Analisi Economica della Corruzione nella Pubblica

Analisi Economica della Corruzione
nella Pubblica Amministrazione: Cause
ed Effetti
Prof. Emma Galli
Università di Roma La Sapienza
Indice
• Definizione della corruzione nella P.A.
• Misurazione del fenomeno:
tipologie di indicatori
illustrazione
delle
diverse
• Confronti internazionali
• Breve rassegna della letteratura economica sulle cause e sugli
effetti della corruzione
• Alcune analisi empiriche per le Regioni italiane
La corruzione in Italia
• La corruzione non è un fenomeno “nuovo” in Italia. Fin
dalla fondazione dello Stato unitario nel 1861 il sistema
politico italiano è stato caratterizzato da interazioni tra
politici, burocrati e gruppi portatori di interessi specifici
finalizzate al raggiungimento di benefici particolari
ottenuti o attraverso nomine politiche o attraverso leggi
speciali (il cosiddetto clientelismo)
• Negli anni ottanta la pratica sempre più crescente di
tangenti a politici e burocrati associata alla crisi della
finanza pubblica ha iniziato a modificare l’attitudine
generale verso la corruzione e a generare una forte
intolleranza verso pratiche corrotte nell’opinione pubblica
La corruzione e i problemi che il
fenomeno pone all’economista
• La corruzione è un fenomeno complesso da studiare.
• La complessità è strettamente connessa alla necessità per l’economista di
quantificare il fenomeno. D’altra parte, l’analisi quantitativa del fenomeno
(misurazione del fenomeno) è il punto di partenza per l’elaborazione di
modelli di analisi qualitative (indicazioni di politiche di contrasto
• La quantificazione è difficoltosa:
- per il convergente interesse al silenzio del corrotto e del corruttore
-
-
per la scarsa visibilità del reato (il denaro della tangente non è facilmente
rintracciabile, specialmente in un paese come l’Italia con una forte economia
sommersa)
perché per sapere cosa conteggiare come corruzione è necessario anzitutto
definire cosa si include nel fenomeno “corruzione”
Definizione del fenomeno - 1
• La letteratura economica (Rose-Ackerman, 1975; Glaeser e Saks, 2006)
definisce la corruzione come “reati commessi dal pubblico ufficiale per
conseguire guadagni personali”
• Non esiste, tuttavia, un accordo autorevole a livello internazionale su cosa
definire come corruzione e conteggiare come reati di corruzione. Ciò
costituisce un ostacolo alla misurazione del fenomeno
• La corruzione richiede sicuramente l’esistenza di tre elementi (Aidt, 2003):
1) il potere discrezionale nelle mani di qualcuno, ossia il potere di definire
le regole e/o il potere di applicarle
2) la rendita economica associata col potere discrezionale
3) la disutilità legata all’atto di corruzione, ovvero la probabilità di
scoperta del fatto corruttivo e dell’applicazione della pena.
Definizione del fenomeno - 2
• In Italia i reati che consideriamo sono quelli inclusi
nel Libro II, titolo II (reati contro la P.A.) del Codice
Penale e riportati negli Annali delle Statistiche
Giudiziarie dell’ISTAT – corruzione propria e
impropria, concussione, in altri termini, i reati di cui
agli artt. 317, 318, 319 c.p.
• La dimensione quantitativa del fenomeno comprende:
- Corruzione registrata
- Corruzione nascosta o “cifra nera”
- Corruzione reale
Principali indicatori – Il CPI-1
•
Corruption Perception Index (CPI) - Indice di Percezione della Corruzione
elaborato da Transparency International
Il CPI si concentra sulla corruzione del settore pubblico e definisce la corruzione
come “abuso di pubblico ufficio per fini privati”
Il CPI è un indice che determina la percezione della corruzione nel settore pubblico
e nella politica in numerosi Paesi nel mondo, attribuendo a ciascun Paese un
punteggio che varia da 0 (massima corruzione) a 10 (assenza di corruzione).
