in un decreto del 23 dicembre 2014 - Enti Locali

REPUBBLICA ITALIANA
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IL TRIBUNALE ORDINARIO DI PALERMO
SEZIONE I CIVILE
in composizione collegiale, riunito in camera di consiglio e composto dai signori:
1) dott.ssa Caterina Grimaldi di Terresena
2) dott. Giulio Corsini
3) dott. Riccardo Trombetta
Presidente
Giudice rel. est.
Giudice
ha pronunciato il seguente
DECRETO
nel procedimento iscritto al n. ... del ruolo generale volontaria giurisdizione
dell’anno 2014, posto in decisione all’udienza del 21 novembre 2014, promosso
DA
MINISTERO DELL’INTERNO, in persona Ministero pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato presso i cui uffici siti in Palermo, via De Gasperi
81, è domiciliato per legge
CONTRO
(A), non rappresentato né difeso
(B), nato a ... (..) il ..., (C), nato a ... (..) il .., (D), nato a ... (..) il ..., (E), nato a ... il ...,
rappresentati e difesi dagli avv.ti ... e ...
(F), nata a ... il ..., rappresentata e difesa dall’avv.to ...
(G), nato a ... (..) il ..., rappresentato e difeso dagli avv.ti ... e ...
(H), nato a ... (..) il ..., (I), nato a ... il ..., rappresentati e difesi dagli avv.ti ... e ...
(L), nato a ... (..) il ..., (M), nato a ... (..) il ..., (N), nato a ... (..) il ..., rappresentati e
difesi dall’avv.to ...
(O), nato a ... il ..., (P), nato a ... (..) il ..., rappresentati e difesi dall’avv.to ...
(Q), nato a ... (..) il ..., rappresentato e difeso dall’avv.to ...
(R), nato a ... (..) il ..., rappresentato e difeso dagli avv.ti ... e ...
TRIBUNALE DI PALERMO
(S), nato a ... (..) il ..., rappresentato e difeso dagli avv.ti ... e ...
(T), (U), (V), né rappresentati né difesi
Con l’intervento del Pubblico Ministero
avente per oggetto: dichiarazione incandidabilità ex art. 143, comma 11, del d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con nota del 14.5.2014, pervenuta il 16.5.2014, il Ministero dell’Interno inoltrava al
Tribunale di Palermo, "per le finalità di cui all'art. 143, comma 11, del d.lgs. 18 agosto
2000, n. 267" (Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti Locali, d'ora in
avanti T.U.E.L.), copia del provvedimento di scioglimento del Consiglio Comunale
di XXX del 13.3.2014 e di commissariamento dell’ente, unitamente alla relazione di
cui all’art. 143 comma 3 T.U.E.L. redatta dal Prefetto di Palermo all’esito dell’accesso
ispettivo previsto dalla legge, con la quale si chiedeva appunto che i responsabili del
suddetto scioglimento venissero dichiarati incandidabili dal Tribunale, unitamente a
copia della proposta del Ministro al Presidente della Repubblica.
Con nota del 7.7.2014, pervenuta il 14.7.2014, il Pubblico Ministero esprimeva parere
favorevole all'accoglimento dell'istanza ministeriale con la conseguente declaratoria
di incandidabilità limitatamente alla posizione del Sindaco (A), dell’assessore (C),
del presidente del Consiglio Comunale (G), e di due consiglieri di maggioranza, (Q)
e (H).
Fissata nuova udienza al 21.11.2014, stante la necessità di regolarizzare
l’instaurazione del contraddittorio, le parti concludevano come da verbale, anche richiamando le proprie memorie e gli scritti difensivi depositati.
Ciò premesso, in via preliminare si osserva che con D.P.R. del 13.3.2014, è stato disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di XXX e detto Comune è stato affidato alla gestione di una commissione straordinaria per la durata di diciotto mesi, in
quanto “dall’esito di approfonditi accertamenti sono emerse forme di ingerenza della criminalità organizzata, che hanno esposto le amministrazioni a pesanti condizionamenti, compromettendo il buon andamento ed imparzialità dell'attività comunale”, arrecando
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TRIBUNALE DI PALERMO
“…grave pregiudizio per gli interessi della collettività e ha determinato la perdita di credibilità dell'istituzione locale”.
