le lundi noir - Neue Zürcher Zeitung

LE LUNDI
NOIR
Text Martin Beglinger
Illustrationen Joe McLaren
Im Mai 1992 wollte der Bundesrat die Schweiz in die EG führen.
Warum? Anatomie eines historischen Fehlentscheides
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Le lundi noir
FL AV IO C OT TI
JEA N- PAS CA L DELA MURA Z
OT TO STICH
A RNOLD KOLLER
Innenminister und Bundespräsident 1991
Wirtschaftsminister
Finanzminister
Justizminister
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Le lundi noir
K ASPAR VIL L IG E R
RENÉ FELBER
Verteidigungsminister
Aussenminister und Bundespräsident 1992
D
er Tag, den Arnold Koller heute
«le lundi noir» nennt, beginnt prächtig.
Es ist der 18. Mai 1992, ein Frühsommertag in Bern, 23 Grad, keine Wolke
am Himmel. Weil Wirtschaftsminister
Delamuraz am Vormittag an eine OECDTagung nach Paris fliegen muss, tritt die
Landesregierung unüblich früh zu einer
ausserordentlichen Sitzung zusammen:
morgens um sieben. Bereits um acht
Uhr ist das Treffen beendet, und was
sich in diesen knapp sechzig Minuten
im Bundesratszimmer zugetragen hat,
versetzt die politischen Gemüter auch
eine Generation später in Wallung.
A DO L F O G I
Verkehrsminister
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«Ein Überfall» sei es gewesen (Kaspar Villiger, 2015);
eine «staatspolitische Fata Morgana» (Otto Stich,
2011); ein «Jahrhundertfehler» (FDP-Nationalrat Ernst
Mühlemann, 2004); der Politologe Dieter Freiburghaus spricht 2013 gar von «Systemversagen, wenn
die Eliten das Volk vergessen».
Nur wenige der damals Beteiligten beteuern
wie Adolf Ogi noch heute: «Dieser Entscheid war
wichtig und richtig. Und vor allem war er ehrlich!»
An jenem frühen Morgen beschloss der Bundesrat, ein Gesuch um den Beitritt der Schweiz zur
EG einzureichen. Genauer: ein Gesuch um die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen. Die Bundesräte
René Felber, Jean-Pascal Delamuraz, Flavio Cotti und
Adolf Ogi waren für das Gesuch; Arnold Koller, Otto
Stich und Kaspar Villiger sprachen sich dagegen aus.
Europa!», ruft Verkehrsminister Ogi noch am selben
Abend 600 Gästen in Biel freudig zu, «der Bundesrat
hat Flagge gezeigt!» Einer der Zuhörer in Biel lobt
nach Ogis Erinnerung: «Ihr habt es gut gemacht!»
Es ist der Ringier-Journalist Frank A. Meyer.
Ursprünglich wollte die Regierung die Öffentlichkeit erst zwei Tage später über ihren brisanten
Beschluss informieren, doch das Geheimnis bleibt
gerade einmal vier Stunden lang eines. Durch eine
(nie geklärte) Indiskretion enthüllt Radio DRS den
Entscheid bereits am Montagmittag. Und noch penibler: Auch die Haltung jedes einzelnen Bundesrates
wird publik. So weiss innert Kürze das ganze Land
um die tiefe Spaltung seiner Regierung, die diesen
fundamentalen Entscheid mit knappstmöglicher
Mehrheit gefällt hat.
Der Graben führt den Sprachgrenzen entlang
und mitten durch jede Bundesratspartei. Von den
Vertretern von FDP, CVP und SP ist je einer für den
Beitritt und einer dagegen; der siebte, Adolf Ogi,
steht quer zu seiner SVP. Als die Bundesräte Felber
und Delamuraz am 20. Mai ihre Gründe für das Beitrittsgesuch offiziell vor den Medien darlegen, sitzt
auch Arnold Koller neben den beiden und bekennt
zum Schluss frank und frei, warum er den Entscheid
der Mehrheit für falsch hält. Selten ist die Landesregierung weiter von einer Kollegialbehörde entfernt
als bei diesem epochalen Entscheid im Mai 1992.
Derweil ringen die perplexen bürgerlichen
Parteipräsidenten um ihre Fassung. CVP-Obmann
Carlo Schmid, nach eigenem Bekunden «vom
Naturell her ein Isolationist», verkneift sich gröbere
Innerrhoder Kraftausdrücke und sagt am Fernsehen, nun sei der Bundesrat «komplett überstellig»
geworden. FDP-Präsident Franz Steinegger will in
seiner ersten Wut gleich zurücktreten, so «verschaukelt» fühlt er sich vom Bundesrat. Den Journalisten
erklärt er: «Nun wird es schwierig für den EWR»; im
vertrauten Kreis sagt er: «Diese Regierung müsste
man entlassen!»
Zwei Parteiexponenten strahlen hingegen an
diesem Tag. Der eine ist SP-Präsident Bodenmann,
der die Regierung lobt, weil sie tut, was er will (einmal
abgesehen von Otto Stich). Der andere ist Christoph
Blocher, aufstrebender Zürcher SVP-Nationalrat und
«Die Reise geht nach Europa!
Der Bundesrat hat Flagge gezeigt!»
A DOLF OGI
am 18. Mai 1992
«Bitter enttäuscht» schleicht Justizminister
Koller nach der Sitzung zurück in sein Büro, wo er
«eine riesige Leere» in sich verspürt, wie er später
schreibt; Finanzminister Stich beschliesst, eine
besonders schöne Pfeife zu kaufen, wie immer nach
grossem politischem Ärger; EMD-Chef Villiger
wiederum sagt zu seinem freisinnigen Parteifreund,
Wirtschaftsminister Delamuraz, beim Verlassen
des Sitzungszimmers: «Jean-Pascal, c’est une
faute historique!»
Vollkommen anders die Stimmungslage auf
der Gegenseite. Die Bundesräte Felber, Delamuraz,
Cotti und Ogi sind überzeugt, soeben ein historsches
Zeichen gesetzt zu haben. «Die Reise geht nach
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Innert Stunden weiss das ganze Land, wie
gespalten seine Regierung ist. Selten ist der
Bundesrat weiter von einer Kollegialbehörde
entfernt. «Diese Regierung müsste man
entlassen», sagt Franz Steinegger.
