国際アドバイザーからの助言について資料5

資料５
国際アドバイザーからの助言について
平成２７年２月１８日
原子力規制庁
１．概要
昨年１１月に国際アドバイザーであるメザーブ氏及びラコスト氏と、原子力
規制委員会各委員が意見交換を実施した。議論の結果を踏まえ、欠席したウェ
イトマン氏も含め、３名の国際アドバイザーによる意見として、メザーブ氏か
ら、原子力規制委員会田中委員長宛てのレター(平成２７年２月１０日付）を
受け取った。
２．国際アドバイザーと原子力規制委員会委員５名の意見交換について
（１）開催日：平成２６年１１月６日（木）及び１１月７日（金）
（２）出席者：
○国際アドバイザー：
メザーブ氏（米国のＮＲＣ元委員長）
ラコスト氏（仏国のＡＳＮ前委員長）
＊ウェイトマン氏（英国のＯＮＲ前機関長のウェイトマン氏）は、氏の都合に
より会合を欠席。
○原子力規制委員会
田中委員長、更田委員、田中知委員、中村委員、石渡委員
（３）議論の内容
①福島第一の廃炉措置の状況、②原子力規制委員会・規制庁の運営体制、
③新規制基準での審査の状況、④防護措置に関する取組み、⑤作業員の被
ばく線量限度等について意見交換を行った。
３．国際アドバイザーからの助言について
上記意見交換後、以下の７項目について、書面による助言を受け取った。
別紙１（仮訳）及び別紙２（原文）参照。
○福島第一原子力発電所の廃炉作業
○原子炉の運転再開
○組織的課題
○人的資源
○原子力安全分野と原子力防護分野の連携
○地震と津波のリスク
○作業員の放射線被ばく
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別紙１
国際アドバイザーによる助言（仮訳）
福島第一原子力発電所の廃炉作業
２年ぶりのサイト視察において、現場が著しい進捗を見せていることに、非
常に感銘を受けた。４号機からの使用済み燃料取り出しが成功裏に行われたこ
とは重要な成果であり、また、サイトの安定化に顕著な前進が見られた。しか
しながら、以前の書状でも触れたように、汚染水の管理は依然として重大な課
題である。敷地の相当部分が多数の貯水用 1000 トンタンクに覆われており、そ
の大部分が放出可能な汚染水の貯蔵に使われていることに驚いた。放出の基準
を満たす汚染水は、敷地内に蓄積し続けずに放出するべきである。資源と人力
が不要に汚染水貯蔵に割かれており、また汚染水の放出が環境破壊や健康被害
につながるとは思えない。
サイトへの地下水の流れ込みの制限に伴う課題に注目し、流入を抑えるため
の準備作業を視察した。水理条件からして、この流入を制御するための方針に
ついて、慎重な検討が必要である。我々はこの問題について深く追究する機会
を持てなかったが、このような状況が広く理解されているのかという点に懸念
を抱いている。
汚染水管理のアプローチに当たっては、廃炉時の優先順位決定において潜在
的ハザードを慎重に評価する方式を参考にするべきである。作業の進め方を決
定する上で、多くの考慮すべき事柄があることは理解するが、廃炉についてリ
スクベースの方針を策定し、説明を尽くし、実施するための努力が払われなけ
ればならない。
原子炉の運転再開
原子炉の運転再開のための多くの申請の審査において著しい進捗が見られる
ことについて、原子力規制委員会に敬意を表する。川内１号機、２号機が春頃
に運転を再開できる状態になるとの予測があり、審査が進むことで他の原子炉
も大差なく運転再開できる状態になるとも予測されていることを承知した。ま
た、原子力規制委員会が自らの決定に際して、十分な安全確保のために慎重か
つ徹底的に取り組んでいることを確認した。
しかしながら、運転再開に当たっては、多様な工学的な改善以上に、多くの
作業が実施されなければならない。運転停止が長期間にわたっているため、運
転員の訓練を再度行う必要がある。工学的改善が導入されたため、運転員は手
順の変更に関する訓練を受ける必要もある。さらに、以前の書状でも触れたよ
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うに、原子炉が運転していなかった期間が長期化したため、再起動の際にいく
つかの問題に直面する可能性が高い。このため、修理のために原子炉の出力を
低下させざるを得ないこともあり得る。このような運転の中断は、運転再開が
慎重かつ安全に行われていることの現れとして理解されるべきである。
組織的課題
原子力規制委員会設置法は、設置から３年後に同委員会のパフォーマンスを
レビューし、その際、規制機関を内閣府の下に設置することも含めて検討する
ことを要求している。これがどのような影響を及ぼすのか、以下のとおり検討
した。
規制機関が自らの決定及びその過程について説明責任を有することは重要で
ある。規制機関の決定及びその根拠を明示するとともに、これに対する意見や
批判に向き合うことが、規制機関に対する理解の醸成につながる。国民、事業
者、他の政府機関を含むすべてのステークホルダーが規制機関の透明性を享受
し、自由に意見を述べられるべきであり、この観点から、原子力規制委員会の
初期の活動を包括的に見直すことは適当と考える。
他方、規制機関に対する政治的影響力の排除もまた、重要である。国際原子
力機関（IAEA）の基本安全原則は、「『独立した規制機関を含む』安全のための
効果的な法令上及び行政上の枠組みが定められ、維持されなければならない。」
（原則２：政府の役割、一部強調）と定めている。これは、規制判断が十分な
安全の追求のためになされるものであり、他の不適切な配慮がなされないこと
を担保する必要があることを反映したものである。したがって、我々は規制機
関の独立性の低下に利する見直しには懸念を有する。かつての原子力規制体制
に伴う諸問題に鑑みれば、原子力に対する国民の信頼を回復するためには、規
制機関の明確な独立性を維持し続けることが不可欠であると考える。さらに、
安定した規制体制を構築することの重要性に鑑み、原子力規制委員会の政府内
の位置付けの変更がもたらす混乱についても十分考慮されるべきである。
人的資源
実効的な規制機関であるためには、原子力規制委員会は十分な職員を確保す
ることが重要である。JNES の原子力規制委員会への統合は功を奏しているよう
だが、我々は原子力規制委員会は依然として人員不足であるとの懸念、すなわ
ち、必要な能力を有する職員の数が、単純に足りないのではないかという懸念
を有している。その結果、一部の職員が大幅な残業をしており、その状況は著
しいモラールの問題となりかねない。我々は、原子力に対する社会的懸念が、
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採用の課題となっていることも理解している。しかし、それ以上に、原子力規