Con riferimento alla normativa applicata e rilevante nella vicenda in esame, il comma 11 dell’art. 143 T.U.E.L quale risultante a seguito della novella ex art. 2, comma
30, della legge 15 luglio 2009, n. 94, prevede che "fatta salva ogni altra misura interdittiva ed accessoria; eventualmente prevista, gli amministratori responsabili delle condotte che
hanno dato causa allo scioglimento di cui al presente articolo non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, che si svolgono nella regione nel
cui territorio si trova l'ente interessato dallo scioglimento, limitatamente al primo turno elettorale successivo allo scioglimento stesso, qualora la loro incandidabilità sia dichiarata con
provvedimento definitivo. Ai fini della dichiarazione d'incandidabilità il Ministro dell'Interno invia senza ritardo la proposta di scioglimento di cui al comma 4 al tribunale competente
per territorio, che valuta la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 con riferimento agli
amministratori indicati nella proposta stessa. Si applicano, in quanto compatibili, le procedure di cui al libro IV, titolo II, capo VI, del codice di procedura civile”. Ancora, Il comma 4
richiamato dall’art. 11 prevede che: “lo scioglimento di cui al comma 1 è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione di cui al
comma 3, ed è immediatamente trasmesso alle Camere. Nella proposta di scioglimento sono
indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere
tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l'interesse pubblico; la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo
scioglimento…”
L’oggetto del presente giudizio, pertanto, attiene esclusivamente alla verifica in sede
giurisdizionale della sussistenza in capo ai soggetti indicati nella relazione prefettizia della responsabilità delle condotte che hanno portato allo scioglimento del Consiglio Comunale, di cui al citato decreto del 13.3.2014.
L'incandidabilità in esame deve quindi essere dichiarata con un provvedimento definitivo di carattere giurisdizionale, da emettersi a seguito di una procedura da articolare sul modello dei procedimenti in camera di consiglio, connotata da chiari requisiti di urgenza, tesa ad apprestare un rimedio contingente al rischio che quanti
abbiano cagionato il grave stato di dissesto amministrativo che diede causa allo
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scioglimento del consiglio comunale, possano partecipare immediatamente a nuove
elezioni e, in tal modo, potenzialmente perpetuare l'ingerenza inquinante.
Ancora deve rilevarsi come la richiesta pronuncia di incandidabilità si leghi al provvedimento di scioglimento del quale condivide in larga misura la natura e, per quanto è qui d'immediata rilevanza, la funzione preventiva e cautelare.
Ne consegue che la declaratoria di incandidabilità, esattamente come provvedimento di scioglimento del consiglio comunale, non assume connotazioni tipicamente
sanzionatorie, ma resta un provvedimento di natura preventiva. Esso infatti si contraddistingue per i suoi presupposti necessari e sufficienti consistenti nella sola presenza di elementi meramente sintomatici e rivelatori di collegamenti o forme di
condizionamento che consentano di individuare la sussistenza di un rapporto fra gli
amministratori e la criminalità organizzata. Tali elementi sintomatici, poi, non debbono necessariamente concretarsi in situazioni di accertata volontà degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata, né in forme di responsabilità personali, anche penali, degli amministratori, ben potendo ricostruirsi il
rapporto di ingerenza inquinante sulla scorta di circostanze con un grado di significatività e di concludenza di livello ben inferiore rispetto a quelle legittimanti l'esercizio dell'azione penale o l'adozione di misure di sicurezza. Non si tratta, dunque, di
accertare l’esistenza di reati, bensì di “condotte” le quali, benché in astratto non sussumibili in specifiche ipotesi delittuose, abbiano di fatto determinato lo scioglimento
del Consiglio Comunale (si veda in questo senso Consiglio di Stato, 6 marzo 2012, n.
1266, che valorizza il dato letterale della norma, volutamente ampio ed insensibile
alla rilevanza penale dei fatti, nonché, in senso sostanzialmente conforme, Consiglio
di Stato, 10 marzo 2011, n. 1547; T.A.R. Roma - Lazio, 1 febbraio 2012, n. 1119 e
T.A.R. Salerno - Campania, 30 novembre 2010, n. 12788). Si precisa, peraltro, che non
è invece necessario valutare l'idoneità delle stesse condotte a giustificare il provvedimento stesso di scioglimento, in quanto si tratta di un profilo d'esame già valutato
in altra sede e, in ogni caso, non rimesso alla cognizione del giudice ordinario. Cognizione che si giustifica, di contro, nel presente procedimento stante l’incidenza
della incandidabilità su un diritto assoluto della personalità qual è il diritto
all’elettorato passivo dei soggetti a carico dei quali il provvedimento in parola è indirizzato.
