die Antwort.

Westfälische Wilhelms-Universität
Institut für Politikwissenschaft, WS 15/16
BA-Seminar „ Politikwissenschaftliche und politische Fragen
im Dialog zwischen Studierenden und WN-LeserInnen“
Prof.’in Dr. Christiane Frantz und Prof. Dr. Bernd Schlipphak
Bearbeitet von Larissa Borck, Rabea John und Annika Quast
5. Januar 2016
Einflussmöglichkeiten der EU und ihrer Mitgliedstaaten zur Sanktionierung von
Fehlverhalten anderer EU-Staaten
LeserInnen-Frage: Könnte die Kanzlerin (oder das deutsche Parlament) beschließen, wer von den
EU Partnern sich nicht an der Aufnahme von Flüchtlingen beteiligt, kriegt weniger EU
Förderungsgelder, die aus Deutschland stammen?
Abstract: Aktuell steht die EU vor Herausforderungen bezüglich der gerechten Verteilung von
Flüchtlingen auf ihre Mitgliedstaaten. Fraglich ist, ob Sanktionsmöglichkeiten für
unsolidarisches Verhalten einzelner Länder bestehen. Aus der politikwissenschaftlichen
Perspektive lässt sich fragen: Welche Einflussmöglichkeiten, beispielsweise in der Verteilung
finanzieller Mittel, haben die EU und ihre Mitgliedstaaten, um das Fehlverhalten von anderen
Mitgliedsstaaten in der Flüchtlingskrise zu sanktionieren?
Kurz gesagt sind die Handlungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten, die ein mögliches
unsolidarisches Verhalten anderer Staaten feststellen, sehr gering. Dazu zählen überwiegend
informelle Einflussmöglichkeiten, wie die Interessenvermittlung über Medien. Wird das
unsolidarische Verhalten als rechtswidrig von den EU-Organen eingestuft, können juristische
Verfahren eingeleitet werden.
Ein justiziables Fehlverhalten von Mitgliedstaaten kann ein den in Art. 2 EUV genannten
Grundwerten widersprechendes Handeln sein, hier die möglicherweise unsolidarische
Gestaltung zwischenstaatlicher Beziehungen in der Flüchtlingskrise.
Die Nationalstaaten selbst haben kaum Möglichkeiten, unsolidarisches Verhalten durch
Minderung finanzieller Zuweisungen zu sanktionieren. Denn der EU-Finanzrahmen regelt auf
supranationaler Ebene sämtliche Einnahmen und Ausgaben. Ausgeschüttet werden diese
durch die demokratisch legitimierten EU-Fonds und Förderprogramme.
Die EU selbst verfügt allerdings über rechtliche Sanktionsmechanismen, wie die Verhängung
eines
Zwangsgelds
oder
Pauschalbetrags
1
und
das
Vertragsverletzungs-
oder
Suspendierungsverfahrens – nach Feststellung rechtswidrigen Verhaltens durch den Rat. Ein
informeller Weg der Sanktionierung besteht durch Lobbying und Medienberichterstattung.
Die Öffentlichkeit kann durch „naming, shaming, blaming“ auf unsolidarisches Verhalten
hinweisen. Die mediale Forderung nach rechtlichen Verfahren kann den Druck auf Staaten
erhöhen und zur Verhaltensänderung führen.
Die kurzfristigen Sanktionsmöglichkeiten sind also gering. Es bleibt jedoch anzumerken, dass
Problemlösungsstrategien
in
der
EU
grundsätzlich
eher
in
langfristigen
Aushandlungsprozessen entwickelt werden.
Hauptteil
Die Situation der Verteilung von Flüchtlingen innerhalb Europas ist derzeit angespannt:
Staaten wie Schweden oder Deutschland nehmen viele Geflüchtete auf, während andere EUMitgliedstaaten die Aufnahme verweigern. Aufgrund dieser ungleichen Verteilung stellt sich
– sowohl auf der Seite der Mitgliedstaaten als auch der EU-Organe - folgende Frage: Welche
Einflussmöglichkeiten, beispielsweise in der Verteilung finanzieller Mittel, haben die EU und
ihre Mitgliedstaaten, um das Fehlverhalten von anderen Mitgliedsstaaten in der
Flüchtlingskrise zu sanktionieren? Diese werden wir beantworten, indem wir zuerst die
Verteilung von finanziellen EU-Mitteln und den Einfluss der Staaten beleuchten und
anschließend aufzeigen, welche Möglichkeiten die EU-Organe haben, möglicherweise
justiziables Fehlverhalten zu sanktionieren.