制委員会に一度採用された職員が他の場所で職を探すことができない制度が障
壁となり、採用を一層難しくしている。質の高い職員の採用を可能にするイン
センティブが提供され、ノーリターンルールのような採用への障害が取り除か
れるよう望む。これらの問題は、原子力規制委員会だけで取り組めるものでは
ないことも承知している。
原子力安全分野と原子力防護分野の連携
安全を確保するための対策とセキュリティを確保するための対策が相互に調
整されかつ統合されるよう、原子力発電所の防護区域における指示命令系統が
一元化されていることが重要である。International Nuclear Safety Group, The
interface Between Safety and Security at Nuclear Power Plants
(2010)(INSAG24)を参照されたい。安全に関わる者たちの文化と経歴が通常、セ
キュリティ問題に関わる者たちのそれと非常に異なっているため、これが大き
な課題となり得る。安全に関わる職員は技術者としての背景を持っていること
が多く、自らの仕事についてオープンで透明なやり取りをすることに慣れてい
る。反対に、セキュリティに関わる職員は、軍または治安関係の経歴を持って
いることが多く、情報の機密性を保持する世界に慣れている。考え方や経歴の
違いが、コミュニケーションの障壁になる可能性がある。原子力規制委員会は
安全とセキュリティの両方に責任を負っていることから、適切な統合を確保し
なければならない。
このことに関連して、セキュリティ演習（模擬演習及び机上演習）の実施は、
実際の有事に備えた課題抽出及び関係構築に重要な役割を果たすことを助言す
る。原子力規制委員会が事業者による演習の実施を奨励すること及び原子力規
制委員会自身も定期的にセキュリティ演習を実施することを提言する。
地震と津波のリスク
日本は非常に地震活動が活発な地域に横たわっており、原子力発電所が極端
な外部事象（特に地震と津波）に耐えうることを確認することは並々ならぬ重
要性を持つと承知している。こうした作業に困難が伴う理由として、地中深く
存在する地質学的要因に関して得られる情報には限りがあり、また、関連する
科学分野において継続的進歩が見られるという状況が挙げられる。これら事実
に鑑み、原子力規制委員会の評価においては、得られる最良の科学的判断によ
って導かれることが重要である。これらの分野は、日本の研究者がかなりの科
学的能力を有している。しかしながら、評価すべきサイトの数が多いことから、
日本の科学コミュニティーから集めることができる能力を海外の専門家によっ
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て補完することが適切であるかもしれない。日本は、地震活動が活発であるこ
とから、日本で研究を実施した研究者が世界中におり、もし依頼をしたならば、
彼らの多くが力を貸すことが可能であると考える。
作業員の放射線被ばく
厚生労働省が５年間の職業線量の限度を 100mSv に設定していることを承知
している。この制限値は国際放射線防護委員会（ICRP）の推奨と整合している
ものの、同省はこの積算制限値に福島事故の期間に受けた線量を含めると解釈
している。しかし、最も経験を積んだ有能な作業員が事故時に大量の放射線を
受けているため、その線量を制限値に含めることで、彼らは他の業務に移動せ
ざるを得ないこととなり、問題になっていると認識している。
ICRP は、「事故において受けた高い線量は、必ずしも作業員が放射線作業に
戻ることを妨げるものではない。」
（ICRP Publication 63）と推奨している。これ
は、事故時に受けた線量は、５年間の職業線量限度の勘定に入れるべきではな
いと解釈できる。他方、趣旨が完全には明らかではないことから、ICRP がこの
件について、更なるガイダンスを発する余地があると考える。その間、適切な
ケースについて例外措置を講じ、インフォームドコンセントを行った上で技能
を有する作業員が彼らの業務にあたることを認めるのが適切であるかもしれな
い。
敷地境界における 1mSv の基準については以前も意見を述べているが、敷地
周辺に一般市民が住んでいないこと及び敷地外のいくつかの区域の空間では、
この制限値を大きく上回っていることから、引き続き、この制限値は不適当に
低いと考える。
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別紙２
国際アドバイザーによる助言（原文）
Fukushima Daiichi Decommissioning. We were very impressed with the very
significant progress that has been made at the site since our visit two years ago. The
successful removal of the used fuel from unit 4 was a major accomplishment and
significant progress has been made in stabilizing the site. However, as we discussed in
our previous letter, the control of water remains a serious issue. We were struck by the
fact that a significant portion of the site is covered by an assemblage of 1000-ton water
tanks used in large part for the storage of water that could be released. Water that meets
release criteria should be released instead of continuing to be accumulated at the site.
Resources and manpower are being diverted to water storage needlessly and its release
does not seem to us to threaten either environmental damage or a threat to health.
We noted the challenges associated with the control of the influx of groundwater into