Si tratta di un indice composito, ottenuto sulla base di varie interviste/ricerche
somministrate ad esperti del mondo degli affari e analisti, sia del paese che si sta
considerando sia di altri Paesi, relative all’abuso di potere per benefici privati con
particolare attenzione alle tangenti corrisposte ai funzionari pubblici nell’esercizio
delle loro funzioni
La metodologia viene modificata ogni anno al fine di riuscire a dare uno spaccato
sempre più attendibile delle realtà locali. Le ricerche vengono svolte da Università
o Centri di Studio, su incarico di Transparency International
Table 1 b. Transparency International Corruption Perceptions Index 2005
Unione Europea a 25 paesi e Islanda, Norvegia e Svizzera
Media Regionale: 6.67; Media Globale: 4.11
Table 1. Transparency International Corruption Perceptions Index 2008:
Graduatoria dei paesi
Nell’Index 2012: L’Italia è al 73 posto con 4,2 insieme a Bosnia, Bulgaria,
Montenegro, Tunisia, Liberia
Ordine
graduatoria
1
1
Paese
Valore Indice
Danimarca
Sweden
Denmark
Paese
Valore Indice
9,3
9.3 9.3
Ordine
graduatoria
36
36
Puerto Rico
Malta
5,8
5,8
1
2
New Zealand
Singapore
9,3
9.2
39
40
Taiwan
South Korea
5,7
5,6
5
Finland
9,0
41
Mauritius
5,5
5
7
Switzerland
Iceland
9,0
8,9
41
43
Oman
Macao
5,5
5,4
7
9
9
11
12
Netherlands
Australia
Canada
Luxembourg
Austria
8,9
8,7
8,7
8,3
8.1
43
45
45
47
47
Bahrain
Bhutan
Czech Republic
Malaysia
Costa Rica
5,4
5,2
5,2
5,1
5,1
Hong Kong
Germany
Norway
Ireland
United Kingdom
USA
Japan
Belgium
Saint Lucia
Barbados
France
Chile
Uruguay
Slovenia
Estonia
Spain
Saint Vincent e
Grenadines
Qatar
Cyprus
Portugal
Israel
Repubblica
Domenicana
United Arab
Emirates
8,1
7,9
7,9
7,7
7,7
7,3
7,3
7,3
7,1
7,0
6,9
6,9
6,9
6,7
6,6
6,5
6,5
47
47
47
52
52
54
55
Hungary
Jordan
Cape Verde
Slovakia
Latvia
South Africa
Seychelles
5,1
5,1
5,1
5,0
5,0
4,9
4,8
55
Italy
4,8
Greece
Turkey
Lithuania
Poland
Namibia
Samoa
Croatia
Tunisia
Kuwait
4,7
4,6
4,6
4,6
4,5
4,4
4,4
4,4
4,3
Cuba
Ghana
Georgia
El Salvador
Romania
4,3
3,9
3,9
3,9
3,8
5,9
70
Colombia
3,8
Botswana
5,9
72
Bulgaria
12
14
14
16
16
18
18
18
21
22
23
23
23
26
27
28
28
28
31
32
33
34
35
36
6,5
6,4
6,1
6,0
6,0
57
58
58
58
61
62
62
62
65
the Grenadines
65
67
67
67
70
Principali indicatori: Il CPI - 2
• Le indagini e le valutazioni che vengono considerate per la creazione
dell’indice sono relative quindi alla corruzione dei pubblici ufficiali, alle
tangenti che si versano per ottenere appalti pubblici e all’appropriazione
indebita dei fondi pubblici
• Per ogni paese incluso nell’indagine devono esserci almeno quattordici
fonti tra cui organizzazioni indipendenti: Asian Development Bank, African
Development Bank, Bertelsmann Foundation, Economist Intelligence Unit,
Nations in Transit by Freedom House, IHS Global Insight, Institute for
Management Development, Political and Economic Risk Consultancy,
Country Policy and Institutional Assessment by the World Bank, Global
Competitiveness Report by the World Economic Forum
• Vengono usate le percezioni per il fatto che la corruzione è un’attività
ovviamente condotta il più possibile di nascosto ed è quindi di difficile
misurazione sia nella frequenza sia nell’entità
Principali indicatori: Il CPI- 3
• La metodologia di calcolo consiste di tre steps:
• 1) Il primo step consiste nello standardizzare i dati che
provengono dalle fonti individuali (cioè trasferire questi dati in
una scala comune)
• 2) Il secondo step consiste nell’effettuare una betatrasformazione su questi dati standardizzati. Questa procedura
consente di accrescere la deviazione standard tra tutti i paesi
inclusi nel CPI e di differenziare in modo preciso paesi che
sembrano avere lo stesso indice (occupare la stessa posizione)
• 3) Il terzo step consiste nel calcolare una media dei valori
standardizzati per ciascun paese; tale media individua
l’indicatore finale
Principali indicatori: Il CCI – 1
• Control of Corruption Index (CCI) – Indice di controllo della corruzione
elaborato da World Bank nell’ambito del più ampio progetto Worldwide
Governance Indicators
• Il CCI e definisce la corruzione come “potere esercitato per fini privati come
“cattura” degli stati da parte di élites e interessi privati”
• Esso misura la corruzione percepita a partire da interviste/ricerche multiple
somministrate ad esperti del mondo degli affari e analisti e copre un insieme
di Paesi simile al CPI
• Diversamente dal CPI, piuttosto che standardizzare semplicemente i dato
delle interviste, pesa le interviste sulla base della loro presunta affidabilità. La
procedura di attribuzione dei pesi è basata sulla premessa che le interviste i
cui valori sono correlati con quelli delle altre per lo stesso stato sono di
qualità più elevata
Principali indicatori: Il BPI - 1
• Bribe Payers Index (BPI) - 1
- Indice di Propensione alla Corruzione,
anch’esso elaborato da Transparency International
• Il BPI evidenzia la graduatoria dei paesi corruttori tra le principali nazioni
industrializzate che pur avendo adottato leggi che considerano reato il
pagamento di tangenti ai funzionari pubblici non hanno eliminato il ricorso
alla corruzione per ottenere commesse
• Tale indice fornisce informazioni dettagliate sulla propensione delle aziende
esportatrici a corrompere e sui settori più contaminati dalla corruzione; sul
grado di consapevolezza dei dirigenti delle più grandi società circa
l’extraterritorialità della Convezione OCSE contro la corruzione che ha reso
illegale il pagamento di tangenti a pubblici ufficiali stranieri; sul livello di
attuazione dell’osservanza della Convenzione da parte delle imprese; sulla
percezione delle pratiche commerciali scorrette, oltre al pagamento delle
tangenti, usate per ottenere contratti
BPI 2008
Posizione
Paese
BPI 2008
Dati raccolti
S.D.
