CDS - Verificare da 14 a 95

Consiglio di Stato, sez. VI, 13 gennaio 2014, n. 87
Edilizia e urbanistica - Realizzazione opere abusive - Diniego rilascio del titolo abilitativo edilizio
in sanatoria - Richiesta risarcimento del danno subito.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6681 del 2002,
proposto da:
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avv. Pantaleo Ernesto Bacile, con
domicilio eletto presso Bartolo Spallina in Roma, piazza Sallustio, n. 9;
contro
COMUNE DI SANNICOLA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e
difeso dall'avv. Roberto G. Marra, con domicilio eletto presso Marco Gardin in
Roma, via L. Mantegazza, n. 24;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA, sez. staccata di Lecce, sez. I, n. 1800
dell’11 maggio 2002, resa tra le parti, concernente diniego concessione
edilizia in sanatoria;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sannicola;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 52 D. Lgs. 30.06.2003 n. 196, commi 1 e 2;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2013 il Cons. Carlo Saltelli
e uditi per le parti gli avvocati R.G. Marra;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede staccata di Lecce,
sez. I, con la sentenza n. 1800 dell’11 maggio 2002 ha respinto il ricorso
proposto
dalla
sig.
-OMISSIS-,
in
proprio
e
nella
qualità
di
socia
accomandataria della s.a.s. Cantine Megha, per la condanna del Comune di
Sannicola al risarcimento del danno subito a causa del mancato rilascio della
concessione edilizia in sanatoria (di cui alla domanda presentata il 1° marzo
1995, prat. n. 89, concernente la copertura di una costruzione contigua ai
corpi fondiari e di fabbrica dell’azienda Cantine Megha) e della conseguente
impossibilità
di
eseguire
opere
di
manutenzione
e
completamento
dell’immobile, suo deterioramento e inutilizzabilità commerciale.
In particolare i primi giudici, precisato che la domanda risarcitoria era fondata
sul ritardo nel rilascio del titolo edilizio richiesto e che pertanto era da
respingere l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla resistente
amministrazione comunale di Sannicola sul presupposto della mancanza di un
previo provvedimento annullato o da annullare, hanno rilevato che nel caso di
specie sulla domanda di sanatoria del 1° marzo 1995 non si era formato il
silenzio – assenso di cui all’art. 39, comma 4, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724, a causa della mancata integrazione della domanda stessa, più volte
sollecitata inutilmente, così che nulla era imputabile all’amministrazione per il
contestato ritardo.
2. Con atto di appello ritualmente notificato il 19 luglio 2002 l’interessata ha
chiesto la riforma di tale sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla
stregua di un unico motivo di gravame con cui ha sostenuto di non aver mai
ricevuto
dagli
uffici
dell’amministrazione
comunale
alcuna
richiesta
di
integrazione della domanda di sanatoria edilizia presentata il 1° marzo 1995 e
che eventuali errori o incompletezze contenuti in quella domanda circa l’esatto
domicilio del richiedente, sig. Attilio Megha (coniuge della ricorrente), non
erano idonei a sollevare gli uffici dall’obbligo di una minima doverosa diligenza
per la corretta individuazione del luogo cui indirizzare la corrispondenza
recante la richiesta di integrazione documentale; ciò tanto più che altri uffici
comunali, come ad esempio l’ufficio tributi, erano sicuramente a conoscenza
del reale domicilio dello stesso.
Ha resistito al gravame il Comune di Sannicola che, oltre a chiederne il
rigetto, ha spiegato appello incidentale con cui ha sostanzialmente riproposto
l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, a suo avviso
erroneamente respinta.
Con il decreto presidenziale n. 2760 del 18 ottobre 2012 è stato revocato il
precedente decreto n. 2020 del 31 luglio 2012 di perenzione del ricorso in
questione, che è stato pertanto reiscritto sul ruolo del merito.
3. Nell’imminenza dell’udienza di trattazione l’amministrazione comunale ha
illustrato ulteriormente le proprie tesi difensive, insistendo, oltre che per il
rigetto dell’avverso appello principale, anche per l’accoglimento dell’appello
incidentale e per il conseguente rigetto del ricorso di primo grado.
4. All’udienza pubblica del 15 ottobre 2013, dopo la rituale discussione, la
causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
5. L’appello principale non merita favorevole considerazione, potendo pertanto
prescindersi da ogni considerazione in ordine alla stessa ammissibilità della
domanda risarcitoria (in relazione alla quale l’appellata amministrazione
comunale ha riproposto con appello incidentale l’eccezione già proposta in
primo grado e respinta).
5.1.
Occorre
premettere
che
l’azione
per
il
risarcimento
dei
danni
asseritamente conseguenti all’omesso o ritardato rilascio della concessione in
sanatoria richiesta in data 1° marzo 1995, ai sensi della legge 23 dicembre
1994, n. 724 (per il manufatto ubicato nel Comune di Sannicola (sul fondo
censito in catasto al foglio 5, particella 22), è stata proposta dalla sig. OMISSIS-, in proprio e nella qualità di accomandataria della società Cantine
Mega s.a.s., di cui è socio anche il sig. Attilio Megha che, in qualità di
proprietario del predetto immobile, aveva richiesto la citata concessione in
sanatoria.