Präsident der «Aktion für eine unabhängige und
neutrale Schweiz», aber noch längst nicht die dominante politische Figur der kommenden Jahre. Vor
den Kameras «bedauert» er das Gesuch, hinterher genehmigt er sich zur Feier des Tages «eine besonders
gute Flasche Rotwein» im Garten seines Mitkämpfers
Otto Fischer, um auf den Entscheid des Bundesrates
anzustossen. Denn dieser hat ihm soeben das beste
Argument gegen den EWR serviert.
Die miserable Einfädlung und innenpolitische
Abstützung dieses historischen Entscheides wird
rasch offensichtlich. Doch wie konnte es überhaupt
dazu kommen? War es tatsächlich ein Überfall aus
dem Nichts heraus? Ein politischer Hüftschuss aus
der Laune des Augenblicks?
Die Antwort beruht auf Gesprächen mit einem
guten Dutzend direkt Beteiligter, darunter vier damaligen Bundesräten, die teilweise ihre Tagebücher
konsultierten, die sonst im Safe lagern. In manchem
ist man sich uneinig wie eh und je; Arnold Koller und
Adolf Ogi haben zum Beispiel beschlossen, dieses
Thema bei ihren Treffen zu beschweigen – «dem
Frieden zuliebe» (Koller). Doch unbestritten ist zumindest der Startpunkt: Januar 1989. Noch ist Europa
geteilt, noch ahnt niemand etwas vom baldigen
Kollaps des Ostblocks, doch die Sowjetunion fibriert
bereits unter Gorbatschows Glasnost. Am 17. Januar
1989 kündigt Jacques Delors, der machtbewusste EGKommissions-Präsident, seinen grossen Plan an, die
zwölf EG-Staaten mit den sieben Efta-Staaten zu einem grossen europäischen Wirtschaftsraum zu verschmelzen. Der französische Sozialist und ehemalige
Finanzminister von Mitterrand träumt von einem
Binnenmarkt für 380 Millionen Menschen, in dem
die vier grossen Freiheiten gelten sollen: für Waren-,
Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr.
Die Schweizer Innenpolitik ist zu jener Zeit
zwar mehr mit der Initiative zur Armeeabschaffung,
der offenen Drogenszene am Zürcher Platzspitz und
später mit der Fichenaffäre beschäftigt als mit Europa, doch was im Bundeshaus sehr genau registriert
wird: dass Delors von «Mitbestimmung» für die EftaStaaten sprach. Doch ein Jahr später ist davon keine
Rede mehr, weder bei Delors noch bei irgendeinem
anderen Machtträger in Europa.
Dennoch steigt der Bundesrat in die EWRVerhandlungen ein. Sie beginnen am 1. Juli 1990
und enden am 22. Oktober 1991 – in der berüchtigten
langen Nacht von Luxemburg. Es werden mühsamste Monate des Ringens und Feilschens, von
Fischfangquoten bis zur fundamentalen Frage der
Entscheidungsmechanismen.
Doch die Probleme der Schweiz beginnen
schon damit, dass Delamuraz ausgerechnet seinen
wichtigsten Mann, den Schweizer EWR-Chefunterhändler Franz Blankart, nicht ausstehen kann.
Der sanguinische Garagistensohn aus Lausanne
und der schillernde Basler Diplomat mit Affinität
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für Latein und die eidgenössische Kavallerie, das
funktioniert von Beginn an nicht. Trotz gleichem –
freisinnigem – Parteibuch.
So harzt es schwer bei der Abstimmung
zwischen Regierung und Chefunterhändler. Dass die
beiden federführenden Romands im Bundesrat die
EWR-Verhandlungssprache Englisch nicht verstehen
und der eine, Delamuraz, auch auf Französisch selten ein Dossier liest, macht die Sache nicht leichter.
Blankart meint in einem späteren Vortrag spitz: «Die
Schweiz kann in Friedenzeiten ihre internationalen
Interessen nur auf Englisch verteidigen. Aus dieser
Tatsache ist bei künftigen Bundesratswahlen die
Konsequenz zu ziehen. Unsere Verhandlungspartner
haben diesen unseren Schwachpunkt erkannt und
natürlich ausgenützt.» Sobald sein Chef unter «ministers only» an einem Arbeitsessen verhandelt habe,
«mussten wir uns anderntags beim schwedischen
Aussenhandelsminister erkundigen, was an diesem
Essen tatsächlich gegangen ist». Mitbestimmung
bleibt jedenfalls immer ausser Reichweite. Mehr als
eine «gestaltende Mitwirkung» beim Erlass von EWRFolgerecht ist nicht herauszuholen.
Noch vor Beginn der EWR-Verhandlungen fällt
die Mauer in Berlin, und mit dem 9. November 1989
stürzen auch viele alte politische Gewissheiten in
sich zusammen. 1990 wird zum Jahr der deutschen
Wiedervereinigung, 1991 implodiert die Supermacht
Sowjetunion, als bestünde sie aus Karten, und beides
löst in Westeuropa ein Grundgefühl des «Alles ist
möglich» aus, was eine Generation später kaum
noch nachvollziehbar ist. So gut wie jede europäische Regierung – auch die schweizerische – will die
«historische Chance» (Cotti) nutzen. Denn wer zu spät
kommt, so Gorbatschows Zitat zur Zeit, den bestraft
das Leben. Österreich hat bereits im Juli 1989 ein EGBeitritts-Gesuch eingereicht, Schweden folgt im Juli
1991 und schliesslich Finnland im Februar 1992. Das
schwächt die Efta, die faktisch zu einem Quartett der
Zwerge schrumpft, wenn nur noch Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz darin verbleiben.
