03/11/2014 Lezione quarta Parte seconda Il bilancio dello Stato e la Legge di stabilità (2) 36 Parte seconda Il processo di bilancio Tre fasi: 1) preparazione del bilancio 2) gestione del bilancio 3) rendicontazione del bilancio 37 1 03/11/2014 La preparazione del bilancio Anno t-1 Anno t Def Nota aggiornamento Def Anno t+1 entro 10 apr. entro 20 set. Ddl di bilancio Ddl di stabilità entro 15 ott. entro 15 ott. Approvazione della legge di stabilità e della legge di bilancio entro 31 dic. 38 La gestione del bilancio Anno t-1 Anno t Anno t+1 Inizio esercizio 1 gennaio Assestamento (ddl) entro 30 giu. Variazioni entro 31 ott. Chiusura esercizio 31 dicembre 39 2 03/11/2014 La rendicontazione Anno t-1 Anno t Anno t+1 Parificazione della Corte dei conti giu. Approvazione Rendiconto lug. 40 Le regole del processo di bilancio • • • • • Articolo 81 della Costituzione Legge n. 196/2009 (quinta riforma)*** Legge n. 39/2011 (Semestre europeo) Legge costituzionale n. 1/2012 e legge n. 243/2012 (sesta Pareggio) [vedi Parte terza della lezione] Regolamenti parlamentari *** • • • • Legge n. 468/1978 (prima riforma) Legge n. 362/1988 (seconda riforma) Legge n. 94/1997 (terza riforma) Legge n. 208/1999 (quarta riforma) 41 3 03/11/2014 Articolo 81 della Costituzione Comma 1 Le camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal governo 42 Articolo 81 della Costituzione Comma 2 L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi 43 4 03/11/2014 Articolo 81 della Costituzione Comma 3 Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese 44 Articolo 81 della Costituzione Comma 4 Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte "reperire" o "esplicitare"? 45 5 03/11/2014 La formazione del bilancio di previsione Vediamo a grandi linee com’è attualmente organizzato il processo di bilancio (risultato di esperienza più che trentennale: 1978-2012) 46 La trama del processo di bilancio la preparazione del bilancio (anno t-1) Def + Nota aggiornamento 2. OBIETTIVI 1. BILANCIO A LEGISLAZIONE + VIGENTE 3. MANOVRA = 4. PREVISIONI INIZIALI Legge di stabilità + Legge di bilancio 47 6 03/11/2014 Un esempio di manovra 1. Bilancio a 2. legislazione Obiettivi vigente T1 T2 T (T1+T2) tributarie altre totale entrate 600 30 630 G1 G2 G (G1+G2) correnti c/capitale totale uscite 600 90 690 (T-G) saldo netto da finanziare -60 (-) manovra netta manovra lorda 4. Bilancio 3. prevision Manovra e -2 -2 598 30 628 (+) -16 3 -13 584 93 677 (-49) 11 -49 11 16 48 Un esempio di manovra Gli obiettivi nel Def + nota aggiornamento Def • • • Saldo netto da finanziare a - 49 (T - G) Aumento degli investimenti (G2) Riduzione della pressione fiscale (T1) NB: nel DEF ci sono gli obiettivi aggregati (ad es. i saldi; e i macro aggregati); nel Ddl di stabilità c’è l’articolazione puntuale: quali tasse e quali spese (emerge con chiarezza chi perde e chi guadagna...) 49 7 03/11/2014 Un esempio di manovra 1. Bilancio a 2. legislazione Obiettivi vigente T1 T2 T (T1+T2) tributarie altre totale entrate 600 30 630 G1 G2 G (G1+G2) correnti c/capitale totale uscite 600 90 690 (T-G) saldo netto da finanziare -60 ddl di stabilità 4. Bilancio 3. prevision Manovra e (-) -2 -2 598 30 628 (+) -16 3 -13 584 93 677 (-49) 11 -49 manovra netta manovra lorda 11 16 50 La fase parlamentare • Discussione del ddl di stabilità • Emendamenti • Approvazione (con eventuali emendamenti) della legge di stabilità • Nota di variazione al ddl di bilancio • Approvazione del bilancio di previsione (che da ddl diventa legge) 51 8 03/11/2014 Nell’esempio, assumiamo che il dibattito parlamentare non modifichi il disegno di legge di stabilità, ovvero che ddl di stabilità = legge stabilità Un esempio di manovra 1. Bilancio a legislazione vigente T1 T2 T (T1+T2) tributarie altre totale entrate 600 30 630 G1 G2 G (G1+G2) correnti c/capitale totale uscite 600 90 690 (T-G) saldo netto da finanziare -60 manovra netta manovra lorda 52 2. Obiettivi 3. Manovra (-) -2 4. Bilancio prevision e -2 598 30 628 (+) -16 3 -13 584 93 677 (-49) 11 -49 11 16 Approfondimenti 1. La definizione degli obiettivi: il Def + la nota di aggiornamento del Def 2. La manovra: 2.1 il contenuto della Legge di stabilità 2.2 la flessibilità della Legge di bilancio 53 9 03/11/2014 1. La definizione degli obiettivi Dal 2012: sensibile anticipo della data di presentazione del Def, per consentire il coordinamento a livello europeo (semestre europeo). Necessità di una nota di aggiornamento del Def 54 2. La manovra (2.1) la legge di stabilità Tecnicamente la Ls è composta di due parti: - le tabelle - l’articolato Storicamente la Ls (prima Lf) ha una duplice valenza: - il contenuto “proprio” - il contenuto “eventuale” 55 10 03/11/2014 Le tabelle della legge di stabilità (il contenuto “proprio”) • Tabella A: Indicazione delle voci da includere nel fondo speciale di parte corrente • Tabella B: Indicazione delle voci da includere nel fondo speciale di conto capitale • Tabella C: Stanziamenti autorizzati in relazione a disposizione di legge la cui quantificazione annua