REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
(SEZIONE TERZA)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1084 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto
dalla (Omissis) s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dall’Avv. (Omissis), con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. (Omissis) in
(Omissis), via (Omissis);
contro
- il Comune di (Omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall’Avv. (Omissis) con domicilio eletto presso il suo studio in (Omissis), via (Omissis);
per l'annullamento
a) quanto al ricorso introduttivo:
«- della nota del 17 aprile 2013, n. 4701 (comunicata ad (Omissis) il 19 aprile 2013) del
responsabile del settore patrimonio del Comune di (Omissis), di comunicazione:
- dell'avvio del procedimento di revoca ex art. 21-quinquies della l. n. 241/1990 del
provvedimento di affidamento a (Omissis) della gestione, cessione e fornitura servizi relativi
agli impianti di pubblica illuminazione nel territorio comunale, adottato con deliberazione del
consiglio comunale n. 9 del 9 aprile 2001, per sopravvenuti motivi di pubblico interesse di
natura economica correlati all'entrata in vigore dell'art. 1, comma 13, del d.l. n. 95/2012;
- dell’intenzione del comune di offrire un indennizzo parametrato al solo danno emergente
secondo le disposizioni di cui all'art. 21-quinquies della l. n. 241/1990;
- della deliberazione della giunta del Comune di (Omissis) del 12 aprile 2013, n. 19
(comunicata a (Omissis) il 19 aprile 2013):
-- di rigetto della proposta di (Omissis) di rinegoziazione della convenzione recante un
risparmio di circa il 30% rispetto alle originarie previsioni contrattuali;
-- di adozione dei seguenti indirizzi generali:
--- revocare la del. c.c. n. 9/2001 secondo il disposto dell'art. 21-quinquies della l. n.
241/1990 "per sopravvenuti motivi di pubblico interesse di natura economica correlati
all'entrata in vigore dell'art. 1, comma 13 del d. l. n. 95/20/2";
--- avviare il conseguente procedimento di revoca previa comunicazione a (Omissis) ex art. 8
della l. n. 241/1990;
--- riacquisire, se del caso con gli strumenti giudiziali di cui all'art. 823 cod. civ. e successivi,
la disponibilità degli impianti di proprietà comunale;
--- provvedere al conseguente riscatto degli impianti di proprietà di (Omissis) ai sensi dell'art.
9 del d.P.R. n. 902/1986;
--- proporre a (Omissis), se del caso e ravvisatene la motivata esigenza, l'erogazione
continuativa del servizio di manutenzione dell'impianto di illuminazione pubblica nelle more
dell'affidamento al nuovo gestore Consip o dell'esecuzione di diversa opzione gestionale,
senza nocumento per la cittadinanza e con la stipula di apposito temporaneo accordo-ponte;
--- dare mandato al responsabile del servizio di adempiere agli indirizzi di riacquisizione degli
impianti di proprietà comunale con la redazione dei provvedimenti e/o atti funzionali alla
riassunzione del servizio di manutenzione dell'impianto di pubblica illuminazione presso il
comune per l'affidamento al gestore Consip ovvero per l'adozione di altra decisione
gestionale;
- dei pareri resi dall'avv. (Omissis) il 14 marzo 2013 e il 25 marzo 2013, richiamati nella del.
GC n. 19/2013 per farne parte integrante;
- di tutti gli atti presupposti e conseguenti»;
b) quanto al primo ricorso per motivi aggiunti:
«- della deliberazione del consiglio del Comune di (Omissis) 11 giugno 2013, n. 24 […];
- dei pareri resi dall’Avv. (Omissis) il 14 marzo 2013 e del 25 marzo 2013 richiamati nella
deliberazione c.c. n. 24/2013;
- della nota del Comune di (Omissis) del 26 giugno 2013 […];
- della nota del 17 aprile 2013, n. 4701 […] del Responsabile del settore patrimonio del
Comune di (Omissis);
- della deliberazione della G.C. n. 19/2013 […];
- di tutti gli altri atti presupposti e conseguenti»;
c) quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti:
«- della deliberazione del consiglio del Comune di (Omissis) del 23 luglio 2013, n. 27 […]
avente ad oggetto il riscatto degli impianti di illuminazione pubblica di proprietà di (Omissis)
s.r.l. presenti nel territorio comunale;
- di tutti gli atti presupposti, compresi tutti gli atti impugnati con il ricorso n. 1084/2013 e con il
primo ricorso per motivi aggiunti, e conseguenti, compresi i pareri di regolarità tecnica e
contabile rilasciati in ordine alla deliberazione c.c. n. 27/2013».
Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (Omissis);
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;
Visto il decreto presidenziale n. 376/2013 con cui è stata respinta la domanda di misure
cautelari provvisorie;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il dott. Giuseppe La Greca;
Uditi nell’udienza pubblica del 4 febbraio 2014 gli Avv.ti (Omissis), su delega dell'Avv.
(Omissis), per la parte ricorrente; (Omissis), su delega dell'Avv. (Omissis), per il Comune di
(Omissis)
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
1.1.- Con il ricorso ed i motivi aggiunti in epigrafe indicati, l’(Omissis) s.r.l. (di seguito
«(Omissis)») ha impugnato tutti gli atti della procedura con la quale il Comune di (Omissis)
ha revocato la concessione del servizio di «gestione, cessione e fornitura di servizi relativi gli
impianti di illuminazione pubblica», oggetto di apposita convenzione stipulata il 21 gennaio
2002.
1.2.- Il provvedimento impugnato muove da «sopravvenuti motivi di interesse pubblico di
natura economica correlati all’entrata in vigore dell’art. 1, comma 13, d.l. n. 95/2012,
convertito nella legge n. 135/2012 (cd. spending review)», ciò che giustificherebbe, secondo
quanto ivi prospettato, l’adozione di un provvedimento ex art. 21-quinquies l. n. 241 del
1990.
1.3.- Con i tre motivi in cui si articola il ricorso introduttivo parte ricorrente lamenta sotto vari
profili l’illegittimità del provvedimento impugnato il quale sarebbe stato anche adottato da un
organo incompetente.
1.4.- Con i successivi due ricorsi per motivi aggiunti si deducono (anche) i vizi degli ulteriori
provvedimenti adottati dal Comune, il primo emanato dal Consiglio comunale (anche) per
superare il predetto denunziato vizio di incompetenza, il secondo inerente al riscatto degli
impianti di illuminazione di proprietà (Omissis).
2.- Si è costituito in giudizio il Comune di (Omissis) il quale ha eccepito la parziale
improcedibilità del ricorso introduttivo ed ha concluso per l’infondatezza del gravame nel
merito.
3.- In prossimità dell’udienza la (Omissis), con apposita memoria, ha ribadito le proprie tesi
difensive.
4.- All’udienza pubblica del 4 febbraio 2014, il ricorso, su richiesta dei procuratori delle parti
e dopo la rituale discussione, è stato trattenuto in decisione.
5.- In data 10 febbraio 2014 è stato pubblicato il dispositivo di sentenza (n. 400/2014) come
per legge.
DIRITTO
1.1.- Ai fini di una migliore intelligenza delle questioni sottoposte all’attenzione del Tribunale
giova ricostruire succintamente le fasi salienti della vicenda procedimentale e negoziale nella
quale si è innestata l’odierna controversia.
1.2.- In via di estrema sintesi, nell’anno 2002 il Comune di (Omissis) ha affidato alla
(Omissis) la gestione mediante concessione (art. 1 della convenzione) degli impianti di
illuminazione pubblica del medesimo Comune comprensiva della manutenzione straordinaria
e della fornitura di energia elettrica contro il pagamento di un corrispettivo.
1.3.- La convenzione prevedeva una durata ventennale del rapporto.
1.4.- Nell’ambito degli interventi per la revisione della spesa pubblica, con l’art. 1, comma 13
del d.l. n. 95 del 2012 (convertito con l. n. 135 del 2012 e modificato con l. n. 228 del 2012),
è stato stabilito che «Le amministrazioni pubbliche che abbiano validamente stipulato un
autonomo contratto di fornitura o di servizi hanno diritto di recedere in qualsiasi tempo dal
contratto, previa formale comunicazione all'appaltatore con preavviso non inferiore a quindici
giorni e previo pagamento delle prestazioni già eseguite oltre al decimo delle prestazioni non
ancora eseguite, nel caso in cui, tenuto conto anche dell'importo dovuto per le prestazioni
non ancora eseguite, i parametri delle convenzioni stipulate da Consip S.p.A. ai sensi
dell'articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488 successivamente alla stipula
del predetto contratto siano migliorativi rispetto a quelli del contratto stipulato e l'appaltatore
non acconsenta ad una modifica delle condizioni economiche tale da rispettare il limite di cui
all'articolo 26, comma 3 della legge 23 dicembre 1999, n. 488.».
