Lezione04_Bilancio e LS(2).

03/11/2014
Lezione quarta
Parte seconda
Il bilancio dello Stato
e la Legge di stabilità (2)
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Parte seconda
Il processo di bilancio
Tre fasi:
1) preparazione del bilancio
2) gestione del bilancio
3) rendicontazione del bilancio
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1
03/11/2014
La preparazione del bilancio
Anno t-1
Anno t
Def
Nota aggiornamento Def
Anno t+1
entro 10 apr.
entro 20 set.
Ddl di bilancio
Ddl di stabilità
entro 15 ott.
entro 15 ott.
Approvazione della legge
di stabilità e della legge di bilancio
entro 31 dic.
38
La gestione del bilancio
Anno t-1
Anno t
Anno t+1
Inizio esercizio
1 gennaio
Assestamento (ddl)
entro 30 giu.
Variazioni
entro 31 ott.
Chiusura esercizio
31 dicembre
39
2
03/11/2014
La rendicontazione
Anno t-1
Anno t
Anno t+1
Parificazione della Corte dei conti
giu.
Approvazione Rendiconto
lug.
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Le regole del processo di bilancio
•
•
•
•
•
Articolo 81 della Costituzione
Legge n. 196/2009 (quinta riforma)***
Legge n. 39/2011 (Semestre europeo)
Legge costituzionale n. 1/2012 e legge n. 243/2012 (sesta
Pareggio) [vedi Parte terza della lezione]
Regolamenti parlamentari
***
•
•
•
•
Legge n. 468/1978 (prima riforma)
Legge n. 362/1988 (seconda riforma)
Legge n. 94/1997 (terza riforma)
Legge n. 208/1999 (quarta riforma)
41
3
03/11/2014
Articolo 81
della Costituzione
Comma 1
Le camere approvano ogni anno i bilanci e
il rendiconto consuntivo presentati dal
governo
42
Articolo 81
della Costituzione
Comma 2
L’esercizio provvisorio del bilancio non
può essere concesso se non per legge e
per periodi non superiori
complessivamente a quattro mesi
43
4
03/11/2014
Articolo 81
della Costituzione
Comma 3
Con la legge di approvazione del bilancio
non si possono stabilire nuovi tributi e
nuove spese
44
Articolo 81
della Costituzione
Comma 4
Ogni altra legge che importi nuove e
maggiori spese deve indicare i mezzi per
farvi fronte
"reperire" o "esplicitare"?
45
5
03/11/2014
La formazione del bilancio
di previsione
Vediamo a grandi linee com’è
attualmente organizzato il processo di
bilancio (risultato di esperienza più che
trentennale: 1978-2012)
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La trama del processo di bilancio
la preparazione del bilancio (anno t-1)
Def + Nota aggiornamento
2. OBIETTIVI
1. BILANCIO A
LEGISLAZIONE +
VIGENTE
3. MANOVRA
=
4. PREVISIONI
INIZIALI
Legge di stabilità +
Legge di bilancio
47
6
03/11/2014
Un esempio di manovra
1. Bilancio a
2.
legislazione
Obiettivi
vigente
T1
T2
T (T1+T2)
tributarie
altre
totale entrate
600
30
630
G1
G2
G (G1+G2)
correnti
c/capitale
totale uscite
600
90
690
(T-G)
saldo netto
da finanziare
-60
(-)
manovra netta
manovra lorda
4. Bilancio
3.
prevision
Manovra
e
-2
-2
598
30
628
(+)
-16
3
-13
584
93
677
(-49)
11
-49
11
16
48
Un esempio di manovra
Gli obiettivi nel Def + nota aggiornamento Def
•
•
•
Saldo netto da finanziare a - 49 (T - G)
Aumento degli investimenti (G2)
Riduzione della pressione fiscale (T1)
NB: nel DEF ci sono gli obiettivi aggregati (ad es. i saldi; e i macro
aggregati); nel Ddl di stabilità c’è l’articolazione puntuale: quali tasse e
quali spese (emerge con chiarezza chi perde e chi guadagna...)
