Peter Csonka - Europeanrights.eu

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Relazione rivista dall’autore
Peter Csonka
Consigliere presso la Direzione generale giustizia della Commissione europea
L’Autore, dopo aver evidenziato i motivi che rendono necessaria l’istituzione di una Procura europea (EPPO), si sofferma sugli elementi caratterizzanti il futuro organo (indipendenza,
competenza esclusiva in materia di protezione degli interessi finanziari dell’UE, struttura, funzioni, garanzie, impatto sulle autorità nazionali e sulle Istituzioni dell’UE), così come previsti
dalla proposta di regolamento della Commissione europea, non ancora pubblicata.
INTRODUZIONE
Questa è stata una lunga riflessione, che sta per giungere alla fine. Molto presto la Commissione farà una proposta congiunta sull’istituzione del Procuratore europeo sotto forma di regolamento, accompagnato da una proposta di riforma di
Eurojust. Questa iniziativa segue un precedente annuncio del Presidente della
Commissione, Barroso, inerente il programma dei lavori della Commissione nel
campo dello stato di diritto, e cioè che la Commissione avrebbe fatto una simile
proposta nel corso del 2013. L’enfasi sull’istituzione dell’Ufficio del Procuratore
europeo in virtù del principio dello stato di diritto è significativa.
L’OBIETTIVA NECESSITÀ DELL’UFFICIO DEL PUBBLICO MINISTERO EUROPEO
La proposta sull’istituzione dell’Ufficio del Pubblico Ministero europeo è
un’importante decisione politica per la Commissione. Il Trattato contiene la possibilità di istituire tale Ufficio, non l’obbligo. Il bisogno di stabilire l’Ufficio del
Procuratore europeo è dimostrato dalla valutazione di impatto che sarà resa pubblica molto presto. È evidente che questo possa non essere abbastanza per convincere tutti. Mentre la Commissione va avanti, dovrà impegnarsi in una
discussione serrata con le parti fornendo ulteriori argomentazioni a sostegno della
sua proposta, che giunge in un periodo in cui l’impatto della crisi finanziaria è
ancora sentito. Durante una crisi finanziaria, quando ogni centesimo conta,
l’Unione deve agire. Nella nostra esperienza molto del denaro dell’Unione viene
perso ogni anno. Secondo statistiche OLAF, irregolarità fraudolente ammontano a
400-600 milioni di Euro l’anno. Stime fornite nella Valutazione di Impatto collocano questa figura ben oltre, tra i 3 e i 5 miliardi di Euro l’anno. Questa figura
deve essere valutata rispetto al contesto del Bilancio annuale dell’UE, che è approssimativamente 140 miliardi di Euro, il che significa che circa il 3-4% del bilancio annuale dell’Unione viene sprecato ogni anno.
L’Ufficio del Procuratore europeo non dovrebbe essere visto come uno strumento volto a proteggere meglio le finanze dell’UE. Dovrebbe diventare una pietra miliare nella creazione di un vero Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – un
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Istituzione dell’Ufficio del
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obiettivo delineato nel Trattato di Lisbona. Se avessimo successo con il progetto
dell’Ufficio del Procuratore europeo, l’UE raggiungerebbe un altro livello di integrazione europea. Dopo le dogane e, presto, l’unione bancaria, l’UE si avvicinerebbe a qualcosa che somiglia all’unione giudiziaria. E l’Ufficio del Procuratore
Pubblico europeo sarebbe un componente essenziale in quell’ambito.
ELEMENTI CHIAVE DELLA PROPOSTA DELL’UFFICIO
DEL PROCURATORE EUROPEO
La proposta della Commissione sull’Ufficio del Procuratore europeo è costruita
su pochi elementi chiave che cercherò di spiegare. Inoltre, contiene idee innovative al riguardo della relazione tra l’Ufficio del Procuratore europeo e le autorità
nazionali come anche al legame tra l’Ufficio del Procuratore europeo e gli altri organi UE. Per iniziare, si illustreranno gli elementi chiave.
INDIPENDENZA
Sin da quando l’idea è stata introdotta dagli accademici, ci sono stati richiami
per rendere l’Ufficio del Procuratore europeo indipendente, nella consapevolezza
che le norme costituzionali nazionali non sempre garantiscono l’indipendenza
del sistema di Pubblica Accusa. Infatti la Corte europea dei diritti dell’uomo ha costantemente ricordato che i pubblici ministeri hanno bisogno di tale indipendenza
durante le indagini. La proposta della Commissione condivide questa convinzione,
stabilendo che l’Ufficio del Procuratore europeo debba essere pienamente indipendente e che la sua indipendenza debba essere concepita giuridicamente e istituzionalmente perché nessuna istituzione sia dell’UE che nazionale possa
interferire con le sue indagini e azioni penali.
