Relazione attività svolta nel corso del 2013

RELAZIONE DEL
DIFENSORE CIVICO TERRITORIALE
AVV. DARIO PESENTI
Anno 2013
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Il Difensore Civico Territoriale
Piazza L. Lombarda, 4
23900 Lecco, Italia
Telefono 0341.295322
Fax 0341.295333
E-mail: [email protected]
Prot. n. 8603 del 19.02.2014
Tit.1 Cl.21 Fasc.2014
Signor Presidente della Provincia,
Signor Presidente del Consiglio Provinciale,
Signori Capigruppo Consiliari
LORO SEDI
La presente relazione è trasmessa ai sensi dell’art. 36 del vigente
Statuto, che recita: “Il Difensore Civico redige entro il 28 febbraio
di ogni anno la relazione dell’attività svolta nell’anno precedente,
con le eventuali proposte di cui all’art. 34 del presente Statuto; la
relazione deve essere trasmessa al Presidente e ai Capigruppo
Consiliari”.
Mi è gradita l’occasione per porgere i miei migliori saluti.
Lecco, 19 Febbraio 2014
F.to Avv. Dario Pesenti
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INDICE
Introduzione ………………………………………………………. p. 04
Il quadro normativo
…………….. ….……………………………. p. 04
Il Difensore Civico “territoriale” .………………………………… . p. 09
I Comuni convenzionati ………………..………………………... p. 09
…………..……..…........ p. 10
Attività svolta nel corso dell’anno
Il diniego di accesso agli atti amministrativi ……… ……………. p. 13
La sede decentrata di Merate …………….……… ………...……. p. 14
“Un’ora a lezione con il Difensore Civico” ………………. ……. p. 15
Conclusioni ………………. ………….……………
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……………. p. 15
Introduzione.
Ritengo opportuno aprire la presente Relazione annuale prevista
dallo Statuto provinciale (la quarta dal mio insediamento), cercando
di evidenziare per sommi capi i tratti caratteristici della figura del
Difensore Civico nel nostro ordinamento, affinché chi legge possa
chiaramente orientarsi nella materia trattata soprattutto dal punto di
vista normativo.
Il quadro normativo.
L’istituto del Difensore Civico è stato previsto, per la prima volta,
dall’art. 8 della Legge 8 Giugno 1990 n. 142 “Ordinamento delle
autonomie locali”, e successivamente dall’art. 11 del D. Lgs.
18.08.2000 n. 267 (c. d. “Testo Unico Enti Locali”).
La norma è stata recepita dalla Provincia di Lecco che ha disciplinato
la materia con gli articoli da 34 a 41 nel Titolo V del proprio Statuto.
Altra importante norma di riferimento è l’art. 25 della Legge n.
241/1990, modificato dalla Legge 11 Febbraio 2005, n. 15, che
attribuisce al Difensore Civico la competenza specifica per la tutela
del diritto del cittadino all’accesso agli atti amministrativi.
E’ da tenere inoltre presente che con la Legge costituzionale 18
Ottobre 2001, n. 3, sono stati aboliti i controlli sugli atti degli Enti
locali.
Il processo di riforma della Pubblica Amministrazione avviato con le
richiamate Leggi si è caratterizzato per un’opera di profonda
trasformazione verso un maggiore decentramento amministrativo
(riconoscimento del principio di sussidiarietà, rafforzamento degli
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organi esecutivi, estinzione dei controlli preventivi di legittimità sugli
atti, ecc. ).
In effetti, il Legislatore si è limitato ad una definizione generica
dell’Istituto della Difesa Civica demandando sostanzialmente alla
autonomia dei singoli Enti locali l’indicazione del compito generale di
garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della Pubblica
Amministrazione, nonché quello di individuazione delle concrete
modalità di svolgimento della funzione.
Vi sono state, a partire da tali premesse normative, da parte di
autorevoli studiosi, diverse affermazioni su chi sia il Difensore Civico:
difensore dei cittadini, controllore della legittimità dell’azione
amministrativa, mediatore/conciliatore tra la parte pubblica e quella
privata, organo “super partes” che deve fungere da collegamento tra
il
cittadino
e
la
pubblica
amministrazione,
strumento
di
partecipazione popolare. Tutte queste definizioni hanno una loro
precisa valenza ed esprimono i diversi tratti della figura.
In sintesi, ritengo si possa definire il Difensore Civico come un
organo monocratico, la cui funzione è quella di svolgere un’attività
tutoria nell’interesse del buon andamento e dell’imparzialità che la
Costituzione richiede alla Pubblica Amministrazione (art. 97).