L’interessata contesta la correttezza della decisione dei primi giudici che
hanno respinto la domanda risarcitoria per non essersi formato il silenzio –
assenso sulla ricordata istanza di condono edilizio a causa della sua
incompletezza e della mancata integrazione documentale della stessa,
sostenendo che gli uffici comunali non avrebbero giammai effettivamente
informato
il
sig.
Attilio
Megha,
richiedente
il
condono
edilizio,
della
incompletezza dell’istanza e della conseguente necessità di integrazione
documentale.
L’amministrazione comunale per contro ha prodotto copia della richiesta di
integrazione documentale (nota prot. 1598/95 del 27 dicembre 1996) che,
inviata al domicilio indicato dal richiedente nell’istanza di condono, non è gli
stata recapitata dal servizio postale a causa dell’insufficienza del domicilio
stesso.
5.2. Così delineato il thema decidendum, occorre ricordare che, secondo un
consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale non vi è motivo per
discostarsi (C.d.S., sez. V, 8 novembre 2011, n. 5894; 3 novembre 2010, n.
7770; 14 ottobre 1998, n. 1468; sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1005; 30
giugno 2010, n. 4174), il silenzio – assenso sulle domande di condono edilizio
(ai sensi delle leggi 28 febbraio 1985, n. 47, e 23 dicembre 1994, n. 724),
non si perfeziona per il solo fatto dell'inutile decorso del termine perentorio a
far data dalla presentazione della domanda di sanatoria e del pagamento
dell'oblazione, se non sopravviene la risposta degli uffici comunali, occorrendo
altresì l'acquisizione della prova, da parte dei predetti uffici, della sussistenza
dei requisiti soggettivi ed oggettivi stabiliti dalle specifiche disposizioni di
settore, da verificarsi all'interno del relativo procedimento; d’altra parte, la
mancata allegazione della documentazione indicata dalla legge ha come
effetto la preclusione per l'istante di ottenere la concessione in sanatoria per
silenzio (C.d.S., sez. V, 25 giugno 2002, n. 3441; 14 ottobre 1998, n. 1468;
17 ottobre 1995, n. 14401) e, qualora l'amministrazione comunale, a fronte di
un'istanza
di
sanatoria,
abbia
invitato
l'interessato
a
presentare
documentazione integrativa di quella già prodotta "...interviene l'interruzione
del termine biennale necessario al formarsi del silenzio assenso della p.a.
[previsto dall'art. 35 comma 17 della stessa legge] e l'inizio di un nuovo
termine dalla data di deposito di quanto richiesto" (C.d.S., sez. V, 1° ottobre
2001, n. 5190).
La sentenza impugnata, nella parte in cui ha fatto applicazione di tali
consolidati principi, non merita alcuna censura, tanto più che non è stata
neppure puntualmente contestata, giacché la controversia concerne piuttosto
la esatta delimitazione degli obblighi di diligenza incombenti sugli uffici
comunali circa l’individuazione dell’effettivo domicilio del cittadino richiedente
il condono edilizio ai fini dell’invio della richiesta di integrazione documentale
ed in particolare se detti uffici possano attenersi esclusivamente alla
indicazione del domicilio contenuta nella domanda di condono ovvero se
debbano attivarsi anche al di là di tale indicazione per acquisire aliunde
l’effettivo domicilio.
5.3. Al riguardo si osserva quanto segue.
5.3.1. Innanzitutto dalla documentazione versata in atti risulta che alla nota in
data 9 maggio 2000, sottoscritta in nome e per conto della signora -OMISSISdal suo legale, con la quale si sollecitava il rilascio del titolo edificatorio in
sanatoria richiesto con l’istanza del 1° marzo 1995, l’amministrazione
comunale di Sannicola rispondeva con nota in data 5 luglio 2000, chiarendo
che l’istanza di condono “…non può essere definita, da questo Ufficio, in
quanto carente della documentazione richiesta direttamente all’interessato
con nota nr. 1598/95 del 27.12.1996 della quale vi si allega copia”.
Il Comune di Sannicola ribadiva tale sua posizione anche nella successiva nota
prot. 9182 del 2 novembre 2000 (ancorché nell’ambito della diversa questione
concernente l’esecuzione della sentenza n. 1449 del 30 dicembre 1999, con
cui il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede staccata di Lecce,
sez. I, aveva annullato l’ordinanza di demolizione dell’immobile oggetto
dell’istanza di condono proprio per la pendenza della stessa), inviata con
raccomandata al domicilio eletto dall’appellante presso il suo difensore e
ricevuta il 10 novembre 2000.
Anche a voler ammettere che non sia stata fornita prova circa l’effettivo
ricevimento da parte dell’interessata e/o del suo difensore della nota del 9
maggio 2000, non può ragionevolmente negarsi che almeno dal 10 novembre
2000 l’interessata era perfettamente a conoscenza della necessità di integrare
la richiesta di condono edilizio e che a tanto non vi ha mai provveduto, come
risulta dall’attestazione prot. n. 8208 del 26 agosto 2013 del Responsabile del
Settore Urbanistica – Edilizia del Comune di Sannicola, versata in atti il 27
agosto 2013.
