Opera Pia Dr. Domenico Uccelli

Opera Pia Dr. Domenico Uccelli
Cannobio (VB)
Prot. n. 159
del 28/02/2014
(da citare nella risposta)
Archiv. 1/7/2
Ill.ma Corte dei Conti
Procura regionale presso la
Sezione Giurisdizionale per la Regione Piemonte
Via Roma n. 305
10123 - TORINO
Alla c.a. Vice Procuratore Generale
Dott. Giancarlo ASTEGIANO
OGGETTO: Accertamenti istruttori ai sensi degli artt. 74 R.D. 12.07.1934, n.
1214 e 2, co. 4, 5, 6, Legge n. 19 del 14.01.1994 – Accertamento della sussistenza
del danno conseguente alle modalità di riconoscimento della revisione dei prezzi in
relazione al contratto concluso per il triennio 2008/2011 tra l’OPERA PIA DOTT.
DOMENICO UCCELLI e la COOPERATIVA QUADRIFOGLIO – Relazione.
I. A seguito dell’espletamento della procedura ad evidenza pubblica indetta
con Determinazione n. 192 in data 30.11.2007, l’OPERA PIA DOTT. DOMENICO
UCCELLI con sede in CANNOBIO (VB) (breviter OPERA PIA), a mezzo
Determinazione n. 105 del 24.07.2008 (doc. 1), affidava la “gestione del servizio di
assistenza diurno e notturno alla persona ed attività di supporto in due nuclei di
media intensità per mesi 36” all’aggiudicataria COOPERATIVA SOCIALE
QUADRIFOGLIO di PIENROLO (breviter QUADRIFOGLIO), la quale aveva
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presentato la migliore offerta economica (doc. 2), oltre ad essere risultata l’unica
partecipante in possesso dei requisiti richiesti.
II. Alla predetta Determinazione n. 105/2008 venivano allegati, quale contratto
tra le parti, il Capitolato speciale di appalto (doc. 3/a), il Progetto tecnico del
servizio assistenziale (doc. 3/b), il Progetto del servizio di pulizie (doc. 3/c), il
Disciplinare di gara (doc. 3/d), il Verbale di aggiudicazione (doc. 3/e) e la Polizza
fidejussoria definitiva fornita dalla QUADRIFOGLIO (doc. 3/f).
In particolare, l’art. 9 (Osservanza delle leggi sul lavoro e la previdenza
sociale e dei contratti di lavoro di categoria) del Capitolato speciale d’appalto,
stabiliva: “l’impresa aggiudicataria, ancorché non aderente ad associazioni
firmatarie, si obbliga ad applicare nei confronti dei lavoratori dipendenti e, se
cooperative, nei confronti dei soci lavoratori, condizioni contrattuali, normative e
retributive, per le prestazioni, mansioni e tipologia del lavoro richieste, non
inferiori a quelle risultanti dai contratti collettivi nazionali di lavoro (…omissis…) e
dagli accordi integrativi territoriali, sottoscritti dalle organizzazioni imprenditoriali
e dei lavoratori, maggiormente rappresentative, nonché a rispettare le norme e le
procedure previste dalla legge, alla data dell’offerta e per tutta la durata
dell’appalto. L’obbligo permane anche dopo la scadenza dei suindicati contratti
collettivi e fino alla loro sostituzione” (doc. 3/a).
Il successivo art. 21 (Pagamenti) del Capitolato speciale d’appalto, inoltre,
prevedeva, tra l’altro che: “L’amministrazione effettuerà il pagamento dopo aver
accertato il regolare servizio prestato e previa esibizione da parte dell’impresa
della documentazione attestante il versamento dei contributi assicurativi e
previdenziali, nonché del trattamento retributivo previsto dal CCNL applicato e
dagli accordi integrativi territoriali” (doc. 3/a).
III. Con Determinazione n. 23 in data 02.01.2009 (doc. 4) l’OPERA PIA
stabiliva di impegnare nel Bilancio 2009 una cifra complessiva di euro 321.564,00
IVA inclusa per lo svolgimento del servizio in questione per l’anno 2009.
