3 aprile 2014 - Giudizio di parificazione del

Corte dei Conti
Procura Regionale
per il Molise
Giudizio di parificazione del rendiconto generale della
Regione Molise per l’esercizio finanziario 2012
Udienza pubblica del 3 aprile 2014
Requisitoria del Procuratore Regionale
Carlo Alberto Manfredi Selvaggi
REQUISITORIA DEL PROCURATORE REGIONALE
rappresentante il Pubblico Ministero presso gli Uffici della Corte dei Conti
per il Molise, nel giudizio di parificazione del rendiconto generale della
Regione Molise per l’esercizio finanziario 2012, ai sensi degli artt.: 100,
comma 2 e 103, comma 2 Cost.; 1, comma 5, del d.l. n. 174/2012, convertito in
l. n. 213/2012; 40 e 72 del r.d. n. 1214/1934; 4 e 26 del r.d. n. 1038/1933; 190
c.p.c.
INDICE
1.
Introduzione
pag. 2
2.
Considerazioni
pag. 9
2.1.
I tempi di approvazione dello schema di rendiconto
pag. 9
2.2.
La sentenza n. 138/2013 della Corte costituzionale
pag. 11
2.3.
I principali dati del rendiconto
pag. 14
2.4.
La spesa sanitaria
pag. 17
2.5.
Le società partecipate
pag. 21
3.
Conclusioni
pag. 24
1
1.
Introduzione
Si celebra oggi il primo giudizio di parificazione del rendiconto
generale della Regione Molise, ai sensi dell’art. 1, comma 5, del d.l. 10 ottobre
2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla l. 7 dicembre 2012, n. 213.
La norma prevede:
“Il rendiconto generale della regione è parificato dalla sezione regionale di controllo
della Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio
decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica è allegata una relazione
nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimità e
alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di
riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio del
bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa. La decisione di parifica e la
relazione sono trasmesse al presidente della giunta regionale e al consiglio regionale”.
Il legislatore ha voluto, in tal modo, estendere alle Regioni a statuto
ordinario un istituto precedentemente riservato al rendiconto dello Stato,
secondo gli artt. 39 ss. del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e a quelli delle Regioni
ad autonomia differenziata, in base alla rispettive norme statutarie.
Si tratta di una misura coerente con il complessivo tenore del d.l. n.
174/2012. Come è noto, questo provvedimento, oltre a introdurre nuovi
strumenti volti a garantire il riequilibrio della situazione finanziaria degli enti
locali in difficoltà, ha rafforzato il controllo della Corte dei conti sull’attività
delle Regioni.
Al di là della parificazione del rendiconto, infatti, alla Sezione regionale
di controllo sono state affidate diverse nuove incombenze, quali la relazione
semestrale sulla copertura finanziaria delle leggi regionali, il controllo di
regolarità finanziaria sul bilancio e sul rendiconto della Regione, il controllo
dei rendiconti dei gruppi del Consiglio regionale e l’esame della relazione
annuale del Presidente della Regione sulla regolarità della gestione e
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sull’efficacia e sull’adeguatezza del sistema dei controlli interni.
Queste misure rappresentano un’evoluzione, e, per usare le parole del
legislatore, un adeguamento, delle forme di controllo che la Corte dei conti
già esercitava sulle Regioni ai sensi degli artt. 3, comma 5, della l. 14 gennaio
1994, n. 20 e 7, comma 7, della l. 5 giugno 2003, n. 131.
Le ragioni dell’ampliamento dei meccanismi di controllo sono duplici.
Da un lato, si può individuare una giustificazione di natura, per così
dire, contingente, consistente nella necessità di dare risposta alla domanda di
trasparenza e di riduzione dei costi proveniente dall’opinione pubblica,
rafforzata a seguito dell’emersione, nel periodo immediatamente precedente
l’emanazione del decreto-legge, di rilevanti illeciti perpetrati nell’ambito di
alcune assemblee legislative regionali.
Dall’altro, si rinviene una ragione di carattere ordinamentale, che lo
stesso decreto-legge indica nell’esigenza di rafforzare il coordinamento della
finanza pubblica e di assicurare il rispetto dei vincoli finanziari derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea.
Proprio a quest’ultimo riguardo, va ricordato che, pochi mesi prima del
d.l. n. 174/2012, era stata approvata la legge costituzionale 20 aprile 2012, n.
1, che ha introdotto nella Carta costituzionale il principio del pareggio di
bilancio.
Più in particolare, la legge, in attuazione del Trattato europeo del 2
marzo
2012,
conosciuto
come
fiscal
compact,
ha
dato
ingresso
nell’ordinamento nazionale a un principio di carattere generale, secondo il
quale tutte le Amministrazioni pubbliche, comprese le Regioni e gli enti
locali, devono assicurare l’equilibrio tra entrate e spese del bilancio e la
sostenibilità del debito, nell’osservanza delle regole dell’Unione Europea in
materia economico-finanziaria (in tal senso i novellati artt. 81, 97 e 119 Cost.).
Le norme di attuazione del principio sono state dettate dalla l. 24
dicembre 2012, n. 243.
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Il concetto di equilibrio di bilancio implica una prospettiva non limitata
al singolo esercizio, ma orientata sul breve-medio periodo. Per le Regioni e
per gli enti locali, esso si realizza con il conseguimento, sia in fase di
programmazione che di rendiconto, di un valore non negativo, in termini di
competenza e di cassa, del saldo tra le entrate finali e le spese finali, nonché
del saldo tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale
delle rate di ammortamento dei prestiti.
Laddove, a consuntivo, si registri uno scostamento dall’obiettivo,
ciascun ente provvede a recuperare il disavanzo entro il triennio successivo.
Ove, invece, si registrino avanzi di bilancio, gli stessi devono essere
destinati al ripiano del debito o al finanziamento delle spese di investimento
(art. 9 della l. n. 243/2012).
