Analisi Economica della Corruzione nella Pubblica Amministrazione: Cause ed Effetti Prof. Emma Galli Università di Roma La Sapienza Indice • Definizione della corruzione nella P.A. • Misurazione del fenomeno: tipologie di indicatori illustrazione delle diverse • Confronti internazionali • Breve rassegna della letteratura economica sulle cause e sugli effetti della corruzione • Alcune analisi empiriche per le Regioni italiane La corruzione in Italia • La corruzione non è un fenomeno “nuovo” in Italia. Fin dalla fondazione dello Stato unitario nel 1861 il sistema politico italiano è stato caratterizzato da interazioni tra politici, burocrati e gruppi portatori di interessi specifici finalizzate al raggiungimento di benefici particolari ottenuti o attraverso nomine politiche o attraverso leggi speciali (il cosiddetto clientelismo) • Negli anni ottanta la pratica sempre più crescente di tangenti a politici e burocrati associata alla crisi della finanza pubblica ha iniziato a modificare l’attitudine generale verso la corruzione e a generare una forte intolleranza verso pratiche corrotte nell’opinione pubblica La corruzione e i problemi che il fenomeno pone all’economista • La corruzione è un fenomeno complesso da studiare. • La complessità è strettamente connessa alla necessità per l’economista di quantificare il fenomeno. D’altra parte, l’analisi quantitativa del fenomeno (misurazione del fenomeno) è il punto di partenza per l’elaborazione di modelli di analisi qualitative (indicazioni di politiche di contrasto • La quantificazione è difficoltosa: - per il convergente interesse al silenzio del corrotto e del corruttore - - per la scarsa visibilità del reato (il denaro della tangente non è facilmente rintracciabile, specialmente in un paese come l’Italia con una forte economia sommersa) perché per sapere cosa conteggiare come corruzione è necessario anzitutto definire cosa si include nel fenomeno “corruzione” Definizione del fenomeno - 1 • La letteratura economica (Rose-Ackerman, 1975; Glaeser e Saks, 2006) definisce la corruzione come “reati commessi dal pubblico ufficiale per conseguire guadagni personali” • Non esiste, tuttavia, un accordo autorevole a livello internazionale su cosa definire come corruzione e conteggiare come reati di corruzione. Ciò costituisce un ostacolo alla misurazione del fenomeno • La corruzione richiede sicuramente l’esistenza di tre elementi (Aidt, 2003): 1) il potere discrezionale nelle mani di qualcuno, ossia il potere di definire le regole e/o il potere di applicarle 2) la rendita economica associata col potere discrezionale 3) la disutilità legata all’atto di corruzione, ovvero la probabilità di scoperta del fatto corruttivo e dell’applicazione della pena. Definizione del fenomeno - 2 • In Italia i reati che consideriamo sono quelli inclusi nel Libro II, titolo II (reati contro la P.A.) del Codice Penale e riportati negli Annali delle Statistiche Giudiziarie dell’ISTAT – corruzione propria e impropria, concussione, in altri termini, i reati di cui agli artt. 317, 318, 319 c.p. • La dimensione quantitativa del fenomeno comprende: - Corruzione registrata - Corruzione nascosta o “cifra nera” - Corruzione reale Principali indicatori – Il CPI-1 • Corruption Perception Index (CPI) - Indice di Percezione della Corruzione elaborato da Transparency International Il CPI si concentra sulla corruzione del settore pubblico e definisce la corruzione come “abuso di pubblico ufficio per fini privati” Il CPI è un indice che determina la percezione della corruzione nel settore pubblico e nella politica in numerosi Paesi nel mondo, attribuendo a ciascun Paese un punteggio che varia da 0 (massima corruzione) a 10 (assenza di corruzione). Si tratta di un indice composito, ottenuto sulla base di varie interviste/ricerche somministrate ad esperti del mondo degli affari e analisti, sia del paese che si sta considerando sia di altri Paesi, relative all’abuso di potere per benefici privati con particolare attenzione alle tangenti corrisposte ai funzionari pubblici nell’esercizio delle loro funzioni La metodologia viene modificata ogni anno al fine di riuscire a dare uno spaccato sempre più attendibile delle realtà locali. Le ricerche vengono svolte da Università o Centri di Studio, su incarico di Transparency International Table 1 b. Transparency International Corruption Perceptions Index 2005 Unione Europea a 25 paesi e Islanda, Norvegia e Svizzera Media Regionale: 6.67; Media Globale: 4.11 Table 1. Transparency International Corruption Perceptions Index 2008: Graduatoria dei paesi Nell’Index 2012: L’Italia è al 73 posto con 4,2 insieme a Bosnia, Bulgaria, Montenegro, Tunisia, Liberia Ordine graduatoria 1 1 