Aber auch das Interesse der EG an einem EWR
schwindet rapide. Umso höher drückt die EG nun den
politischen Preis für die Efta-Länder. Im März 1991
zitiert der gut informierte Brüsseler NZZ-Korrespon-
Am 20. Mai 1992
gibt der Bundesrat
im Berner Hotel
Bellevue offiziell
bekannt, dass er
über den EG-Beitritt
der Schweiz verhandeln will.
dent aus einem vertraulichen Papier der Verhandlungsdelegation Botschafter Bruno Spinner, wonach
der EWR «der schlechteste aller Integrationsfälle»
sei. Und noch vernichtender: «Für wirtschaftliche
Vorteile müsste ein politischer Preis bezahlt werden,
der an Wucher grenzt.» Blankart wittert gezielte
Sabotage dahinter – nicht ohne Grund. Denn Delamuraz möchte seinen Chefunterhändler mittlerweile
am liebsten entlassen. Nur wagt er es nicht, weil er
einen Eklat befürchtet, der auf ihn selber zurückfallen könnte.
Gleichzeitig gewinnt ein anderer Spitzenbeamter immer mehr Einfluss: Jakob Kellenberger,
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Le lundi noir
Bild: Keystone
Spinners Chef im Integrationsbüro und späterer
IKRK-Präsident. Im Unterschied zu Blankart findet
der Karrierediplomat Kellenberger – ein Schwerarbeiter, dem selbst die kleinste Extravaganz widerstrebt – einen guten Draht zu Felber und Delamuraz,
aber auch zu Adolf Ogi. «Köbi» nennen sie ihn. Mit
seinem markanten Bart gäbe der Ausserrhoder zwar
einen perfekten Bühnen-Tell, doch Kellenberger
zählt unter den Spitzenbeamten zu den frühesten
und vehementesten Beitrittsbefürwortern, zusammen mit seinem Stellvertreter Spinner und dem
Brüsseler Botschafter Benedikt von Tscharner.
«Unsere Verwaltung», meint ein damals Beteiligter
heute, «hatte einen grösseren Einfluss auf die
Aussenpolitik als in jedem anderen europäischen Land.»
In den EWR-Verhandlungen ist Kellenberger
Blankarts Stellvertreter, auch dies eine schwierige
Konstellation, obschon grundsätzlich nichts Neues,
denn es ist die Fortsetzung einer jahrezehntelangen
Rivalität zwischen dem EDA und dem Bundesamt für
Aussenwirtschaft (Bawi) über die Definitionsmacht
in der Aussenpolitik. Bisher lag sie beim Bawi, denn
Aussenpolitik war vorab Aussenwirtschaftspolitik,
also die Sicherung eines möglichst freien internationalen Handels.
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Le lundi noir
Fritz Leutwiler, der frühere
Nationalbankpräsident, fordert im
Herbst 1991 den Abbruch der EWRVerhandlungen und den EG-Beitritt.
der schon bald das Parteipräsidium von der europafreundlichen Eva Segmüller übernehmen wird,
fragt in der Herbstsession 1991: «Lässt sich das
Volk in dieser Frage überhaupt leiten? Wir glauben
nein. Das Volk wird den EWR ablehnen und auch
in den nächsten sieben bis neun Jahren keinem
EG-Beitritt zustimmen.»
Derweil beginnen sich die tonangebenden Freisinnigen im Ständerat zu positionieren. Der Genfer
Gilles Petitpierre, der Baselbieter René Rhinow und
der Ausserrhoder Otto Schoch (die ihren Freund Köbi
Kellenberger in die FDP holten) plädieren im Laufe
des Jahres 1991 allesamt für ein Beitrittsgesuch. Erst
recht tut dies der Genfer Peter Tschopp im Nationalrat, während Parteipräsident Franz Steinegger, der
seine Partei zusammenhalten muss, höchstens
für eine unverbindliche «Option EG» zu haben ist.
Die Spaltung des Freisinns durch die Europafrage
nimmt hier ihren Anfang.
Im September 1991 schiebt sich eine weitere Galionsfigur im Umfeld der FDP in Stellung: Fritz Leutwiler, der noch immer sehr einflussreiche frühere
Nationalbankpräsident und nunmehr Co-Präsident
der ABB. Leutwiler verlangt nichts Geringeres als den
Abbruch der EWR-Verhandlungen. Die Lage in Mittelund Osteuropa habe sich so dramatisch verändert,
dass man über neue Formen der europäischen Integration nachdenken müsse, sagt er an einer Tagung
des «Vororts», des massgebenden Wirtschaftsverbandes der Schweiz. Dies sei «auch deshalb geboten, weil
wegen fehlender Europawilligkeit der Mehrheit der
Schweizer vorerst nicht mit positiven Volksentscheiden über einen EWR-Vertrag oder einen EG-Beitritt
Kellenberger gilt zwar als sehr loyaler Beamter,
und doch weiss jeder im Integrationsbüro, dass
ihm Blankarts legendäre Formel – «Beitrittsfähig
sein, um nicht beitreten zu müssen» – tief zuwider
ist. Stattdessen sorgt er wohl entscheidend dafür,
dass der EG-Beitritt in den Integrationsberichten
des Bundesrates innerhalb von knapp vier Jahren
von ganz unten nach ganz oben rückt. Noch 1988
war er kein Thema, 1990 wird er zur «Option», im
Mai 1991 bereits zur «primären Option» und im
Oktober 1991 definitiv zum «strategischen Ziel».
Während die Alles-ist-möglich-Euphorie im
im Ausland anhält und der EWR im Inland immer
mehr zerredet wird, verspüren die Schweizer EGBefürworter im Frühling 1991 markanten Aufwind.
Als erste Bundesratspartei legt sich die SP im März
auf den EG-Beitritt fest und akzeptiert den EWR
nur als Zwischenstufe auf dem Weg nach Brüssel.
Im Mai folgt die CVP. Auf Antrag ihres Programmchefs, des Freiburger Ständerates Anton Cottier, fordern die Delegierten nach der EWR-Abstimmung ebenfalls den EG-Beitritt. Das Traktandum
wird diskussionslos abgenickt (weil die Kritiker
gar nicht erst angereist sind). Flavio Cotti sieht das
friedlich vereinigte Nachkriegseuropa als «grosses
C-Projekt», angeschoben von den christlichdemokratisches Galionsfiguren Monnet, Adenauer, Schuman und De Gasperi, weitergeführt von C-Grössen
wie Helmut Kohl, den Cotti regelmässig während
dessen privater Besuche in der Schweiz trifft und
überaus schätzt.