Con riguardo all’indebitamento, la novella ha confermato la regola per
la quale le autonomie territoriali possono ricorrervi solo per finanziare spese
di investimento, introducendo l’obbligo della contestuale definizione di piani
di ammortamento e la condizione che per il complesso degli enti di ciascuna
Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio (artt. 119, comma 6, Cost. e 10
della l. n. 243/2012).
E’ inoltre previsto che nelle fasi sfavorevoli del ciclo economico e in
caso di eventi eccezionali, lo Stato partecipi al finanziamento dei servizi
essenziali e delle prestazioni fondamentali inerenti i diritti civili e sociali,
attraverso un apposito fondo. Per converso, nelle fasi favorevoli del ciclo,
sono le autonomie territoriali a dover contribuire alla sostenibilità del debito
pubblico attraverso un versamento al Fondo per l’ammortamento dei Titoli di
Stato (artt. 11 s. della l. n. 243/2012).
Orbene, nonostante le modifiche cui si è appena fatto riferimento siano
entrate in vigore soltanto il 1° gennaio 2014, non vi è dubbio che il sistema di
cui al d.l. n. 174/2012 sia stato delineato anche allo scopo di assicurare il
rispetto dei principi ad esse sottesi, in primis quello dell’equilibrio di bilancio.
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La relazione di strumentalità esistente tra i nuovi controlli della Corte
dei conti sull’attività delle Regioni e il rispetto dei vincoli europei di finanza
pubblica, del resto, è stata più volte riconosciuta dalla Corte costituzionale.
Da ultimo, con la sentenza n. 39 depositata il 6 marzo 2014, il giudice
delle leggi, dopo aver ricordato il fondamento costituzionale del rispetto dei
vincoli europei (rinvenibile, tra l’altro, nell’art. 97 Cost., come modificato
dalla l. cost. n. 1/2012), ha sottolineato come i controlli di regolarità e
legittimità contabile, attribuiti alla Corte dei conti al fine di prevenire squilibri
finanziari, siano strumentali al rispetto degli obblighi che lo Stato ha assunto
nei confronti dell’Unione Europea in ordine alle politiche di bilancio.
L’attribuzione di tali controlli alla Corte dei conti si giustifica, secondo
la Consulta, in virtù della particolare posizione della magistratura contabile,
le cui decisioni, proprie di un organo di garanzia, non interferiscono con la
discrezionalità degli enti destinatari del controllo: “In questa prospettiva,
funzionale ai principi di coordinamento e di armonizzazione dei conti pubblici, essi
[controlli] possono essere accompagnati anche da misure atte a prevenire pratiche
contrarie ai principi della previa copertura e dell’equilibrio di bilancio (sentenze n.
266 e n. 60 del 2013), che ben si giustificano in ragione dei caratteri di neutralità e
indipendenza del controllo di legittimità della Corte dei conti (sentenza n. 226 del
1976). Detti controlli si risolvono in un esito alternativo, nel senso che devono
decidere se i bilanci preventivi e successivi degli enti territoriali siano o meno
rispettosi del patto di stabilità e del principio di equilibrio (sentenze n. 60 del 2013 e
n. 179 del 2007). Cionondimeno, essi non impingono nella discrezionalità propria
della particolare autonomia di cui sono dotati gli enti territoriali destinatari, ma sono
mirati unicamente a garantire la sana gestione finanziaria, prevenendo o
contrastando pratiche non conformi ai richiamati principi costituzionali” (la
sentenza citata, peraltro, ha dichiarato incostituzionali diverse parti dell’art. 1
del d.l. n. 174/2012, intervenendo, in particolare, sugli effetti del controllo di
regolarità finanziaria dei bilanci regionali, sul controllo dei rendiconti dei
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gruppi consiliari e sull’applicazione di tali istituti alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano).
Queste considerazioni ben si attagliano all’istituto della parificazione
del rendiconto generale della Regione, al quale la Corte dei conti procede in
qualità di organo dello Stato-comunità e nell’esercizio dei poteri ad essa
conferiti dall’art. 100, comma 2, Cost.
L’oggetto del giudizio di parificazione è definito dall’art. 1, comma 5,
del d.l. n. 174/2012 in parte rinviando alle disposizioni che regolano la
parificazione del rendiconto dello Stato, e in parte con una previsione di
contenuto autonomo.
Sotto il primo profilo, la norma di riferimento è l’art. 39 del r.d. n.
1214/1934, secondo il quale: “La Corte verifica il rendiconto generale dello Stato e
ne confronta i risultati tanto per le entrate, quanto per le spese ponendoli a riscontro
con le leggi del bilancio.
A tale effetto verifica se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e da
versare risultanti dal rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e
nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli ministeri; se le spese ordinate e
pagate durante l'esercizio concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte
ed accerta i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti ministeriali di
impegno ed alle proprie scritture”.
La Sezione Autonomie della Corte, chiamata a dettare, con la
deliberazione n. 9/SEZAUT/2013/INPR del 26 marzo 2013, le prime linee di
orientamento per l’applicazione della norma, ha affermato che le Sezioni
regionali di controllo devono innanzitutto verificare, ai sensi del primo
comma dell’art. 39 cit., la corrispondenza tra i valori indicati nel conto del
bilancio, sia per l’entrata che per la spesa, e quelli esposti nella legge di
bilancio e nelle successive variazioni.
Per quanto attiene al controllo previsto dal secondo comma dell’art. 39
cit., che deve avere ad oggetto il raffronto tra i risultati del rendiconto e le
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“scritture tenute o controllate dalla Corte”, l’applicazione al rendiconto regionale
sconta il fatto che le Sezioni regionali di controllo non possono attingere, ad
oggi, a un patrimonio di informazioni analogo a quello di cui la Corte
dispone per le entrate e le spese dello Stato.