1.5.- Intervenuta la surrichiamata previsione di legge, il Comune di (Omissis) ha avviato
specifiche trattative con la (Omissis) per giungere ad un accordo volto ad abbattere il costo
del servizio. La Società, ha dapprima negato potersi dare applicazione di siffatta
disposizione al rapporto e, successivamente, ha manifestato la disponibilità ad un
abbattimento del corrispettivo a carico dell’ente locale quantificato in una percentuale pari al
venti per cento (in una prima fase) e, poi, definitivamente, del trenta per cento dell’importo
oggetto di convenzione.
1.6.- La proposta della (Omissis), che pur aveva previsto un ribasso delle tariffe oggetto di
convenzione, non è stata ritenuta soddisfacente da parte del Comune considerato che, ad
avviso dello stesso, la stessa era da considerarsi non in linea con i prezzi Consip.
1.7.- Secondo la (Omissis) il Comune avrebbe operato un conteggio delle potenziali
economie di spesa omettendo taluni importi che avrebbero dovuto essere computati (quale
l’importo del dieci per cento delle prestazioni residue ).
1.8. All’esito del superiore confronto è derivata l’emanazione dei provvedimenti impugnati di
revoca dell’affidamento e riscatto degli impianti, quest’ultimo ai sensi del d.P.R. n. 902 del
1986.
2.1.- Così definito il perimetro fattuale della controversia, prima di passare all’esame del
merito delle censure prospettate, vanno delibate le questioni in rito sollevate dalla parte
resistente.
2.2.- Sotto un primo versante, va rilevata la sopravvenuta carenza di interesse alla
coltivazione del primo motivo del ricorso introduttivo nella parte in cui si censura il difetto di
competenza della giunta comunale nella materia inerente alla concessione di servizi pubblici
locali.
Il consiglio comunale, organo competente in materia di atti fondamentali aventi ad oggetto i
«servizi pubblici» (art 1, l.r. n. 48 del 1991), con propria deliberazione (analogamente
impugnata con i motivi aggiunti) ha, infatti, convalidato il provvedimento precedente (oggetto
del ricorso introduttivo) elidendo il denunziato vizio.
2.3. - Ne deriva l’improcedibilità di tale parte del giudizio.
2.4.- Con una ulteriore eccezione, il Comune ha revocato in dubbio l’ammissibilità del primo
motivo del primo ricorso per motivi aggiunti con il quale la ricorrente ha censurato la
violazione dell’art. 34, comma 22, del d. l. n. 179 del 2012: il Collegio può prescindere
dall’esame della stessa questione in rito poiché il motivo, come si vedrà, è infondato.
3.1.- Con il ricorso introduttivo ed il primo ricorso per motivi aggiunti la (Omissis) ha dedotto
l’illegittimità della determinazione comunale sotto diversi profili. In primo luogo si dubita della
legittimità dello strumento della revoca ex art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990
considerato che le esigenze di economicità darebbero luogo ad un giustificato motivo per il
recesso dal contratto stipulato e non anche ad un fattore legittimante un provvedimento di
revoca.
D’altra parte, sostiene parte ricorrente, la scelta di porre fine al rapporto deve essere
giustificata con un risparmio di spesa conseguente all’adesione all’effettiva convenzione
Consip, e ciò in ragione di quanto stabilito dal predetto art. 1, comma 13 del d. l. n. 95 del
2012 (nel testo vigente ratione temporis, anteriormente alle modifiche di cui alla l. n. 228 del
2012). Aggiunge che il provvedimento impugnato sarebbe viziato per aver erroneamente
prefigurato presunte economie le quali, tuttavia - secondo quanto esposto - non
considererebbero tutti gli oneri finanziari a carico del Comune per l’interruzione anticipata
delle prestazioni in argomento (richiama l’art. 1, comma 13, del d.l. n. 95 del 2012 ai sensi
del quale «Le amministrazioni pubbliche che abbiano validamente stipulato un autonomo
contratto di fornitura o di servizi hanno diritto di recedere in qualsiasi tempo dal
contratto [...]previo pagamento delle prestazioni già eseguite oltre al decimo delle prestazioni
non ancora eseguite [...]»).