49
7
03/11/2014
Un esempio di manovra
1. Bilancio a
2.
legislazione
Obiettivi
vigente
T1
T2
T (T1+T2)
tributarie
altre
totale entrate
600
30
630
G1
G2
G (G1+G2)
correnti
c/capitale
totale uscite
600
90
690
(T-G)
saldo netto
da finanziare
-60
ddl di stabilità
4. Bilancio
3.
prevision
Manovra
e
(-)
-2
-2
598
30
628
(+)
-16
3
-13
584
93
677
(-49)
11
-49
manovra netta
manovra lorda
11
16
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La fase parlamentare
• Discussione del ddl di stabilità
• Emendamenti
• Approvazione (con eventuali
emendamenti) della legge di stabilità
• Nota di variazione al ddl di bilancio
• Approvazione del bilancio di previsione
(che da ddl diventa legge)
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8
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Nell’esempio, assumiamo che il
dibattito parlamentare non modifichi
il disegno di legge di stabilità, ovvero
che ddl di stabilità = legge stabilità
Un esempio di
manovra
1. Bilancio a
legislazione
vigente
T1
T2
T (T1+T2)
tributarie
altre
totale entrate
600
30
630
G1
G2
G (G1+G2)
correnti
c/capitale
totale uscite
600
90
690
(T-G)
saldo netto
da finanziare
-60
manovra netta
manovra lorda
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2.
Obiettivi
3.
Manovra
(-)
-2
4. Bilancio
prevision
e
-2
598
30
628
(+)
-16
3
-13
584
93
677
(-49)
11
-49
11
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Approfondimenti
1. La definizione degli obiettivi: il Def +
la nota di aggiornamento del Def
2. La manovra:
2.1 il contenuto della Legge di stabilità
2.2 la flessibilità della Legge di bilancio
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1. La definizione degli obiettivi
Dal 2012: sensibile anticipo della data di presentazione del Def, per consentire il
coordinamento a livello europeo (semestre europeo).
Necessità di una nota di aggiornamento del Def
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2. La manovra
(2.1) la legge di stabilità
Tecnicamente la Ls è composta di due parti:
- le tabelle
- l’articolato
Storicamente la Ls (prima Lf) ha una duplice
valenza:
- il contenuto “proprio”
- il contenuto “eventuale”
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Le tabelle della legge di stabilità
(il contenuto “proprio”)
• Tabella A: Indicazione delle voci da includere nel fondo
speciale di parte corrente
• Tabella B: Indicazione delle voci da includere nel fondo
speciale di conto capitale
• Tabella C: Stanziamenti autorizzati in relazione a
disposizione di legge la cui quantificazione annua è
demandata alla legge di stabilità
• Tabella D: Variazioni da apportare al bilancio a legislazione
vigente a seguito della riduzione di autorizzazioni legislative di
spesa di parte corrente precedentemente disposte
• Tabella E: Importi da iscrivere in bilancio in relazione alle
autorizzazioni di spesa a carattere pluriennale in conto
capitale, con evidenziazione dei rifinanziamenti, delle
riduzioni e delle rimodulazioni
56
L’articolato della legge di stabilità
(il contenuto “proprio”)
• Livello max del ricorso al mercato e del saldo netto
da finanziare
• Variazione delle aliquote, detrazioni e scaglioni…
delle imposte
• Importo complessivo massimo da destinare al
rinnovo contratti dei dipendenti pubblici
• Altre regolazioni meramente quantitative rinviate
alla finanziaria dalle norme vigenti
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L’articolato della legge di stabilità
può contenere nuove disposizioni normative
(il contenuto “eventuale”)
necessarie per determinare un miglioramento dei saldi o
per garantire l’attuazione del Patto di stabilità e del Patto
di convergenza …
ma entro precisi limiti
1.
2.
Solo norme con effetti finanziari con decorrenza
nel triennio considerato nel bilancio pluriennale
Escluse le “norme di delega o di carattere
ordinamentale ovvero organizzatorio” (con esclusione
di quelle necessarie per attuare il patto di stabilità interna e il Patto
di convergenza)
3.
Escluse norme contenenti interventi di “natura
localistica o microsettoriale”
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Perché queste limitazioni al contenuto
“eventuale” della legge di stabilità?
Riflettono la negativa esperienza passata,
quando la Lf poteva contenere qualsiasi tipo
norma di variazione di entrata o di spesa.
