Il finanziamento dei sussidi nel settore elettrico

Il finanziamento dei sussidi
nel settore elettrico
Ricerca sostenuta dalla Fondazione Centro Studi Enel nell’ambito
del progetto di durata biennale “Zero Subsidy Scenarios and International
Natural Gas Markets”.
David Newbery
Direttore dell’EPRG, Professore Emerito presso la Facoltà di Economia dell’Università di Cambridge, ScD, FBA, CBE
Il 21 gennaio scorso, la Commissione europea ha
La proposta della CE per la
riduzione del 40% delle emissioni
di CO2 al 2030, e il backloading
delle quote di emissione non
hanno indotto un adeguato
aumento del carbon price, quindi
la produzione di elettricità da
RES necessita di maggiori sussidi
che, in base ai principi della
finanza pubblica,dovrebbero
essere finanziati dalla tassazione
generale, essendo la carbon tax
l’unica tassa legittima sull’energia.
pubblicato il documento A policy framework for
climate and energy in the period from 2020 to 2030,
che prevede l’obiettivo di una riduzione del 40%
delle emissioni di gas serra nei Paesi UE entro il 2030
(rispetto al 1990), il doppio di quanto previsto per il
2020, equivalente a una riduzione del 43% per i
settori interessati dall’Emissions Trading System (ETS);
questo obiettivo richiederà probabilmente una
riduzione ancor più significativa per il settore
elettrico. Il documento Quadro ha ribadito la piena
attuazione degli obiettivi previsti nel Pacchetto
20-20-20, ma afferma che non sarà necessario
definire obiettivi per le RES al livello Paese poiché una
riduzione del 40% di emissioni di gas serra
FIGURA 1 – Prezzi delle EUA nell’ETS
Fonte: EEX
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La maggior parte
degli Stati dell’UE
impone una pesante
tassazione ai
consumatori di
energia elettrica
per finanziare le
politiche sui cambiamenti
climatici e sulle
rinnovabili
consentirebbe verosimilmente di raggiungere
2€/MWh mentre il dark green spread per gli impianti
l’obiettivo del 27% di energia da fonti rinnovabili (RES).
a carbone è di circa 20€/MWh; di conseguenza nel
La Commissione continua a considerare l’ETS come
settore elettrico il carbone sta sostituire il gas,
il meccanismo principale per ottenere una riduzione
facendo aumentare e non diminuire, le emissioni
delle emissioni di CO2, ma riconosce che l’attuale
di gas serra.
prezzo delle quote di emissione (EU Allowance – EUA)
Chiaramente, senza un carbon price adeguato,
abbia subito un calo causato dalla crisi finanziaria e
credibile e stabile nel tempo, gli investitori avranno
sia chiaramente troppo basso per rendere
bisogno di altri incentivi per investire nella
finanziariamente sostenibile la generazione a basso
generazione a bassa emissione di CO2 e anche per
tenore di carbonio non sussidiata. Per far fronte
scegliere il gas piuttosto che il carbone per la nuova
a tale situazione, la Commissione ha accantonato
capacità. Sebbene gli investimenti nella generazione
900 milioni di EUA fino all’ultimo anno della Terza
elettrica da fonti rinnovabili siano cresciuti
Fase del Sistema ETS (2019/20) e introdurrà una
rapidamente, il grande incremento della capacità
riserva stabilizzatrice del mercato all’inizio della
nominale genera un piccolo aumento in termini
Quarta Fase (2021), facendo trading di EUA per
di affidabilità della fornitura di energia elettrica.
mantenere una traiettoria di prezzo più stabile.
L’ENTSO-E’s Scenario Outlook And Adequacy Forecast
La Figura 1 mostra che né il meccanismo di
2013-2030 mostra che in gran parte d’Europa,
backloading di EUA, introdotto nel dicembre 2013,
neppure nel 2015, vi sarà una capacità sufficiente
né la pubblicazione emanata a gennaio abbiano
a garantire un margine positivo, superiore a quello
risolto il problema, in parte perché un surplus di
richiesto per la sicurezza dell’approvvigionamento
2 miliardi di EUA è davvero significativo e in parte
ed è una previsione che tende a peggiorare da qui
perché accantonare EUA oggi, nella speranza che
al 2020; pertanto in molti Paesi saranno presto
il loro prezzo salga nel 2021 è costoso oltre che
necessari nuovi investimenti in capacità affidabile.
rischioso. Per sottolineare ulteriormente la distanza
Diverse nazioni stanno considerando i capacity
tra le aspirazioni dell’UE riguardanti il cambiamento
payment per affrontare questo problema e
climatico e la realtà dei fatti, basti pensare che il clean
incoraggiare la disponibilità di impianti di generazione
spark spread per la generazione di gas è di circa
flessibili quando non ci saranno vento e sole.