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IV. L’aggiudicataria QUADRIFOGLIO, in data 31.01.2009, trasmetteva
all’OPERA PIA la nota prot. n. 22/G/09 (doc. 5), contenente la richiesta di revisione
dei prezzi per il servizio aggiudicato, stante l’intervenuto rinnovo del CCNL per le
Cooperative Sociali e, quindi, una diversa incidenza del costo per il personale sullo
svolgimento del servizio; detta richiesta veniva effettuata con effetto retroattivo a
partire dall’anno 2008 sulla base della retroattività dei nuovi tariffari previsti dal
citato CCNL.
V. Alla suddetta richiesta, l’OPERA PIA rispondeva con la nota prot. n.
371/ZV del 30.03.2009 (doc. 6).
VI. Il giorno 28.07.2009 la Regione Piemonte, mediante DGR n. 84-11911
(doc. 7) rubricata “Assegnazione di un contributo a sostegno dei maggiori oneri per
le prestazioni socio-sanitarie e socio-assistenziali erogate, dalle Aziende Sanitarie
Locali e dagli Enti Gestori delle funzioni socio-assistenziali, mediante l’acquisto di
prestazioni da soggetti terzi e derivanti da intervenuti accordi contrattuali”,
deliberava di “assegnare […], alle ASL e agli Enti Gestori delle funzioni socioassistenziali, un contributo a sostegno dei maggiori oneri effettivamente sostenuti
nell’anno in corso per la gestione dei servizi” derivanti, in particolare: “da nuovi
affidamenti di servizi socio-sanitari e socio assistenziali, relativamente agli
adeguamenti delle basi d’asta che abbiano recepito i nuovi valori tabellari dei
suddetti CC.NN.LL.”.
Inoltre, presso la Regione Piemonte veniva avviato un Tavolo tecnico per la
rivalutazione delle tariffe applicabili nelle Strutture convenzionate (doc. 8).
VIII. Con Deliberazione n. 24 del 05.11.2009 (doc. 9) avente ad oggetto
“Variazioni a Bilancio mediante prelievo dal fondo di riserva”, l’OPERA PIA
stabiliva di apportare al Bilancio di previsione 2009 alcune variazioni – che
trovavano copertura nell’apposito fondo denominato “Fondo di riserva spese
impreviste” – tra le quali l’adeguamento dei prezzi dell’appalto aggiudicato alla
QUADRIFOGLIO sulla base del nuovo CCNL delle Cooperative Sociali.
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IX. All’esito di numerosi incontri con i rappresentanti della QUADRIFOGLIO
e tenuto conto dell’intervenuto stanziamento del contributo regionale, l’OPERA PIA
trasmetteva la nota prot. n. 1299/ZV del 16.11.2009 (doc. 10) contenente la proposta
definitiva di adeguamento “parziale” dei prezzi al nuovo CCNL, in quanto non
prevedeva la retroattività delle tariffe a partire dal 2008, bensì le seguenti
decorrenze: 1) dal 01.10.2099 per le figure professionali “Adest/Oss”; 2) dal
01.07.2010 per la figura professionale “Adest”; 3) dal 01.01.2010 per la figura
professionale “Addetta alle pulizie”.
Per
la
figura
professionale
“Adest”,
inoltre,
il
riconoscimento
dell’adeguamento a partire dal 01.01.2010 veniva subordinato all’adeguamento
definitivo delle tariffe da parte della Regione Piemonte.
X. L’OPERA PIA, con Deliberazione n. 30 del 19.12.2009 (doc. 11),
approvava il Bilancio di previsione per l’anno 2010, prevedendo un incremento
degli stanziamenti per l’adeguamento all’ultimo CCNL relativo al biennio
economico 2008/2009; ugualmente veniva “incrementato il Capitolo 20, Art. 3, per
ottemperare alle richieste della Coop. Sociale Quadrifoglio legate all’aumento
contrattuale del relativo personale”.
XI. A mezzo Determinazione n. 20 in data 25.01.2010 (doc. 12), l’OPERA
PIA approvava l’impegno di spesa complessivo per l’anno 2010 e, in riferimento al
servizio appaltato alla QUADRIFOGLIO, la liquidazione delle somme spettanti
previo accertamento circa l’applicazione del CCNL e degli accordi integrativi
territoriali.