A tal proposito, la Sezione molisana, per la parificazione del rendiconto
regionale 2012, ha seguito l’indicazione della Sezione Autonomie di
concordare con l’Amministrazione regionale la messa a disposizione delle
scritture informatiche del relativo Servizio di ragioneria, e, in secondo luogo,
di confrontare lo schema di rendiconto con le registrazioni dei flussi di cassa
effettuate dal Tesoriere regionale, riversate nel sistema SIOPE.
La parificazione del rendiconto non si limita a queste attività di
riscontro. Come si è detto, l’art. 1, comma 5 del d.l. n. 174/2012 ha altresì
previsto che la Sezione produca una relazione nella quale si esprime in merito
alla legittimità e alla regolarità della gestione, proponendo le correzioni e le
riforme necessarie ad assicurare l'equilibrio del bilancio e a migliorare
l'efficacia e l'efficienza della spesa. La relazione in questione segue il modello
dell’art. 41 del r.d. n. 1214/1934, adeguandone i contenuti agli obiettivi di
finanza pubblica imposti dal quadro normativo vigente, sopra succintamente
richiamato.
Sotto il profilo del procedimento, soccorrono le norme dedicate alla
parificazione del rendiconto dello Stato (artt. 38 e 43 del r.d. n. 1214/1934; art.
149 del r.d. 23 maggio 1924, n. 827; art. 38 della l. 31 dicembre 2009, n. 196), da
cui si evince che la decisione della Corte deve intervenire prima
dell’approvazione della legge sul rendiconto da parte dell’assemblea
legislativa. La parificazione costituisce infatti attività ausiliaria al controllo
politico che il potere legislativo svolge sul modo in cui si è svolta la gestione
delle pubbliche risorse, della quale il rendiconto dà evidenza. Di ciò è
conferma la previsione, di cui all’ultimo periodo dell’art. 1, comma 5, del d.l.
n. 174/2012, secondo la quale la decisione di parifica e la relazione sono
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trasmesse al Presidente della Giunta regionale e al Consiglio regionale.
La parificazione si svolge secondo le forme della giurisdizione
contenziosa (art. 40 del r.d. n. 1214/1934). Ciò rende necessaria la
partecipazione della Procura Regionale, che, in qualità di Pubblico Ministero,
interviene nelle udienze della Corte dei conti e deve sempre essere sentito
(artt. 18 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 e 72 del r.d. n. 1214/1934).
La Procura esercita, in questa sede, una funzione riconducibile al più
ampio munus di tutela dell’ordinamento finanziario che la legge le attribuisce.
Come ha osservato il Procuratore Generale nella memoria depositata nel
giudizio di parificazione del rendiconto dello Stato per il 2012, “le funzioni del
pubblico ministero nella giurisdizione contenziosa e la sua posizione di osservatore
dei fenomeni di scostamento delle gestioni dai parametri di regolarità” danno alla
Procura “la possibilità di portare nel procedimento l’esperienza derivante dalla sua
attività”. Tale funzione si estrinseca, in concreto, nell’espressione di un avviso
in ordine alla possibilità di dichiarare la parificazione del rendiconto, con le
eventuali riserve originate dalla presenza di irregolarità e disarmonie
meritevoli di correzione.
Nonostante la natura giurisdizionale del procedimento, la competenza
ad assumere la decisione di parifica è espressamente attribuita alla Sezione
regionale di controllo. Questa circostanza avvalora la tesi, autorevolmente
sostenuta, secondo la quale nel giudizio di parificazione si verifica la sintesi
tra le due funzioni, giurisdizionale e di controllo, della magistratura
contabile, di entrambe le quali ricorrono alcuni elementi caratteristici.
Ovviamente, un procedimento di tale natura implica, oltre alla
partecipazione del Pubblico Ministero, l’instaurazione del contraddittorio con
l’Amministrazione interessata. A tanto la Sezione molisana ha provveduto
portando avanti una costante interlocuzione con la Regione, attraverso
incontri, trasmissione di documenti e richieste di chiarimenti.
Al termine dell’attività istruttoria, il Presidente della Sezione, con
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l’ordinanza n. 33 del 25 marzo 2014, ha fissato l’odierna udienza, disponendo
la trasmissione all’Amministrazione e a questa Procura della Relazione di
accompagnamento al giudizio di parificazione.
Ai contenuti di tale documento si farà, di seguito, riferimento per la
formulazione di alcune osservazioni sulla complessiva gestione finanziaria
della Regione.
2.
Considerazioni
2.1.
I tempi di approvazione dello schema di rendiconto.
Una considerazione preliminare attiene ai tempi di approvazione dello
schema di rendiconto per l’esercizio 2012.
Secondo l’art. 64 della l. r. 7 maggio 2002, n. 4, il rendiconto generale
della Regione Molise è presentato dalla Giunta entro il 30 aprile dell'anno
successivo a quello cui si riferisce, ed è approvato dal Consiglio, con legge
regionale, entro il 30 giugno dello stesso anno.
La circostanza che il disegno di legge di approvazione del rendiconto
2012 sia stato licenziato dalla Giunta soltanto il 10 febbraio 2014, quasi un
anno dopo la scadenza del termine di legge, è dovuto principalmente al fatto
che con la sentenza n. 138 del 13 giugno 2013 la Consulta ha dichiarato la
illegittimità costituzionale dell’art. 7 della l. r. n. 23/2012, con cui era stato
approvato il rendiconto del 2011.
Poiché la dichiarazione di incostituzionalità è conseguita al rilievo che
tra i residui attivi erano state incluse alcune partite, relative ad anni
precedenti, di cui la Regione non aveva giustificato il mantenimento in
bilancio, si è reso necessario procedere al riaccertamento dei residui. Tale
operazione, tuttavia, è avvenuta soltanto con la deliberazione di Giunta n. 658
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del 16 dicembre 2013, ossia ben sei mesi dopo la sentenza della Corte
costituzionale.