Forse un punto che dimostra chiaramente perché dovrebbe essere pienamente
indipendente è che la competenza dell’Ufficio del Procuratore europeo non si
estende alle indagini finanziarie “ordinarie”. La sua competenza si estende alle
indagini per frode e relativi reati finanziari, quali la corruzione ed il riciclaggio di
denaro.
Casi recenti al livello nazionale e dell’UE hanno anche dimostrato il bisogno
di avere un Ufficio della Procura indipendente che prenda istruzioni solo dal suo
capo. Quindi, in base alla proposta, le indagini saranno condotte sotto l’autorità
del Capo dell’ Ufficio del Procuratore europeo, il quale renderà conto e sarà responsabile solo dinanzi le istituzioni dell’UE. La Commissione proporrà che il Procuratore europeo, a capo del suo ufficio, sia nominato dal Consiglio con il
consenso del Parlamento; e che lui o lei siano responsabile per ogni cosa che accade in quell’ufficio. Una tale procedura di nomina comporta un certo numero di
conseguenze, inclusa la possibilità di destituire il Capo dell’ufficio nel caso lui o
lei non soddisfino più i requisiti per la nomina o se abbiano commesso atti gravi
di cattiva condotta.
COMPETENZA
La proposta della Commissione prevede che l’ Ufficio del Procuratore europeo
abbia competenza esclusiva sui “reati PIF”. La sua competenza sarebbe esclusiva
nel senso che l’ufficio non coprirebbe solo casi transnazionali, ma anche casi PIF
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STRUTTURA
La Commissione europea proporrà di istituire l’Ufficio del Procuratore europeo
come un ufficio decentrato. Questo non significa che ogni cosa debba essere fatta
sul territorio dalle autorità di pubblica sicurezza e dai pubblici ministeri locali. La
proposta prevede che l’Ufficio del Procuratore europeo sia un ufficio con una
struttura composta da un’unità centrale e uffici locali in tutti gli Stati membri. La
maggior parte delle decisioni saranno prese localmente dai Procuratori europei
delegati, che saranno l’espressione dell’Ufficio del Procuratore europeo negli Stati
membri e che agiranno sotto l’autorità del Procuratore europeo. Ad esempio, l’avvio di un’indagine sarà una decisione autonoma dei Procuratori europei delegati.
La Commissione ritiene che sia importante preservare il legale locale, in quanto,
spesso, informazioni cruciali vengono dalle autorità di pubblica sicurezza nazionali durante indagini su associazioni a delinquere o Frodi Carosello sull’IVA. Questi reati possono rivelare un elemento PIF nel caso. Quindi, l’informazione che dà
il via all’indagine per l’Ufficio del Procuratore europeo probabilmente proviene,
nella maggior parte dei casi, dalle autorità nazionali di pubblica sicurezza. In simili situazioni il Procuratore europeo delegato dovrebbe avere il potere di avviare
le indagini per conto del Procuratore europeo.
Per assicurarsi l’efficenza dell’Ufficio del Procuratore europeo dovrà esserci
un coordinamento delle attività a stretto contatto con le autorità nazionali. Infatti,
l’Ufficio del Procuratore europeo sarà un’istituzione pioneristica perché si disco-
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“nazionali”. In altre parole, l’Ufficio del Procuratore europeo si assumerà la funzione che è ora esercitata dalle autorità nazionali di accusa e dalle autorità di pubblica sicurezza, per indagare e perseguire reati PIF, e convoglierà quella
competenza al livello di un Ufficio dell’UE. I reati PIF saranno definiti da una Direttiva, la cosiddetta direttiva PIF, attualmente in negoziazione nel Consiglio e nel
Parlamento. Il Consiglio la scorsa settimana ha raggiunto un accordo sulla proposta di direttiva e ci aspettiamo, con fiducia, che il Parlamento avvii le discussioni
su di essa. Inoltre, l’Ufficio del Procuratore europeo avrà una competenza ancillare
(accessoria rispetto alla sua competenza PIF), per cui, soggetto ad alcune condizioni, l’Ufficio del Procuratore europeo dovrebbe essere autorizzato ad indagare
anche reati connessi in situazioni “ibride”, dove, cioè, un reato PIF sia accompagnato da un reato non-PIF. Ci saranno diverse importanti condizioni perché si inneschi l’esercizio della competenza ancillare: 1) che i fatti siano identici; 2) che
questi fatti siano inestricabilmente collegati; 3) che l’elemento PIF sia preponderante (ad esempio: se si tratta di un progetto co-finanziato, il sussidio UE sia molto
più ingente del sussidio nazionale); 4) le autorità nazionali rinuncino alla loro competenza.