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FIGURA 2 – Prezzi dell’energia elettrica per i consumatori industriali nell’Unione Europea-15 + NO, 500-2000 MWh
Fonte: Eurostat
Al fine di raggiungere gli obiettivi previsti per le RES
distorsioni nelle scelte produttive. Paesi come la
al 2020, i Paesi hanno predisposto diversi meccanismi
Danimarca prevedono una tassazione molto alta
di supporto, che prevedono o il pagamento di un
a carico dei consumatori domestici, ma sembrano
premio sul prezzo all’ingrosso o l’assegnazione di
riuscire a difendere efficacemente il comparto
una tariffa amministrata (feed-in tariff) per un
industriale, mentre Germania e Italia impongono
periodo contrattuale specifico (tipicamente 15-20
tassazioni pesanti, per lo più a favore delle RES,
anni). Le somme supplementari necessarie per questi
a carico delle imprese. La Germania prevede delle
meccanismi di supporto vengono quasi totalmente
eccezioni per le industrie energivore per quanto
riversate sulle bollette dei consumatori. Per fare un
riguarda alcune imposte a favore delle RES, ma ciò
esempio, la Gran Bretagna ha in programma di far
ha generato una reazione negativa da parte della DG
pagare ai consumatori oltre 7 miliardi di sterline
Concorrenza, che a ragione sostiene che tali deroghe
(8.4 miliardi di euro) l’anno al 2020, per finanziare
selettive siano discriminatorie e alterino il mercato
la produzione di elettricità a bassa emissione
nell’Unione Europea.
di carbonio, e ciò anche senza considerare i sussidi
Qual è quindi la strada giusta per finanziare i sussidi
alle nuove centrali nucleari.
necessari a supportare la produzione di energia
La Figura 2 mostra i risultati per le imprese di medie
elettrica a bassa emissione di carbonio?
dimensioni, che generalmente si ritengono
Fortunatamente vi sono alcuni principi di buona
di essere esenti dalle tasse poiché la forma standard
finanza pubblica a guidare le politiche fiscali. Il primo
di imposizione indiretta è l’IVA che è trasferita
afferma che i beni pubblici dovrebbero essere
ai consumatori finali e concepita per evitare
finanziati dalla tassazione generale. In questo caso la
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stesso modo tutti i beni o le entrate. Così, non
dovrebbe spettare solo ai consumatori domestici
La carbon tax e l’IVA
rappresentano
le uniche forme
di tassazione legittime
sull’elettricità, evitando
preoccupazioni
su esenzioni selettive
di energia elettrica finanziare il bene pubblico
consistente nello sviluppo di tecnologie a bassa
emissione di carbonio; piuttosto esso dovrebbe
essere finanziato attraverso meccanismi meno
distorsivi, cioè l’IVA con aliquota uniforme
o la tassazione sul reddito.
Ci sono due riserve in merito a questi principi
riguardanti la tassazione dell’energia. La prima è
che è difficile offrire una buona ragione per inserire
un’aliquota IVA inferiore per l’acquisto di energia,
come succede nel Regno Unito. Le attuali imposte
low-carbon e quelle previste, dovrebbero essere
sostituite da un’aliquota IVA standard. La seconda
è che il carbon price è troppo basso e, se fosse fissato
ragione per cui l’energia rinnovabile riceve sussidi
a un livello appropriato, impatterebbe sul prezzo
(al di là di ogni carbon price) è che il considerevole
all’ingrosso dell’energia elettrica e aumenterebbe il
sviluppo richiesto per raggiungere gli obiettivi del
prezzo ante-imposte (più propriamente, il carbon price
2020 porterà alla riduzione del costo di produzione
o la tassa correggerebbero il prezzo sottostimato
dell’energia, principalmente nell’industria del
del combustibile ad alta emissione di carbonio,
fotovoltaico, ma come accade da alcuni decenni,
non rappresentando così un’imposta distorsiva).
anche in quella dell’eolico. Queste riduzioni dei costi
In conclusione, il modo più semplice per i governi
rappresentano un bene pubblico, ne trarranno infatti
di migliorare la propria politica energetica nei settori
vantaggio tutti i futuri acquirenti dell’energia da
dell’energia liberalizzati e privatizzati è “fare ordine
fonte rinnovabile e ciò, a sua volta, porterà alla
in casa propria” e assicurare che la tassazione
riduzione delle emissioni altrove e a un bene
sull’energia sia efficiente, coerente e giustificata dagli
pubblico globale consistente in minori danni
obiettivi politici.
generati dal cambiamento climatico.
Il secondo principio è che le tasse hanno lo scopo o di
generare entrate (nella maggior parte dei casi, tra le
altre cose, per pagare beni pubblici) o di correggere
danni a cui non è attribuito un prezzo (si pensi alla
carbon tax che riflette il costo dei danni causati al
clima). Le tasse di tipo correttivo dovrebbero gravare
sia sulle imprese sia sui consumatori, mentre le tasse
finalizzate ad aumentare le entrate dovrebbero
riguardare solo i consumatori finali – da ciò l’utilizzo
dell’IVA. Di conseguenza, la via per rispondere alle
preoccupazioni della DG Concorrenza è di esentare
tutto il settore industriale dai contributi destinati a
pagare i sussidi per le rinnovabili.
Il principio finale è che le imposte strettamente
basate sui beni individuali sono quasi sempre inferiori
rispetto alla tassazione generale che riguarda allo
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