Ne è derivata una situazione del tutto anomala, in cui, stante l’esigenza
di pervenire urgentemente all’approvazione dei due rendiconti 2011 e 2012, i
relativi disegni di legge sono stati licenziati dalla Giunta a meno di un mese
di distanza l’uno dall’altro (l’uno il 14 gennaio 2014 e l’altro il 10 febbraio
2014), mentre il secondo è stato trasmesso alla Sezione regionale di controllo,
ai fini della parificazione, prima ancora che quello relativo all’anno
precedente fosse approvato dal Consiglio regionale, come poi è avvenuto il
18 marzo 2014.
Questa Procura non può non esprimere forti riserve circa la conformità
dell’operato
dell’Amministrazione
al
parametro
della
sana
gestione
finanziaria. Dapprima, infatti, vi è stata un’indebita inclusione nel rendiconto
2011 di poste di credito non più attuali, in contrasto, come meglio si dirà, con
i principi e con le norme che regolano la redazione dei documenti contabili.
Successivamente,
una
volta
intervenuta
la
pronuncia
della
Corte
costituzionale, l’operazione di riaccertamento dei residui è avvenuta con il
considerevole ritardo sopra evidenziato, mettendo in moto la confusa
sequenza di eventi di cui pure si è detto.
Secondo quanto si legge nel verbale del 3 dicembre 2013 del Direttore
del Servizio Bilancio, allegato alla deliberazione di Giunta n. 658/2013, il
ritardo in questione sarebbe dovuto alla non corretta redazione, da parte di
alcuni Direttori di Servizio, delle schede per mezzo delle quali ciascuno di
essi avrebbe dovuto procedere al riaccertamento dei residui di propria
competenza. Ciò avrebbe obbligato il Servizio Bilancio a provvedere d’ufficio
a tale operazione. Tra il luglio e il settembre 2013, inoltre, i dati dei rendiconti
dal 2008 in poi sono stati oggetto di esame da parte dell’Ispettorato Generale
per la finanza delle Pubbliche Amministrazioni del Ministero dell’Economia e
delle Finanze.
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Si tratta, in ogni caso, di una vicenda sintomatica di un approccio non
corretto, quanto meno sotto il profilo organizzativo, alle esigenze di chiarezza
e di attendibilità che fondano la disciplina contabile delle pubbliche
Amministrazioni, e in relazione alla quale devono essere confermate le
riserve già manifestate.
2.2.
La sentenza n. 138/2013 della Corte costituzionale
L’art. 7 della l. r. 23/2012 è stato impugnato in via principale dal
Presidente del Consiglio dei ministri, insieme ad altri articoli della stessa
legge.
Secondo il ricorrente, la disposizione avrebbe incluso tra i residui attivi
numerose partite relative ad annualità decorse, in relazione alle quali la
Regione non avrebbe accertato le ragioni del mantenimento in bilancio. Ne
sarebbe derivato un contrasto con il d.lgs. n. 76/2000, recante i principi
fondamentali e le norme di coordinamento in materia di bilancio e di
contabilità delle Regioni, ed in particolare con l’art. 21, che codifica il
principio del previo accertamento dei crediti aventi ad oggetto somme non
riscosse al termine dell’esercizio. Secondo il ricorrente, trattandosi di un
principio di coordinamento della finanza pubblica, la sua violazione avrebbe
influito sui risultati della finanza regionale nel suo complesso, determinando
la violazione dell’art. 117, comma 3, Cost.
La Corte ha in primo luogo riconosciuto come, in astratto, la corretta
redazione del rendiconto finanziario da parte della Regione possa essere
ricondotta alla potestà legislativa concorrente in materia di coordinamento
della finanza pubblica, ai sensi del citato art. 117, comma 3, Cost. Ha
osservato, più specificamente, che “il coordinamento della finanza pubblica
attiene soprattutto al rispetto delle regole di convergenza e di stabilità dei conti
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pubblici, regole provenienti sia dall’ordinamento comunitario che da quello nazionale.
In particolare, il patto di stabilità interno (…) stabilisce, tra l’altro, che, ai fini del
concorso degli enti territoriali al rispetto degli obblighi comunitari della Repubblica
ed alla conseguente realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, il disavanzo di
ciascun ente territoriale non può superare determinati limiti, fissati dalle leggi
finanziarie e di stabilità che si sono succedute a partire dal 2002 (ex multis sentenza,
di questa Corte, n. 36 del 2004). Gli obiettivi finanziari in questione vengono
pertanto accertati attraverso il consolidamento delle risultanze dei conti pubblici in
quella prospettiva che è stata definita di “finanza pubblica allargata” (sentenze n.
267 del 2006 e n. 425 del 2004). Gli eventuali disavanzi di ciascun ente, i quali
costituiscono la componente analitica dell’aggregato finanziario complessivo preso
come punto di riferimento per il rispetto degli obblighi comunitari e nazionali, si
accertano – per quel che riguarda la gestione annuale – attraverso il risultato di
amministrazione, che costituisce l’epilogo del rendiconto finanziario. Si può pertanto
concludere che le norme finanziarie contenute nei rendiconti, le quali risultano idonee
a violare il rispetto dei limiti derivanti dall’ordinamento comunitario e dalla
pertinente legislazione nazionale in materia oppure a non consentirne la verifica,
possono risultare in contrasto con principi fondamentali del coordinamento della
finanza pubblica”.
Fatta questa premessa, la Corte ha precisato che, nei giudizi di
legittimità costituzionale relativi a leggi in materia finanziaria, la violazione
dell’art. 117, comma 3, Cost. è generalmente l’effetto della violazione di una
norma di legge ordinaria, c.d. interposta, espressiva di un principio di
coordinamento della finanza pubblica.