Int, di confidenza
Min
Max
1
Belgio
8,8
252
2
8,5
9
1
Canada
8,8
264
1,8
8,5
9
3
Paesi Bassi
8,7
255
1,98
8,4
8,9
3
Svizzera
8,7
256
1,98
8,4
8,9
5
Germania
8,6
513
2,14
8,4
8,8
5
Regno Unito
8,6
506
2,1
8,4
8,7
5
Giappone
8,6
316
2,11
8,3
8,8
8
Australia
8,5
240
2,23
8,2
8,7
9
Francia
8,1
462
2,48
7,9
8,3
9
Singapore
8,1
243
2,6
7,8
8,4
9
Stati Uniti
8,1
718
2,43
7,9
8,3
12
Spagna
7,9
355
2,49
7,6
8,1
13
Hong Kong
7,6
288
2,67
7,3
7,9
14
Sud Africa
7,5
177
2,78
7,1
8
14
Sud Corea
7,5
231
2,79
7,1
7,8
14
Taiwan
7,5
287
2,76
7,1
7,8
17
ITALIA
7,4
421
2,89
7,1
7,7
17
Brasile
7,4
225
2,78
7
7,7
19
India
6,8
257
3,31
6,4
7,3
20
Messico
6,6
123
2,97
6,1
7,2
21
Cina
6,5
634
3,35
6,2
6,8
Principali indicatori: Il BPI - 2
• Il BPI del 2008 classifica 22 tra i paesi più ricchi ed
economicamente influenti a seconda della probabilità con cui le
loro aziende si trovino implicate in episodi di corruzione all’estero
• E’ basato su due domande poste a 2.742 alti dirigenti d’azienda di
26 diverse nazioni
• Per valutare quale sia la richiesta di tangenti internazionali, viene
chiesto agli alti dirigenti di azienda quale è la probabilità che
aziende straniere con cui sono in affari prendano parte ad episodi
di corruzione mentre operano nel loro paese
Principali indicatori: Il BPI - 3
• Il punteggio varia da 0 a 10, indicando la probabilità che
aziende di questi paesi diano tangenti mentre operano
all’estero. Più alto è il punteggio di una nazione, più
bassa è la propensione delle aziende di quella nazione a
corrompere quando operano all’estero
• Gli intervalli di confidenza mostrano il range dei valori
minimi e massimi tra i quali, con il 95% di sicurezza, si
colloca il valore reale
• Per offrire una rappresentazione più dettagliata di come la
corruzione colpisce il settore privato, Transparency
International ha utilizzato i dati provenienti dal Bribe
Payers Survey per creare due graduatorie per settori
industriali.
Principali indicatori: Il BPI - 4
• La Tabella successiva classifica i settori
industriali secondo il livello di probabilità
con cui le aziende di un determinato
settore corrompono pubblici ufficiali
• Più è alto il punteggio, più è bassa la
propensione delle compagnie operanti nel
settore a corrompere pubblici ufficiali
Corruzione di pubblici ufficiali per settore - Bribe Payers Survey
Settore industriale
Dati raccolti
Punteggio
Lavori pubblici
477
5,2
Petrolio e gas
305
5,9
Industria pesante
333
6,0
Estrazione
117
6,0
Industria farmaceutica
376
6,2
Servizi
639
6,3
Telecomunicazione
836
6,6
Trasporti
941
6,6
99
6,7
Settore turistico
446
6,7
Agricoltura
348
6,9
1325
7,1
Armi e difesa
Banca e finanza
Principali indicatori: il Barometro
• Barometro di Percezione della Corruzione, ideato nel 2003 da
Transparency International in collaborazione con Gallup
International, è un sondaggio che si rivolge direttamente ai
cittadini, indagando sulla loro percezione della diffusione della
corruzione nei vari settori (es. politica, magistratura, settore
privato, Istituzioni pubbliche, informazione, etc.)
Nel 2009 nel mondo e in particolare nel nostro Paese, il
binomio politica-tangenti appare sempre più solido. In una scala
che va da zero (assenza di corruzione) a cinque (estremamente
corrotto), i partiti arrivano a 4,1; il privato a 3,2, i media a 3,4 e
la magistratura a 3,5
Principali indicatori: Il PII
•
Il Public Integrity Index (PII) è un indice basato sulle opinioni di esperti e misura:
a) L’esistenza di meccanismi di integrità, incluse leggi e istituzioni che
promuovono la responsabilizzazione del settore pubblico e limiti alla corruzione
b) L’efficacia di questi meccanismi
c) L’accesso che i cittadini hanno all’informazione pubblica al fine di
responsabilizzare i loro governi
Il PII raggruppa i Paesi in 5 livelli basandosi sui sistemi di integrità che il paese
prevede. I livelli sono: Molto forte; Forte, Moderato; Debole e Molto debole. Gli
Indicatori di integrità sono classificati da esperti in ciascun Paese
Il PII è costruito da esperti che valutano all’interno del Paese l’esistenza e l’efficacia
di meccanismi che prevengono gli abusi di potere e promuovono l’integrità pubblica.