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TRIBUNALE DI PALERMO
Ebbene, il vaglio circa la declaratoria di incandidabilità deve essere svolto, come da
parere e conseguente richiesta del Pubblico Ministero, limitatamente alla posizione
del Sindaco, (A), all’assessore (C), al presidente del Consiglio Comunale, (G), e a
due consiglieri di maggioranza, (Q) e (H). Ciò in quanto le peculiari forme di introduzione del procedimento che richiedono la semplice trasmissione da parte del Ministero dell’Interno della proposta di scioglimento, non consentono, evidentemente,
la immediata individuazione dei soggetti nei cui confronti si richiede la dichiarazione di incandidabilità, che deve essere ricavata dalla lettura degli atti con particolare
riferimento alla proposta e, per relationem, negli ulteriori atti richiamati.
E dunque dall’esame della documentazione prodotta, riservata alla fase decisoria
dopo la necessaria instaurazione del contraddittorio, emerge il compimento da parte
degli amministratori su menzionati di una serie di attività illecite o comunque ampiamente censurabili – di cui la relazione prefettizia offre i puntuali riscontri – che
lasciano intuire notevoli criticità nella gestione della cosa pubblica comunale.
In particolare dalla relazione prefettizia si evince che la posizione maggiormente rilevante è ascrivibile a (A), che ricopriva la carica di Sindaco del Comune di XXX a
seguito delle elezioni amministrative del ... (essendo già stato Sindaco dal ... al ...),
nella lista civica “Per XXX – (A) Sindaco”.
Ebbene, l’interessato è stato tratto in arresto l’... per una condotta concussiva (e per
una estorsione aggravata, poi non più contestata) risalente al 2007 nella ambito della
attività d’indagine denominata “...” condotta dal Nucleo Investigativo dei Carabinieri di Monreale. In particolare, in una intercettazione tra presenti nella autovettura
di tale (Z), esponente di rilievo della famiglia mafiosa di XXX (attinto nella stessa
operazione da un’ordinanza di custodia cautelare anche per il reato di omicidio e il
reato di occultamento di cadavere), avvenuta il ..., il (Z) stesso affermava che un importo di denaro destinato al Sindaco ad opera di tale (Y) (all’epoca amministratore
unico della ... S.r.l. di ...) si sarebbe dovuto spartire tra egli stesso, quale reggente della cosca locale, il Sindaco e l’Assessore ai lavori pubblici. Spartizione – secondo il (Z)
– voluta dal (A) stesso, il quale si mostrava in ottima confidenza con il (Z), tanto da
avere a lui indirizzato personalmente l’imprenditore (Y) per la c.d. “messa a posto”.
Lo sviluppo delle indagini in seno a tale procedimento – sfociata nella operazione
giudiziaria denominata “...” ha poi condotto all'arresto di un impiegato del Comune
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TRIBUNALE DI PALERMO
di XXX, tale (K), al quale è stato imputato proprio il fatto di avere ricevuto la somma
di €... dal citato (Y), importo che avrebbe distribuito tra la cosca mafiosa di XXX e il
“Municipio”.
A ben vedere, dunque, la caratura e lo “spessore” del personaggio con il quale (A)
aveva rapporti confidenziali, è un indice sufficiente e ben attendibile di illecite interferenze dell'amministrazione comunale che avrebbero potuto continuare senza l'intervento risolutorio delle autorità inquirenti. Illecite interferenze che, anche a prescindere dal concreto compimento di illeciti penali, configurano certamente un vulnus alla corretta e trasparente gestione della cosa pubblica. Si aggiunga, inoltre, che
nell’ambito di ulteriori investigazioni compiute dall’Arma dei Carabinieri, tale (X),
attinto nell’ottobre 2013 da un’ordinanza di custodia cautelare in carcere nell’ambito
della operazione “...” quale “reggente della famiglia mafiosa di XXX per quale mese,…nel
luglio 2011” (v. rel. pref. pag. 8), si era detto a conoscenza di alcuni accertamenti di
polizia giudiziaria svolti nei suoi riguardi grazie a confidenze ricevute da un non
meglio precisato impiegato dell’ufficio Anagrafe del Comune di XXX. Proprio il (X),
tra l’altro, attraverso un cugino omonimo anch'esso indiziato di appartenere a “Cosa
Nostra” e cognato di ..., risulta lontanamente legato da vincoli di parentela con il (A),
indice pur sempre sintomatico di un rapporto di accentuata confidenza e disponibilità.
Ancora, (A) è risultato essere assiduo frequentatore del mafioso ..., in occasione delle
consultazioni precedenti la sua prima elezione, personaggio già condannato per il
delitto di cui all’art. 416 bis c.p. ed attinto, nel ..., da una ulteriore ordinanza di custodia cautelare nella quale veniva evidenziata la sua sudditanza verso ... e ..., due
tra i più noti esponenti mafiosi.