Tale è, secondo il giudice delle leggi, l’art. 21 del d.lgs. n. 76/2000,
invocato dal ricorrente. La norma, ai sensi della quale “costituiscono residui
attivi le somme accertate e non riscosse e versate entro il termine dell'esercizio”,
costituisce espressione del principio della previa dimostrazione analitica dei
crediti e delle somme da riscuotere, da iscriversi nelle partite dei residui attivi
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e dei quali occorre tener conto ai fini dell’avanzo d’amministrazione. Si tratta
di un “principio risalente, in ragione della sua stretta inerenza ai concetti di certezza
e attendibilità che devono caratterizzare le risultanze della gestione economica e
finanziaria”.
Ebbene, venendo all’esame della fattispecie concreta, la Corte
costituzionale ha ritenuto che il rendiconto finanziario 2011 della Regione
Molise non fornisse alcuna giustificazione della permanenza in bilancio di
residui attivi, di cui molti risalenti nel tempo, per l’importo complessivo di €
1.286.613.416,17. La determinazione di questa somma era avvenuta, secondo
la Corte, in difetto dei requisiti minimi richiesti ai fini dell’accertamento
dell’entrata, ossia la ragione del credito, il titolo giuridico, il soggetto
debitore, l’entità del credito e la sua scadenza. In questo modo, ha osservato
la Consulta, “vengono assunte quali attività del bilancio consuntivo una serie di
valori non dimostrati, espressi attraverso un’aggregazione apodittica e sintetica,
suscettibile di alterare le risultanze finali del conto, che a sua volta deve essere
consolidato con quello delle altre pubbliche amministrazioni per le richiamate finalità
di coordinamento della finanza pubblica”.
Ne è conseguita la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 7
della l. r. n. 23/2012 per contrasto con l’art. 117, comma 3, Cost.
Nella motivazione della sentenza, la Corte ha ricordato come del
problema della contabilizzazione dei residui attivi si sia occupato anche il
d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili delle autonomie territoriali. Il decreto e la relativa normativa di
attuazione hanno infatti previsto, per garantire ulteriormente l’attendibilità
della posta contabile in parola, l’istituzione obbligatoria di una posta
correttiva in diminuzione, denominata “fondo svalutazione crediti”,
determinata secondo un coefficiente proporzionale alla capacità media di
realizzazione dei crediti del quinquennio precedente.
Come già si è già anticipato, la condotta della Regione, che ha
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approvato un rendiconto in cui figuravano poste attive prive di
giustificazione, si pone in totale divergenza con i principi sottesi alla
redazione dei documenti contabili, e in particolare con quelli di certezza e di
attendibilità richiamati dalla Corte costituzionale. Giova ricordare che l’errata
contabilizzazione dei residui si riflette automaticamente sull’avanzo di
amministrazione, la cui entità, come è noto, è data dal fondo di cassa a fine
esercizio aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi. Si tratta,
pertanto, di irregolarità suscettibili, se non intercettate tempestivamente, di
rifluire sugli esercizi successivi, come meglio si vedrà nel prossimo paragrafo.
Sotto questo profilo, il giudizio di parifica si configura come uno
strumento utile per verificare che i residui indicati nel rendiconto siano stati
correttamente accertati o riaccertati. L’esame preventivo di tale aspetto
consente, verosimilmente, di evitare che, almeno da questo punto di vista, la
legge di approvazione sia oggetto di un successivo giudizio di legittimità
costituzionale, con le conseguenti gravi ricadute sulla continuità della
gestione finanziaria regionale.
2.3.
I principali dati del rendiconto
Le risultanze del rendiconto 2012 possono essere così, sinteticamente,
riepilogate.
Sono state accertate entrate di competenza 2012 per complessivi €
1.363.436.833,41, con una differenza negativa di € 420.121.840,46 rispetto allo
stanziamento di previsione, pari a € 1.783.558.673,87. Delle somme accertate
sono stati riscossi € 902.642.083,76.
Rispetto all’esercizio 2011, emergono un aumento degli accertamenti e
una diminuzione delle riscossioni, rispettivamente del 9,25% e del 12,30%.
I residui attivi complessivi da riportare nell’esercizio 2013 risultano pari
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a € 1.410,33 milioni, con un aumento di € 178 milioni rispetto all’annualità
precedente.
Merita di essere evidenziata la circostanza, segnalata nella Relazione,
della riduzione rispetto al 2011 della capacità di riscossione complessiva,
ossia del rapporto percentuale tra riscossioni complessive e massa
riscuotibile. Questo indice segnala un sostanziale peggioramento dell’attività
di riscossione: il dato richiede la necessaria attenzione e le opportune
correzioni, onde evitare che, negli esercizi a venire, si traduca in un
progressivo aumento della massa dei residui attivi.
Per quanto concerne le spese, va preso atto della nuova classificazione,
adottata nel 2012, delle voci in uscita del bilancio regionale. Essa non
preclude, peraltro, la comparazione con gli esercizi precedenti, che può essere
effettuata, come ha fatto la Sezione, prendendo a riferimento la suddivisione
delle spese per titoli.
Dall’esame delle spese in conto capitale emerge che sono stati assunti
impegni per € 472.466.590, a fronte di uno stanziamento di competenza di €
523.029.880. I pagamenti ammontano a € 142.275.480. Mentre gli impegni
sono aumentati, rispetto al 2011, del 116,74%, i pagamenti sono diminuiti del
22,99%.
Con riguardo, invece, alla spesa corrente, gli impegni sono risultati pari
a € 877.853.920, inferiori rispetto all’esercizio precedente, a fronte di uno
stanziamento di € 985.831.020. Sono stati effettuati pagamenti per €
768.549.350, pressoché in linea con il 2011.
I residui passivi totali, da riportare nell’esercizio 2013, risultano
complessivamente pari a € 1.276.879.910, con un aumento di circa € 300
milioni rispetto all’annualità precedente. Sono stati, nondimeno, eliminati, in
corso di esercizio, residui per € 157.104.640, dei quali € 120.097.580 per
perenzione ed € 37.007.060 per prescrizione.