XII. Con DGR n. 64-13649 in data 22.03.2010 (doc. 13), la Regione Piemonte
dettava la disciplina riguardante il “Percorso di progressivo adeguamento delle
tariffe per l’assistenza residenziale socio-sanitaria, in conseguenza degli intervenuti
CC.CC.NN.LL.”, definendo un iter che prevedeva il “riconoscimento, quale prima
tranche della rivalutazione tariffaria, dei maggiori oneri relativi al costo del lavoro
conseguenti agli intervenuti adeguamenti contrattuali sulle aree socio-sanitarie”;
inoltre, veniva deliberato “il relativo impegno di spesa e la conseguente ripartizione
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rispettivamente a favore delle AA.SS.LL. e degli Enti gestori delle funzioni socioassistenziali, sulla base dei dati di spesa risultanti a consuntivo dell’anno
finanziario formalmente acquisito agli atti dei Settori regionali”.
XIII. La QUADRIFOGLIO, con nota prot. n. 118/G/10 del 26.04.2010
(doc. 14) trasmetteva all’OPERA PIA le tabelle relative ai costi orari a decorrere dal
01.12.2009, a seguito dell’adeguamento alla terza tranche del nuovo CCNL delle
Cooperative Sociali.
XIV. Con Deliberazione n. 16 del 17.06.2010 (doc. 15), l’OPERA PIA
approvava variazioni al Bilancio del 2010 considerato che la “Regione Piemonte,
tramite l’ASL del VCO, ha riconosciuto a questo Ente un contributo di euro
53.804,18, per gli aumenti contrattuali degli oneri del personale dipendente pagati
nel 2009” e che “a partire dal 01.06.2010 la Regione Piemonte ha determinato un
aumento delle rette di alta, media e bassa intensità assistenziale, che consentiranno
degli accertamenti di entrata maggiori di quelli già previsti a bilancio”.
XV. Con successiva Determinazione n. 10 del 03.01.2011 (doc. 16), l’OPERA
PIA approvava l’impegno di spesa complessivo per l’anno 2011 anche in riferimento
all’affidamento del servizio in questione, che veniva prorogato fino alla data di
aggiudicazione ad altra Ditta a seguito di espletamento di procedura ad evidenza
pubblica.
XVI. In data 17.01.2011, con nota prot. n. 13/G/11 (doc. 17), la
QUADRIFOGLIO inviava la conferma dell’adeguamento dei prezzi come da
richiesta dell’OPERA PIA in data 29.12.2010.
XVII. Faceva seguito la Determinazione n. 55 del 16..02.2011 (doc. 18), con
la quale l’OPERA PIA disponeva la liquidazione in favore della QUADRIFOGLIO
del conguaglio riferito agli adeguamenti all’indice ISTAT ed al nuovo CCNL.
XVIII. In data 22.06.2011 (doc. 19) la Regione Piemonte corrispondeva
all’OPERA PIA il contributo a sostegno dei maggiori oneri sostenuti per
l’adeguamento dei prezzi al nuovo CCNL, pari ad euro 53.804,18.
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XIX. Con riferimento alla problematica in oggetto, va rilevato che l’art. 12
della DGR Piemonte n. 79-2953 del 22.05.2006 (doc. 20) precisava che “[…] i
capitolati prevedono l’applicazione integrale del contratto di lavoro, stipulato con
le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale e
meccanismi di adeguamento o revisione prezzi in misura fissa, in rapporto all’indice
Istat e ai maggiori costi derivanti dal rinnovo del CCNL sottoscritto dalle
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale e degli
accordi integrativi decentrati”.
XX. La medesima Regione Piemonte, a mezzo nota prot. n. 2203/30.4 del
12.03.2007 (doc. 21), in risposta ad una richiesta di chiarimenti riguardo la citata
DGR n. 79-2953/2006, aveva specificato che “com’è noto, la normativa sugli
appalti, per quanto riguarda la tutela dei lavoratori, è finalizzata, da un lato, a
tutelare i diritti dei lavoratori alla corresponsione della retribuzione nel rispetto dei
CCNL, dall’altro ad assicurare l’osservanza delle norme concernenti il versamento
dei contributi previdenziali ed a garantire condizioni di sicurezza, con una
condivisione di responsabilità della P.A. appaltante e dell’Impresa appaltatrice”; ed
infatti “l’art. 38 del D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 “requisiti d’ordine generale”
contiene disposizioni volte ad escludere dalle pubbliche gare i soggetti che non sono
in regola con la normativa in materia di contributi previdenziali ed assistenziali o
per violazioni d’obblighi derivanti dai rapporti di lavoro”.