the site and observed the preparations to seek to limit the inflow. The hydrologic
circumstances require a careful examination of the strategy to control this flow and,
although we did not have the opportunity to pursue the matter in depth, we have some
concerns as to whether these circumstances are well enough understood.
The approach to water management should reflect a strategy of using the careful
evaluation of the hazard potential in the determination of priorities in decommissioning.
We recognize that there are many considerations in structuring the course of the work,
but an effort should be made to develop, explain, and implement a risk-based strategy to
decommissioning.
Restart of Reactors. We compliment the NRA on the significant progress that is
being made in evaluating the various applications for reactor restart. We understand that
it is anticipated that the Sendai 1 and 2 may be in position to restart in the Spring and
that the evaluation of other units may allow restart of others soon thereafter. We observe
that the NRA is making a careful and thorough effort to assure adequate safety in
connection with its decision-making.
We observe, however, that many activities beyond various engineering upgrades must
be in place for restart. Because of the extended shutdown period, the training of
operators needs to refreshed. Indeed, since engineering modifications have been
introduced, the operators will need to be trained on changes in procedures. Moreover, as
discussed in a previous letter, it is likely that some problems will be encountered during
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restart because of the extended time during which the reactors have not operated. This
may require bringing reactors down in power in order to allow repairs. Such
interruptions should be seen to reflect the fact that the restart is proceeding in a cautious
and safe manner.
Organizational Issues. We touched on organizational issues briefly during our last
visit. We understand that the statute that created the NRA provides for the review of the
NRA’s performance after three years and indicates that consideration should then be
given to transferring the regulatory authority to an entity within the Cabinet Office. We
have considered the implications of this statute.
On the one hand, it is essential that the regulatory authority is accountable to its
stakeholders for both its decisions and processes. In order for understanding of the
regulator to occur, the regulator should be completely transparent as to its decisions and
the foundations for them and, at the same time, should be completely open to comments
and challenge on these matters. All stakeholders, including the public, licensees, and
governmental entities should have the benefit of this transparency and openness and
should be free to comment. Viewed in this light, a comprehensive review of the early
years of the NRA’s activities is appropriate.