Il Patto di stabilità interno, confrontando il risultato conseguito al 31
15
dicembre 2012 con l’obiettivo annuale prefissato, risulta rispettato.
L’ammontare complessivo dell’indebitamento al termine dell’esercizio è
pari a € 341.294.839,20, di cui € 334.057.923,46 a carico della Regione ed €
7.236.915,74 a carico dello Stato. Più del 60% del debito a carico della Regione
è a tasso variabile, il che comporta l’onere di un attento monitoraggio degli
interessi, suscettibili di rialzo – con conseguente aumento del costo del debito
– in relazione agli andamenti del mercato.
La spesa per il personale della Regione ammonta, per il 2012, a
complessivi € 31.895.356. Rispetto al 2011 essa ha registrato una lieve
flessione, inferiore al 2%. Il divario appare maggiormente rilevante con
riguardo alla spesa per la retribuzione dei direttori generali, ridotta del
26,95%.
I dati inerenti la spesa sanitaria, sulla quale ci si soffermerà più avanti,
corrispondono a quelli della Macro-Funzione Obiettivo n. 8, denominata
“Politiche per la salute”: gli impegni complessivi ammontano a €
736.261.948,98, mentre i pagamenti in conto competenza sono pari a €
574.725.685,65.
Con riferimento agli equilibri di bilancio, occorre considerare che la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 7 della l. r. n. 23/2012 ha
obbligato, come già si è detto, la Regione a riaccertare i residui attivi
dell’esercizio 2011. A tale operazione è conseguita la riduzione dell’avanzo di
amministrazione, che dagli iniziali € 266.792.285,46 è stato rideterminato in €
211.881.885,08. Ciò ha comportato uno squilibrio nella gestione 2012, nella
quale sono state finanziate spese con l’avanzo originariamente accertato,
applicato per l’intero in sede di assestamento generale di bilancio.
La Sezione ha, inoltre, verificato che l’avanzo 2011 risultante dal
riaccertamento non finanzia l’avanzo vincolato previsto nel bilancio di
previsione
definitivamente
assestato
dell’esercizio
2012,
pari
a
€
258.589.421,99. Si tratta di partite che vanno riportate nel bilancio 2013, delle
16
quali occorre garantire il vincolo di destinazione.
Ne deriva, come si legge nella Relazione, una condizione sostanziale di
disavanzo quantificabile in € 127.500.731,99, originato dalla differenza tra
l’avanzo di amministrazione 2012, pari a € 131.088.690, e l’importo delle
partite vincolate, che la Regione dovrà ricostituire.
2.4.
La spesa sanitaria
La Relazione del Collegio ricorda che la Regione Molise è sottoposta,
sin dal 2007, al Piano di rientro dal disavanzo sanitario.
Tali Piani sono uno strumento, di fonte pattizia, elaborato dal
legislatore statale per fronteggiare il problema della crescita della spesa
sanitaria, nei casi in cui le Regioni non siano in grado di intervenire
efficacemente per contenerla.
Più in particolare, la legge finanziaria per il 2005 (art. 1, comma 180,
della l. 30 dicembre 2004, n. 311) ha stabilito che le Regioni che versano in una
situazione di disavanzo sanitario devono procedere alla ricognizione delle
relative cause e alla elaborazione di un Piano di riorganizzazione del
rispettivo servizio sanitario. Tali Regioni devono, inoltre, stipulare un
accordo con i Ministri della Salute e dell’Economia nel quale individuare gli
interventi necessari al recupero dell’equilibrio economico.
La legislazione finanziaria degli anni seguenti ha previsto che la stipula
degli accordi con lo Stato integra, per le Regioni in disavanzo, il presupposto
per accedere ai benefici economici da esso stanziati (art. 1, commi 278 ss., l. 23
dicembre 2005, n. 266). Ha, altresì, sottolineato il carattere vincolante degli
accordi (artt. 1, comma 796, lett. b) della l. 27 dicembre 2006, n. 296),
attribuendo al Governo, nel caso in cui la Regione non rispetti gli
adempimenti previsti dal Piano, il potere di nominare, previa diffida alla
17
Regione, un commissario ad acta ed eventuali subcommissari (art. 4 del d.l. 1°
ottobre 2007, n. 159, convertito in l. 29 novembre 2007, n. 222, che richiama il
procedimento per l’esercizio del potere sostitutivo statale di cui all’art. 8 della
l. 5 giugno 2003, n. 131, attuativo dell’art. 120, comma 2, Cost.).
La verifica e il monitoraggio del rispetto dei singoli Piani di rientro sono
rimessi ad appositi organi, istituiti rispettivamente presso il Ministero
dell’Economia e delle Finanza e presso il Ministero della Salute, denominati
Tavolo di verifica degli adempimenti e Comitato permanente per la verifica
dei livelli essenziali di assistenza (artt. 9 e 12 dell'Intesa Stato-Regioni del 23
marzo 2005).
Il Piano di rientro dal disavanzo della Regione Molise è stato siglato il
27 marzo 2007.
A seguito della riunione del 10 ottobre 2008, non essendo stati
conseguiti gli obiettivi prefissati, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha
diffidato la Regione Molise ad adottare tutti gli atti normativi, amministrativi
e gestionali che risultassero produttivi di effetti finanziari nel 2008 e idonei
alla correzione strutturale della spesa per gli anni successivi.
Poiché dalla successiva verifica è emersa la persistenza delle criticità
precedentemente evidenziate, il Consiglio dei Ministri, con deliberazione del
28 luglio 2009, ha nominato il Presidente pro tempore della Regione Molise
quale commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro. In seguito, al
Presidente della Regione è stato affiancato un subcommissario, più volte
sostituito.