In altre parole, la competenza ancillare è dipendente dal consenso tra le autorità nazionali e l’Ufficio del Procuratore europeo perché quest’ultimo subentri
nelle indagini per il relativo reato.
Se una qualsiasi di queste condizioni non è soddisfatta, il caso deve essere rimandato alle autorità nazionali. Questo è visto come la soluzione pratica alla situazione quando i reati PIF sono invero connessi ad altri elementi (non-PIF), quali
reati di frode e reati fiscali nazionali ecc.
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sterà dal modello usuale di cooperazione a livello europeo. Per questo, l’Ufficio
del Procuratore europeo avrà bisogno di alcuni poteri per decidere e istruire, perché, essenzialmente, esso deve avere voce in capitolo sulla possibilità o meno di
esercitare l’azione penale; sul rinvio a giudizio e sulla scelta della giurisdizione.
La proposta della Commissione riserva queste decisioni alla struttura centrale
dell’Ufficio del Procuratore europeo, che prenderà queste decisioni in consultazione con i Procuratori europei delegati coinvolti nel caso. La filosofia alla base
di questo approccio è, essenzialmente, che il Procuratore europeo debba assumersi la responsabilità per queste decisioni. Il concetto che scaturisce dal Trattato
è, infatti, che il Procuratore europeo debba essere responsabile di individuare,
perseguire e rinviare a giudizio su questi reati. Per la Commissione, responsabilità
sottointende che la decisione di rinvio a giudizio debba essere presa individualmente, non collettivamente.
L’EPPO sarà un ufficio integrato nel senso che integrerà tutte le funzioni che
sono coinvolte in un procedimento penale, dal primo atto di avviare le indagini
preliminari fino al rinvio a giudizio ed ai ricorsi nelle corti nazionali. Questo approccio è in piena conformità con i poteri ampi previsti dall’Articolo 86(2) del
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che stabilisce che l’Ufficio del
Procuratore europeo “deve individuare, perseguire e rinviare a giudizio (….) gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, e i loro complici” e
“dovrà esercitare l’azione penale innanzi agli organi giurisdizionali competenti
degli Stati membri”. In termini pratici, questi poteri copriranno un ampio spettro
di funzioni di indagine e di accusa, quali indagini, l’accusa, rinvio a giudizio, ecc.
La proposta della Commissione conterrà anche una disposizione per autorizzare
l’Ufficio del Procuratore europeo a concludere, in base a certi criteri, patteggiamenti con i sospettati in casi minori.
TUTELE
Un altro importante elemento della proposta sull’Ufficio del Procuratore europeo è costituito dalle robuste garanzie dello stato di diritto. L’Ufficio del Procuratore europeo eserciterà infatti un certo numero di poteri e questi poteri hanno
bisogno di essere controbilanciati da garanzie procedurali e da altre salvaguardie.
La proposta prevede che l’Ufficio del Procuratore europeo dovrebbe avere accesso a vari poteri di indagine che spaziano da interrogatori di testimoni, a poteri
di perquisizione e confisca, intercettazioni telefoniche ecc. Circa metà di questi poteri, che sono per natura coercitivi, dovrebbe essere usata solo previa autorizzazione giudiziaria di un giudice nazionale. La proposta stabilisce che tale controllo
ex ante sarebbe demandato alle corti nazionali competenti a supervisionare le indagini e le azioni legali a livello nazionale. Gli Stati membri, certamente, sarebbero in grado di mantenere tutte le tutele aggiuntive che esistono secondo
l’ordinamento nazionale.
Inoltre, come parte delle tutele, sarà creato un catalogo di diritti per i sospettati e per le persone accusate coinvolte nei procedimenti dell’Ufficio del Procuratore europeo. Questo catalogo si basa sul rilevante acquis dell’Unione europea,
incluse le Direttive sul diritto all’interpretazione e alla traduzione, sul diritto all’informazione, così come alle imminenti direttive sull’accesso ad un avvocato.