è demandata alla legge di stabilità • Tabella D: Variazioni da apportare al bilancio a legislazione vigente a seguito della riduzione di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente precedentemente disposte • Tabella E: Importi da iscrivere in bilancio in relazione alle autorizzazioni di spesa a carattere pluriennale in conto capitale, con evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni 56 L’articolato della legge di stabilità (il contenuto “proprio”) • Livello max del ricorso al mercato e del saldo netto da finanziare • Variazione delle aliquote, detrazioni e scaglioni… delle imposte • Importo complessivo massimo da destinare al rinnovo contratti dei dipendenti pubblici • Altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla finanziaria dalle norme vigenti 57 11 03/11/2014 L’articolato della legge di stabilità può contenere nuove disposizioni normative (il contenuto “eventuale”) necessarie per determinare un miglioramento dei saldi o per garantire l’attuazione del Patto di stabilità e del Patto di convergenza … ma entro precisi limiti 1. 2. Solo norme con effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato nel bilancio pluriennale Escluse le “norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio” (con esclusione di quelle necessarie per attuare il patto di stabilità interna e il Patto di convergenza) 3. Escluse norme contenenti interventi di “natura localistica o microsettoriale” 58 Perché queste limitazioni al contenuto “eventuale” della legge di stabilità? Riflettono la negativa esperienza passata, quando la Lf poteva contenere qualsiasi tipo norma di variazione di entrata o di spesa. Siccome la Ls gode di una «corsia preferenziale» nell’iter parlamentare (durante la sessione di bilancio vengono rallentati i lavori parlamentari ordinari e le Camere si concentrano sulla manovra), la Ls corre il rischio di trasformarsi in un «veicolo» appetibile anche per la normativa ordinaria (con evidente rischio di sovraccarico). 59 12 03/11/2014 Perché in passato (1978-1988) la Lf ha contribuito all’esplosione della spesa pubblica? 1. «Corsia preferenziale» 2. Coincidenza del momento in cui si definivano obiettivi (ora, in primavera, nel Def) e strumenti (ora nella Ls): erano contenuti nella Lf 3. Potere di «auto copertura» della Lf: si votavano prima i provvedimenti di spesa (contenuto proprio + eventuale della Lf) e per ultimo l’articolo 1 che fissava gli «obiettivi» (cioè i saldi): si finanziava in disavanzo 60 2. La manovra (2.2) la legge di bilancio • Dal 2011, alla realizzazione della manovra annuale contribuisce anche la Lb: l’articolo 11 della 196/2009 recita infatti che «la legge di stabilità e la legge di bilancio compongono la manovra triennale di finanza pubblica». • Modalità con cui la Lb può effettuare una parte della manovra: – trasferimento delle «spese obbligatorie» dalla tabella C della Ls al disegno di legge di bilancio; – possibilità di rimodulare, in via compensativa all’interno di un programma o tra programmi della stessa missione, le dotazioni finanziarie relative ai «fattori legislativi». • La legge 196/2009 ci consegna dunque una Lb che, almeno in parte, ha perso il carattere formale che la contraddistingueva. 61 13 03/11/2014 La trama del processo di bilancio La gestione del bilancio (anno t) PREVISIONI INIZIALI • Leggi di spesa (coperte e da coprire) • Fondi di riserva PREVISIONI + MODIFICAZIONI = DEFINITIVE 62 Parte terza Prospettive di riforma Riforma dell’articolo 81 della Costituzione (legge costituzionale n.1/2012): introduzione del principio del pareggio di bilancio + Legge del 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione) 63 14 03/11/2014 Nuovo articolo 81 della costituzione (legge costituzionale 20 aprile 2012 n.1) Art. 1 Articolo 81 della Costituzione Comma 1 Le camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal governo. Comma 2 L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Comma 3 Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Comma 4 Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. 1. L’articolo 81 della Costituzione e’ sostituito dal seguente: «Art. 81. – Comma 1 Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Comma 2 Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Comma 3 Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Comma 4 Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. Comma 5 L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Comma 6 Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale. 64 Commento al nuovo articolo 81 della Costituzione (introduzione del principio di pareggio di bilancio). • Legga approvato con larga maggioranza (tra novembre 2011 e aprile 2012) e imposta dall’urgenza della crisi economica per dare «un segnale forte ai mercati, chiarendo che l’Italia e l’Europa hanno imboccato in modo duraturo la strada del rigore». • Principio del pareggio del Bds: definito come equilibrio strutturale. Il saldo dovrà tenere conto «delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico»; – in caso di ciclo favorevole dovrà generare avanzi da utilizzare nelle fasi critiche; – nella fasi caratterizzate da grave recessione economica si potrà fare ricorso all’indebitamento mediante autorizzazione a maggioranza assoluta da parte delle Camere. 