Die Policies der Europäischen Union werden durch eine Vielzahl von Programmen und Fonds
implementiert, deren Kosten im mehrjährigen Finanzrahmen (MFR), sowie durch die
Verabschiedung des Jahreshaushaltes, kalkuliert und festgelegt werden.
Der MFR gibt den Wirkungskreis für die Finanzplanung und die Haushaltsdisziplin vor, es
werden jährliche Höchstbeträge festgelegt, die von der EU in unterschiedlichen Bereichen
während eines Zeitraums von mindestens 5 Jahren ausgegeben werden dürfen. Durch den
MFR soll sichergestellt werden, dass die Ausgaben der EU kalkulierbar und vorhersehbar
sind. Seine langfristige Perspektive soll Planungssicherheit für auf Dauer angelegte politische
Maßnahmen ermöglichen. Der Jahreshaushalt wiederum umfasst alle Einnahmen und
Ausgaben der EU innerhalb eines Jahres, die im Voraus auf der Grundlage des MFR
vereinbart wurden. Der Haushalt muss ausgeglichen sein und darf keine Schulden aufweisen.
In der Regel wird die durch den MFR gesetzte Obergrenze nicht ausgereizt, um den in
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unvorhergesehenen Situationen benötigten, ungeplanten Mittelbedarf decken zu können.
Beide Instrumente der Haushaltsplanung sind Ausdruck der politischen Prioritäten, die im
Konsens aller Mitgliedstaaten festgelegt werden. Die Einflussmöglichkeiten eines einzelnen
Mitgliedstaates liegen hauptsächlich in der Verabschiedung beider Planungen. Die
Verordnung zur Festlegung des MFR wird von der Europäischen Kommission vorgeschlagen
und vom Europäischen Rat, nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, angenommen.
Der Haushaltsentwurf wird jährlich von der Kommission erarbeitet. Die im Rat der EU
vertretenen Regierungschefs der Mitgliedstaaten und die von den europäischen Bürgern
gewählten Abgeordneten des Europäischen Parlaments beschließen den Entwurf. Beide
Institutionen können Änderungen vornehmen, bei Uneinigkeit muss ein Kompromiss
ausgearbeitet werden. In beiden Verfahren sind also nicht nur die Kommission, sondern auch
der Europäische Rat und das Parlament maßgebliche Entscheidungsträger. Die nationalen
Parlamente haben keinen direkten Einfluss auf die Mittelverteilung der EU, jedoch wirkt der
Deutsche Bundestag gemäß Art. 23 Grundgesetz sowie durch das Zusammenarbeitsgesetz
maßgeblich an der politischen Meinungsbildung des Bundes zu Angelegenheiten der
Europäischen Union mit.
Der EU-Haushalt wird weitgehend durch Eigenmittel finanziert. Im Eigenmittelbeschluss des
Rates sind die Bestimmungen über verschiedene Arten und Berechnungsmethoden festgelegt.
Innerhalb
eines
Jahres
dürfen
insgesamt
höchstens
1,23%
des
gesamten
Bruttonationaleinkommens (BNE) der EU als Eigenmittel erhoben werden. Jeder
Mitgliedstaat überweist einen pauschalen Anteil seines Bruttonationaleinkommens (BNE) von
0,7% an die EU. Dies stellt die wichtigste Einnahmequelle dar, in 2013 machte das auf dem
BNE basierende Eigenmittel 74% des EU-Haushaltes aus. Außerdem werden ca. 0,3% der
einheitlichen Mehrwertsteuer-Bemessungsgrundlage von den Mitgliedsstaaten an die EU
gezahlt. Traditionelle Eigenmittel, wie Zuckerabgaben und Zollabgaben auf Einfuhren aus
Nicht-EU-Ländern, sind ebenso Einnahmequellen der Europäischen Union. Insgesamt trägt
jeder Mitgliedsstaat proportional zu seinem Wohlstand zum EU-Haushalt bei, wodurch die
Zahlungsfähigkeit der Länder gewährleistet werden soll. Es soll sichergestellt werden, dass
der EU-Haushalt über ausreichende und vor allem stetige Einnahmen verfügt. Weitere
Einnahmequellen, wie Bankzinsen oder Bußgelder von Unternehmen, machen rund 1% des
gesamten Haushaltes aus. Eine gemeinsame Fiskalpolitik gibt es nicht, die EUMitgliedsstaaten kontrollieren ihre Steuern selbst. Da das Finanzierungssystem von den EUMitgliedstaaten einstimmig beschlossen und von den nationalen Parlamenten ratifiziert
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wurde, sind die Einfluss- und Einspruchsmöglichkeiten der einzelnen Mitgliedstaaten im
Nachhinein sehr gering bis nicht vorhanden.
