Union verfolgt seit mehr als zehn Jahren das Ziel, einen einheitlichen
europäischen Luftraum zu schaffen. Hierzu will sie u. a. die Flugsicherung europaweit
harmonisieren und die Flugsicherungsdienste vereinheitlichen. Letztere dienen der operativen Abwicklung des Luftverkehrs. Zu ihnen gehören z. B. Flugverkehrs-, Kommunikations-,
Navigations- und Flugberatungsdienste. Sie werden größtenteils von privatrechtlich organisierten Flugsicherungs-Organisationen geleistet, die der staatlichen Aufsicht unterliegen.
Bestimmte Flugsicherungsdienste sollen als nicht hoheitliche Unterstützungen zu Marktbedingungen in Form privatwirtschaftlicher Dienstleistungen erbracht werden. Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, Regulierungs- und Überwachungsaufgaben von der
Durchführung der Flugsicherungsdienste zu trennen (Trennung von regulativen und operativen Flugsicherungsaufgaben).
Aufgaben des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung
Zu diesem Zweck hat der Bund die inländischen regulativen Flugsicherungsaufgaben im
Jahr 2009 bei dem neu errichteten Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) konzentriert. Als nationale Aufsichtsbehörde ist das BAF für die staatliche Aufsicht über die
zivile Flugsicherung zuständig. Es hat zu überwachen, dass alle in Deutschland tätigen
Flugsicherungs-Organisationen die für sie geltenden Vorschriften einhalten. Dazu gehört
insbesondere, dass die zur Flugsicherung eingesetzten Systeme, Verfahren und Personen
die einschlägigen Sicherheitsanforderungen erfüllen. Um die Unabhängigkeit des BAF zu
gewährleisten, ist ausdrücklich vorgesehen, dass es kein Personal einer zu beaufsichtigenden Flugsicherungs-Organisation beschäftigen darf. Für die Rechts- und Fachaufsicht
über das BAF ist das Referat „Flugsicherung“ des BMVI zuständig.
Externe Beschäftigte im Referat „Flugsicherung“ des BMVI
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass in diesem Referat seit über 15 Jahren jeweils für
mehrere Jahre ein Beschäftigter einer Flugsicherungs-Organisation mit Fluglotsenausbildung
tätig ist. Die Flugsicherungs-Organisation ist privatrechtlich organisiert und gehört dem
Bund. Die Beschäftigten werden in der Sachbearbeitung eingesetzt. Sie treten im Innenwie im Außenverhältnis als Beschäftigte des BMVI auf. Die Flugsicherungs-Organisation
bezahlt weiterhin ihr Gehalt. Nach Ende des Entsendezeitraums kehren die meisten Be-
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schäftigten wieder zur Flugsicherungs-Organisation zurück. Nach der Aufgabenbeschreibung sollen sie im BMVI z. B.
• neue Strategien und Konzeptionen für die Flugsicherung sowie fachliche Aspekte bei der
Ausarbeitung und Verhandlung von Staatsverträgen bewerten,
• an der Weiterentwicklung luftverkehrsrechtlicher Vorschriften im Bereich der Flugsicherung mitarbeiten,
• Abläufe und Verfahren innerhalb eines bestimmten Luftraums bewerten und die deutschen Interessen in der gemeinsamen europäischen Luftraumstrategie vertreten sowie
• Flugsicherungsthemen im Bund-Länder-Fachausschuss Luftfahrt vorbereiten.
Bei einigen Teilaufgaben (z. B. Luftraumstruktur, Festlegen von Lufträumen) arbeiten sie
im Einzelfall als Beauftragte des BMVI mit der entsendenden Flugsicherungs-Organisation
zusammen.
Beschluss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages zum Einsatz
externer Personen
Unabhängig von dem vorstehenden Sachverhalt befasste sich der Haushaltsausschuss des
Deutschen Bundestages im Jahr 2008 mit dem Einsatz externer Personen in obersten
Bundesbehörden. Er beschloss hierzu, dass
• Einsätze von Externen, die Zweifel an der staatlichen Neutralität aufkommen lassen,
nicht akzeptabel sind und
• Einsätze in Bereichen mit dem Risiko von Interessenkonflikten sowie materielle und
fachliche Abhängigkeiten ausgeschlossen sein müssen.