Diversamente, il CPI è un indice composito un “poll of polls” (il voto di un voto) che
classifica i Paesi basandosi sul grado di corruzione che è percepita esistere tra
pubblici ufficiali e politici
Il PII è limitato a soli 25 paesi
Vantaggi del CPI e degli indicatori “survey
based”
• Animare il dibattito internazionale
• Far crescere il livello di consapevolezza a livello globale sul
fenomeno della corruzione
• Stimolare un movimento di opinione per sostenere le riforme e
le ‘politiche anticorruzione’
• Consentire confronti internazionali
Limiti del CPI
e degli indici “survey based”- 1
•
Difficoltà di misurare il fenomeno della corruzione a causa di difficoltà definitorie
•
Gli indici sono fondati sulla percezione e non sull’esperienza diretta di prima mano della
corruzione → problema di affidabilità dei dati.
TI ha tentato di correggere il problema di affidabilità aggregando informazioni di interviste e
opinioni provenienti da fonti multiple (14 surveys, in genere) per ciascun Paese. Questo,
tuttavia, è possibile proprio nei Paesi più sviluppati che sono poi quelli, in genere, meno
corrotti → Il CPI (e indici simili) sono probabilmente più affidabili proprio nei Paesi in cui il
fenomeno corruttivo è meno prevalente
•
L’affidabilità degli indici potrebbe deteriorarsi nel tempo: la pubblicità data all’indice
potrebbe influenzare le risposte dei soggetti che rispondono alle interviste nell’anno
successivo. Questo fa parte di un più generale problema per cui gli intervistati non rispondono
in base all’esperienza che essi hanno del fenomeno, ma rispondono in base a quello che
riportano i media o altri reports → l’indice potrebbe diventare auto-referenziale e le misure
relative endogene all’indice stesso
Limiti del CPI
e degli indici “survey based”- 2
• I dati possono variare in maniera considerevole a seconda della
percezione soggettiva del fenomeno in ciascun Paese, della
completezza delle interviste e del campione, della metodologia
usata → il significato di corruzione è soggettivo e può variare
sostanzialmente da un Paese ad un altro e da un anno all’altro;
i dati non possono essere comparati da un anno all’altro perché
la metodologia e i campioni utilizzati cambiano → è difficile
valutare i risultati delle politiche
• I tipi di attività di corruzione potrebbero essere
sostanzialmente differenti in ciascun Paese rendendo le analisi
comparative particolarmente complesse
• Il CPI è calcolato su base nazionale
Alcune misure alternative - 1
• Di Tella e Schargrodsky (2003) → i prezzi
approvvigionamento di beni forniti dal settore pubblico
di
• Adsera et al. (2003), Glaeser and Saks (2003) → dati sulle
condanne per reati di corruzione
• Golden e Picci (2005) → rapporto tra stock di capitale
pubblico potenzialmente esistente e stock di capitale pubblico
fisicamente esistente
• Fiorino e Galli (2010) → dati sulle denunce per reati di
corruzione
Alcune misure alternative - 2
• Golden e Picci (2005) → focalizzano l’attenzione sulle infrastrutture come
locus per eccellenza dell’attività illegale dei pubblici ufficiali → legami tra
corruzione, dimensione della spesa pubblica e bilanci pubblici
• L’indicatore usa due differenti misure:
1) l’ammontare di stock di capitale pubblico esistente, misurato sui dati di
spesa attraverso il metodo dell’inventario permanente (e, quindi, come
ammontare cumulato della spesa pubblica in conto capitale)
2) l’ammontare di stock di capitale pubblico fisicamente esistente
(controllato per le variazioni locali del costo di costruzione: salari e materie
prime, altitudine, sismicità e densità di popolazione)
Alcune misure alternative - 3
• La logica dell’indice è che il valore degli appalti pubblici, a parità di
capitale fisico prodotto, cresce al crescere della tangente pagata e del livello
di corruzione di una regione. In altri termini, l’informazione insita nel
divario esistente tra i due capitali, quindi la differenza tra quanto è stato
speso e quanto è stato realizzato, misura l’esistenza di fenomeni di rentseeking, di frodi e malversazioni e quindi per estensione il grado di
corruzione osservabile nelle regioni
• Problema: Questa differenza potrebbe essere attribuita all’inefficienza
→ l’indicatore a priori non distinguerebbe tra inefficienza e attività
illegale. L’indicatore suggerirebbe solo che c’è un tasso di ritorno della
spesa pubblica che gli autori possono attribuire alla presenza di attività
illegali solo sulla base di altre informazioni (letteratura e cronache
giornalistiche e sociologiche sulle investigazioni degli anni ’90)
• Limiti dell’indicatore G-P: esso è costruito per 95 province e 20 regioni per
il solo anno 1997
Alcune misure alternative - 4
Mappa della misura di corruzione Golden Picci per le Regioni
Italiane (anno 1997)
Alcune misure alternative - 5