Le
verifiche
periodiche
compiute
negli
anni
seguenti
hanno
costantemente confermato il mancato adempimento degli obblighi imposti
dal Piano.
L’ultima riunione di verifica si è svolta il 19 febbraio 2014, e ha avuto ad
oggetto l’analisi della bozza del Programma Operativo 2013-2015 trasmessa
dalla Regione Molise il 10 dicembre 2013.
18
Secondo quanto risulta dalla nota di sintesi diffusa dal Ministero della
Salute a seguito della riunione, gli organi di verifica hanno valutato
negativamente il documento, ritenuto non idoneo alla risoluzione delle
criticità presenti nella gestione del Servizio Sanitario della Regione.
Con l’occasione hanno posto in evidenza come quest’ultima, a sette
anni dalla stipula del Piano di rientro, presenti uno squilibrio di cassa e di
competenza, fino al 31 dicembre 2012, complessivamente valutato in 334,134
milioni di euro, pari a circa la metà del finanziamento annuale attribuito alla
Regione dal riparto nazionale del Fondo Sanitario Regionale. Questo
elemento implica l’esigenza che il nuovo Programma Operativo preveda
misure in grado di recuperare strutturalmente il disavanzo accumulato.
A tal proposito, gli organi di verifica hanno osservato come il disavanzo
sanitario regionale, nel periodo 2007-2013, abbia registrato non già una
contrazione, come ci si sarebbe dovuti attendere per effetto della
sottoscrizione del Piano, bensì un peggioramento, dovuto all’”estremo ritardo
nell'attuazione delle azioni di risanamento contenute nel Piano di Rientro”.
Sulla base di questo e di altri rilievi, gli organi di verifica hanno
ravvisato la sussistenza dei presupposti per un rinnovato esercizio del potere
sostitutivo del Governo, che potrà eventualmente estrinsecarsi anche nella
nomina di un nuovo commissario ad acta, in sostituzione del Presidente della
Regione (art. 2, comma 84, della l. 23 dicembre 2009, n. 191). In termini più
generali, hanno ritenuto di segnalare come “la Regione Molise abbia ormai
consolidato una rete di offerta assistenziale inefficiente e sovradimensionata per
alcuni aspetti, quali ad esempio il settore ospedaliero, rispetto alle reali esigenze
espresse dalla popolazione nelle sue componenti di struttura e di dimensione”,
esprimendo l’avviso che sia “non più procrastinabile una riprogettazione del
SSR”.
Al di là del caso concreto, che indubbiamente desta rilevanti
preoccupazioni, giustificate dalle chiare valutazioni degli organi preposti alla
19
verifica, è il caso di sottolineare come la soggezione di una Regione al Piano
di rientro possa avere dirette conseguenze sulla pressione fiscale subita dalla
comunità amministrata. E’ infatti stabilito, come rammenta la Relazione del
Collegio, che il mancato raggiungimento degli obiettivi del Piano comporta,
con riferimento all'anno d'imposta dell'esercizio successivo, l’applicazione
dell'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e dell'aliquota
dell'imposta regionale sulle attività produttive oltre i livelli massimi previsti
dalla legislazione vigente, fino all'integrale copertura dei mancati obiettivi
(art. 1, comma 796, lett. b) della l. n. 296/2006).
Sotto un distinto profilo, la legge prevede che la Regione debba
“rimuovere i provvedimenti anche legislativi e (…) non adottarne di nuovi che siano
di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro” (art. 2, commi 80 e 95, della l.
n. 191/2009).
La Corte costituzionale non ha mancato di pronunciarsi sulla natura dei
vincoli originati dalla sottoscrizione del Piano. Essa ha costantemente
ritenuto che i piani di rientro siano riconducibili ai principi di coordinamento
della finanza pubblica, e ha dichiarato costituzionalmente illegittime, per
contrasto con l’art. 117, comma 3, Cost. (secondo la tecnica della norma
interposta, di cui si è detto al paragrafo precedente), la maggior parte delle
leggi regionali che, a vario titolo, sono state ritenute non conformi alle
previsioni dei piani stessi. Un esempio è offerto dalla sentenza n. 33 del 23
febbraio 2012, relativa proprio a una legge della Regione Molise che aveva
dettato disposizioni in materia di assunzione di personale sanitario, pur
essendo tale facoltà preclusa dal Piano di rientro.
Meritano
attenzione,
infine,
le
osservazioni
espresse
nelle
“considerazioni conclusive” del Collegio in ordine all’elevata incidenza, sulla
spesa per il personale sanitario, dell’indennità di risultato prevista per i
dirigenti, sovente erogata senza previa dimostrazione del raggiungimento
degli obiettivi assegnati e addirittura attraverso l’erogazione di acconti in
20
corso d’esercizio.
Al riguardo, sembra opportuno ricordare come, nella giurisprudenza
della Corte dei conti, una siffatta condotta sia considerata produttiva di
danno erariale e fonte di responsabilità amministrativa (cfr., ad esempio,
Corte conti. Sez. giur. Veneto, 16 giugno 2009, n. 481).
2.5.
Le società partecipate
La parte della Relazione del Collegio dedicata alle società di capitale
partecipate dalla Regione contiene una esaustiva analisi del quadro
normativo di riferimento.
Meritano di essere sottolineate, a tal riguardo, le difficoltà applicative
che dette norme tendono ad incontrare, rispetto alle quali l’esperienza diretta
di questa Procura conduce a conclusioni significativamente coincidenti con
quelle rassegnate dalla Sezione.
Ci si riferisce, in primo luogo, al fatto che la deliberazione con la quale
la Giunta Regionale (d.G.R. n. 1132 del 30 dicembre 2010) ha operato la
ricognizione delle proprie partecipazioni, e l’avvio del percorso di
dismissione o di mantenimento delle stesse, ai sensi dell’art. 3, commi 27 ss.
della l. 24 dicembre 2007, n. 244, non risulta adeguatamente motivata in
relazione alle ragioni dell’una o dell’altra soluzione prescelta (dismissione o
mantenimento della partecipazione).