Paese Valore Indice Danimarca Sweden Denmark Paese Valore Indice 9,3 9.3 9.3 Ordine graduatoria 36 36 Puerto Rico Malta 5,8 5,8 1 2 New Zealand Singapore 9,3 9.2 39 40 Taiwan South Korea 5,7 5,6 5 Finland 9,0 41 Mauritius 5,5 5 7 Switzerland Iceland 9,0 8,9 41 43 Oman Macao 5,5 5,4 7 9 9 11 12 Netherlands Australia Canada Luxembourg Austria 8,9 8,7 8,7 8,3 8.1 43 45 45 47 47 Bahrain Bhutan Czech Republic Malaysia Costa Rica 5,4 5,2 5,2 5,1 5,1 Hong Kong Germany Norway Ireland United Kingdom USA Japan Belgium Saint Lucia Barbados France Chile Uruguay Slovenia Estonia Spain Saint Vincent e Grenadines Qatar Cyprus Portugal Israel Repubblica Domenicana United Arab Emirates 8,1 7,9 7,9 7,7 7,7 7,3 7,3 7,3 7,1 7,0 6,9 6,9 6,9 6,7 6,6 6,5 6,5 47 47 47 52 52 54 55 Hungary Jordan Cape Verde Slovakia Latvia South Africa Seychelles 5,1 5,1 5,1 5,0 5,0 4,9 4,8 55 Italy 4,8 Greece Turkey Lithuania Poland Namibia Samoa Croatia Tunisia Kuwait 4,7 4,6 4,6 4,6 4,5 4,4 4,4 4,4 4,3 Cuba Ghana Georgia El Salvador Romania 4,3 3,9 3,9 3,9 3,8 5,9 70 Colombia 3,8 Botswana 5,9 72 Bulgaria 12 14 14 16 16 18 18 18 21 22 23 23 23 26 27 28 28 28 31 32 33 34 35 36 6,5 6,4 6,1 6,0 6,0 57 58 58 58 61 62 62 62 65 the Grenadines 65 67 67 67 70 Principali indicatori: Il CPI - 2 • Le indagini e le valutazioni che vengono considerate per la creazione dell’indice sono relative quindi alla corruzione dei pubblici ufficiali, alle tangenti che si versano per ottenere appalti pubblici e all’appropriazione indebita dei fondi pubblici • Per ogni paese incluso nell’indagine devono esserci almeno quattordici fonti tra cui organizzazioni indipendenti: Asian Development Bank, African Development Bank, Bertelsmann Foundation, Economist Intelligence Unit, Nations in Transit by Freedom House, IHS Global Insight, Institute for Management Development, Political and Economic Risk Consultancy, Country Policy and Institutional Assessment by the World Bank, Global Competitiveness Report by the World Economic Forum • Vengono usate le percezioni per il fatto che la corruzione è un’attività ovviamente condotta il più possibile di nascosto ed è quindi di difficile misurazione sia nella frequenza sia nell’entità Principali indicatori: Il CPI- 3 • La metodologia di calcolo consiste di tre steps: • 1) Il primo step consiste nello standardizzare i dati che provengono dalle fonti individuali (cioè trasferire questi dati in una scala comune) • 2) Il secondo step consiste nell’effettuare una betatrasformazione su questi dati standardizzati. Questa procedura consente di accrescere la deviazione standard tra tutti i paesi inclusi nel CPI e di differenziare in modo preciso paesi che sembrano avere lo stesso indice (occupare la stessa posizione) • 3) Il terzo step consiste nel calcolare una media dei valori standardizzati per ciascun paese; tale media individua l’indicatore finale Principali indicatori: Il CCI – 1 • Control of Corruption Index (CCI) – Indice di controllo della corruzione elaborato da World Bank nell’ambito del più ampio progetto Worldwide Governance Indicators • Il CCI e definisce la corruzione come “potere esercitato per fini privati come “cattura” degli stati da parte di élites e interessi privati” • Esso misura la corruzione percepita a partire da interviste/ricerche multiple somministrate ad esperti del mondo degli affari e analisti e copre un insieme di Paesi simile al CPI • Diversamente dal CPI, piuttosto che standardizzare semplicemente i dato delle interviste, pesa le interviste sulla base della loro presunta affidabilità. La procedura di attribuzione dei pesi è basata sulla premessa che le interviste i cui valori sono correlati con quelli delle altre per lo stesso stato sono di qualità più elevata Principali indicatori: Il BPI - 1 • Bribe Payers Index (BPI) - 1 - Indice di Propensione alla Corruzione, anch’esso elaborato da Transparency International • Il BPI evidenzia la graduatoria dei paesi corruttori tra le principali nazioni industrializzate che pur avendo adottato leggi che considerano reato il pagamento di tangenti ai funzionari pubblici non hanno eliminato il ricorso alla corruzione per ottenere commesse • Tale indice fornisce informazioni dettagliate sulla propensione delle aziende esportatrici a corrompere e sui settori più contaminati dalla corruzione; sul grado di consapevolezza dei dirigenti delle più grandi società circa l’extraterritorialità della Convezione OCSE contro la corruzione che ha reso illegale il pagamento di tangenti a pubblici ufficiali stranieri; sul livello di attuazione dell’osservanza della Convenzione da parte delle imprese; sulla percezione delle pratiche commerciali scorrette, oltre al pagamento delle tangenti, usate per