• Fiorino e Galli (2010): misurano il fenomeno
della corruzione nelle regioni italiane per il
periodo 1980-2004 sulla base di dati annuali
Istat relativi ai reati di corruzione contro la
P.A. per i quali l’A.G ha iniziato l’azione
penale rapportati alla popolazione residente
Alcune considerazioni - 1
• Generalmente la letteratura economica sulla
corruzione suggerisce che Paesi caratterizzati da
istituzioni politiche e politiche economiche simili
presentano livelli di corruzioni analoghi → non è
questo il caso dell’Italia rispetto ai principali Paesi
europei
• Sembrerebbe che differenze sostanziali nella cultura
legale e nel grado di civismo abbiano un’influenza
rilevante sul fenomeno della corruzione (Putnam,
1993)
Alcune considerazioni - 2
• Particolarmente interessante i dati relativi all’Italia e
alla Spagna. In questi due paesi la corruzione dopo
aver avuto un netto trend di crescita fino alla metà
degli anni ‘90 ha visto un netto calo proprio in
relazione al momento in cui le inchieste giudiziarie
sono entrate nel vivo
• Agli inizi degli anni 2000 questo miglioramento si
arresta e sembra che dopo il 2004 vi sia una
inversione di tendenza probabilmente in relazione
all’indebolimento presso l’opinione pubblica del
consenso all’azione della magistratura
Fig. 1. Reati per corruzione pro-capite in Italia e nel Mezzogiorno nel periodo
1963-2001 (ISTAT)
70
50
40
Italy
South
30
20
10
0
Y
ea
r
19
64
19
66
19
68
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
Corruption crimes
60
Year
Fig. 1: Alcune considerazioni -1
•
Fattori culturali
Abbassamento delle virtù civiche: nascita di una classe dirigente con pochi ideali
rispetto a quella che aveva costruito la Repubblica Italiana dopo la seconda guerra
mondiale
•
Fattori istituzionali
La nascita delle regioni nel 1972 e il passaggio nel 1985 di importanti funzioni
amministrative alle regioni
Nessuna alternanza di governo
Il processo Mani pulite
•
Fattori economici
Crescente intervento dello stato nell’economia
Confronto tra indicatori - 1
• In che misura i dati disponibili sono attendibili
e ci permettono di dare una giusta lettura della
corruzione in Italia?
• Analisi dei diversi indicatori attraverso la
costruzione di indici di correlazione
Figura 2. Confronto tra CPI (1995-2009) e reati per corruzione (1980-2004)
90
6
80
5,5
70
5
60
50
40
30
4,5
4
3,5
20
3
10
2,5
0
2
cr/pop Italia
Italia CPI
Fig 5. Denunce e condanne per concussione e corruzione e CPI
Confronto tra indicatori - 2
•
L’analisi dei dati italiani confermano che la
corruzione è molto difficile la misurare
•
Questi problemi si traducono in una maggiore
difficoltà di costruire efficaci ponti tra misura del
problema e politiche anti-corruzione
Le Regioni italiane e la corruzione - 1
• Un aspetto rilevante che la Figura 1 evidenzia
è legato alle differenze dei livelli di corruzione
tra Regioni
• La distribuzione dei reati di corruzione non è
omogenea tra le diverse aree territoriali del
Paese
Figura 4. Reati per corruzione pro-capite in Italia periodo 1980-2004 (dati medi annuali
per 100.000 abitanti, ISTAT)
140
120
100
80
cr/pop italia
60
cr/pop nord
40
20
0
cr/pop centro
cr/pop sud
Figura 5. Reati per corruzione pro-capite in Italia periodo 1980-2004 senza il Lazio (dati
medi annuali per 100.000 abitanti, ISTAT)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
cr/pop italia
cr/pop nord
cr/pop centro
cr/pop sud
Le Regioni italiane e la corruzione - 2
•
Il primo problema consiste nella costruzione di una misura di
corruzione → per le Regioni non è possibile utilizzare il CPI
e simili
•
Utilizzo dei dati annuali ISTAT sui reati di corruzione per i
quali l’Autorità Giudiziaria ha iniziato l’azione penale
disaggregati per Regione e rapportati alla popolazione
residente per il periodo 1980-2002
•
L’uso dei dati ISTAT è preferibile rispetto a quelli forniti dal
Casellario Giudiziale sulle condanne in quanto catturano
parte della corruzione nascosta e insabbiata da giudici corrotti
Tabella 3a – Classificazione delle Regioni rispetto ai reati per corruzione (1980-2004)
Regione
Media pro-capite dei reati di corruzione per 100.000 abitanti
Emilia Romagna
35
Veneto
37
Lombardia
38
Marche
39
Piemonte
43
Umbria
46
Trentino Alto Adige
46
Basilicata
49
Toscana
49
Puglia
48
Campania
56
Abruzzo
60
Friuli Venezia Giulia
61
Sardegna
62
Sicilia
62
Calabria
70
Liguria
77
Valle d‘Aosta
79
Molise
90
Lazio
97
Tabella 3b – Classificazione delle Regioni rispetto ai reati per corruzione (1970-2004)
Regione
Media pro-capite dei reati di corruzione per
100.000 abitanti
Valle d’Aosta
4
Molise
13
Umbria
16
Basilicata
16
Trentino Alto-Adige
18
Marche
23
Friuli Venezia Giulia
28
Abruzzo
33
Sardegna
48
Emilia Romagna
54
Liguria
55
Toscana
68
Puglia
73
Calabria
75
Veneto
84
Piemonte
96
Campania
110
Sicilia
142
Lombardia
153
Lazio