A tal fine il Difensore Civico interviene, su istanza dei privati o
d’ufficio, per segnalare abusi, disfunzioni, carenze e ritardi di cui
l’amministrazione sia imputabile nei confronti dei cittadini; ma anche
per prevenire il contenzioso o le possibili disfunzioni, favorendo il
dialogo tra le parti, agevolando il diritto di accesso agli atti e ai
documenti.
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La funzione del Difensore Civico si concretizza, pertanto, come
“pressione” per sollecitare risposte e chiarimenti, prima che la pratica
sfoci in ambito giurisdizionale, quando il cittadino decida di far valere
l’inadempimento della pubblica amministrazione in sede giudiziale.
I poteri del Difensore Civico consistono, in sostanza, nella possibilità
di chiedere notizie e informazioni, di convocare i funzionari degli uffici
interessati, di esaminare atti e documentazione, di segnalare
all’amministrazione procedente (in particolare al responsabile del
procedimento) il rispetto del termine di cui alla Legge 241 del 1990
per la definizione di una pratica.
Un servizio di difesa civica ben strutturato ed adeguatamente
conosciuto risulta estremamente utile, nell’esercizio di una funzione
di effettiva mediazione, a dirimere contenziosi prima che essi sfocino
in vere e proprie vertenze legali.
Il Difensore Civico negli enti locali manca di un’unitaria disciplina
giuridica nazionale. A prescindere, infatti, dai richiami contenuti nelle
norme di cui si è detto (Decreto legislativo n. 267/2000 e art. 25
Legge 241/1990) l’art. 11 del T.U.E.L. si limita soltanto a prevedere
che: “Lo Statuto comunale e quello provinciale possono prevedere
l’istituzione
del
dell’imparzialità
difensore
e
del
civico,
buon
con
compiti
andamento
di
garanzia
della
pubblica
amministrazione comunale e provinciale, segnalando, anche di
propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi
dell’amministrazione nei confronti dei cittadini. Lo statuto disciplina
l’elezione, le prerogative ed i mezzi del difensore civico nonché i suoi
rapporti con il consiglio comunale e provinciale”.
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La collocazione di tale norma evidenzia la volontà del Legislatore di
porre il Difensore Civico tra gli istituti di partecipazione popolare,
anche se lo Statuto della Provincia di Lecco vi dedica un apposito
Titolo (il quinto) al di fuori del Titolo relativo agli strumenti di
partecipazione (il quarto).
Il richiamo, contenuto nella predetta norma, agli Statuti dei singoli
enti determina, infine, una notevole varietà normativa sia nella
definizione del ruolo istituzionale del Difensore Civico sia nella
regolamentazione dei rapporti con gli organi politico-amministrativi.
Lo Statuto della Provincia all’art. 36, comma secondo, ben delinea i
poteri del Difensore:
“Il Difensore Civico per lo svolgimento delle sue funzioni, su istanza o
d'ufficio, può: a) chiedere, verbalmente o per iscritto, notizie sullo
stato delle pratiche e delle situazioni sottoposte alla sua attenzione;
gli uffici richiesti devono rispondere senza ritardo; b) consultare ed
ottenere copia, senza il limite del segreto di ufficio, di tutti gli atti e
documenti relativi all'oggetto del proprio intervento, nonché acquisire
le necessarie informazioni; c) convocare il responsabile della pratica
per ottenere chiarimenti circa lo stato della medesima e il suo
irregolare o mancato proseguimento allo scopo di ricercare soluzioni
che contemperino l'interesse generale con quello dell'istante; d)
accedere agli uffici per l'acquisizione di elementi conoscitivi; e)
prospettare agli amministratori situazioni che, anche per la loro
rilevanza sociale, vadano presi in considerazione da parte degli uffici
pubblici, sollecitandone gli opportuni provvedimenti; f) segnalare agli
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organi competenti i comportamenti dei dipendenti che possono dare
luogo all'adozione di provvedimenti disciplinari”.
Vi è da rilevare che tutti i tentativi di creare una disciplina unitaria a
livello nazionale (a differenza di quanto avvenuto in gran parte degli
Stati europei) non sono finora andati a buon fine.
Ciononostante, l’istituto va verso una progressiva affermazione,
consolidando
gradualmente
il
proprio
profilo
istituzionale
e
continuando una costante diffusione presso le Amministrazioni.