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VALORE AGGIUNTO
L’Ufficio del Procuratore europeo dovrebbe sviluppare il proprio procedimento
penale e superare la frammentazione degli attuali procedimenti penali nazionali.
In quel senso dovrebbe avere la propria opinione sul limite di casi che dovrebbe essere portato a corte, incluso il livello di sospetto richiesto per le indagini
e la qualità e quantità di prove necessarie per muovere un’accusa, così come in
quali casi la decisione della corte possa essere impugnata. La proposta stabilirà criteri oggettivi per determinare la scelta della giurisdizione in casi transnazionali.
Un altro aspetto che può portare valore aggiunto è il concetto di “territorialità
europea”. È un concetto presente sin dall’inizio, sin da quando il Corpus Juris e il
recente Studio di Lussemburgo hanno introdotto certi modelli di norme. Il concetto di “territorialità europea”, l’Ufficio del Procuratore europeo richiederanno un
cambio di mentalità: si cerca di superare gli ostacoli di territorialità nazionale – un
concetto sul quale sono costruiti i sistemi nazionali di giustizia penale. Come andare al di là di questo? Possiamo farlo considerando l’Ufficio del Procuratore europeo come un singolo ufficio che può esercitare i suoi poteri in tutti gli Stati
membri, entro il cui territorio assistenza legale reciproca non è più richiesta. Considerando che l’Ufficio del Procuratore Pubblico europeo dovrebbe agire come
un ufficio in tutta l’UE (e quindi ben oltre il territorio del singolo Stato membro),
l’UE sarebbe, per l’Ufficio del Procuratore europeo, un territorio unico (indivisibile), entro cui l’EPPO può esercitare i propri poteri autonomamente. Questo si
concretizzerà con la presentazione da parte dell’Ufficio del Procuratore europeo
di prove che possano essere raccolte in vari Stati e a prescindere dalle differenze
fra disposizioni nazionali sulla loro raccolta e presentazione.
In conclusione, l’ultimo aspetto chiave. L’Articolo 86 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea richiede che l’Ufficio del Procuratore europeo sia istituito tramite un regolamento che dovrebbe chiarire un ampio numero di
problematiche riguardanti l’Ufficio stesso, inclusa la sua struttura, procedure, controllo giurisdizionale ecc. Tuttavia, questo regolamento non dovrebbe diventare un
Codice europeo di procedura penale, in quanto ci sono dei chiari limiti, imposti dai
Trattati, in termini di proporzionalità e sussidiarietà. Il requisito di chiarezza e applicazione diretta per i regolamenti lascerebbe normalmente poco spazio per l’im-
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La proposta, comunque, andrà al di là di questi diritti e anticiperà la continuazione della Roadmap (tabella di marcia) sui diritti procedurali creando degli autentici diritti europei: ad esempio, includerà il divieto all’auto-accusa per il
sospettato coinvolto nei procedimenti penali e il diritto all’assistenza legale (che
è, infatti, anche uno dei diritti inclusi nella Roadmap di Stoccolma).
Il terzo elemento essenziale delle salvaguardie è che l’Ufficio del Procuratore
europeo dovrà rispettare, in tutte le sue attività, la Carta dei diritti fondamentali,
anche quando presenta prove alle corti nazionali. Quindi, qualora ci sia una violazione delle tutele gudiziarie, le corti nazionali dovrebbero essere libere di dichiarare quelle prove inammissibili. In ogni altro caso, le prove devono essere
considerate ammissibili nelle corti senza ulteriori certificazioni procedurali, purché raccolte in conformità al regolamento ed alle leggi nazionali dello Stato in
cui sono state ottenute.
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plementazione nazionale. Ciò nonostante, questo regolamento lascerà un ampio
margine di discrezionalità per la legge nazionale, ma essa può solo essere applicata
se il regolamento lascia qualcosa di non regolamentato. La proposta della Commissione richiederà l’applicazione combinata del regolamento con la legge nazionale, fermo restando che la legge nazionale può essere applicata nella misura in cui
rende possibile l’effettiva applicazione del regolamento. La proposta conterrà anche
una clausola di revisione, che prevede, entro pochi anni, che l’attuazione pratica
del regolamento sarà rivista, inclusi i possibili problemi dell’Ufficio del Procuratore europeo, allo scopo di esaminare la necessità di introdurre ulteriori armonizzazioni in alcune aree. Quindi lo scopo dell’esercizio della revisione non sarà la
creazione di un codice dettagliato di procedura penale.