Die EU stellt für eine Vielzahl politischer Maßnahmen, Projekte und Programmen
Finanzhilfen bereit. Circa 94% der eingezahlten Gelder fließen somit wieder den
Mitgliedstaaten zu, während rund 6% des EU-Haushalts für die Finanzierung der EUInstitutionen verwendet werden. So sind Regional- und Stadtentwicklung, Beschäftigung und
soziale Eingliederung, Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums Bereiche, die
von der Europäischen Union unterstützt werden. Die Europäische Kommission trägt die
Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße Verwendung der EU-Mittel. Rund 80% des
EU-Haushalts werden zusammen mit den nationalen und regionalen Behörden der
Mitgliedsstaaten
verwaltet,
dies
geschieht
hauptsächlich
über
die
Struktur-
und
Investitionsfonds und Agrarbeihilfen. Durch diese geteilte Mittelverwaltung sind oft die
nationalen, regionalen und kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten, an die die Anträge
auch gestellt werden, für Prüfung und Auswahl der Fördermittel-Empfänger zuständig.
Während also die direkten Einflussmöglichkeiten der einzelnen Mitgliedstaaten auf die
Verteilung der finanziellen Mittel an andere EU-Staaten gering sind, ist ihr Einfluss in der
Verwaltung und Verteilung der EU-Mittel innerhalb des eigenen Landes also relativ hoch.
Dazu müssen ihnen durch den MFR und Jahreshaushalt entsprechende Gelder für die
Realisierung der EU-Policies zugewiesen worden sein.
Es konnte nun aufgezeigt werden, dass der Mitgliedstaat, sein Parlament oder
Exekutivinstitutionen im Gefüge der Europäischen Union wenig bis keinen Einfluss auf die
Verteilung finanzpolitischer Mittel haben. Somit lässt sich etwaiges Fehlverhalten anderer
Mitgliedsstaaten zumindest nicht durch finanzpolitische Mittel sanktionieren.
In Bezug auf die Flüchtlingskrise stellt sich zum einen die Frage, sobald man die EU und ihre
Organe betrachtet, inwiefern die Verweigerung der Aufnahme von Flüchtlingen als
justiziables
Fehlverhalten
einzelner
Mitgliedstaaten
charakterisiert
werden
kann.
Diesbezüglich bietet sich die Betrachtung der europäischen Grundwerte an. Das Ziel der EU
ist nicht nur eine wirtschaftliche, sondern auch politische Gemeinschaft (Art. 1 Abs. 2 EUV),
die zu einer wachsenden Integration der europäischen Nationen führen soll (Hau 2002: 17). In
Art. 2 EUV werden weiterhin die Grundwerte der EU sowie der solidarischen und kohärenten
Gestaltung der Beziehungen ihrer Mitgliedstaaten als Handlungsmaxime kodifiziert (ebd.).
Gerade die europäische Solidarität, die die Gestaltung der Beziehungen zwischen den
Mitgliedsstaaten prägen soll, steht hier in der Betrachtung im Vordergrund. Die Verweigerung
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einzelner Mitgliedstaaten, Flüchtlinge aufzunehmen, ließe sich als unsolidarisches und daher
Fehlverhalten gegenüber Staaten wie Deutschland oder Schweden, die besonders viele
Flüchtlinge aufnehmen, interpretieren.
Es stellt sich zum anderen die Frage, inwiefern die EU und ihre Institutionen selbst solches
Vorgehen der Mitgliedstaaten beeinflussen können. Hier ergeben sich mehrere Möglichkeiten.