Ancora, richiamando integralmente la relazione prefettizia, appare degna di menzione la partecipazione del (A) ad una cena di impronta “politica” svoltasi a XXX nel
..., insieme, tra gli altri, a tale ..., indiziato di essere stato un favoreggiatore di “Cosa
Nostra”, quale legato al clan ... di ..., al citato impiegato comunale (K) (poi come visto
tratto in arresto), e a ..., titolare della “...”, affidataria di lavori vari da parte del Comune, quale cessionaria del ramo d'azienda da parte della aggiudicataria “...”, tra i
quali gli interventi di urbanizzazione e riqualificazione urbana connessi alla strada
di collegamento tra la via ... e piazza ....
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In relazione a tale ultime compagine, fermo restando quanto si dirà più avanti in ordine alla gestione “amministrativa” degli appalti pubblici e dello specifico appalto di
cui prima, si osserva che nella relazione si dà atto che la “...” nel 2008 era stata destinataria di un diniego di rilascio di certificazione antimafia ex art. 10 d.P.R. n. 252/98
in ragione dei rapporti di frequentazione dei germani ... con esponenti della mafia.
Tale Società, infatti, si era avvalsa della collaborazione di tale ..., presidente del collegio sindacale della “...” di ..., nei confronti dei quali era stato emesso un provvedimento ostativo al rilascio della certificazione antimafia, giacché tale ..., socio e presidente del consiglio di amministrazione, arrestato nel 2007, già allora era considerato
un privilegiato fiancheggiatore e finanziatore della mafia, operando quale imprenditore prestanome del noto latitante .... Su questo specifico punto, tuttavia, si deve precisare che il T.A.R. Sicilia, con sentenza n. 733/2009, ha annullato il provvedimento
prefettizio che ha coinvolto la Società, negando i rapporti con personaggi condannati
per i reati di cui all’art. 416 bis c.p., riscontrando la mancanza di prova in ordine alla
capacità del soggetto di condizionare concretamente le scelte dei soci, e la presenza
di mere parentele con soggetti pregiudicati.
Con riferimento, però, in generale alla gestione e al funzionamento degli apparati
amministrativi comunali, la commissione di accesso ha anzitutto rilevato la mancata
adesione del Comune di XXX al Protocollo di Legalità del ..., denominato “...”. Seppure, poi, talune clausole di tutela siano state formalmente inserite nei disciplinari di
gara per gli appalti pubblici, in realtà non sono mai stati attivati i relativi controlli,
non risultano mai essere state acquisite le certificazioni antimafia, né richieste o rilasciate autorizzazioni per i subappalti, di cui mancava l’intera documentazione. Emblematica, a tale riguardo, la gestione dell’appalto dei lavori di chiusura e sistemazione esterna della ... di XXX, affidati alla citata “...”, e i lavori di urbanizzazione e
riqualificazione urbana connessi alla strada di collegamento tra la via ... e piazza ...,
di cui alla citata “...”, anch’essi colmi di irregolarità amministrative di varia natura.
Quanto poi più specificamente agli appalti, la commissione di accesso (v. pagg. 10 e
11 della relazione prefettizia) ha acclarato una spartizione degli stessi tra la ... e tale
..., con evidenti macroirregolarità (i.e.: gare svolte in date diverse da quelle indicate
nel bando, mancata partecipazione di altre Società, ecc.), entrambe compagini o sog-
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TRIBUNALE DI PALERMO
getti legati all’ambiente mafioso, in virtù di parentele o affinità anche piuttosto strette (... è cognato del citato (X)).
Quanto poi al settore dell’urbanistica, è mancata l’attività di controllo susseguente al
rilascio dei titolo abilitativi, oltre che l’attività di demolizione degli abusi edilizi, pur
dopo l’emanazione delle ordinanze-ingiunzione di demolizione delle opere realizzate in difformità o in assenza delle concessioni (v. pagg. 12-13 della relazione prefettizia). Senza sottacere, tra l’altro, l’emanazione di provvedimenti autorizzatori con
tempistica particolarmente rapida a soggetti legati alla organizzazione criminale (v.
p. 14 della relazione prefettizia).
Infine, quanto alla attività di gestione delle entrate tributarie, è emersa la radicale incapacità ed inadeguatezza dell’apparato pubblico nelle attività di gestione e riscossione, che ha portato ad una situazione di cronico deficit di cassa, addirittura maggiormente accentuato nei riguardi degli appartenenti alla cerchia della locale consorteria mafiosa, nei cui riguardi, in molti casi, non risulta che l’ente abbia mai richiesto
alcunché. Ciò evidenzia una inaccettabile disparità di trattamento tra cittadini a tutto vantaggio di quella fascia di popolazione che è vicina o appartiene organicamente
alla criminalità organizzata e che invece appare decisamente e illegittimamente favorita dall’azione amministrativa.