Siccome la Ls gode di una «corsia
preferenziale» nell’iter parlamentare (durante la
sessione di bilancio vengono rallentati i lavori parlamentari
ordinari e le Camere si concentrano sulla manovra), la
Ls
corre il rischio di trasformarsi in un «veicolo»
appetibile anche per la normativa ordinaria
(con evidente rischio di sovraccarico).
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03/11/2014
Perché in passato (1978-1988) la Lf ha
contribuito all’esplosione della spesa
pubblica?
1. «Corsia preferenziale»
2. Coincidenza del momento in cui si definivano
obiettivi (ora, in primavera, nel Def) e strumenti
(ora nella Ls): erano contenuti nella Lf
3. Potere di «auto copertura» della Lf: si votavano
prima i provvedimenti di spesa (contenuto proprio
+ eventuale della Lf) e per ultimo l’articolo 1 che
fissava gli «obiettivi» (cioè i saldi): si finanziava in
disavanzo
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2. La manovra
(2.2) la legge di bilancio
• Dal 2011, alla realizzazione della manovra annuale
contribuisce anche la Lb: l’articolo 11 della 196/2009 recita
infatti che «la legge di stabilità e la legge di bilancio
compongono la manovra triennale di finanza pubblica».
• Modalità con cui la Lb può effettuare una parte della
manovra:
– trasferimento delle «spese obbligatorie» dalla tabella C della Ls al
disegno di legge di bilancio;
– possibilità di rimodulare, in via compensativa all’interno di un
programma o tra programmi della stessa missione, le dotazioni
finanziarie relative ai «fattori legislativi».
• La legge 196/2009 ci consegna dunque una Lb che, almeno
in parte, ha perso il carattere formale che la
contraddistingueva.
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La trama del processo di bilancio
La gestione del bilancio (anno t)
PREVISIONI
INIZIALI
• Leggi di spesa
(coperte e da coprire)
• Fondi di riserva
PREVISIONI
+ MODIFICAZIONI = DEFINITIVE
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Parte terza
Prospettive di riforma
Riforma dell’articolo 81 della Costituzione
(legge costituzionale n.1/2012):
introduzione del principio del pareggio di
bilancio
+
Legge del 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l’attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi
dell’articolo 81, sesto comma, della
Costituzione)
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14
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Nuovo articolo 81 della costituzione
(legge costituzionale 20 aprile 2012 n.1)
Art. 1
Articolo 81 della Costituzione
Comma 1
Le camere approvano ogni anno i
bilanci e il rendiconto consuntivo
presentati dal governo.
Comma 2
L’esercizio provvisorio del bilancio
non può essere concesso se non
per legge e per periodi non superiori
complessivamente a quattro mesi.
Comma 3
Con la legge di approvazione del
bilancio non si possono stabilire
nuovi tributi e nuove spese.
Comma 4
Ogni altra legge che importi nuove
e maggiori spese deve indicare i
mezzi per farvi fronte.
1. L’articolo 81 della Costituzione e’ sostituito dal seguente:
«Art. 81. –
Comma 1
Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo
conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
Comma 2
Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del
ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza
assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.
Comma 3
Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
Comma 4
Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo
presentati dal Governo.
Comma 5
L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e
per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
Comma 6
Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad
assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del
debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge
approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel
rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.
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Commento al nuovo articolo 81 della Costituzione
(introduzione del principio di pareggio di bilancio).
• Legga approvato con larga maggioranza (tra novembre 2011 e
aprile 2012) e imposta dall’urgenza della crisi economica per dare
«un segnale forte ai mercati, chiarendo che l’Italia e l’Europa hanno
imboccato in modo duraturo la strada del rigore».
• Principio del pareggio del Bds: definito come equilibrio strutturale.
Il saldo dovrà tenere conto «delle fasi avverse e delle fasi favorevoli
del ciclo economico»;
– in caso di ciclo favorevole dovrà generare avanzi da utilizzare nelle fasi
critiche;
– nella fasi caratterizzate da grave recessione economica si potrà fare
ricorso all’indebitamento mediante autorizzazione a maggioranza
assoluta da parte delle Camere.