XXI. Inoltre, l’art. 115 del citato D.Lgs. n. 163 del 2006, rubricato
“Adeguamenti dei prezzi”, stabilisce che “tutti i contratti ad esecuzione periodica o
continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione
periodica del prezzo”.
A tal riguardo va segnalato che la giurisprudenza è concorde nel riconoscere la
natura di norma imperativa alla suddetta disposizione, con la conseguenza che essa
si sostituisce di diritto ad eventuali pattuizioni contrarie o mancanti nei contratti
pubblici di appalti di servizi (o di forniture) ad esecuzione periodica o continuativa,
in quanto la clausola di revisione periodica del corrispettivo di tali contratti ha lo
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scopo di tenere indenni gli appaltatori della Pubblica Amministrazione dagli aumenti
dei prezzi dei fattori della produzione (quali appunto l’adeguamento delle tariffe al
CCNL) determinati dal cosiddetto “fattore tempo” che, incidendo sulla percentuale
di utile stimata al momento della formulazione dell’offerta, potrebbero indurre
l’appaltatore medesimo a svolgere il servizio (o ad eseguire la fornitura) a
condizioni deteriori rispetto a quanto pattuito o, addirittura, a rifiutarsi di proseguire
nel rapporto, con inevitabile compromissione degli interessi pubblici.
XXII. In definitiva, l’intervenuto “parziale” riconoscimento dell’adeguamento
prezzi al CCNL nei confronti dell’aggiudicataria QUADRIFOGLIO risultava dovuto
sia in ragione della normativa nazionale in materia di appalti sia di quella regionale
in materia di espletamento dei servizi sanitari e socio-assistenziali.
Infatti, il maggior costo sopportato dall’OPERA PIA per l’intervenuto
adeguamento al CCNL è stato riconosciuto e corrisposto dalla Regione Piemonte in
attuazione della DGR n. 84-11911/2009, per un totale di euro 53.804,18.
L’intervenuto adeguamento dei prezzi, peraltro, non ha causato alcun danno
all’OPERA PIA atteso che, a tal fine, non è stato neppure necessario disporre un
aumento delle rette in vigore per gli ospiti della Struttura, trovando piena copertura
nell’apposito capitolo di spesa riservato alle “spese impreviste”; in ogni caso i
bilanci approvati per gli anni dal 2009 al 2011 hanno persino presentato consistenti
avanzi di amministrazione.
XXIII. In aggiunta a quanto innanzi, va segnalato che l’intervenuto
adeguamento dei prezzi al nuovo CCNL ed il mantenimento dell’affidamento in
capo alla QUADRIFOGLIO, oltre ad aver scongiurato l’insorgere di un oneroso e
non proficuo contenzioso, si è reso necessario alla stregua delle seguenti circostanze:
- impossibilità di sostituire la QUADRIFOGLIO nell’espletamento del
servizio, in quanto unico concorrente in possesso dei requisiti richiesti nella gara
all’epoca espletata;
- difficoltà di reperire aliunde figure professionali Adest/Oss sul territorio,
anche in ragione dei tempi necessari per l’espletamento di un concorso pubblico, e
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conseguente impossibilità di garantire, nelle more, il rispetto dei requisiti gestionali
di assistenza tutelare previsti dalla normativa regionale;
- insostenibilità economica per l’OPERA PIA di assumere direttamente le
figure professionali Adest/Oss necessarie per l’erogazione dei servizi, proprio in
ragione dell’onerosità del CCNL applicato (Regioni-Autonomie Locali);
- in caso di indizione di nuova gara d’appalto, oltre ad un aggravio dei costi
per la ripetizione della procedura, l’OPERA PIA avrebbe dovuto comunque tenere
conto dell’aumento dei costi determinato dal nuovo CCNL ai fini della
quantificazione del prezzo da porre a base d’asta;
- gli eventuali disservizi causati agli ospiti dell’OPERA PIA dal mancato
adeguamento al nuovo CCNL avrebbero arrecato sicuro pregiudizio all’immagine
dell’Ente ed alla concorrenzialità della propria offerta sul territorio – dovuta
soprattutto alla qualità del servizio –, peraltro già fortemente a rischio in ragione
della posizione geografica della Struttura rispetto alla Provincia del VCO.
Cannobio, 28 Febbraio 2014
Il Direttore Generale
(Tafani Alunno dr.ssa Anna Maria)
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