ottenere contratti BPI 2008 Posizione Paese BPI 2008 Dati raccolti S.D. Int, di confidenza Min Max 1 Belgio 8,8 252 2 8,5 9 1 Canada 8,8 264 1,8 8,5 9 3 Paesi Bassi 8,7 255 1,98 8,4 8,9 3 Svizzera 8,7 256 1,98 8,4 8,9 5 Germania 8,6 513 2,14 8,4 8,8 5 Regno Unito 8,6 506 2,1 8,4 8,7 5 Giappone 8,6 316 2,11 8,3 8,8 8 Australia 8,5 240 2,23 8,2 8,7 9 Francia 8,1 462 2,48 7,9 8,3 9 Singapore 8,1 243 2,6 7,8 8,4 9 Stati Uniti 8,1 718 2,43 7,9 8,3 12 Spagna 7,9 355 2,49 7,6 8,1 13 Hong Kong 7,6 288 2,67 7,3 7,9 14 Sud Africa 7,5 177 2,78 7,1 8 14 Sud Corea 7,5 231 2,79 7,1 7,8 14 Taiwan 7,5 287 2,76 7,1 7,8 17 ITALIA 7,4 421 2,89 7,1 7,7 17 Brasile 7,4 225 2,78 7 7,7 19 India 6,8 257 3,31 6,4 7,3 20 Messico 6,6 123 2,97 6,1 7,2 21 Cina 6,5 634 3,35 6,2 6,8 Principali indicatori: Il BPI - 2 • Il BPI del 2008 classifica 22 tra i paesi più ricchi ed economicamente influenti a seconda della probabilità con cui le loro aziende si trovino implicate in episodi di corruzione all’estero • E’ basato su due domande poste a 2.742 alti dirigenti d’azienda di 26 diverse nazioni • Per valutare quale sia la richiesta di tangenti internazionali, viene chiesto agli alti dirigenti di azienda quale è la probabilità che aziende straniere con cui sono in affari prendano parte ad episodi di corruzione mentre operano nel loro paese Principali indicatori: Il BPI - 3 • Il punteggio varia da 0 a 10, indicando la probabilità che aziende di questi paesi diano tangenti mentre operano all’estero. Più alto è il punteggio di una nazione, più bassa è la propensione delle aziende di quella nazione a corrompere quando operano all’estero • Gli intervalli di confidenza mostrano il range dei valori minimi e massimi tra i quali, con il 95% di sicurezza, si colloca il valore reale • Per offrire una rappresentazione più dettagliata di come la corruzione colpisce il settore privato, Transparency International ha utilizzato i dati provenienti dal Bribe Payers Survey per creare due graduatorie per settori industriali. Principali indicatori: Il BPI - 4 • La Tabella successiva classifica i settori industriali secondo il livello di probabilità con cui le aziende di un determinato settore corrompono pubblici ufficiali • Più è alto il punteggio, più è bassa la propensione delle compagnie operanti nel settore a corrompere pubblici ufficiali Corruzione di pubblici ufficiali per settore - Bribe Payers Survey Settore industriale Dati raccolti Punteggio Lavori pubblici 477 5,2 Petrolio e gas 305 5,9 Industria pesante 333 6,0 Estrazione 117 6,0 Industria farmaceutica 376 6,2 Servizi 639 6,3 Telecomunicazione 836 6,6 Trasporti 941 6,6 99 6,7 Settore turistico 446 6,7 Agricoltura 348 6,9 1325 7,1 Armi e difesa Banca e finanza Principali indicatori: il Barometro • Barometro di Percezione della Corruzione, ideato nel 2003 da Transparency International in collaborazione con Gallup International, è un sondaggio che si rivolge direttamente ai cittadini, indagando sulla loro percezione della diffusione della corruzione nei vari settori (es. politica, magistratura, settore privato, Istituzioni pubbliche, informazione, etc.) Nel 2009 nel mondo e in particolare nel nostro Paese, il binomio politica-tangenti appare sempre più solido. In una scala che va da zero (assenza di corruzione) a cinque (estremamente corrotto), i partiti arrivano a 4,1; il privato a 3,2, i media a 3,4 e la magistratura a 3,5 Principali indicatori: Il PII • Il Public Integrity Index (PII) è un indice basato sulle opinioni di esperti e misura: a) L’esistenza di meccanismi di integrità, incluse leggi e istituzioni che promuovono la responsabilizzazione del settore pubblico e limiti alla corruzione b) L’efficacia di questi meccanismi c) L’accesso che i cittadini hanno all’informazione pubblica al fine di responsabilizzare i loro governi Il PII raggruppa i Paesi in 5 livelli basandosi sui sistemi di integrità che il paese prevede. I livelli sono: Molto forte; Forte, Moderato; Debole e Molto debole. Gli Indicatori di integrità sono classificati da esperti in ciascun Paese Il PII è costruito da esperti che valutano all’interno del Paese l’esistenza e l’efficacia di meccanismi che prevengono gli abusi di potere e promuovono l’integrità pubblica. Diversamente, il CPI è un indice composito un “poll of polls” (il voto di un voto) che classifica i Paesi basandosi sul grado di corruzione che è percepita esistere tra pubblici ufficiali e politici Il PII è limitato a soli 25 paesi Vantaggi del CPI e degli indicatori “survey based” • Animare il dibattito internazionale • Far crescere il livello di consapevolezza a livello globale sul fenomeno della corruzione • Stimolare un movimento di opinione per sostenere le riforme e le ‘politiche anticorruzione’ • Consentire confronti internazionali Limiti del CPI e degli indici “survey based”- 1 • Difficoltà di misurare il fenomeno della corruzione a causa di difficoltà definitorie • Gli indici sono fondati sulla percezione e non sull’esperienza diretta di prima mano della corruzione → problema di affidabilità dei dati. TI ha tentato di correggere il problema di affidabilità aggregando informazioni di interviste e opinioni provenienti da fonti multiple (14 surveys, in genere) per ciascun Paese. Questo, tuttavia, è possibile proprio nei Paesi più sviluppati che sono poi quelli, in genere, meno corrotti → Il CPI (e indici simili) sono probabilmente più affidabili proprio nei Paesi in cui il fenomeno corruttivo è meno prevalente • L’affidabilità degli indici potrebbe deteriorarsi nel tempo: la pubblicità data all’indice potrebbe influenzare le risposte dei soggetti che rispondono alle interviste nell’anno successivo. Questo fa parte di un più generale problema per cui gli intervistati non rispondono in base all’esperienza che essi hanno del fenomeno, ma rispondono in base a quello che riportano i media o altri reports → l’indice potrebbe diventare auto-referenziale e le misure relative endogene all’indice stesso Limiti del CPI e degli indici “survey based”- 2 • I dati possono variare in maniera considerevole a seconda della percezione soggettiva del fenomeno in ciascun Paese, della completezza delle interviste e del campione, della metodologia usata → il significato di corruzione è soggettivo e può variare sostanzialmente da un Paese ad un altro e da un anno all’altro; i dati non possono essere comparati da un anno all’altro perché la metodologia e i campioni utilizzati cambiano → è difficile valutare i risultati delle politiche • I tipi di attività di corruzione potrebbero essere sostanzialmente differenti in ciascun Paese rendendo le analisi comparative particolarmente complesse • Il CPI è calcolato su base nazionale Alcune misure alternative - 1 • Di Tella e Schargrodsky (2003) → i prezzi approvvigionamento di beni forniti dal settore pubblico di • Adsera et al. (2003), Glaeser and Saks (2003) → dati sulle condanne per reati di corruzione • Golden e Picci (2005) → rapporto tra stock di capitale pubblico potenzialmente esistente e stock di capitale pubblico fisicamente esistente • Fiorino e Galli (2010) → dati sulle denunce per reati di corruzione Alcune misure alternative - 2 • Golden e Picci (2005) → focalizzano l’attenzione sulle infrastrutture come locus per eccellenza dell’attività illegale dei pubblici ufficiali → legami tra corruzione, dimensione della spesa pubblica e bilanci pubblici • L’indicatore usa due differenti misure: 1) l’ammontare di stock di capitale pubblico esistente, misurato sui dati di spesa attraverso il metodo dell’inventario permanente (e, quindi, come ammontare cumulato della spesa pubblica in conto capitale) 2) l’ammontare di stock di capitale pubblico fisicamente esistente (controllato per le variazioni locali del costo di costruzione: salari e materie prime, altitudine, sismicità e densità di popolazione) Alcune misure alternative - 3 • La logica dell’indice è che il valore degli appalti pubblici, a parità di capitale fisico prodotto, cresce al crescere della tangente pagata e del livello di corruzione di una regione. In altri termini, l’informazione insita nel divario esistente tra i due capitali, quindi la differenza tra quanto è stato speso e quanto è stato realizzato, misura l’esistenza di fenomeni di rentseeking, di frodi e malversazioni e quindi per estensione il grado di corruzione osservabile nelle regioni • Problema: Questa differenza potrebbe essere attribuita all’inefficienza → l’indicatore a priori non distinguerebbe tra inefficienza e attività illegale. L’indicatore suggerirebbe solo che c’è un tasso di ritorno della spesa pubblica che gli autori possono attribuire alla presenza di attività illegali solo sulla base di altre informazioni (letteratura e cronache giornalistiche e sociologiche sulle investigazioni degli anni ’90) • Limiti dell’indicatore G-P: esso è costruito per 95 province e 20 regioni per il solo anno 1997 Alcune misure alternative - 4 Mappa della misura di corruzione Golden Picci per le Regioni Italiane (anno 1997) Alcune misure alternative - 5 • Fiorino e Galli (2010): misurano il fenomeno della corruzione nelle regioni italiane per il periodo 1980-2004 sulla base di dati annuali Istat relativi ai reati di corruzione contro la P.A. per i quali l’A.G ha iniziato l’azione penale rapportati alla popolazione residente Alcune considerazioni - 1 • Generalmente la letteratura economica sulla corruzione suggerisce che Paesi caratterizzati da