38.2
Der Bundesrechnungshof hat kritisiert, dass Beschäftigte einer zu beaufsichtigenden
Flugsicherungs-Organisation seit Jahren bei der zuständigen obersten Aufsichtsstelle im
BMVI tätig sind. Er hat darauf hingewiesen, dass deren Einsatz beim BAF ausdrücklich
ausgeschlossen ist und für das Ministerium als vorgesetzte Behörde nichts anderes gelten
kann. Die Gefahr von Interessenkonflikten liegt hier schon angesichts dieser Konstellation
auf der Hand. Auch können bei den Aufgaben, die Beschäftigten der Flugsicherungs-Organisation im BMVI übertragen werden, nicht selten deren Unternehmensinteressen berührt sein. Obwohl die Flugsicherungs-Organisation dem Bund gehört, müssen
deren Interessen keineswegs immer den Bundesinteressen entsprechen. Denn die Flugsicherungs-Organisation unterliegt nicht nur der staatlichen Aufsicht, sondern betätigt sich
zumindest teilweise auch privatwirtschaftlich und wettbewerblich. Außerdem widerspricht
es der angestrebten Trennung von regulativen und operativen Flugsicherungsaufgaben,
wenn Mitarbeiter einer operativ tätigen Flugsicherungsorganisation im zuständigen Ressort
Regulierungsaufgaben wahrnehmen.
Auch unter Wettbewerbsgesichtspunkten hat der Bundesrechnungshof Einwände gegen die
genannte Tätigkeit erhoben. Soweit Flugsicherungsdienste zu Marktbedingungen erbracht
werden, ist es nicht hinnehmbar, dass Beschäftigte eines Anbieters im BMVI am rechtlichen
Rahmen des Wettbewerbs mitarbeiten. Dadurch genährte Zweifel an der staatlichen
Neutralität sind in besonderem Maße geeignet, das Bundesministerium dem Vorwurf
auszusetzen, lobbybeeinflusst zu arbeiten.
38.3
Das BMVI ist der Kritik entgegengetreten. Im Ergebnis betrachtet es die beanstandeten
Tätigkeiten der Beschäftigten einer aufsichtsunterworfenen Flugsicherungs-Organisation in
seinem für Flugsicherung zuständigen Referat als unbedenklich und unverzichtbar. Im
Einzelnen hat es hierzu geltend gemacht:
Die Trennung zwischen Aufsichtsbehörde und Flugsicherungs-Organisation sei gewährleistet, weil deren Beschäftigte nicht im zuständigen BAF, sondern im BMVI tätig seien. Sie
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würden auch nicht mit den Aufgaben der Rechts- und Fachaufsicht des BMVI über das BAF
betraut und könnten diese folglich nicht beeinflussen. Im Übrigen seien dieser Aufsicht
durch Recht- und Zweckmäßigkeit klare Grenzen gesetzt.
Zu Interessenkonflikten hätten die kritisierten Tätigkeiten bislang nicht geführt. In den wenigen ggf. kritischen Fällen hätten sich die Beschäftigten der Flugsicherungs-Organisation
korrekt verhalten. Im Übrigen seien die Beschäftigten sachbearbeitend tätig und brächten
ihre besonderen Fachkenntnisse und Erfahrungen beratend ein. Entscheidungen träfen sie i.
d. R. nicht. Selbst wenn im Einzelfall Interessenkonflikte bestünden, könne es daher nicht zu
einer Beeinflussung kommen.
Eine Gefährdung des Wettbewerbs bei Flugsicherungsdiensten sei ebenfalls nicht zu befürchten. Für die unternehmerische Betätigung der Flugsicherungs-Organisation sei nicht
das Referat „Flugsicherung“ zuständig, sondern die Beteiligungsverwaltung. Die fraglichen
Tätigkeiten bezögen sich zudem überwiegend auf die dem Wettbewerb entzogenen Flugverkehrsdienste; relevante Wettbewerbssituationen seien folglich untypisch. Außerdem
träfen die Beschäftigten der Flugsicherungs-Organisation auch hier nicht die abschließenden Entscheidungen.
Des Weiteren hat das BMVI auf die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Einsatz von
außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten in der Bundesverwaltung (AVV) hingewiesen. Die AVV schränke die Tätigkeit der Beschäftigten der bundeseigenen Flugsicherungs-Organisation im BMVI nicht ein, weil diese keine externen Personen im Sinne der
Vorschrift seien.
Schließlich sieht sich das BMVI außerstande, das nach seiner Einschätzung dringend erforderliche Fachwissen auf andere Weise in seinem Haus vorzuhalten. Die Gehaltsstrukturen des öffentlichen Dienstes ließen es nicht zu, hinreichend qualifizierte Beschäftigte mit
Fluglotsenausbildung anderweitig in das Besoldungssystem und die Verwaltungsstrukturen zu integrieren.