3.2.- L’argomento non può essere condiviso.
3.3.- La qualificazione della decisione del Comune di (Omissis) di giungere ad uno
scioglimento anticipato del rapporto concessorio con la (Omissis) muove dall’esigenza, sulla
quale si è registrata una compiuta istruttoria, di rivalutare l’economicità dello stesso in
applicazione delle norme a tutela della finanza pubblica. Sul punto ritiene il Collegio che al di
là del nomen attribuito abbia poca importanza la qualificazione della determinazione
comunale quale revoca del provvedimento o recesso dalla convenzione, considerato che su
un piano sostanziale il Comune si è comunque avvalso di un potere disciplinato dalla legge
statale che eccezionalmente incide sulla stabilità dei rapporti negoziali (ed il cui mancato
‘recepimento’ in Sicilia non ha costituito oggetto di motivo di censura).
La determinazione comunale non poteva neanche dirsi limitata dalla previsione contenuta
nell’art. 34, comma 22 del d.l. n. 179 del 2012 («Gli affidamenti diretti assentiti alla data del
1° ottobre 2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in borsa a tale data, e a
quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, cessano alla scadenza
prevista nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto […[»). La predetta
disposizione - ed in tal senso è infondata la censura di parte ricorrente - è, infatti, volta a
regolare il regime di transizione degli affidamenti diretti avvenuti in favore delle società
quotate o loro controllate; essa tuttavia non impedisce che l’ente affidante possa
rideterminarsi in base a valutazioni di (sopravvenuta) antieconomicità del servizio in
presenza delle ragioni che ne costituiscono il presupposto ed in applicazione della specifica
previsione del d.l. n. 95 del 2012.
3.4.- In relazione alle censurate modalità di calcolo ed individuazione degli oneri a carico del
Comune, la posizione di parte ricorrente secondo cui avrebbero dovuto computarsi tutte le
spese conseguenti allo scioglimento del rapporto non può trovare condivisione.
3.5.- I parametri delle convenzioni stipulate da Consip s.p.a. ai sensi dell'articolo 26, comma
1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488 successivamente alla stipula del predetto contratto
risultano essere migliorativi rispetto a quelli concordati (tant’é che è la stessa (Omissis),
come detto, ad aver autonomamente offerto un cospicuo ribasso del canone). D’altronde,
l’art. 1, comma 13 del d.l. n. 95 del 2012 impone una comparazione tra i parametri Consip e
lo strumento negoziale originario; esso non stabilisce che nella valutazione di convenienza
dello scioglimento anticipato del rapporto debba considerarsi anche l’importo dell’indennizzo
a carico dell’Ente o quello per il riscatto degli impianti. Né, ancora, la disposizione legislativa
in argomento implica la contestuale adesione alla convenzione Consip (soprattutto alla luce
della modifica apportata al predetto art. 1, comma 13 con la l. n. 228 del 2012) la quale,
come è noto, diviene obbligatoria nelle ipotesi in cui l’Amministrazione utilizzi parametri
qualità-prezzo superiori (ciò che è sanzionato a pena di nullità dei contratti) e salve le
previsioni legislative regionali (tra le diverse si vedano art. 8 l.r. n. 20 del 2001, art. 19 della
l.r. n. 11 del 2010 ed art. 33 della l.r. n. 9 del 2013.).