Die andere Seite des weiten C-Spektrums
markiert Carlo Schmid. Der Innerrhoder Ständerat,
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gerechnet werden könnte». Diese Einsicht hindert
Leutwiler nicht daran, acht Wochen später öffentlich den EG-Beitritt zu verlangen, damit die Schweiz
gleichzeitig mit Schweden, Finnland und Österreich
über die Modalitäten der Aufnahme verhandeln
könne. Die künftige EG werde «lockerer, weniger zentralistisch, mehr föderalistisch sein».
In der Wirtschaft ist Leutwiler durchaus nicht
allein mit dieser Haltung. Auch Pierre Borgeaud,
Chef des Industriekonzerns Sulzer und Präsident des
«Vororts», glaubt nicht an den EWR als Dauerlösung,
sondern tendiert ebenfalls Richtung EG. Noch viel
heftiger tun dies die drei Wirtschaftsprofessoren
Silvio Borner, Aymo Brunetti und Thomas Straubhaar
in ihrem Bestseller Schweiz AG. Vom Sonderfall zum
Sanierungsfall. Sie sehen das Land – in dem sich 1991
eine heftige Rezession anbahnt –, bereits untergehen, wenn es nicht sofort der EU beitrete und seine
kartellisierte Binnenwirtschaft via Brüssel aufgebrochen und wieder fit getrimmt werde. Den EWR hält
dieses illustre Trio für eine «Hängepartie».
Die breite Absetzbewegung gegenüber dem
Europäischen Wirtschaftsraum erfasst in dieser
Zeit selbst den Bundesrat. Der einzige, der immer
stramm zum EWR steht, ist Arnold Koller. Flavio
Cotti hingegen, ein Grossmeister der politischen
Taktiererei, sagt zwar öffentlich nie klar, dass er den
EWR nicht will. Aber jeder, der ihn gut kennt, zweifelt
keine Sekunde daran, dass Cotti in die EU will – und
nur in die EU. Vor tausend Gästen aus ganz Europa
sagt er im September 1991 in Sils Maria, der EWR
verliere «zusehends an Attraktivität», was «prompt
zu Krach im Bundesrat führt» (Koller). Cotti redet es
zum «grotesken Theater» klein, das «eben auch zur
menschlichen Erfahrung gehört».
Nur: Flavio Cotti ist nicht der einzige Kritiker. Vier Wochen vor ihm markierte bereits Kaspar
Villiger im August 1991 in der NZZ deutliche Distanz:
«Der EWR-Vertrag zwingt uns zur Übernahme fremden Rechts, gibt uns bei der Fortentwicklung dieses
Rechts keine Mitbestimmung. Darum ist es schwierig, überzeugende Argumente zu finden gegen jene,
die sagen, eine Teilnahme am EWR führe zu einer
faktischen Satellisierung der Schweiz. Der EWR
kommt deshalb in den Augen vieler Bürger als
«Ich bin nun aber nicht der
Meinung, der Schweiz bleibe im
Grunde angesichts der historischen
Umstände nichts anderes übrig,
als der EG beizutreten. Der sogenannte
Alleingang ist möglich.»
KAS PA R V ILLIGER
im August 1991
Dauerlösung kaum in Frage. Vertretbar ist er indessen als Zwischenschritt zum EG-Beitritt.» Auf den
Punkt kommt er freilich mit folgender Bemerkung:
«Ich bin nun aber nicht der Meinung, der Schweiz
bleibe im Grunde angesichts der historischen Umstände nichts anderes übrig, als der EG beizutreten.
Der sogenannte Alleingang ist möglich.»
Genau diesen Alleingang hält der mächtige
«Vorort» für unmöglich, weil er um den freien Zugang
zum europäischen Binnenmarkt fürchtet.
Immer unmöglicher wird die Situation auch
für Franz Blankart als Diener von sieben Herren.
Später sagt er deutsch und undiplomatisch deutlich:
«Ein Bundesrat war gegen den EWR und gegen den
EU-Beitritt, zwei Bundesräte für den EWR und gegen
den EU-Beitritt, zwei Bundesräte für den EWR und
für den EU-Beitritt und einer gegen den EWR und für
den EU-Beitritt. Da konnte man nur verzweifeln.»
In dieser vertrackten Lage mit sehr widersprüchlichen innenpolitischen Signalen trifft sich
die Regierung am 18. Oktober 1991 zu einer Retraite
in Gerzensee, dem Studienzentrum der Schweizerischen Nationalbank. Sprecher Achille Casanova
lässt hinterher verlauten, man habe über eine
Regierungsreform diskutiert, doch das weit wich-
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Ja zum EWR, das vorher keineswegs gesichert war»,
erinnert sich Arnold Koller.
Doch Gerzensee ist sehr viel mehr als dies.
Der Beschluss wird zum politischen Präjudiz für die
bundesrätliche Europapolitik. Ohne den Grundsatzentscheid von Gerzensee ist auch der 18. Mai 1992
nicht denkbar, denn er ist die Voraussetzung dafür.
Seit Gerzensee ist das Ziel gesetzt, und Christoph Blocher wird es der Regierung in den nächsten zwanzig
Jahren bei jeder Gelegenheit unter die Nase reiben.
Vorerst schweigt der Bundesrat über seinen
historischen Beschluss, denn am Tag nach Gerzensee
sind die eidgenössischen Wahlen 1991. Es wird kein
Freudentag für die bürgerlichen Bundesratsparteien.
FDP und CVP verlieren, Sieger sind just die aufstrebenden Beitrittsgegner: Autopartei und Grüne. Die
SVP, damals noch mit einem starken Berner Flügel,
kann ihre Sitze halten.