161
Alcune considerazioni
•
Problema: esistenza di un fenomeno di corruzione ‘nascosta’ perchè non
denunciata o emersa in altre forme di reato → per evitare il bias potenziale tra le
statistiche ufficiali e i valori ‘veri’, è possibile considerare il legame esistente tra la
corruzione e i reati associativi (reati ex art. 416 e 416 bis del Codice Penale)
•
Ciò implica che, come i processi di Mani Pulite hanno evidenziato, la corruzione
emerge non solo nella forma dei reati per corruzione, ma anche nella forma dei reati
associativi nelle Regioni considerate tra le più corrotte
•
Elaborazione di un indice composito calcolato su base annuale per ciascuna
Regione moltiplicando il numero dei reati per i quali l’AG ha iniziato l’azione
penale e il numero dei reati associativi, rapportati alla popolazione
Tabella 3c – Classificazione delle Regioni rispetto ai reati per corruzione e associativi (1980-2004)
Media pro capite dei reati di corruzione e associativi per 100.000 abitanti
Emilia Romagna
35
Veneto
37
Lombardia
38
Marche
39
Piemonte
43
Umbria
46
Trentino Alto Adige
46
Toscana
49
Abruzzo
60
Friuli Venezia Giulia
61
Sardegna
62
Valle d‘Aosta
79
Molise
90
Lazio
97
Puglia
97
Basilicata
99
Liguria
154
Campania
168
Calabria
209
Sicilia
250
Figura 6 Reati per corruzione e associativi pro-capite in Italia periodo 1980-2004 (dati
medi annuali per 100.000 abitanti, ISTAT)
350
300
250
200
cr*ras italia
150
cr*ras nord
100
50
0
cr*ras centro
cr*ras sud
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura - 1
•
La teoria economica della corruzione si fonda sulla teoria economica del
crimine (Becker, 1968): il criminale potenziale (il pubblico ufficiale) valuta
i benefici ed i costi del crimine
•
Caratteristiche nazionali o regionali (sistema politico, modelli culturali,
intervento nello stato nell’economia) possono influenzare il livello di
corruzione dal momento che alterano l’analisi costi-benefici del crimine
•
Le varie teorie economiche sulle cause della corruzione seguono la logica
del calcolo costi-benefici del potenziale criminale
•
Gli scienziati politici e gli economisti hanno identificato una serie di fattori
economici, sociali, politici ed istituzionali che potrebbero influenzare i costi,
i benefici o entrambi
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura - 2
• Il costo più rilevante deriva dal rischio di essere ‘catturato’ e
punito. Questo dipende dal grado di efficacia del sistema
giuridico di un Paese e dal grado di protezione che esso
riconosce agli individui danneggiati da pratiche corrotte di
pubblici ufficiali
• Il rischio di essere catturati è più elevato nei Paesi democratici
dove il grado di concorrenza tra i politici/pubblici ufficiali e il
controllo da parte dei cittadini è maggiore → incentivo a
denunciare e pubblicizzare l’abuso di potere pubblico in
periodi elettorali
• Questa ipotesi si fonda su una estesa letteratura che ha avuto
origine dal contributo di Lipset (1960)
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura - 3
•
•
L’ipotesi di Lipset (1960) prevede che Paesi con
livelli più elevati di reddito e istruzione siano meno
corrotti → gli elettori con redditi più elevati e più
istruiti sono più propensi a monitorare i pubblici
ufficiali in quanto dispongono di maggiori strumenti
di denuncia di pratiche corrotte
La ricerca empirica ha evidenziato che il
coinvolgimento politico e civico (grado di civismo)
aumenta con il reddito e l’istruzione (Putnam, 1993;
Glaeser et al., 2004) → Maggiore impegno civico
(capitale sociale) conduce a maggiore controllo →
La corruzione riflette una mancanza di virtù civiche
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura - 4
• La letteratura economica considera che l’efficacia del sistema
giuridico sia radicata non solo nella formulazione della legge
ma anche nella ‘cultura legale’, ossia nelle aspettative e
pratiche che informano il modo in cui le leggi sono applicate
• Diverse concezioni del ruolo sociale della legge possono
implicare percezioni differenti della gravità della corruzione
→ oltre alla perdita dell’ufficio, i funzionari corrotti devono
fronteggiare lo stigma sociale che dipende dalle norme morali
prevalenti e dalle aspettative ‘culturali’
• Maggiore è la dissonanza tra la legge e le norme morali minore
sarà il grado di legittimazione del sistema giuridico e maggiore
la corruzione (Treisman, 2000)
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura – 4 bis
• In altri termini, Treismann (2000) pone l’accento su un gruppo di variabili
esogene per catturare la “cultura legale” di un paese/area: 1) tradizione
coloniale; 2) civil law/common law tradition, 3) affiliazione religiosa, 4)
divisione etno-linguistica
• Le verifiche empiriche mostrano che l’eredità britannica, la tradizione