istituzioni politiche e politiche economiche simili presentano livelli di corruzioni analoghi → non è questo il caso dell’Italia rispetto ai principali Paesi europei • Sembrerebbe che differenze sostanziali nella cultura legale e nel grado di civismo abbiano un’influenza rilevante sul fenomeno della corruzione (Putnam, 1993) Alcune considerazioni - 2 • Particolarmente interessante i dati relativi all’Italia e alla Spagna. In questi due paesi la corruzione dopo aver avuto un netto trend di crescita fino alla metà degli anni ‘90 ha visto un netto calo proprio in relazione al momento in cui le inchieste giudiziarie sono entrate nel vivo • Agli inizi degli anni 2000 questo miglioramento si arresta e sembra che dopo il 2004 vi sia una inversione di tendenza probabilmente in relazione all’indebolimento presso l’opinione pubblica del consenso all’azione della magistratura Fig. 1. Reati per corruzione pro-capite in Italia e nel Mezzogiorno nel periodo 1963-2001 (ISTAT) 70 50 40 Italy South 30 20 10 0 Y ea r 19 64 19 66 19 68 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 Corruption crimes 60 Year Fig. 1: Alcune considerazioni -1 • Fattori culturali Abbassamento delle virtù civiche: nascita di una classe dirigente con pochi ideali rispetto a quella che aveva costruito la Repubblica Italiana dopo la seconda guerra mondiale • Fattori istituzionali La nascita delle regioni nel 1972 e il passaggio nel 1985 di importanti funzioni amministrative alle regioni Nessuna alternanza di governo Il processo Mani pulite • Fattori economici Crescente intervento dello stato nell’economia Confronto tra indicatori - 1 • In che misura i dati disponibili sono attendibili e ci permettono di dare una giusta lettura della corruzione in Italia? • Analisi dei diversi indicatori attraverso la costruzione di indici di correlazione Figura 2. Confronto tra CPI (1995-2009) e reati per corruzione (1980-2004) 90 6 80 5,5 70 5 60 50 40 30 4,5 4 3,5 20 3 10 2,5 0 2 cr/pop Italia Italia CPI Fig 5. Denunce e condanne per concussione e corruzione e CPI Confronto tra indicatori - 2 • L’analisi dei dati italiani confermano che la corruzione è molto difficile la misurare • Questi problemi si traducono in una maggiore difficoltà di costruire efficaci ponti tra misura del problema e politiche anti-corruzione Le Regioni italiane e la corruzione - 1 • Un aspetto rilevante che la Figura 1 evidenzia è legato alle differenze dei livelli di corruzione tra Regioni • La distribuzione dei reati di corruzione non è omogenea tra le diverse aree territoriali del Paese Figura 4. Reati per corruzione pro-capite in Italia periodo 1980-2004 (dati medi annuali per 100.000 abitanti, ISTAT) 140 120 100 80 cr/pop italia 60 cr/pop nord 40 20 0 cr/pop centro cr/pop sud Figura 5. Reati per corruzione pro-capite in Italia periodo 1980-2004 senza il Lazio (dati medi annuali per 100.000 abitanti, ISTAT) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 cr/pop italia cr/pop nord cr/pop centro cr/pop sud Le Regioni italiane e la corruzione - 2 • Il primo problema consiste nella costruzione di una misura di corruzione → per le Regioni non è possibile utilizzare il CPI e simili • Utilizzo dei dati annuali ISTAT sui reati di corruzione per i quali l’Autorità Giudiziaria ha iniziato l’azione penale disaggregati per Regione e rapportati alla popolazione residente per il periodo 1980-2002 • L’uso dei dati ISTAT è preferibile rispetto a quelli forniti dal Casellario Giudiziale sulle condanne in quanto catturano parte della corruzione nascosta e insabbiata da giudici corrotti Tabella 3a – Classificazione delle Regioni rispetto ai reati per corruzione (1980-2004) Regione Media pro-capite dei reati di corruzione per 100.000 abitanti Emilia Romagna 35 Veneto 37 Lombardia 38 Marche 39 Piemonte 43 Umbria 46 Trentino Alto Adige 46 Basilicata 49 Toscana 49 Puglia 48 Campania 56 Abruzzo 60 Friuli Venezia Giulia 61 Sardegna 62 Sicilia 62 Calabria 70 Liguria 77 Valle d‘Aosta 79 Molise 90 Lazio 97 Tabella 3b – Classificazione delle Regioni rispetto ai reati per corruzione (1970-2004) Regione Media pro-capite dei reati di corruzione per 100.000 abitanti Valle d’Aosta 4 Molise 13 Umbria 16 Basilicata 16 Trentino Alto-Adige 18 Marche 23 Friuli Venezia Giulia 28 Abruzzo 33 Sardegna 48 Emilia Romagna 54 Liguria 55 Toscana 68 Puglia 73 Calabria 75 Veneto 84 Piemonte 96 Campania 110 Sicilia 142 Lombardia 153 Lazio 161 Alcune considerazioni • Problema: esistenza di un fenomeno di corruzione ‘nascosta’ perchè non denunciata o emersa in altre forme di reato → per evitare il bias potenziale tra le statistiche ufficiali e i valori ‘veri’, è possibile considerare il legame esistente tra la corruzione e i reati associativi (reati ex art. 416 e 416 bis del Codice Penale) • Ciò implica che, come i processi di Mani Pulite hanno evidenziato, la corruzione emerge non solo nella forma dei reati per corruzione, ma anche nella forma dei reati associativi nelle Regioni considerate tra le più corrotte • Elaborazione di un indice composito calcolato su base annuale per ciascuna Regione moltiplicando il numero dei reati per i quali l’AG ha iniziato l’azione penale e il numero dei reati associativi, rapportati alla popolazione Tabella 3c – Classificazione delle Regioni rispetto ai reati per corruzione e associativi (1980-2004) Media pro capite dei reati di corruzione e associativi per 100.000 abitanti Emilia Romagna 35 Veneto 37 Lombardia 38 Marche 39 Piemonte 43 Umbria 46 Trentino Alto Adige 46 Toscana 49 Abruzzo 60 Friuli Venezia Giulia 61 Sardegna 62 Valle d‘Aosta 79 Molise 90 Lazio 97 Puglia 97 Basilicata 99 Liguria 154 Campania 168 Calabria 209 Sicilia 250 Figura 6 Reati per corruzione e associativi pro-capite in Italia periodo 1980-2004 (dati medi annuali per 100.000 abitanti, ISTAT) 350 300 250 200 cr*ras italia 150 cr*ras nord 100 50 0 cr*ras centro cr*ras sud Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura - 1 • La teoria economica della corruzione si fonda sulla teoria economica del crimine (Becker, 1968): il criminale potenziale (il pubblico ufficiale) valuta i benefici ed i costi del crimine • Caratteristiche nazionali o regionali (sistema politico, modelli culturali, intervento nello stato nell’economia) possono influenzare il livello di corruzione dal momento che alterano l’analisi costi-benefici del crimine • Le varie teorie economiche sulle cause della corruzione seguono la logica del calcolo costi-benefici del potenziale criminale • Gli scienziati politici e gli economisti hanno identificato una serie di fattori economici, sociali, politici ed istituzionali che potrebbero influenzare i costi, i benefici o entrambi Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura - 2 • Il costo più rilevante deriva dal rischio di essere ‘catturato’ e punito. Questo dipende dal grado di efficacia del sistema giuridico di un Paese e dal grado di protezione che esso riconosce agli individui danneggiati da pratiche corrotte di pubblici ufficiali • Il rischio di essere catturati è più elevato nei Paesi democratici dove il grado di concorrenza tra i politici/pubblici ufficiali e il controllo da parte dei cittadini è maggiore → incentivo a denunciare e pubblicizzare l’abuso di potere pubblico in periodi elettorali • Questa ipotesi si fonda su una estesa letteratura che ha avuto origine dal contributo di Lipset (1960) Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura - 3 • • L’ipotesi di Lipset (1960) prevede che Paesi con livelli più elevati di reddito e istruzione siano meno corrotti → gli elettori con redditi più elevati e più istruiti sono più propensi a monitorare i pubblici ufficiali in quanto dispongono di maggiori strumenti di denuncia di pratiche corrotte La ricerca empirica ha evidenziato che il coinvolgimento politico e civico (grado di civismo) aumenta con il reddito e l’istruzione (Putnam, 1993; Glaeser et al., 2004) → Maggiore impegno civico (capitale sociale) conduce a maggiore controllo → La corruzione riflette una mancanza di virtù civiche Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura - 4 • La letteratura economica considera che l’efficacia del sistema giuridico sia radicata non solo nella formulazione della legge ma anche nella ‘cultura legale’, ossia nelle aspettative e pratiche che informano il modo in cui le leggi sono applicate • Diverse concezioni del ruolo sociale della legge possono implicare percezioni differenti della gravità della corruzione → oltre alla perdita dell’ufficio, i funzionari corrotti devono fronteggiare lo stigma sociale che dipende dalle norme morali prevalenti e dalle aspettative ‘culturali’ • Maggiore è la dissonanza tra la legge e le norme morali minore sarà il grado di legittimazione del sistema giuridico e maggiore la corruzione (Treisman, 2000) Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura – 4 bis • In altri termini, Treismann (2000) pone l’accento su un gruppo di variabili esogene per catturare la “cultura legale” di un paese/area: 1) tradizione coloniale; 2) civil law/common law tradition, 3) affiliazione religiosa, 4) divisione etno-linguistica • Le verifiche empiriche mostrano che l’eredità britannica, la tradizione protestante, l’ininterrotta democrazia, oltre che il GDP per capita e l’apertura alle importazioni, spiegano più dell’89% della variazione di corruzione tra le nazioni • Il risultato più interessante del lavoro di Treisman (2000) è che le variabili