Dazu ist zu wissen, dass die EU den Sanktionsbegriff nicht endgültig definiert hat, was durch
die nicht-einheitliche Übersetzung der Rechtsakte in die verschiedenen europäischen
Sprachen bedingt ist. In den deutschsprachigen Texten wird der Begriff „Sanktion“ nur in
Bezug auf Maßnahmen gegen Individuen, nicht gegen Mitgliedstaaten verwendet. (Träbert
2009: 20 f.) Man könnte nun mit dem völkerrechtlichen Sanktionsbegriff arbeiten, der besagt,
dass eine Sanktion „alle Maßnahmen [umfasst], die gegen einen Staat eingeleitet werden, der
das Völkerrecht verletzt hat und die darauf gerichtet sind, den verantwortlichen Staat mittels
Zufügung von (Rechts-) Nachteilen zur Einstellung seines völkerrechtswidrigen Verhaltens zu
bewegen.“ (ebd.: 18 f.). Dementsprechend wären all das EU-Sanktionen gegen eigene
Mitgliedstaaten, die nicht das völkerrechtswidrige, aber das EU-rechtswidrige Verhalten
bestrafen. Hierzu finden sich im EU-Recht verschiedene Maßnahmen, die im Laufe des
Integrationsprozesses entwickelt wurden.
Zur Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht wurde im Vertrag von Maastricht von 1992 die
Möglichkeit der Verhängung von Zwangsgeld oder eines Pauschalbetrags geschaffen (Art.
228
Abs.
2
EGV).
Der
Europäische
Gerichtshof
hat
die
Möglichkeit,
ein
Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258, 259 AEUV) gegen einen Mitgliedstaat zu eröffnen.
Dazu muss ein Verstoß der Organe oder Behörden des betreffenden Mitgliedstaates gegen
Unionsrecht (also auch die kodifizierten Grundwerte) vorliegen. Neben der Kommission
haben auch Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, ein solches Verfahren gegen ein anderes
Mitglied zu eröffnen. Der EuGH gibt dann in einer ersten Anhörung dem Staat die
Möglichkeit, die in der Klage erhobenen Vorwürfe zur Vertragseinhaltung zu beseitigen.
Sollte es nach diesem Vorverfahren keine außergerichtliche Beilegung der Streitigkeiten
gegeben haben, wird eine Klage erhoben. Sollte der angeklagt Staat dem Urteil, den
europarechtswidrigen Zustand unverzüglich zu beheben, nicht nachkommen, kann ein
Zwangsgeld oder ein Pauschalbetrag erhoben werden (Art. 260 Abs. 3 AEUV). (Hobe 2012:
121 f.)
Eine weitere Sanktionsmöglichkeit ist das Suspendierungsverfahren. Nach Art. 7 EUV ist der
Rat nach einem begründeten Vorschlag (von einem Drittel der Mitgliedstaaten, des
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Europäischen Parlaments oder der Kommission mit der Zustimmung von vier Fünfteln seiner
Mitglieder sowie der Zustimmung des Europäischen Parlaments) zu einer Suspendierung
berechtigt. Dazu muss die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der
Grundwerte aus Art. 2 EUV durch einen Mitgliedstaat bestehen. Vor der Feststellung einer
solchen Verletzung muss aber wie beim Vertragsverletzungsverfahren der betroffene
Mitgliedstaat angehört werden. Nach der Stellungnahme kann der Europäische Rat
einstimmig feststellen, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der Grundwerte
besteht. Mit qualifizierter Mehrheit kann der Rat dann beschließen, bestimmte Rechte, die
sich aus den Verträgen mit dem betreffenden Staat ergeben, auszusetzen – die
Verpflichtungen für denselben bleiben dabei bestehen. Danach wird durch den Rat
regelmäßig überprüft, ob die zur Feststellung führenden Gründe fortbestehen oder behoben
wurden.
Neben diesen im EU-Recht kodifizierten Verfahrensmöglichkeiten, die ein Mitgliedstaat der
EU oder die Organe der EU selbst ergreifen können, um ein justiziables Verhalten der
Mitgliedstaaten zu sanktionieren, bleiben auch noch Möglichkeiten, die nicht den Rechtsweg
betreffen. Dazu zählen vor allem Lobbying und der Umgang mit den Medien. Lobbying kann
als „die direkten und in der Regel informellen Versuche von Vertretern gesellschaftlicher
Interessen, auf die Akteure des politischen Entscheidungsprozesses konkret einzuwirken, um
Politikergebnisse in ihrem Sinne zu verändern“ (Kleinfeld et al. 2007: 10) definiert werden.