3.6.- La mancata quantificazione di (ciò che sostanzialmente è) un indennizzo pari al dieci
per cento (importo già quantificato dalla legge) delle prestazioni da eseguirsi, va ritenuto,
analogamente a quanto affermato dalla giurisprudenza per l’indennizzo di cui all’art. 21nonies della l. n. 241 del 1990, che essa non sia illegittima. Tale omessa previsione non ha
efficacia viziante o invalidante del provvedimento, ma semplicemente legittima il privato ad
azionare la pretesa patrimoniale innanzi al giudice, che potrà scrutinarne i presupposti (in
disparte le problematiche sull’applicabilità in Sicilia della specifica previsione ex art. 1,
comma 13 del d.l. n. 95 del 2012, stante la previsione del susseguente art. 24-bis, che pure
una riflessione impongono).
3.7.- Quanto al costo per il riscatto degli impianti, non è affatto provato che esso, concorra
all’asserita antieconomicità della determinazione comunale; peraltro l’eventuale
prosecuzione del rapporto alle tariffe originarie avrebbe implicato ex se un costo per il
Comune ed un vantaggio economico per la (Omissis) dall’utilizzo degli impianti, quantunque
l’utilizzo di che trattasi fosse formalmente qualificato «gratuito» dalla convenzione stessa.
3.8.- Per quanto sopra i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo ed il primo ricorso
per motivi aggiunti - fermo quanto si è detto in rito relativamente all’incompetenza della
giunta comunale - resistono alle censure prospettate.
4.1.- Oggetto dell’impugnativa proposta con il secondo ricorso per motivi aggiunti è la
deliberazione del consiglio comunale di (Omissis) n. 27 del 2013 con la quale è stato
disposto il riscatto degli impianti di illuminazione pubblica di proprietà della (Omissis)
presenti sul territorio comunale.
4.2.- Il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse
nella parte in cui estende, in via derivata, i motivi di censura già proposti con il ricorso
introduttivo e con i motivi aggiunti, stante l’infondatezza degli stessi.
4.3.- Quanto ai vizi propri , la predetta deliberazione è ritenuta non conforme alle disposizioni
del d.p.r. n. 902 del 1986 (segnatamente artt. 2 e 3) poiché essa avrebbe omesso di indicare
la forma prescelta per la gestione dei singoli servizi, nonché tutti gli oneri conseguenti
all’assunzione diretta, compresi quelli per il personale, il tutto da compendiarsi, in tesi, in un
progetto di massima.
4.4.- La doglianza è infondata.
4.5.- Le censure mosse da parte ricorrente inerenti all’economicità della scelta comunale
attengono più che al provvedimento di mero riscatto degli impianti di proprietà (Omissis) alle
ragioni di fondo che hanno indotto al Comune ad interrompere il rapporto con la medesima
ricorrente e di cui si è già detto.
4.6.- Peraltro, nel caso di specie l’Amministrazione non ha affatto optato per una
reinternalizzazione del servizio e si è riservata di «procedere all’affidamento dell’intera
gestione del servizio di illuminazione pubblica mediante l’adesione a specifica convenzione
Consip o al ricorso ad apposita gara ad evidenza pubblica o altra opzione gestoria», ciò che
avverrà, secondo l’id quod plerumque accidit, all’esito della specifica attività di
programmazione che l’attuale assetto ordinamentale individua nella relazione previsionale e
programmatica, nel piano esecutivo di gestione e nel programma per l’attività contrattuale di
acquisizione di beni e servizi (quest’ultimo facoltativo).
4.7.- Ne discende che le censure avverso l’assenza di una specifica programmazione ovvero
di una stima dei costi di gestione e di personale sono prive di fondamento.
5.- Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso introduttivo deve essere dichiarato
improcedibile quanto al primo motivo e per il resto rigettato; il primo ricorso per motivi
aggiunti deve essere integralmente rigettato mentre il secondo ricorso per motivi aggiunti
deve essere dichiarato improcedibile nella parte in cui censura vizi di legittimità in via
derivata e per il resto deve essere rigettato.
6.- La natura complessivamente interpretativa delle questioni prospettate e l’oggettiva
complessità delle stesse giustificano, in via d’eccezione, l’integrale compensazione delle
spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione terza, pronunziando sui ricorsi in
epigrafe li dichiara in parte improcedibili e per il resto li rigetta secondo quanto specificato in
motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2014 con l'intervento
dei magistrati:
Nicolo' Monteleone, Presidente
Nicola Maisano, Consigliere
Giuseppe La Greca, Primo Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 24/03/2014.

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