IMPATTO DELLA PROPOSTA SULLE AUTORITÀ NAZIONALI
E SULLE ISTITUZIONI DELL’UE
Le indagini dell’ Ufficio del Procuratore europeo saranno condotte, nella maggior parte dei casi, dalle autorità nazionali di Pubblica sicurezza, come avviene
oggi. Continueranno, quindi, ad essere in carica, ma sotto istruzioni e sotto il coordinamento dell’Ufficio del Procuratore europeo. In questo senso, ci sarà una ancora migliore integrazione delle forze dell’ordine nazionali attraverso le forze
dell’ordine europee.
La posizione chiave in tutto questo sistema sarà quella dei Procuratori europei
delegati che avranno un “doppio cappello”: provengono dai sistemi giudiziari nazionali e saranno nominati dal Procuratore europeo sulla base di una selezione
fatta dagli Stati membri. I Procuratori europei delegati devono avere esperienza nei
sistemi giudiziari nazionali e devono essere nominati come procuratori attivi negli
Stati membri, così da poter esercitare i loro poteri in entrambi i sistemi: nell’Ufficio del Procuratore europeo e nel sistema giudiziario nazionale. I Procuratori europei delegati si coordineranno fra i sistemi giudiziari nazionali e l’Ufficio del
Procuratore Pubblico europeo. Tutti i poteri coercitivi devono essere sempre attuati
dalle autorità incaricate dell’applicazione della legge sotto il coordinamento dei
Procuratori europei delegati, e ogni misura restrittiva dei diritti fondamentali deve
essere sottoposta a controllo delle competenti autorità giudiziarie nazionali.
La responsabilità dovrà essere assicurata anche in termini politici. Il Procuratore europeo dovrà relazionare ogni anno sulle attività dell’Ufficio alle istituzioni
dell’UE e può anche essere invitato dai parlamenti nazionali a render conto circa
le sue attività.
In altre parole, ci sarà un controllo indiretto dai parlamenti nazionali sulle attività dell’Ufficio.
Per quanto riguarda l’impatto sulle istituzioni dell’UE, l’aspetto più importante
è l’impatto della proposta su OLAF ed Eurojust. Un certo numero di legami amministrativi e gestionali tra questi organi dovrà essere creato; e ancora, questi tre
organi dovranno rimanere separati. La proposta prevederà che l’Ufficio del Procuratore europeo abbia una personalità giuridica unica e separata, ma avrà un
certo numero di legami con Eurojust, inclusi il coordinamento operativo e servizi
di supporto di condivisione. Lo stesso principio sarà ripreso nella proposta della
Commissione sulla riforma di Eurojust. Ci sarà anche una disposizione sul coin-
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CONCLUSIONE
Una volta che la proposta della Commissione sarà sottoposta al Parlamento e
al Consiglio, le negoziazioni cominceranno in conformità alla procedura legislativa speciale dell’articolo 86. Queste negoziazioni consentiranno, si spera, un
compromesso ampio sul testo perché gli interessi finanziari dell’Unione siano maggiormente protetti in tutta l’Unione europea, grazie ad un organo forte, efficiente
e indipendente denominato Ufficio del Procuratore europeo. Non dovremmo risparmiare i nostri sforzi per ottenere quest’obiettivo.
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volgimento di Eurojust nella determinazione della giurisdizione.
Alla fine, una parola sull’Europol, che è specificamente menzionato nell’articolo 86 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Questo riferimento
è un richiamo sull’importanza dell’informazione e analisi che Europol può fornire
all’Ufficio del Procuratore europeo. Infatti, i dossier di lavoro analitico che l’Europol compila possono contenere elementi su reati PIF. L’Europol, come ogni altra
agenzia dell’UE, dovrà riportare ogni potenziale reato PIF all’Ufficio del Procuratore europeo. Dovrebbe anche collaborare con l’Ufficio del Procuratore europeo
durante le indagini. L’Ufficio del Procuratore europeo avrà il potere di richiedere
ulteriori informazioni all’Europol e di richiedere analisi su connessioni ad altri casi
o con i gruppi di criminilità organizzata ecc. È molto importante consentire all’Ufficio del Procuratore europeo richiedere ulteriori informazioni e analisi così
che possa formare una visione più ampia sull’indagine.

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