Zwei Tage später, am 21. Oktober 1991, folgt
der EWR-Showdown. Felber und Delamuraz treffen
bereits am Mittag in Luxemburg ein. Sie werden in
einem Hotel einquartiert, weil die Diplomaten der
neunzehn EG- und Efta-Länder noch immer um
Fischfangquoten und Durchfahrtsrechte für Camions dealen. Im Hotel beginnt derweil das Warten. Es
vergeht Stunde um Stunde, die beiden Bundesräte
werden immer mürrischer. Bald ist die erste Flasche
Wein geöffnet, Felber raucht Kette, es folgen die
nächste und die übernächste Flasche, als durchsickert, dass die Efta ein letztes Mal nachgeben muss,
damit alle EG-Mitglieder den EWR akzeptieren.
Als sie nach sechs oder sieben Stunden Warten das
Nachtessen bestellen, werden die beiden Bundesräte
schliesslich in die Verhandlungen gerufen, um alles
gutzuheissen. Dort treffen sie auf die bestens gelaunten Efta-Kollegen aus Österreich und Schweden, die
sich freilich weit mehr auf ihren baldigen EG-Beitritt
freuen als über den soeben verabschiedeten EWR.
Es ist drei Uhr morgens, als man die beiden
Bundesräte aus dem Konferenzraum kommen und
vor die ebenso müden Journalisten treten sieht.
So gut wie niemand weiss, was sie nun verkünden
werden, vor allem nicht der Chefunterhändler, der
auch im Presseraum warten muss. Gemeinsam mit
den Korrespondenten erfährt Franz Blankart nun,
Die lange Nacht von
Luxemburg endet
in einer Mischung
aus Müdigkeit, Frust
und Alkohol.
tigere Traktandum der Sitzung verschweigt er: die
Europapolitik. Man steht unmittelbar vor Abschluss
der Verhandlungen zwischen EG und Efta, und jetzt
muss der Bundesrat Farbe bekennen: ja oder nein
zum EWR.
Die Sitzung, geleitet von Bundespräsident
Cotti, wird eine Diskussion, die durch und durch von
Taktik bestimmt ist. Der eifrigste EWR-Befürworter
Koller befürchtet, die Beitrittsbefürworter Delamuraz, Felber und Cotti könnten sich im letzten Moment quer zum EWR legen – falls ihnen im Gegenzug
nicht garantiert wird, dass man den Beitritt wenigstens zum «strategischen Ziel» erklärt. So gelangt
man zum Kompromiss: «EWR ja, aber nur mit dem
Beitrittsziel EG».
Formell abgestimmt wird nicht in dieser
informellen Sitzung, doch die Mehrheiten sind
klar: 5 zu 2. Drei Bundesräte – Delamuraz, Felber und
Ogi – sagen aus Überzeugung Ja; zwei – Koller und
Villiger – aus der Hoffnung heraus, mit dem Ja zur EG
den EWR zu retten; Cotti bleibt skeptisch, weil er den
EWR nicht will, und Stich ist konsequent gegen EWR
und EG. Villiger, der noch ein paar Wochen zuvor den
Alleingang als «möglich» bezeichnet hat, schluckt
nun den Beitritt als strategisches Ziel, wohl auch
im stillen Kalkül, das Volk werde ihn an der Urne
ohnehin versenken. Koller hingegen ist kein grundsätzlicher EG-Kritiker und hat deshalb auch keine
prinzipiellen Einwände gegen den Beitritt – aber
eben nur als «strategisches» Fernziel. «Das erfreuliche Hauptresultat von Gerzensee war für mich das
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dass der Bundesrat den EWR-Vertrag akzeptiert. Das
war zu erwarten. Doch weil die Regierung dessen «institutionelle Mängel» – sprich: die fehlenden Mitbestimmungsrechte – als derart gross erachtet, erklärt
Aussenminister Felber den EG-Beitritt im Namen des
Bundesrates «per sofort» zum «strategischen Ziel».
Das war nicht zu erwarten. Es sei, urteilt ein damals
Beteiligter, «wie ein Befreiungsschlag für die beiden
Bundesräte gewesen. Die Bekanntgabe des strategischen Ziels war nicht geplant, sondern ein Zufallsentscheid aus der Situation heraus. Es war die Folge
einer Mischung aus Müdigkeit, Frust und Alkohol.»
Für den ebenfalls anwesenden Jakob Kellenberger endet die lange Nacht von Luxemburg mit einer
stillen Genugtuung, während für Chefunterhändler
Blankart der Moment gekommen ist, um über seine
sofortige Demission nachzudenken. Denn er bleibt
überzeugt, dass dieser EWR der «massgeschneiderte
Vertrag» für die Schweiz ist – bei allen Bedingtheiten.
«Aus einer Mischung aus Übermüdung und
Loyalität habe ich dann von der Demission abgesehen», sagt Blankart 1998 in einem Vortrag in Basel,
der zu einer harten Abrechnung wird: «Ohne mich
als Chefunterhändler vorher zu informieren oder gar
zu konsultieren, wurde um 3.00 Uhr morgens (!) im
Ausland (Luxemburg) und erst noch im Gebäude der
EG-Kommission (!) dem verdutzten Schweizervolk
mitgeteilt, inskünftig sei der EU-Beitritt das Ziel der
schweizerischen Europapolitik. Man muss wirklich
von allen guten Geistern verlassen sein, solch einen
politischen Fehler zu begehen. Von da an wusste ich,
dass der EWR verloren war.»
Nicht nur das Schweizer Volk ist verdutzt, auch
die daheimgebliebenen Bundesräte sind es, denn abgesprochen war diese nächtliche Bekanntgabe nicht,
wie Arnold Koller und Kaspar Villiger rückblickend
sagen. Doch kann sich auch keiner mit gutem Grund
beschweren, weil sie dieses Ziel eben erst gemeinsam
gebilligt haben.
Am 7. Februar 1992 wird in aller Feierlichkeit
und mit grosser Euphorie der Vertrag von Maastricht
unterzeichnet. Die EG wird zur EU umbenannt und
offiziell zu einer «neuen Stufe bei der Verwirklichung
einer immer engeren Union der Völker Europas»
erklärt. Die zwölf Mitgliedsländer beschliessen eine
gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik, eine
enge Kooperation im Justizbereich – und die Einführung einer gemeinsamen Währung.