Pur nella diversità delle fonti normative e regolamentari, è possibile
quindi riconoscere, all’interno del nostro ordinamento, al Difensore
Civico un duplice ruolo di: 1. tutela dei cittadini rispetto alle
inefficienze e/o ai disservizi della Pubblica Amministrazione; e 2.
garanzia
dell’imparzialità
e
del
buon
andamento
dell’attività
amministrativa, con la peculiarità di essere generalmente eletto da
parte dell’assemblea consiliare, sottratto ad ogni vincolo di natura
gerarchica, nonché titolare di poteri istruttori ed ispettivi che gli
consentono di integrare la tutela giurisdizionale degli interessi dei
cittadini, sia dando rilievo a situazioni che, non assurgendo al rango
di diritti soggettivi o interessi legittimi, non troverebbero altrove tutela,
sia
intervenendo
in
via
preventiva
all’esercizio
del
potere
amministrativo, ovvero quando, per cause diverse (ad esempio il
decorso dei termini prescrizionali o decadenziali per l’esercizio di
azioni giudiziarie), la via di tutela giurisdizionale non risulti più
concretamente esperibile.
I difensori civici nell’esercizio delle loro funzioni hanno elaborato,
nella prassi, modalità di intervento che integrano efficacemente la
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normativa di riferimento, contribuendo alla formazione di un vero e
proprio “diritto vivente”.
Attualmente il Difensore Civico provinciale opera nel quadro di
riferimento fornito dalle citate norme, che nel loro insieme
rappresentano tutto quello che è giuridicamente disponibile in
materia di difesa civica.
E’ da sottolineare – come anzi detto - che la Provincia di Lecco si è
tempestivamente adeguata alla normativa, istituendo tale figura e
proponendo di mettere il proprio Difensore Civico a disposizione di
quegli Enti che avessero manifestato la volontà di utilizzare il servizio
in favore dei propri cittadini, mediante la sottoscrizione di apposite
convenzioni.
Il Difensore Civico “territoriale”.
Con la disposizione contenuta nell’art. 2 c. 186 della Legge
Finanziaria per il 2010, il Legislatore ha deciso di addivenire alla
soppressione della figura del Difensore Civico comunale Tale scelta
ha sicuramente rafforzato la figura del Difensore Civico provinciale,
essendo espressamente previsto che detto organo continui la propria
attività su tutto il territorio provinciale assumendo la denominazione
di Difensore Civico “territoriale”.
Pertanto, allo stato attuale, il regime di convenzione per l’esercizio
associato della funzione di difesa civica tra la Provincia e singoli
Comuni rimane l’unica forma attuabile.
I Comuni convenzionati.
I Comuni convenzionati per il Servizio di Difesa Civica con la
Provincia di Lecco, a seguito dell’istituzione del Difensore Civico
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territoriale e venute meno le precedenti convenzioni, ad oggi sono i
seguenti: Abbadia Lariana, Annone Brianza, Barzago, Barzio,
Bellano, Bulciago, Calolziocorte, Casargo, Cassina Valsassina,
Cernusco Lombardone, Colico, Colle Brianza, Crandola Valsassina,
Cremeno, Dervio, Dolzago, Dorio, Galbiate, Introzzo, Lecco,
Lomagna, Margno, Moggio, Morterone, Nibionno, Paderno D’Adda,
Perledo, Rogeno, Santa Maria Hoè, Sueglio, Tremenico, Vestreno.
Per effetto di tali convenzioni, dunque, il Difensore Civico della
Provincia di Lecco ha assunto anche la funzione di Difensore Civico
di tali Comuni.
Attività svolta nel corso dell’anno.
L’ufficio del Difensore Civico nel corso dell’anno 2013 ha registrato,
come negli anni precedenti, un ulteriore incremento di attività.
Le richieste da parte dei cittadini giungono in diversi modi: a mezzo
telefono, con lettera scritta, via fax o via e-mail, mediante accesso
personale presso gli uffici.
Solitamente viene fissato un incontro presso la Sede della Provincia
e si provvede poi a coinvolgere gli Enti interessati.
Vi è da rilevare che tali richieste, hanno talvolta riguardato questioni
estranee alla competenza in senso stretto dell’Ufficio.
La linea prescelta è stata quella di fornire risposte alle problematiche
rappresentate dai cittadini dando suggerimenti e intervenendo –
laddove possibile - anche a titolo di collaborazione istituzionale,
presso le amministrazioni, non solo degli enti locali, per un possibile
esame e per la risoluzione dei casi prospettati.