65 15 03/11/2014 • Oltre a introdurre il principio del pareggio, la legge prevede: – la soppressione dell’attuale terzo comma dell’articolo 81: si riconosce che la legge di bilancio ha ormai perso il carattere formale che la rendeva non idonea a prevedere nuove entrate e nuove spese [dal 2016: il contenuto della legge di stabilità confluirà nel ddl di bilancio, che sarà pertanto organizzato in due sezioni, di cui la prima ne recepisce contenuti e funzioni (art. 15 della 243/2012)] – la modifica del contenuto del quarto comma, che tratta la questione della copertura delle nuove e maggiori spese: ogni legge deve reperire la copertura per i nuovi e maggiori oneri (sciolta l’ambiguità dell’espressione «indicare i mezzi per farvi fronte» e sostituita con «provvede ai mezzi per farvi fronte»); – che la disciplina delle materie attinenti alla contabilità pubblica sia affidata a una nuova fonte, di livello subordinato alla legge costituzionale, ma sovra ordinato alla legge ordinaria (ovvero da approvarsi a maggioranza assoluta: vedi l’approvazione della legge 243/2012); – che tale materia sia espressamente estesa all’insieme degli enti rilevanti per il rispetto del patto di stabilità e crescita (cioè agli altri enti della amministrazione centrale, agli enti previdenziale e alle amministrazioni locali). • Le innovazioni introdotte dal disegno di legge dovranno trovare applicazione a decorrere dall’esercizio 2014. 66 Nuovo articolo 81 della costituzione (legge costituzionale 20 aprile 2012 n.1) Art. 5 1. La legge di cui all’articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dall’articolo 1 della presente legge costituzionale, disciplina, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare: a) le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica; b) l’accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all’andamento del ciclo economico, all’inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali; c) il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla lettera b) del presente comma corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione; d) la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell’articolo 81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall’articolo 1 della presente legge costituzionale, al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all’indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del presente comma sulla base di un piano di rientro; e) l’introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica; f) l’istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio; g) le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera d) del presente comma, anche in deroga all’articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali. 2. La legge di cui al comma 1 disciplina altresì: a) il contenuto della legge di bilancio dello Stato; b) la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 4 della presente legge costituzionale; c) le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni. 3. La legge di cui ai commi 1 e 2 e’ approvata entro il 28 febbraio 2013. [si tratta appunto della legge n.243/2012] 4. Le Camere, secondo modalità stabilite dai rispettivi regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all’equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all’efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni. 67 16 03/11/2014 Parole chiave della lezione 1. La struttura formale del Bilancio dello Stato (BdS) • Organizzazione e articolazione del BdS – stati di previsione, missioni, programmi (=unità di voto), capitoli (=unità ai fini gestionali) • Diverse tipologie di bilancio – – – – previsione / consuntivo a legislazione vigente / programmatico annuale / pluriennale cassa / competenza • Il bilancio di previsione dello Stato è di cassa e competenza (misto) – Le fasi delle entrate e delle uscite – I residui: un esercizio • I saldi di bilancio – Indebitamento netto, saldo netto da finanziare, ricorso al mercato 68 Parole chiave della lezione 2. Il processo di bilancio e il ruolo della legge di stabilità • Le diverse fasi: preparazione, gestione e rendicontazione • Le regole di formazione del BdS (art. 81 della Costituzione) • La trama del processo di bilancio: Blv, obiettivi e manovra • Gli obiettivi: nuovi contenuti del Def e la nota di aggiornamento al Def • La manovra: l’organizzazione della Ls e la sua struttura (tabelle e articolato; contenuto “proprio” ed “eventuale”); il ruolo della legge di bilancio. 69 17 03/11/2014 Dove studiare • P. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino, sesta edizione, 2012 – Capitolo 2, Paragrafo 2. Il Bilancio dello Stato e la Legge di Stabilità (pp. 102-130) – Le diapositive di questa lezione 70 18
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