In der gleichen Woche wird Jakob Kellenberger
vom Bundesrat zum neuen Staatssekretär und somit
zur Nummer zwei hinter René Felber befördert. Während Blankarts interne Stellung schwer lädiert ist,
wächst Kellenbergers Einfluss weiter. Später bekennt
der gewiss nicht zur Selbstinszenierung neigende
Appenzeller: «Zuerst als Chef des Integrationsbüros
EDA/EVD, ab Februar 1992 als Staatssekretär für Auswärtiges war ich eine der treibenden Kräfte zugunsten einer Festlegung des EU-Beitritts-Ziels und der
raschen Einreichung der Gesuche.»
Seine Haltung ist schon damals offen und
klar: Ende Januar 1992 nennt er das Beitrittsgesuch in
einem Referat in Zürich einen Akt des «weitsichtigen
Patriotismus». Gerade Maastricht zeige, dass «Selbstbestimmung der eigenen Zukunft vermehrt Mitbestimmung in der EU erfordert». Fünf Tage vor dem
18. Mai plädiert er in einem weiteren Vortrag dafür,
«die Bande zur EG rasch enger zu knüpfen».
Das sehen nicht nur der neue Staatssekretär
und die Mehrheit des Bundesrates so, sondern auch
eine Mehrheit des Ständerates. Am 10. März 1992 unterstützt die «chambre de réflexion» das Postulat der
Zürcher Ständerätin Monika Weber (ldu.), wonach der
Bundesrat «unverzüglich» ein EG-Beitritts-Gesuch
einreichen solle. Ausgerechnet Bundesrat Felber will
das Postulat zwar nicht annehmen, weil es die Handlungsfreiheit der Regierung zu sehr einschränke,
doch der Ständerat drückt es trotzdem mit 22 gegen
15 Stimmen durch. Ein starkes Signal.
Nach dieser Debatte wird es Franz Steinegger mulmig. Am 16. März 1992 deponiert der FDPPräsident in der NZZ eine scharfe Warnung vor der
«jetzigen Hetzjagd Richtung EG»: «Man kann gescheit
über Beitrittstermine reden, man kann beim Aufbau
Europas mitwirken wollen, man kann verzweifeln ob
der Provinzialität der Schweiz – an der Volksabstimmung über den EWR führt nichts vorbei.» Und das
Argument, nach einem Nein zum EWR habe man
mit dem Beitrittsgesuch wenigstens einen Fuss in
der Türe, kontert der Urner mit dem Bild: «Wer hofft,
man könne den zweiten Schritt tun, wenn der erste
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Le lundi noir
Das Gesuch um Aufnahme von Beitrittsverhandlungen im Faksimile. Das Original lagert in einer Brüsseler Schublade.
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Le lundi noir
gescheitert ist, glaubt an die Besteigbarkeit der
Berge von oben.»
Steinegger sitzt zwar regelmässig in Delamuraz’ Büro, nicht selten morgens um halb sieben
und auch im Winter meist bei offenem Fenster, weil
der Departementschef viel Frischluft und Wasser
braucht, um den Wein vom Vorabend zu neutralisieren. Doch sein Einfluss auf Delamuraz’ Europapolitik: null. Der Einfluss auf seine EG-Tenöre im
Parlament: nahe bei null.
Das Gleiche bei der CVP: Das Verhältnis des
EG-Superskeptikers Carlo Schmid zu Flavio Cotti ist
eher ein Nichtverhältnis. Umso mehr ärgern sich die
beitrittskritischen Parteipräsidenten und Bundesräte
über den Einfluss «publizistischer Zirkel» (Steinegger)
auf die Regierung. Otto Stich spricht von der «Inszenierung des ‹achten› Bundesrates» und meint
damit besagten Frank A. Meyer, den so meinungswie auflagenstarken Kolumnisten, der die publizistische Macht des gesamten Ringier-Konzerns hinter
sich weiss.
Meyer, der nur Spott für den EWR übrig hat
(«ein Mittelweg, der auf den Miststock führt»), beschwört den Bundesrat in jenen Frühlingswochen
1992 nicht weniger als fünfmal im «Sonntags-Blick»
und in der «Schweizer Illustrierten», «demnächst
vollzählig vor die Medien zu treten, um das Volk von
der Notwendigkeit eines unverzüglichen EG-Beitritts
zu überzeugen. Das wäre endlich der Abschied von
der lendenlahmen Aussenpolitik von gestern.» Es sei
«geradezu Amtspflicht des Bundesrates», diese «historische Chance» wahrzunehmen und «die Schweiz
für ein grosses Ziel zu begeistern: Europa.»
Der letzte von Meyers fünf leidenschaftlichen
Beitrittsappellen erscheint am 11. Mai, neun Tage
bevor der Bundesrat das Beitrittsgesuch offiziell verkünden wird – im Berner Hotel Bellevue, dem damaligen Bürositz des Ringier-Publizisten. Meyer weiss
sehr genau, an wen er seine suggestiven Worte ganz
besonders richtet: an seinen Duzfreund Dölf. Den
anderen Duzfreund Flavio braucht er kaum mehr
zu überzeugen, die Meinungen der beiden Romands
werden von Meyers Freund Jacques Pilet mit heiligem Eifer gefestigt, und bei den drei Beitrittsgegnern
ist ohnehin nichts zu machen.
«Im Vorfeld dieser Sitzung habe ich mit
vielen Leuten gesprochen, auch mit Frank A. Meyer.
Doch überredet hat er mich nicht», sagt Adolf Ogi
heute. Tatsächlich war er im Herzen schon immer
ein grosser Internationalist, für den die EG kein
bürokratisches Monster war, sondern ein Friedensprojekt, das konkrete Gesichter hatte wie jene von
François Mitterrand oder Helmut Kohl, die Ogi als
«meine aufrichtigen Freunde und als Freunde der
Schweiz» empfand.