economiche danno una spiegazione del grado di corruzione molto più basso rispetto a quello offerto dalle variabili culturali e istituzionali Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura - 5 • Una fonte ulteriore di benefici per il potenziale criminale è la regolamentazione → Maggiore regolamentazione (produzione di leggi, provvedimenti di tassazione e di spesa pubblica) e maggiore dimensione del settore pubblico creano un potenziale per la corruzione → maggiori risorse da ‘sottrarre’ e più regole da eludere o sovvertire (Tanzi, 1994; Glaeser and Shleifer, 2003; Adsera et al., 2003) • L’aumento del numero di attività private per le quali è necessario il ricorso a provvedimenti amministrativi, l'estensione dei poteri discrezionali delle pubbliche autorità, l'ammontare di opere e servizi direttamente forniti dalla PA creano enormi opportunità per la diffusione della corruzione Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura - 6 • Frammentazione etnica e/o disuguaglianza dei redditi (Mauro, 1995; Fearon and Laitin, 1996; Alesina et al., 2002): Se un’area territoriale è caratterizzata da divisioni etniche e i leader politici tendono ad allocare risorse verso il gruppo etnico di cui fanno parte, i membri del gruppo potrebbero continuare a sostenere il leader del proprio gruppo anche se corrotto • Altre forme di divisioni quali le disuguaglianze di reddito possono limitare la propensione degli elettori ad opporsi alla corruzione → gli elettori si concentrano maggiormente sulle politiche redistributive piuttosto che sull’onesta dei pubblici ufficiali (Mauro, 1995 and Alesina et al., 2002) → un aumento della disuguaglianza dei redditi genera un aumento del grado di corruzione Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura - 7 • I sistemi decentralizzati possono favorire la formazione di governi più onesti ed efficienti grazie alla concorrenza tra giurisdizioni (Weingast, 1995; Breton, 1996) → Quando i pubblici ufficiali competono per offrire benefici identici o sostituibili ai privati il ‘prezzo’ di tali servigi è pari a zero • I sistemi decentralizzati possono generare livelli di corruzione più elevati in quanto a) la relazione tra i cittadini e i pubblici ufficiali è più vicina e frequente (clientelismo) e b) il potenziale tangentista influenza solo un segmento limitato del governo (Tanzi, 1995) Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura - 8 • Persson, Tabellini e Trebbi (2003) evidenziano l’esistenza di un legame sistematico tra corruzione e regole elettorali → i sistemi maggioritari sono più efficaci nel contenere l’estrazione di rendite dal bilancio pubblico perchè più ‘responsabili’ → gli elettori danno il loro consenso a individui piuttosto che ai partiti (o a coalizioni di partiti) → pertanto un più elevato grado di frammentazione politica determina una maggiore corruzione Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura - 9 • Mercati concorrenziali: Se il numero delle imprese potenzialmente fornitrici è elevato sarà più difficile trovare un accordo con il funzionario o l'amministratore pubblico e il prezzo medio di appalto rifletterà più fedelmente le condizioni di costo • L’incentivo alla corruzione è minore in quanto non vi è alcuna garanzia che il corruttore riesca a ottenere l'appalto Determinanti della corruzione: Breve rassegna della letteratura - 10 • L’aumento del salario dell’agente al di sopra di quanto può ottenere in altri settori produttivi può ridurre la corruzione. Tuttavia, in questo caso, occorre considerare che: 1) coloro che corrompono possono aumentare il livello della tangente → l’ammontare della corruzione in termini di valore delle tangenti può crescere piuttosto che diminuire 2) il maggiore costo di pagare salari di efficienza potrebbe non essere compensato dal minore danno per l’erario della diminuita attività di corruzione. In caso di corruzione diffusa e scarso numero di imprese che pagano le imposte può convenire remunerare poco l’agente • Alcuni lavori empirici confermano che vi è meno corruzione dove funzionari pubblici sono pagati meglio, a parità di qualifica, di chi lavora nel settore privato (Van Rijckeghem e Weden, 1997) Tabella 4 – Variabili che influenzano il livello della corruzione: Un quadro riassuntivo Variabili - Importanza del settore pubblico nell'economia - Probabilità di essere scoperto - Ammontare della tangente - Livello del salario pubblico rispetto a quello privato - Livello della corruzione del periodo precedente - Numero fornitori in concorrenza - Grado di centralizzazione della corruzione - Livello di informazione sull'attività dell'agente - Rílevanza di rapporti sociali personali - Probabilità di non essere