protestante, l’ininterrotta democrazia, oltre che il GDP per capita e l’apertura
alle importazioni, spiegano più dell’89% della variazione di corruzione tra le
nazioni
• Il risultato più interessante del lavoro di Treisman (2000) è che le variabili
economiche danno una spiegazione del grado di corruzione molto più basso
rispetto a quello offerto dalle variabili culturali e istituzionali
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura - 5
• Una fonte ulteriore di benefici per il potenziale criminale è la
regolamentazione
→
Maggiore
regolamentazione
(produzione di leggi, provvedimenti di tassazione e di spesa
pubblica) e maggiore dimensione del settore pubblico creano
un potenziale per la corruzione → maggiori risorse da
‘sottrarre’ e più regole da eludere o sovvertire (Tanzi, 1994;
Glaeser and Shleifer, 2003; Adsera et al., 2003)
• L’aumento del numero di attività private per le quali è
necessario il ricorso a provvedimenti amministrativi,
l'estensione dei poteri discrezionali delle pubbliche autorità,
l'ammontare di opere e servizi direttamente forniti dalla PA
creano enormi opportunità per la diffusione della corruzione
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura - 6
• Frammentazione etnica e/o disuguaglianza dei redditi (Mauro, 1995;
Fearon and Laitin, 1996; Alesina et al., 2002): Se un’area territoriale è
caratterizzata da divisioni etniche e i leader politici tendono ad allocare
risorse verso il gruppo etnico di cui fanno parte, i membri del gruppo
potrebbero continuare a sostenere il leader del proprio gruppo anche se
corrotto
• Altre forme di divisioni quali le disuguaglianze di reddito possono limitare
la propensione degli elettori ad opporsi alla corruzione → gli elettori si
concentrano maggiormente sulle politiche redistributive piuttosto che
sull’onesta dei pubblici ufficiali (Mauro, 1995 and Alesina et al., 2002) →
un aumento della disuguaglianza dei redditi genera un aumento del grado di
corruzione
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura - 7
• I sistemi decentralizzati possono favorire la
formazione di governi più onesti ed efficienti grazie
alla concorrenza tra giurisdizioni (Weingast, 1995;
Breton, 1996) → Quando i pubblici ufficiali
competono per offrire benefici identici o sostituibili ai
privati il ‘prezzo’ di tali servigi è pari a zero
• I sistemi decentralizzati possono generare livelli di
corruzione più elevati in quanto a) la relazione tra i
cittadini e i pubblici ufficiali è più vicina e frequente
(clientelismo) e b) il potenziale tangentista influenza
solo un segmento limitato del governo (Tanzi, 1995)
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura - 8
• Persson, Tabellini e Trebbi (2003) evidenziano
l’esistenza di un legame sistematico tra corruzione e
regole elettorali → i sistemi maggioritari sono più
efficaci nel contenere l’estrazione di rendite dal
bilancio pubblico perchè più ‘responsabili’ → gli
elettori danno il loro consenso a individui piuttosto
che ai partiti (o a coalizioni di partiti) → pertanto un
più elevato grado di frammentazione politica
determina una maggiore corruzione
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura - 9
• Mercati concorrenziali: Se il numero delle imprese
potenzialmente fornitrici è elevato sarà più difficile trovare un
accordo con il funzionario o l'amministratore pubblico e il
prezzo medio di appalto rifletterà più fedelmente le condizioni
di costo
• L’incentivo alla corruzione è minore in quanto non vi è alcuna
garanzia che il corruttore riesca a ottenere l'appalto
Determinanti della corruzione: Breve rassegna
della letteratura - 10
•
L’aumento del salario dell’agente al di sopra di quanto può ottenere in altri settori
produttivi può ridurre la corruzione. Tuttavia, in questo caso, occorre considerare
che:
1) coloro che corrompono possono aumentare il livello della tangente → l’ammontare
della corruzione in termini di valore delle tangenti può crescere piuttosto che
diminuire
2) il maggiore costo di pagare salari di efficienza potrebbe non essere compensato dal
minore danno per l’erario della diminuita attività di corruzione. In caso di corruzione
diffusa e scarso numero di imprese che pagano le imposte può convenire remunerare
poco l’agente
•
Alcuni lavori empirici confermano che vi è meno corruzione dove funzionari
pubblici sono pagati meglio, a parità di qualifica, di chi lavora nel settore privato
(Van Rijckeghem e Weden, 1997)
Tabella 4 – Variabili che influenzano il livello della
corruzione: Un quadro riassuntivo
Variabili
- Importanza del settore pubblico nell'economia
- Probabilità di essere scoperto
- Ammontare della tangente
- Livello del salario pubblico rispetto a quello privato
- Livello della corruzione del periodo precedente
- Numero fornitori in concorrenza
- Grado di centralizzazione della corruzione