Ein anderer, bei dem er Rat suchte, war offenbar Fritz Leutwiler, wie Ernst Mühlemann 2009 zu
Protokoll gab. Der Thurgauer FDP-Nationalrat war
selber dabei, als Leutwiler Ogi bei einem Mittagessen
zum Beitrittsgesuch ermutigte, während Mühlemann ihm dringend davon abriet. («Das war die
grösste pädagogische Niederlage meines Lebens.»)
Ein weiteres Gespräch im Vorfeld des 18. Mai
findet mit Christoph Blocher statt. Er empfiehlt Ogi
zwar nicht gerade die Einreichung, doch er tut wohlweislich auch «nichts, um ihn davon abzuhalten»
– aus höchst machiavellistischen Motiven, wie «die
gute Flasche Rotwein» bezeugt, die er hernach mit
Otto Fischer leert.
Blochers Instinkt stimmt, wie sich bald zeigen
sollte. Im Grunde schon in Gerzensee, spätestens
aber am 18. Mai 1992 bauen ihn die euphorisierten
EG-Befürworter unfreiwillig zur dominanten Figur
«Der achte Bundesrat»,
wie der verärgerte Otto
Stich ihn nennt, trommelt
medial das Beitrittsgesuch
herbei. Und er hat Erfolg
damit. Vorläufig.
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Le lundi noir
in der Europapolitik auf. Und verhelfen seiner SVP
zum Aufstieg als weitaus stärkste Bundesratspartei,
die ihren Wähleranteil zwischen 1991 und 2011 von
11,1 auf 26,6 Prozent mehr als verdoppelt. Parallel
dazu beginnt der Niedergang von FDP und CVP.
Viele Beobachter sind sich bis heute einig, dass
der EWR ohne vorheriges Beitrittsgesuch weit bessere Chancen gehabt hätte. Denn am 6. Dezember 1992,
dem «dimanche noir» (Delamuraz), auf den sich Kollers «lundi noir» bezieht, fehlten nur 24 000 Stimmen
zum Volksmehr. Einer glaubt hingegen mit guten
Gründen, dass «der EWR auch ohne dieses Gesuch
abgelehnt worden wäre»: Blocher. Zum einen wäre
das ebenfalls nötige Ständemehr weit schwieriger
zu schaffen gewesen. Zweitens bestand der offizielle
Link zwischen EG und EWR schon vorher, nämlich
seit Gerzensee. Und drittens hätte eine reine EWRAbstimmung ohne Aussicht auf den Beitritt zu einer
unheiligen Allianz zwischen SVP, SP, Grünen und
Gewerkschaften geführt, die diesen «Kolonialvertrag
EWR» (Blocher) als alleinige Lösung nicht wollten.
In der Erinnerung von Kaspar Villiger bleibt
der 18. Mai «ein Überfall». Doch wenn, dann ist er seit
Monaten angekündigt. Denn Felbers Ansinnen erfolgt keineswegs aus dem heiteren Himmel an jenem
Montagmorgen. Vielmehr ist es bereits der vierte
Anlauf des Bundespräsidenten, in der Regierung eine
Mehrheit für die sofortige Einreichung des Gesuchs
zu finden. Der erste vergebliche Versuch fand in der
Bundesratsitzung vom 19. Februar 1992 statt, und
am 6. Mai 1992 notiert der Stabsmitarbeiter eines
Bundesrates nach dem Debriefing dick in seinem
schwarzen Tagebuch: «EG-Beitritts-Gesuch zum 3.
Mal verschoben!»
René Felber weiss, dass der 18. Mai seine
womöglich letzte Chance ist, etwas Historisches
in diesem Amt zu bewirken. Denn es ist die letzte
Bundesratssitzung, bevor er fünf Tage später für eine
schwere Operation ins Berner Inselspital eingeliefert
wird. Der üble Befund, den er Mitte April erhielt: Blasenkrebs. Der Ausgang der Operation ist ungewiss.
(Felber wird bis im September fehlen und im März
1993 aus gesundheitlichen Gründen zurücktreten.)
Es ist viel über letzte Absprachen vor dieser
Montagssitzung spekuliert worden, letztmals von
«Ogi und Cotti mussten sich
kurzfristig anders entschieden
haben. Ich war zu leichtgläubig.»
A RNOLD KOLLER
Arnold Koller, der 2014 in seinen Memoiren schreibt,
er habe ein 5 zu 2 oder mindestens 4 zu 3 gegen das
Gesuch erwartet: «Ogi und Cotti mussten sich kurzfristig anders entschieden haben.» Im Rückblick sagt
er: «Ich war zu leichtgläubig.»
Absprachen sind kaum zu beweisen. Aber es
ist auch kaum zu glauben, dass es keine gab. Sie sind
die Regel in diesem Regierungsgremium, erstaunlich
ist nur, wer sich jeweils mit wem vor den Sitzungen
bespricht. Der Bestvernetzte von allen ist Adolf Ogi.
Normalerweise tauscht er sich am Vorabend mit den
beiden Freisinnigen Villiger und Delamuraz über die
anstehenden Geschäfte aus, und am Morgen vor der
Sitzung trifft er auch noch CVP-Innenminister Flavio
Cotti, der sich wiederum nie vorher mit Parteikollege
Koller abspricht.
So gut wie alle Befragten nehmen an, dass
die beiden federführenden Romands – die ohnehin
gleicher Meinung sind – sich zuvor absprachen. Und
Adolf Ogi attestiert, dass er «am Vorabend kurz mit
108
Le lundi noir
Unermüdlich, doch fast allein mit seinem Enthusiasmus für den EWR: Chefunterhändler Franz Blankart.
Bild: Keystone
Felber und Delamuraz telefoniert» habe. Heute sagt
Ogi: «Bei René Felber habe ich gespürt, wie wichtig
ihm dieser Entscheid war, den er noch vor seiner Operation durchbringen wollte. Das hat mich bewegt, ich
bin ein emotionaler Mensch. Wir wussten ja nicht,
ob er ins Amt zurückkommt.»
Nicht eingeweiht sind Koller, Villiger und Stich,
auch wenn man zumindest in Villigers Umfeld
bereits am 14. Mai weiss, dass in den nächsten Tagen
entschieden wird und es knapp werden dürfte. «Offen
bar hat Ogi das Lager gewechselt», notiert ein
Bundesratsberater.