38.4
Die Argumentation des BMVI überzeugt den Bundesrechnungshof nicht:
Die Trennung zwischen Aufsichtsbehörde und Flugsicherungs-Organisation wird allenfalls
formal gewahrt. Denn bei seiner Fachaufsicht kann das BMVI jede Entscheidung der Aufsichtsbehörde BAF überprüfen und ggf. übersteuern. Zwar ist es hierbei ebenfalls an Recht
und Gesetz gebunden. Der Rechtsvollzug eröffnet jedoch nicht selten Beurteilungs- oder
Ermessensspielräume, sodass unterschiedliche Entscheidungen in Betracht kommen. Auch
wenn die Beschäftigten der Flugsicherungs-Organisation nicht selbst unmittelbar die
Fachaufsicht über das BAF führen, ist eine Einflussnahme keineswegs ausgeschlossen.
Denn Aufsichtsfälle können in den fachlichen Aufgabenbereich der Beschäftigten fallen oder
ihre besonderen Kenntnisse und Erfahrungen benötigen. Entgegen dem europäischen Ziel
nehmen hier außerdem Beschäftigte einer operativ tätigen Flugsicherungs-Organisation
regulative Flugsicherungsaufgaben wahr.
Die Gefahr von Interessenkonflikten bei der fraglichen Tätigkeit wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass bisher nach Aussage des BMVI noch keine offenbar geworden sind oder
die Beschäftigten sich im Einzelfall korrekt verhalten haben. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes bedarf es nicht des Nachweises konkreter Interessenkonflikte. Vielmehr muss
bereits deren strukturelle Möglichkeit vermieden werden, um nicht den Anschein einer
unzulässigen Einflussnahme („böser Schein“) zu erwecken. Eine solche Einflussnahme
scheidet nicht schon deswegen aus, weil die Beschäftigten „in der Regel“ nicht entscheidungsbefugt sind. Auch die fachlich geprägte, beratende Tätigkeit zur Vorbereitung von
Entscheidungen birgt erhebliche Einflussmöglichkeiten, zumal sie häufig mit einem Entscheidungsvorschlag verbunden sein wird.
Aus der Stellungnahme des BMVI zu den möglichen Gefährdungen des Wettbewerbs bei
Flugsicherungsdiensten ergibt sich, dass sich die kritisierten Tätigkeiten zumindest auch auf
wettbewerbsrelevante Sachverhalte erstrecken können. Die Unzuständigkeit des Referates
„Flugsicherung“ für die unternehmerische Betätigung der Flugsicherungs-Organisation
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ändert daran nichts. Entscheidend ist insoweit vielmehr die allgemeine Zuständigkeit für die
Aufgabe Flugsicherung, die den Rahmen für den Wettbewerb bei bestimmten Flugsicherungsdiensten einschließt. Auch hier gibt es unabhängig von einer Entscheidungsbefugnis
erhebliche Einflussmöglichkeiten der Beschäftigten. Es kommt im Übrigen auch insoweit
maßgeblich darauf an, den Anschein einer unzulässigen Einflussnahme zu vermeiden.
Die vom BMVI angeführte AVV schränkt in ihrer derzeitigen Fassung den Einsatz von Beschäftigten bundeseigener Unternehmen in der Tat nicht ein, weil sie nicht als externe
Personen gelten. Der Bundesrechnungshof hat diese Ausnahme wiederholt kritisiert und
aufgezeigt, dass auch derartige Konstellationen problembehaftet sein können. Er sieht sich
darin durch den vorliegenden Fall bestätigt. Es kommt hier jedoch auf die Anwendung der
AVV nicht an. Denn diese erlaubt den obersten Bundesbehörden ausdrücklich, für ihren
Bereich den Einsatz Dritter weitergehend einzuschränken.
Eine solche Einschränkung ist aus den dargelegten Gründen unerlässlich. Auch nach dem
erwähnten Beschluss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages ist bereits
dem Risiko von Interessenkonflikten sowie Zweifeln an der staatlichen Neutralität entgegenzutreten. Der Einsatz von Beschäftigten einer Flugsicherungs-Organisation im Referat
„Flugsicherung“ des BMVI ist unter beiden Gesichtspunkten nicht hinnehmbar.
Eine andere Beurteilung können weder personalwirtschaftliche Erwägungen noch vermeintliche Sachzwänge rechtfertigen. Wenn besondere Fachkenntnisse und Erfahrungen
von Fluglotsinnen oder Fluglotsen im BMVI nachweisbar unerlässlich sind, müssen hierfür
andere Lösungen gefunden werden. Ggf. sind die haushalterischen Voraussetzungen dafür
zu schaffen, dass zwingende Bundesaufgaben rechtsstaatlich einwandfrei von Bundesbediensteten erfüllt werden können.
Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMVI den Einsatz von Beschäftigten einer
Flugsicherungs-Organisation in seinem für Flugsicherung zuständigen Referat baldmöglichst beendet.

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