Sotto altro profilo, viene in considerazione il rapporto intercorrente tra
l’Amministrazione regionale e le società c.d. in house.
Senza voler ripercorrere, in questa sede, l’evoluzione giurisprudenziale
che ha condotto all’individuazione e al progressivo affinamento di tale
modello (da ultimo riconosciuto, in modo espresso, anche da alcune norme di
legge), è opportuno ricordare come il carattere dell’in house providing consenta
21
a società private di essere direttamente investite dell’affidamento di appalti
(senza, dunque, l’espletamento di una procedura di evidenza pubblica),
dovendo le stesse essere considerate alla stregua di una articolazione
dell’Amministrazione di riferimento.
Alcune recenti pronunce, peraltro, hanno precisato come ai tre requisiti
tradizionalmente indicati dalla giurisprudenza, europea e nazionale, della
partecipazione pubblica totalitaria, del c.d. controllo analogo e dello
svolgimento della parte prevalente dell’attività in favore degli enti soci, se ne
affianchi un altro, consistente nel divieto, previsto dallo statuto, dell’ingresso
di privati nel capitale sociale (cfr., ad es., Cons. Stato, Sez. VI, 17 gennaio
2014, n. 221).
La peculiare natura delle società in house assume rilievo, in base alla
normativa più recente (richiamata nella Relazione), anche sotto il profilo
dell’applicazione delle norme che prevedono, per le Amministrazioni,
l’obbligo di procedere a selezioni pubbliche per l’assunzione di personale e
per l’acquisto di beni e servizi.
Un ulteriore, importante stadio di tale progressivo processo di
assimilazione è stato raggiunto dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della
Corte di Cassazione, chiamate a giudicare dell’esistenza della giurisdizione
della Corte dei conti sui danni arrecati al patrimonio delle società in
questione. Con la sentenza n. 26283 del 25 novembre 2013, la Suprema Corte
ha infatti affermato che la Corte dei conti ha giurisdizione sull'azione di
responsabilità della Procura Regionale diretta a far valere la responsabilità
degli organi sociali per i danni da essi cagionati al patrimonio di una società
in house, “così dovendosi intendere quella costituita da uno o più enti pubblici per
l'esercizio di pubblici servizi, di cui esclusivamente i medesimi enti possano essere
soci, che statutariamente esplichi la propria attività prevalente in favore degli enti
partecipanti e la cui gestione sia per statuto assoggetta a forme di controllo analoghe
a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici”.
22
La portata innovativa della pronuncia è notevole, se si considera che,
con una giurisprudenza inaugurata nel 2009, con la sentenza n. 26806, le
stesse Sezioni Unite avevano escluso, in termini generali, la cognizione della
Corte dei conti sui danni inferti al patrimonio delle società a partecipazione
pubblica, sulla base dei seguenti argomenti: in primo luogo, le società,
nonostante la presenza di un socio pubblico, sono pur sempre soggetti
privati; in secondo luogo, i loro amministratori e dipendenti non sono legati
all’ente socio da un rapporto di servizio; in terzo luogo, non può neppure
ipotizzarsi che il danno alla società si rifletta direttamente sul pubblico erario,
in ragione del principio dell’autonomia patrimoniale che caratterizza le
società di capitali.
Tornando
alla
situazione
del
Molise,
appaiono
pienamente
condivisibili, sulla base di quanto si è detto poc’anzi in ordine ai requisiti
dell’in house providing, le censure espresse dalla Sezione regionale di controllo
in ordine all’affidamento diretto di servizi da parte della Regione alla Molise
Dati S.p.A.
Tale affidamento, infatti, ha avuto luogo allorquando il capitale della
società era, in parte, nella disponibilità di un privato. La vicenda era già stata
oggetto di esame da parte dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di
lavori, servizi e forniture, che con la del. n. 46 del 13 luglio 2010 aveva
chiarito come la natura mista pubblico-privata della società precludesse in
radice la qualificazione della stessa come in house, e rendesse illegittimo
l’affidamento diretto di servizi in suo favore.
A seguito della deliberazione dell’authority, la Regione ha deciso di
procedere all’acquisto della partecipazione privata. La stessa procedura di
acquisto, tuttavia, si presta a rilievi non trascurabili. Come ha osservato la
Sezione, infatti, la Giunta Regionale ha deliberato la ratifica dell’atto di
compravendita delle azioni private, stipulato l’11 novembre 2011, nonostante
il relativo prezzo non fosse ancora definito, essendone stata rimessa la
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determinazione a un terzo arbitratore ai sensi dell’art. 1349 c.c.
All’esito della determinazione, che ha attribuito ai titoli un prezzo
molto maggiore di quello ipotizzato dalla Regione, quest’ultima si è trovata a
far fronte a un’obbligazione pecuniaria per la cui copertura non aveva
stanziato le necessarie risorse. Né, come ha rilevato la Sezione, risulta che il
relativo impegno sia stato correttamente registrato.
Sulla base di questi elementi, appare meritevole di piena adesione la
considerazione, espressa dal Collegio, secondo la quale si è trattato “di
un’operazione da censurare oltre che sotto il profilo della assoluta assenza di ogni
valutazione preventiva sulla convenienza economica della stessa, anche dal punto di
vista più strettamente contabile”.
3.
Conclusioni
In considerazione di quanto sopra, chiedo che la Sezione di Controllo
della Corte dei conti per il Molise voglia emettere la pronuncia di regolarità
del Rendiconto generale della Regione Molise per l’esercizio finanziario 2012,
con le eccezioni e le riserve specificate nella presente memoria.
Campobasso, 3 aprile 2014
Il Procuratore Regionale
Cons. Carlo Alberto Manfredi Selvaggi
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