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E’ infatti convinzione diffusa fra i cittadini che il Difensore Civico della
Provincia abbia competenza su tutti i casi che si presentano
nell’ambito del territorio provinciale e che vedano in qualche modo
coinvolto un Ente pubblico. Non solo, quindi, quelli strettamente
connessi all’attività della Provincia o dei Comuni, ma anche quelli di
pertinenza di altri Enti pubblici presenti sul territorio (ASL, Azienda
Ospedaliera, Equitalia Spa, Prefettura, ecc.). In alcuni casi, inoltre, i
cittadini presentano anche questioni eminentemente private o
rientranti nella sfera della competenza giudiziaria civile o penale.
Peraltro, molto spesso, il cittadino trova nel Difensore Civico un
soggetto in grado di aiutarlo o quanto meno di fornire dei consigli utili
(laddove possibile) per istruire correttamente la propria pratica.
E’ quindi molto importante divulgare tra i cittadini l’opportunità di fare
riferimento, prima di ricorrere alle vie legali, alla forma di tutela non
giurisdizionale offerta dal Difensore Civico. Lo scorso anno ci sono
state numerose richieste, in aumento – come detto - rispetto agli anni
precedenti. L’effettiva competenza del Difensore Civico sui problemi
esposti è presente in poco più di metà dei casi. Il cittadino preferisce
avere un rapporto diretto: le telefonate sono state intese nella
maggior parte a chiedere pareri o informazioni. In aumento i contatti
via e-mail. Tra le richieste prese in considerazione lo scorso anno,
perché di competenza del Difensore Civico o perché è stato svolto
un intervento informale, la maggior parte ha avuto esito positivo.
Si elencano si seguito le nuove pratiche aperte e trattate nel 2013
(che fanno seguito a quelle già trattate negli anni precedenti, alcune
delle quali ancora in corso di definizione).
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N.
01
Iniziali
nominativo
ricorrente
A.L.
Residenza e/o
sede sociale
Abbadia Lariana
Manutenzione terreni
02
C.A.
Lecco
Pratica edilizia
03
S.A.
Lecco
Cartelle esattoriali
04
V.S.
Dervio
Inquinamento acustico
05
A.B.G.
Lecco
Bollette Telecom
06
U.C.V.
Introzzo
Ammissibilità quesito referendario
07
S.C.
Lecco
Edilizia pubblica
08
M.G.
Robbiate
Manutenzione/ Sgombero neve
09
D.M.
Lecco
Sanzione amministrativa
10
C.A.
Colico
Esproprio terreni
11
A.A.L.F.
Colico
Esproprio per pubblica utilità
12
C.M.
Lecco
Parcheggio disabili
13
C.C.V.
Cassina Valsassina
14
M.A.
Monticello Brianza
Rapporti patrimoniali con Ente
Locale
Canone affissioni
15
C.M.
Morterone
16
M.E.
Bergamo
Trasporto pubblico e diritto allo
studio
Diniego accesso atti amministrativi
17
G.M.G.
Bellano
Richiesta intervento servizi sociali
18
P.G.
Dervio
Cartelli segnaletica stradale
19
C.I.G.
Colico
Residenza anagrafica
20
P.A.M.
Annone Brianza
Ricovero R.S.A.
21
M.P.N.
Morterone
Manutenzione stradale
22
R.G.
Galbiate
Diniego accesso atti amministrativi
23
C.C.
Lecco
Sanzione amminsitrativa
24
R.A.
Cernusco L.
Inquinamento termico
12
Oggetto (motivo della richiesta di
intervento)
25
D.C.G.
Lecco
Sanzioni amministrative
26
S.L.
Bolgare (BG)
Affidamento lavori pubblici
27
S.M.
Lecco
Prestazioni sanitarie pubbliche
28
T.L.
Lecco
Servizi pubblici essenziali
29
F.R.
Lecco
Prestazioni sanitarie pubbliche
30
C.F.
Barzanò
Affidamento lavori pubblici
31
T.M.
Colico
Installazione semaforica
32
F.A.
Mandello Lario
Pratica edilizia
33
V.M.
Morterone
Edilizia pubblica
34
N.E.
Dolzago
Trasporto pubblico
35
N.N.
Valgreghentino
Pratica edilizia
Il diniego di accesso agli atti amministrativi.
Di notevole interesse è la questione del diniego di accesso agli atti
amministrativi da parte della Pubblica Amministrazione previsto
dall’art. l’art. 25 della Legge n.241/1990.