Finanzminister Stich ist am Sonntagabend
vor dem «schwarzen Montag» noch bestens gelaunt,
weil er in der Volksabstimmung den Beitritt zu den
Bretton-Woods-Institutionen durchgebracht hat –
faktisch gegen seine eigene SP, aber mit 55 Prozent
des Stimmvolkes, das ihm, dem nüchternen Rechner
und behäbigsten aller Bundesräte, gefolgt ist bei
dieser ersten aussenpolitischen Öffnung seit dem
scherbelnden Nein zum Uno-Beitritt im Jahr 1986.
Die Beitrittswilligen im Bundesrat nehmen das
Resultat noch so gerne als Indiz für eine neue Offenheit auch gegenüber der EG. Eine fatale Fehlinterpretation. Stich schreibt in seinen Memoiren, es sei «ein
simpler Versuch gewesen, meinen aussenpolitischen
Erfolg umzulenken».
Im Übrigen habe es von dieser «staatspolitischen Fata-Morgana»-Sitzung weder ein Protokoll
noch eine vorherige Traktandenliste gegeben. Letz-
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Le lundi noir
terem widersprechen mehrere seiner Kollegen. Es
gibt durchaus eine Traktandenliste, nämlich erstens
die Verabschiedung der EWR-Botschaft und zweitens
die Verabschiedung des dritten Integrationsberichts,
worin es um den Beitritt geht. Doch wer in dieser
Sitzung wirklich was gesagt hat oder auch nicht,
das darf die Öffentlichkeit nach dem Willen der
Bundesbürokratie erst in einem halben Jahrhundert
erfahren. Bis dann bleiben die Akten im Bundesarchiv weggesperrt.
Das Beitrittsgesuch ist im Original ganze vier
Zeilen lang und beginnt mit der Formulierung: «Le
gouvernement suisse a l’honneur de demander, par
la présente, l’adhésion de la Confédération suisse à la
Communauté économique européenne...» Und nun
folgt jene Präzisierung, die er, sagt Adolf Ogi heute,
«als damaliger Vizepräsident dem Kollegen Felber
am Schluss der Sitzung diktiert» habe: «...c’est-à-dire
l’ouverture de négociations à ce sujet.» Also nur Beitrittsverhandlungen. Für Koller, Villiger und Stich ist
das eine Nebensache, für Ogi jedoch «eine Voraussetzung» für seine Zustimmung, wie er heute sagt:
«So formuliert, war der Antrag überhaupt kein Risiko:
Bundesrat und Parlament hätten über das Verhandlungsresultat befinden und das Volk abschliessend
urteilen können. Wir wollten ehrlich sein und nicht
erst nach der EWR-Abstimmung offen sagen, wohin
für uns die Reise gehen könnte. Ohne dieses Gesuch
wären wir blockiert gewesen.» Ogi als Hauptverantwortlichen für den «lundi
noir» zu brandmarken, wäre billig. Er war einer von
sieben, und sein so oft kritisiertes Bild vom EWR
als «Trainingslager» für den EG-Beitritt brachte nur
populär auf den Punkt, was auch die Mehrheit der Regierung, des Ständerates und diverse Wirtschaftsführer wollten. Sie alle müssen sich den Vorwurf gefallen
lassen, dass «ein erstaunlicher Euro-Enthusiasmus
ihren Realitätssinn getrübt hat» und «bewährte
Regeln des schweizerischen politischen Systems
missachtet wurden» (Dieter Freiburghaus). «Der Entscheid war zwar ihr verfassungsmässiges Recht, aber
er war völlig losgelöst von der innenpolitischen Realität. Die Parteien hat dieser elitäre Bundesrat damals
nicht sehr ernst genommen», sagt Franz Steinegger
heute. Carlo Schmid meint, «gewisse Bundesräte»
hätten die Fraktionen wie «Vasallen» betrachtet.
Immerhin hat das Parlament den Bundesrat nach
dieser Erfahrung per Gesetz zu besserer Konsultation
verpflichtet. Ein «lundi noir» wäre nach Arnold Koller
«heute nicht mehr möglich».
Trotz mehrheitlicher medialer Zustimmung
von Blick bis NZZ (wenigstens in ihrem ersten Kommentar) weist der Bundesrat seinen Botschafter in
Brüssel an, das Gesuch möglichst über die Hintertüre
einzureichen, ohne Pomp und Pressefotografen.
So liegt das Gesuch seit nunmehr 23 Jahren in einem
Archiv in Brüssel. Es ist, nach bundesrätlicher
Sprachregelung, «gegenstandslos». G
Martin Beglinger
ist Redaktor von NZZ
Geschichte und Autor
einer Biografie über Otto
Stich («Der rote Eidgenosse»,
Werd-Verlag 1996).
[email protected]
Weiterführende Literatur
Flavio Cotti im Gespräch mit Erich Gysling:
Stunde der Wahrheit für die Schweiz.
Universitätsverlag Freiburg 1993.
Dieter Freiburghaus: Die schweizerische
Europapolitik nach dem EWR-Trauma.
In: D. Freiburghaus/G. Kreis (Hrsg.):
Der EWR – verpasste oder bestehende
Chance? Verlag NZZ Libro 2013.
Jakob Kellenberger: Wo liegt die Schweiz?
Gedanken zum Verhältnis CH-EU. Verlag
NZZ Libro 2014.
Arnold Koller: Aus der Werkstatt eines
Bundesrates. Stämpfli-Verlag 2014.
Daniel Margot: L’acteur européen Jean-Pascal
Delamuraz. Verlag Peter Lang 2009.
Ernst Mühlemann: Augenschein.
Huber-Verlag 2004.
Philippe Nell: Suisse-Communauté Européenne,
Economica Paris 2012.
Markus Somm: Christoph Blocher –
Der konservative Revolutionär.
Stämpfli-Verlag 2009.
Otto Stich: Ich blieb einfach einfach.
Verlag Johannes Petri 2011.
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