On the other hand, it is equally important that the regulator be free from political
influence. The IAEA’s Fundamental Safety Principles provide: “An effective legal and
governmental framework for safety, including an independent regulatory body, must be
established and sustained.” Principle 2 (emphasis added). This reflects the importance
of assuring that regulatory decisions seek to pursue adequate safety and are not
influenced by inappropriate considerations. We thus are concerned about any transfer of
authority that would serve to compromise the regulator’s independence. Indeed, given
the problems associated with the previous regulatory structure, we suspect that the
maintenance of a clearly independent regulator is likely to be essential for the
restoration of public confidence in nuclear power. Moreover, given the importance of
establishing a stable regulatory system, we are mindful of the disruption that is likely to
attend any governmental reshuffling of the NRA’s reporting line
Human Resources. In order to be an effective regulator, it is important that the NRA
have adequate staff. Despite the apparently effective merger of the JNES with the NRA,
we are concerned that the agency is short-handed -- there simply are insufficient
numbers of staff with the necessary capabilities. As a result, some staff is significantly
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overworked, which can result in significant morale problems. We also understand that
the public concerns about nuclear power create a challenge in recruitment. But, as we
understand it, recruitment is made even more difficult as a result of policies that pose
barriers for staff once employed by NRA to seek employment elsewhere. We hope that
incentives can be provided that enable the recruitment high-quality staff and that
barriers to recruitment, such as the no-return policy, can be eliminated. We recognize
that these matters may not be fully under NRA’s control.
Safety-Security Interface. It is essential that there be an integrated chain of
command in the protected area of a nuclear plant so as to assure that actions taken to
maintain safety and those to assure security are coordinated and integrated with each
other. See International Nuclear Safety Group, The Interface Between Safety and
Security at Nuclear Power Plants (2010) (INSAG 24). This can be a challenge because
the culture and background of those involved in safety are typically quite different from
those involved in security matters. Safety personnel often have an engineering
background and are accustomed to open and transparent interactions about their work.
By contrast, security personnel often have a military or law-enforcement background
and are accustomed to a world in which information is held confidential. The
differences in perspectives and background can be a barrier to communication. Because
the NRA has responsibility for both safety and security, it must assure that the
appropriate integration is occurring.
In this connection, we suggest that security exercises -- both force-on-force drills and
table-top exercises -- can play an important role in both exposing problems and in
building the relationships that will be required during a real event. We recommend that
the NRA encourage the conduct of the drills by its licensees and that it conduct periodic
security drills itself.
Seismic and Tsunami Risk. We of course are aware that Japan lies in a region of
extreme seismic activity and that the assurance of the capacity of its nuclear plants to
survive extreme external events, in particular earthquakes and tsunamis, is of singular
importance. The necessary evaluations are difficult because of the limited information
of the geologic factors in the deep underground and the reality that there are continuing
advances in the relevant scientific fields. In light of these facts, it is important that the
NRA’s evaluation be guided by the best scientific judgment that can be brought to bear.
These are areas in which there is significant scientific capacity among Japanese
researchers. But because of the large number of sites that must be evaluated, we suspect
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that it may be appropriate to supplement the skills that can be marshalled from the
Japanese scientific community with expertise from abroad. Because Japan is so
seismically active, there are many researchers around the globe who have conducted
studies in Japan and we suspect that many would make themselves available to lend
assistance if asked.
Radiation Doses for Workers. We understand that the Japanese Ministry of Health
has established a five-year occupational dose limit of 100 mSv. Although this limit is
consistent with recommendations from the International Commission on Radiation
Protection (“ICRP”), the Ministry interprets the cumulative limit to include doses that
were incurred during the course of the Fukushima accident. This is creating a problem
because, as we understand the facts, some of the most experienced and capable workers
incurred large doses during the accident and, if those doses are included in the dose
limit, they will be required to move to different jobs.
ICRP has advised that “a high dose received in an accident should not necessarily
preclude a worker from returning to radiation work.” ICRP, Publication 63, ¶ A4. A
reasonable interpretation of this statement is that doses received during an accident
should not be counted toward the 5-year occupational dose limit. Because the matter
may not be completely clear, we understand that the ICRP may provide some further
guidance on this matter. In the meantime, it may be appropriate to use exception
authority in appropriate cases and with informed consent to allow skilled workers to
continue in their jobs.
We have previously commented on the 1mSv dose criterion at the site boundary. We
continue of the view that this limit is inappropriately low given the lack of occupancy
by the public in the site vicinity and the reality that the ambient in dose in some areas
outside the site are well above this limit.
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