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15
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• Oltre a introdurre il principio del pareggio, la legge prevede:
– la soppressione dell’attuale terzo comma dell’articolo 81: si
riconosce che la legge di bilancio ha ormai perso il carattere formale
che la rendeva non idonea a prevedere nuove entrate e nuove
spese [dal 2016: il contenuto della legge di stabilità confluirà nel ddl
di bilancio, che sarà pertanto organizzato in due sezioni, di cui la
prima ne recepisce contenuti e funzioni (art. 15 della 243/2012)]
– la modifica del contenuto del quarto comma, che tratta la questione
della copertura delle nuove e maggiori spese: ogni legge deve
reperire la copertura per i nuovi e maggiori oneri (sciolta l’ambiguità
dell’espressione «indicare i mezzi per farvi fronte» e sostituita con
«provvede ai mezzi per farvi fronte»);
– che la disciplina delle materie attinenti alla contabilità pubblica sia
affidata a una nuova fonte, di livello subordinato alla legge
costituzionale, ma sovra ordinato alla legge ordinaria (ovvero da
approvarsi a maggioranza assoluta: vedi l’approvazione della legge
243/2012);
– che tale materia sia espressamente estesa all’insieme degli enti
rilevanti per il rispetto del patto di stabilità e crescita (cioè agli altri
enti della amministrazione centrale, agli enti previdenziale e alle
amministrazioni locali).
• Le innovazioni introdotte dal disegno di legge dovranno trovare
applicazione a decorrere dall’esercizio 2014.
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Nuovo articolo 81 della costituzione
(legge costituzionale 20 aprile 2012 n.1)
Art. 5
1. La legge di cui all’articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dall’articolo 1 della presente legge costituzionale,
disciplina, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare:
a) le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica;
b) l’accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all’andamento del ciclo
economico, all’inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali;
c) il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla lettera b) del presente comma corretti per il ciclo economico rispetto
al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione;
d) la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, ai sensi
dell’articolo 81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall’articolo 1 della presente legge costituzionale, al verificarsi dei
quali sono consentiti il ricorso all’indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite
massimo di cui alla lettera c) del presente comma sulla base di un piano di rientro;
e) l’introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito
pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica;
f) l’istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire
compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio;
g) le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera
d) del presente comma, anche in deroga all’articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri
livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.
2. La legge di cui al comma 1 disciplina altresì:
a) il contenuto della legge di bilancio dello Stato;
b) la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di
ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 4
della presente legge costituzionale;
c) le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.
3. La legge di cui ai commi 1 e 2 e’ approvata entro il 28 febbraio 2013. [si tratta appunto della legge n.243/2012]
4. Le Camere, secondo modalità stabilite dai rispettivi regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con
particolare riferimento all’equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all’efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni.
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Parole chiave della lezione
1. La struttura formale del Bilancio dello Stato (BdS)
• Organizzazione e articolazione del BdS
– stati di previsione, missioni, programmi (=unità di voto), capitoli
(=unità ai fini gestionali)
• Diverse tipologie di bilancio
–
–
–
–
previsione / consuntivo
a legislazione vigente / programmatico
annuale / pluriennale
cassa / competenza
• Il bilancio di previsione dello Stato è di cassa e competenza
(misto)
– Le fasi delle entrate e delle uscite
– I residui: un esercizio
• I saldi di bilancio
– Indebitamento netto, saldo netto da
finanziare, ricorso al mercato
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Parole chiave della lezione
2. Il processo di bilancio e il ruolo della legge di stabilità
• Le diverse fasi: preparazione, gestione e rendicontazione
• Le regole di formazione del BdS (art. 81 della
Costituzione)
• La trama del processo di bilancio: Blv, obiettivi e
manovra
• Gli obiettivi: nuovi contenuti del Def e la nota di
aggiornamento al Def
• La manovra: l’organizzazione della Ls e la sua struttura
(tabelle e articolato; contenuto “proprio” ed “eventuale”);
il ruolo della legge di bilancio.
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Dove studiare
• P. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle
finanze, il Mulino, sesta edizione, 2012
– Capitolo 2, Paragrafo 2. Il Bilancio dello Stato
e la Legge di Stabilità (pp. 102-130)
– Le diapositive di questa lezione
70
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