In particolare, il comma 4 di tale articolo stabilisce, che in caso di
diniego all’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso il
richiedente può presentare ricorso al T.A.R.
Alternativamente a tale ricorso il ricorrente, nei confronti degli atti
delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, può chiedere
al Difensore Civico competente per ambito territoriale, che sia
riesaminata la suddetta richiesta. Il Difensore Civico si pronuncia
entro trenta giorni.
Qualora tale organo non sia costituito o ancorché previsto (come nel
caso del Difensore Civico comunale) sia stato abrogato dalla legge,
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la competenza è attribuita al Difensore Civico competente per
l’ambito territoriale immediatamente superiore.
Il Difensore Civico della Provincia di Lecco è quindi competente per
espressa previsione legislativa – limitatamente a tale funzione –
oltreché per l’Amministrazione Provinciale stessa, anche per tutti i
Comuni indipendentemente dalla stipula di convenzione.
Nel corso del 2013 si sono presentati anche alcuni casi di
applicazione diretta di detta norma.
La sede decentrata di Merate.
A partire dal 2011 sono stati aperti – come noto - gli Uffici Provinciali
decentrati di Merate. L’iniziativa è venuta ad inserirsi nell’ambito del
Protocollo d’intesa sottoscritto tra la Provincia di Lecco e il Ministero
per la Pubblica Amministrazione, che prevede, tra le azioni
specifiche, la realizzazione di uno Spazio Provincia per le
informazioni sui procedimenti di competenza dell’Ente.
L’accordo tra la Provincia di Lecco e il Comune di Merate ha
previsto, tra l’altro, l’istituzione del servizio di difesa civica territoriale.
“L’apertura dei nuovi uffici provinciali decentrati – ha spiegato il
Presidente della Provincia Daniele Nava – in via sperimentale proprio
nel Meratese vuole dare un chiaro segnale di maggior presenza
dell’Ente in un territorio nel quale sono insediate moltissime attività
produttive.
L’iniziativa
si
inserisce
nel
nostro
percorso
di
avvicinamento al cittadino, sia considerato come individuo, sia parte
di un’impresa o di un’associazione.”.
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Alcune pratiche e incontri coi cittadini (tra quelle sopra elencate)
hanno quindi potuto svolgersi, per il servizio di Difesa civica,
direttamente nella sede di Merate.
“Un’ora a lezione con il Difensore Civico Territoriale”.
Nell’ottica di divulgare la conoscenza della difesa civica si è pensato
di incrementare, in ambito scolastico, il progetto iniziato fin dal 2011,
“Un’ora a lezione con il Difensore Civico Territoriale: il Cittadino e la
Pubblica Amministrazione” rivolto agli alunni delle Scuole medie
superiori del territorio.
Il Difensore Civico Territoriale ha tenuto alcune lezioni sia presso le
sedi scolastiche, sia presso la sede della Provincia (con le classi in
trasferta) nell’intento di sensibilizzare i giovani verso l’attività e il
ruolo della Pubblica Amministrazione.
In particolare, gli istituti scolastici coinvolti nel corso del 2013 sono
stati i seguenti: Istituto Superiore Statale Bertacchi di Lecco, A.P.A.F.
di Casargo, Istituto Maria Ausiliatrice di Lecco, Istituto Superiore
Statale Francesco Viganò di Merate, E.S.P.E. di Lecco.
Conclusioni.
Come già evidenziato nella relazione stesa lo scorso anno, si ritiene,
comunque,
importante
e
necessario
che
l’Amministrazione
Provinciale prosegua nell’opera di sensibilizzazione dei Comuni a
convenzionarsi al servizio.
Anche questo Ufficio, dal canto suo, ha espletato delle iniziative volte
alla sensibilizzazione e informazione, sia degli Enti locali sia, in modo
diretto, dei cittadini. Tra le altre è risultata di interesse la
realizzazione di una “brochure” diffusa presso i cittadini residenti in
15
Provincia di Lecco sulla figura e sulle funzioni del Difensore Civico
territoriale.
Sono certo che l’Amministrazione Provinciale prenderà nella dovuta
considerazione quanto fin qui esposto ed assumerà le opportune
iniziative per la crescita nella nostra Provincia della Difesa Civica.
Da ultimo, ancora una volta un sentito ringraziamento a chi
quotidianamente assicura, con impegno, le funzioni nella Segreteria
dell’Ufficio.
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