Dazu zählen beispielsweise auch die Vertretungen der Bundesländer in Brüssel (Schenderlein
2015: 68 ff.). Auch die Wirkung der Interessenvermittlung in den Medien darf nicht
unterschätzt werden. Denn die EU-Sanktionsmechanismen sind unter anderem derzeit noch so
gering entwickelt, weil lange Zeit die Abschreckungswirkung, die die Bloßstellung eines
Staates vor den anderen Mitgliedstaaten oder der Öffentlichkeit bedeutete, dazu führte, dass
sich recht lange alle Staaten an die geschlossenen Verträge hielten (Träbert 2009: 15). Zu den
Methoden der Interessenvermittlung in den Medien zählen „naming, shaming, blaming“, also
das Benennen von Missständen und deren Anprangern in der Öffentlichkeit. Dazu werden von
Politikern oder Organen Informationen zur Verfügung gestellt, zum Beispiel in den Medien,
die anderen Staaten sowie einer breiteren Öffentlichkeit das Fehlverhalten vor Augen führen.
Dabei wird der betreffende Staat unter Druck gesetzt, sich wieder regelkonform zu verhalten.
(Steunenberg 2010: 361)
Abschließend zeigt sich, dass die Nationalstaaten, ihre Parlamente und Repräsentanten in der
Europäischen Union geringe Möglichkeiten auf Einflussnahme, bspw. in der Verteilung von
finanzpolitischen Mitteln, haben, um Fehlverhalten der anderen Mitgliedstaaten, zum Beispiel
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in der Flüchtlingskrise, zu sanktionieren. Auch die Verfahrensmöglichkeiten der EU und ihrer
Organe selbst sind hier eher gering und die Schranken, die überwunden werden müssen, um
die betreffenden Staaten aufgrund mangelnder Solidarität anzuklagen, sind hoch. Es zeigt sich
aber im Integrationsprozess der EU, dass Lösungswege auf andere Art und Weise als auf
nationalstaatlicher Ebene gefunden werden. Auf der supranationalen Ebene werden selten
autoritäre Lösungen, wie bei einem Staat mit Gewaltmonopol, vorgezogen, beziehungsweise
sind sogar unmöglich. Vielmehr werden diese in Aushandlungsprozessen geschaffen – das
erfordert eventuell mehr Zeit, ist aber notwendig, um die Perspektiven vieler Staaten auf eine
Problemstellung zufriedenstellend zu integrieren.
Literaturverzeichnis
Hau, André (2002): Sanktionen und Vorfeldmaßnahmen zur Absicherung der europäischen
Grundwerte. Rechtsfragen zu Art. 7 EU. In: Karl Kreuzer, Dieter Scheuing, Ulrich Sieber
(Hrsg.): Ius Eruopaeum. Bd. 19. Baden-Baden: Nomos.
Hobe, Stephan (2012): Europarecht. 7. Aufl. Franz Vahlen: München.
Kleinfeld, Ralf und Ulrich Willems, Annette Zimmer (2007): Lobbyismus und Verbändeforschung: Eine Einleitung. In: Dies. (Hrsg.): Lobbying. Strukturen. Akteure. Strategien. Wiesbaden: VS. S. 7-35.
Schenderlein, Christiane (2015): Landesvertretungen im Entscheidungsprozess der Europäischen Union. Tectum: Marburg.
Steunenberg, Bernard (2010): Is big brother watching? Commission oversight of the national
implementation of EU directives. European Union Politics. 11(3). S. 359-380.
Träbert, Katrin (2009): Sanktionen der Europäischen Union gegen ihre Mitgliedstaaten. Die
Sanktionsverfahren nach Art. 228 Abs. 2 EGV und Art. 7 EUV. Frankfurt am Main: Peter
Lang.
Internetquellen (zuletzt abgerufen am 08.12.2015)
Bundeszentrale für politische Bildung (2015): http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/pocketeuropa/16819/haushalt-der-eu
Internetauftritt der Europäischen Kommission (2015):
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http://ec.europa.eu/budget/annual/index_de.cfm?year=2015
http://ec.europa.eu/contracts_grants/beneficiaries_de.htm
http://ec.europa.eu/budget/mff/introduction/index_de.cfm
Internetauftritt der Europäischen Union (2015): http://europa.eu/about-eu/basicinformation/money/expenditure/index_de.htm
http://europa.eu/about-eu/funding-grants/index_de.htm
Internetauftritt des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (2015): Förderdatenbank.
Förderprogramme und Finanzhilfen des Bundes, der Länder und der EU.
http://www.foerderdatenbank.de/Foerder-DB/Navigation/Foerderwissen/eufoerderung,did=230956.html
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