- Livello di informazione sull'attività dell'agente
- Rílevanza di rapporti sociali personali
- Probabilità di non essere rieletto se scoperto
- Grado di alternanza maggioranza- opposizione nel sistema politico
- Livello informazione elettori
- Meccanismi decisionali che favoriscono un basso gradi di
responsabilizzazione del politico o amministratore
-Capitale sociale
- Livello di discrezionalità
Segno dei parametri
+
+
+
+
+
Determinanti della corruzione nelle Regioni - 1
• Da alcune verifiche empiriche emerge una conferma della
cosiddetta “ipotesi di Lipset” le Regioni più ricche (le
Regioni del Nord) sono meno corrotte rispetto a quelle più
povere (Regioni del Sud)
• Le differenze tra Nord e Sud sono attribuibili a ragioni socioculturali: la distribuzione delle virtù civiche non è uniforme
nelle Regioni. → Il familismo amorale fa sì che ci si comporti
così da massimizzare il vantaggio materiale della propria
famiglia, assumendo che anche gli altri facciano lo stesso
(Banfield, 1958)
Determinanti della corruzione nelle Regioni - 2
• Una ulteriore spiegazione delle differenza nella corruzione tra le
Regioni italiane potrebbe essere legata alla dimensione
dell’intervento pubblico nel Sud. In Italia l’intervento pubblico è
stato abbastanza elevato ed è andato via via aumentando fino alla
fine degli anni ‘80. Dalla fine degli anni ’80 e negli anni ’90 si è
assistito alla riduzione del peso dello Stato nell’economia
• Il processo di privatizzazione ha creato nuove opportunità per la
corruzione nelle Regioni del Sud proprio perché meno sviluppate. I
consumi pubblici rispetto al Pil sono stati maggiori per le Regioni
del Sud che per le Regioni del Nord, e fino alla fine degli anni ’90,
le Regioni del Sud hanno ricevuto un più elevato livello di
investimenti pro-capite → la spesa pubblica ha influenzato la
corruzione nel Mezzogiorno
Corruzione e crescita economica
• Anche l’impatto della corruzione della P.A. sul livello
dello sviluppo economico di diversi Paesi è stato
oggetto di dibattito teorico ed empirico negli ultimi
decenni
• Ci sono molti modi attraverso cui la corruzione
influisce sulla crescita economica: a) puo’ agire come
un’imposta che riduce gli incentivi ad investire; b) un
funzionario pubblico controlla l’offerta di un servizio
rispetto ad una domanda privata e può limitarla in
molti modi, negando autorizzazioni o ritardandone il
rilascio (Myrdal, 1989; Shleifer and Vishny, 1993)
Corruzione e crescita economica: breve rassegna
della letteratura - 1
•
Buona parte delle letteratura empirica ha sostenuto l’esistenza di una correlazione lineare e
negativa tra il livello di corruzione e il tasso di crescita medio del reddito pro-capite (Mauro,
1995; Hall e Jones, 1999 e La Porta et al., 1999)
•
Alcuni lavori si sono concentrati su questioni specifiche: Tanzi e Davoodi (1998), Mauro
(1998) e Gupta et al. (2001) mostrano che la corruzione è dannosa per la crescita in quanto
distorce l’allocazione efficiente della spesa pubblica verso spese meno produttive; Ehrlich e
Lui (1999) sviluppano un modello di crescita endogena che analizza gli effetti della
corruzione a seconda del regime politico (competitivo o democratico e monopolistico o
autoritario)
•
Del Monte e Papagni (2001) si concentrano sul nesso tra corruzione e crescita nelle Regioni
per il periodo 1963-1991 e verificano attraverso un panel dinamico sulle 20 regioni italiane
che:
a) la corruzione ha un impatto negativo sulla crescita;
b) la corruzione riduce l’impatto positivo che l’investimento pubblico ha sulla crescita
c) l’impatto dell’investimento pubblico sulla crescita è minore nelle Regioni in cui la
corruzione è piu’ elevata
Corruzione e crescita economica: breve rassegna
della letteratura -2
• Klitgaard, 1988; Acemoglu e Verdier, 1998 suggeriscono l’esistenza di una
relazione non lineare tra corruzione e crescita economica → la
corruzione può risultare vantaggiosa per la crescita a bassi livelli di
incidenza in quanto consente di eludere o evadere complesse
regolamentazioni burocratiche
• Méndez and Sepulveda (2006) analizzano questa non linearità
soffermandosi sul tipo di regime politico e sul legame tra corruzione,
dimensione del settore pubblico e crescita → in paesi democratici la
corruzione risulta benefica per la crescita a bassi livelli di incidenza e
negativa a elevati livelli di incidenza → questa relazione non risulta
modificata dalla dimensione del settore pubblico
Corruzione e crescita economica nelle Regioni
italiane
• Fiorino-Galli-Petrarca (2012) verificano che
nel periodo 1980-2004 la corruzione è
correlata negativamente con la crescita
• La dimensione del settore pubblico influenza
negativamente la crescita economica in quanto
la corruzione distorce l’allocazione efficiente
delle risorse pubbliche

Download Report