5.3.2. Ferma restando la obiettiva rilevanza che in ogni caso la circostanza
sopra evidenziata avrebbe non solo ai fini della determinazione del quantum
risarcitorio,
ma
anche
per
la
stessa
effettiva
sussistenza
dei
danni
asseritamente subiti dall’interessata, deve rilevarsi che gli uffici comunali
hanno effettivamente e correttamente inoltrato al sig. Attilio la nota nr.
1598/95 del 27.12.1996 (con cui veniva chiesta l’integrazione documentale
dell’istanza di condono) proprio al domicilio da questi indicato nell’istanza del
1° marzo 1995.
E’ pacifico infatti che in essa il sig. Attilio Megha dichiarato di essere “…
domiciliato in Lecce alla via Gallipoli…” e a tale domicilio (indicato anche dal
tecnico di parte nell’intestazione della perizia giurata prodotta a supporto della
richiesta di concessione in sanatoria) effettivamente gli uffici comunali
inoltrarono la nota nr. 1598/95 del 27.12.1996, con raccomandata 7368, che
tuttavia non fu recapitata a causa dell’indirizzo insufficiente, come risulta
annotato sulla busta.
Nessun addebito può pertanto sotto tale profilo muoversi all’amministrazione
comunale e ai suoi uffici per il mancato recapito della predetta nota,
ascrivibile esclusivamente all’incompleta indicazione del domicilio fornito dallo
stesso interessato.
D’altra parte non sussisteva alcun obbligo per gli uffici comunali di ricercare,
quanto meno successivamente al mancato recapito di quella raccomandata,
l’effettivo domicilio del ricorrente.
Se è vero infatti che, in attuazione dei principi di imparzialità e buon
andamento
predicati
amministrazione
nei
dall’art.
rapporti
97
con
della
i
Costituzione,
cittadini
non
deve
la
pubblica
aggravare
il
procedimento amministrativo e, più in generale, deve comportarsi secondo
buona fede, cooperando attivamente con il cittadino al fine di fargli conseguire
le utilità previste dalla legge (sussistendone i relativi presupposti), è pur vero
tuttavia
che
non
solo
un
correlativo
obbligo
generale
di
corretto
comportamento, secondo buona fede, incombe anche sul cittadino, per quanto
nel caso di specie proprio la natura confessoria dell’abuso edilizio direttamente
conseguente all’istanza di condono edilizio e l’effetto di sanatoria connesso al
mero decorso del tempo (in presenza della completezza dell’istanza stessa)
militano nel senso di imporre al cittadino l’obbligo di indicare correttamente il
domicilio cui l’amministrazione possa inoltrare le eventuali richieste istruttorie
(di integrazione documentale).
Tale obbligo si correla infatti del tutto ragionevolmente ai benefici (condono)
che l’interessato può conseguire per effetto della completezza dell’istanza; il
che consente di escludere l’esistenza in capo all’amministrazione di un obbligo
di ricercare l’effettivo domicilio del richiedente ai fini dell’integrazione
documentale dell’istanza per evitare la formazione del silenzio – assenso
sull’istanza di condono, tale ultimo effetto essendo nel sistema delineato dal
legislatore un beneficio per il cittadino (sussistendo tutti i relativi presupposti)
e non già una sanzione per l’amministrazione (in particolare, per non aver
verificato la completezza della domanda e non aver informato il richiedente).
D’altra parte è appena il caso di rilevare peraltro che la stessa appellante non
ha minimamente indicato quali sarebbe stati in concreto gli elementi di fatto
dai quali gli uffici comunali avrebbero potuto desumere con la normale
diligenza, e cioè in modo diretto ed immediato e senza particolare sforzo,
l’esatto domicilio del sig. Attilio Megha (richiedente il condono, unico soggetto
al quale la richiesta di integrazione documentale doveva essere inoltrata), non
potendo per converso, come ex adverso preteso, essere richiesta al riguardo
una minuziosa attività investigativa, tanto più se si considera che il predetto
sig. Attilio Megha, come si ricava dalla stessa lettura del gravame, non era
neppure residente nel Comune di Sammicola, ma in quello di Galatone
(circostanza quest’ultima che conferisce un ulteriore profilo di gravità
all’erronea indicazione del domicilio nell’istanza di condono edilizio).
6. In conclusione l’appello principale deve essere respinto, il che rende
improcedibile l’appello incidentale .
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente
pronunciando sull’appello proposto dalla sig. -OMISSIS- avverso la sentenza
del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede staccata di Lecce,
sez. I, n. 1800 dell’11 maggio 2002, lo respinge.
Dichiara improcedibile l’appello incidentale spiegato dal Comune di Sannicola.
Condanna l’appellante al pagamento in favore dell’appellata amministrazione
comunale delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano
complessivamente in €. 3.000,00 (tremila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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