rieletto se scoperto - Grado di alternanza maggioranza- opposizione nel sistema politico - Livello informazione elettori - Meccanismi decisionali che favoriscono un basso gradi di responsabilizzazione del politico o amministratore -Capitale sociale - Livello di discrezionalità Segno dei parametri + + + + + Determinanti della corruzione nelle Regioni - 1 • Da alcune verifiche empiriche emerge una conferma della cosiddetta “ipotesi di Lipset” le Regioni più ricche (le Regioni del Nord) sono meno corrotte rispetto a quelle più povere (Regioni del Sud) • Le differenze tra Nord e Sud sono attribuibili a ragioni socioculturali: la distribuzione delle virtù civiche non è uniforme nelle Regioni. → Il familismo amorale fa sì che ci si comporti così da massimizzare il vantaggio materiale della propria famiglia, assumendo che anche gli altri facciano lo stesso (Banfield, 1958) Determinanti della corruzione nelle Regioni - 2 • Una ulteriore spiegazione delle differenza nella corruzione tra le Regioni italiane potrebbe essere legata alla dimensione dell’intervento pubblico nel Sud. In Italia l’intervento pubblico è stato abbastanza elevato ed è andato via via aumentando fino alla fine degli anni ‘80. Dalla fine degli anni ’80 e negli anni ’90 si è assistito alla riduzione del peso dello Stato nell’economia • Il processo di privatizzazione ha creato nuove opportunità per la corruzione nelle Regioni del Sud proprio perché meno sviluppate. I consumi pubblici rispetto al Pil sono stati maggiori per le Regioni del Sud che per le Regioni del Nord, e fino alla fine degli anni ’90, le Regioni del Sud hanno ricevuto un più elevato livello di investimenti pro-capite → la spesa pubblica ha influenzato la corruzione nel Mezzogiorno Corruzione e crescita economica • Anche l’impatto della corruzione della P.A. sul livello dello sviluppo economico di diversi Paesi è stato oggetto di dibattito teorico ed empirico negli ultimi decenni • Ci sono molti modi attraverso cui la corruzione influisce sulla crescita economica: a) puo’ agire come un’imposta che riduce gli incentivi ad investire; b) un funzionario pubblico controlla l’offerta di un servizio rispetto ad una domanda privata e può limitarla in molti modi, negando autorizzazioni o ritardandone il rilascio (Myrdal, 1989; Shleifer and Vishny, 1993) Corruzione e crescita economica: breve rassegna della letteratura - 1 • Buona parte delle letteratura empirica ha sostenuto l’esistenza di una correlazione lineare e negativa tra il livello di corruzione e il tasso di crescita medio del reddito pro-capite (Mauro, 1995; Hall e Jones, 1999 e La Porta et al., 1999) • Alcuni lavori si sono concentrati su questioni specifiche: Tanzi e Davoodi (1998), Mauro (1998) e Gupta et al. (2001) mostrano che la corruzione è dannosa per la crescita in quanto distorce l’allocazione efficiente della spesa pubblica verso spese meno produttive; Ehrlich e Lui (1999) sviluppano un modello di crescita endogena che analizza gli effetti della corruzione a seconda del regime politico (competitivo o democratico e monopolistico o autoritario) • Del Monte e Papagni (2001) si concentrano sul nesso tra corruzione e crescita nelle Regioni per il periodo 1963-1991 e verificano attraverso un panel dinamico sulle 20 regioni italiane che: a) la corruzione ha un impatto negativo sulla crescita; b) la corruzione riduce l’impatto positivo che l’investimento pubblico ha sulla crescita c) l’impatto dell’investimento pubblico sulla crescita è minore nelle Regioni in cui la corruzione è piu’ elevata Corruzione e crescita economica: breve rassegna della letteratura -2 • Klitgaard, 1988; Acemoglu e Verdier, 1998 suggeriscono l’esistenza di una relazione non lineare tra corruzione e crescita economica → la corruzione può risultare vantaggiosa per la crescita a bassi livelli di incidenza in quanto consente di eludere o evadere complesse regolamentazioni burocratiche • Méndez and Sepulveda (2006) analizzano questa non linearità soffermandosi sul tipo di regime politico e sul legame tra corruzione, dimensione del settore pubblico e crescita → in paesi democratici la corruzione risulta benefica per la crescita a bassi livelli di incidenza e negativa a elevati livelli di incidenza → questa relazione non risulta modificata dalla dimensione del settore pubblico Corruzione e crescita economica nelle Regioni italiane • Fiorino-Galli-Petrarca (2012) verificano che nel periodo 1980-2004 la corruzione è correlata negativamente con la crescita • La dimensione del settore pubblico influenza negativamente la crescita economica in quanto la corruzione distorce l’allocazione efficiente delle risorse pubbliche
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