Sulla base di tutti i suesposti elementi, si deve concludere che i rapporti di vicinanza
tra il (A) ed indiziati di appartenere alla consorteria mafiosa e imprenditori con relazioni in tali ambienti, costituiscono indici sintomatici di una realtà amministrativa
fortemente condizionata da “Cosa Nostra”, e per certi versi, addirittura connivente o
concertata.
Realtà amministrativa, come visto, di profondo degrado, di cui è certamente causa,
attraverso le condotte di cui sopra, il Sindaco (A), con conseguente declaratoria di
incandidabilità dello stesso ai sensi dell’art. 143, comma 11, del T.U.E.L.
Nello stesso senso, si impone la declaratoria nei riguardi del Vice Sindaco, (C), del
Presidente del Consiglio Comunale, (G) (peraltro dal ... anche Assessore con delega
...) e del Consigliere di maggioranza, (Q), anch’essi partecipanti alla cena “politica”
del ..., quale strumento di concertazione affaristica e di inquinamento dei rapporti
con le istituzioni.
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Da ultimo, quanto alla posizione del consigliere di maggioranza, (H) (v. rel. pref.
pag. 17, che qui interamente si richiama), si osserva che costui è fratello di ..., a sua
volta cognato di ..., figlia di .... ..., in particolare, nell’ambito della operazione già citata “...” è stato attinto da un’ordinanza di custodia cautelare in data ... che ha confermato la sussistenza di gravi indizi di colpevolezza a suo carico quale facente parte
“della famiglia mafiosa di XXX con il ruolo di vicecapo”.
Inoltre, uno dei figli del consigliere in esame, anche se in epoca non recente, è stato
battezzato da ..., noto appartenente a “Cosa Nostra”, mentre il consigliere stesso ha
frequentato assiduamente ..., genero e cognato dei mafiosi ... e ..., di cui sopra.
In conclusione, sulla base di tutti i suesposti elementi, la incandidabilità richiesta dal
Ministero dell’Interno va pronunciata nei confronti di (A), (C), (G), (Q) e (H).
Ricorrono, ad avviso del Tribunale, eccezionali ragioni per compensare tra le parti e
per l'intero le spese processuali, anche in considerazione della speciale natura del
procedimento. Ciò anche nei riguardi degli amministratori locali evocati in giudizio
nei riguardi dei quali non è stata rivolta alcuna richiesta, tenuto conto che il procedimento per l’applicazione della dichiarazione di incandidabilità, come visto, prevede letteralmente soltanto la trasmissione da parte del Ministro dell'Interno della
proposta di scioglimento e che, nel caso specie, in essa non è contenuto il nome di
nessuno degli amministratori che si sono resi autori delle condotte contestate.
D’altro canto, invece, nell’ambito della relazione prefettizia – che costituisce parte integrante della proposta stessa – sono indicati i nomi di tutti i componenti della giunta e del consiglio comunale di XXX, oltre che una dettagliata analisi della attività
amministrativa svolta nell’ambito del Comune stesso.
Con conseguente necessità della completa instaurazione del contraddittorio nei confronti di tutti gli amministratori.
Peraltro - si osserva da ultimo – i litisconsorti costituitisi in giudizio avrebbero ben
potuto valutare il parere del Pubblico Ministero contenente invece la specifica individuazione dei nominativi nei riguardi dei quali è stata formulata la richiesta di incandidabilità, tenuto conto che tale atto è stato formulato nel corso del giudizio già
alla data del 14 luglio 2014.
P. Q. M.
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TRIBUNALE DI PALERMO
definitivamente pronunciando sulla causa in epigrafe, ogni diversa eccezione e deduzione disattese, il Tribunale così provvede:
a) dichiara che (A), (C), (G), (Q) e (H), non sono candidabili alle prime elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali successive al decreto del Presidente della Repubblica di scioglimento del Consiglio Comunale di XXX del
13.3.2014 che si svolgeranno nella Regione Sicilia;
b) dichiara non luogo a provvedere nei riguardi di (B), (D), (E), (F), (I), (L), (M), (N),
(O), (P), (R), (S), (T), (U), (V);
c) compensa interamente tra le parti le spese processuali.
Così deciso in Palermo, il 6 dicembre 2014.
Il Giudice
Il Presidente
Giulio Corsini
Caterina Grimaldi di Terresena
Depositato il 23 dicembre 2014
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