artikel-bouwen-in-pag-milieu.pdf

Plasbrandaandachtsgebied
De oplossing in Bouwbesluit 2012 en Afwegingsplicht
Versie 0.3 -9 februari 2015
mevr. ing. Susan Eggink-Eilander
ing. Joris Jennen
Bouwen langs wegen, waterwegen en spoorwegen waarover transport van gevaarlijke stoffen
plaatsvindt, vraagt om verstandige keuzes. Een belangrijk deel van de transportstroom van
gevaarlijke stoffen door Nederland bestaat uit brandbare vloeistoffen. Via het spoor1 worden
jaarlijks van en naar de Rotterdamse haven meer dan 140 duizend wagons met (zeer) brandbare
vloeistoffen, stofcategorie C3, getransporteerd. Een groot deel hiervan wordt vervoerd via de
Betuweroute waarbij weinig knelpunten zijn. Een significant deel gaat echter ook door de
binnensteden van bijvoorbeeld Dordrecht, Gouda, Roosendaal en Tilburg. Ook via de weg vindt
op grote schaal transport van brandbare vloeistoffen plaats (categorie LF1 en LF2). Op locaties
waar wegen en bebouwing in elkaars nabijheid liggen is sprake van een aandachtspunt, in
sommige situaties: een knelpunt.
Het risico van vervoer van brandbare vloeistoffen ontstaat wanneer, vanwege een defect of
ongeval, een tank- of spoorketelwagen zijn inhoud verliest. Dit kan in de vorm van een lek of in
het ergste geval instantaan falen. In het laatste geval kan in een keer de gehele inhoud van
vrijkomen. Bij een spoorketelwagen: 60 duizend liter. Door een dergelijke calamiteit kan zich een
vloeistofplas vormen op en nabij het spoor/de weg. Bij ontsteking zal de uitdampende vloeistof
ontbranden en is een plasbrand een feit. Door direct contact met de brand of door hittestraling kan
de brand overslaan op objecten in de nabijheid.
Het streven van de Wet Basisnet en het Besluit externe veiligheid transportroutes (BEVT) is:
duurzaam evenwicht scheppen tussen vervoersbelangen en veiligheid voor mensen die in de
nabijheid van die infrastructuur verblijven. Elke Basisnetroute, aangewezen in de Regeling
Basisnet, wordt een risicoruimte gegund voor -de groei van- vervoer. Zoals de Nota van
inlichtingen van het BEVT beschrijft: Deze risicoruimte houdt, ruimtelijk vertaald, een zone in
waarbinnen beperkingen gelden voor ruimtelijke ontwikkelingen. Er wordt onderscheid gemaakt
in twee zones:
 de Basisnetafstand functioneert als grenswaarde PR 10-6/jaar voor kwetsbare objecten.
 het plasbrandaandachtsgebied (PAG) gebied waarbinnen een Afwegingsplicht van
toepassing is.
De opstellers van dit artikel beschrijven hoe het Bouwbesluit 2012 en de Afwegingsplicht
mogelijkheden bieden om op zorgvuldige wijze te kunnen bouwen binnen een
plasbrandaandachtsgebied. Het eerstvolgende deel gaat in op de wijziging van de Regeling
Bouwbesluit. Het tweedeel op de ruimtelijke context.
1
bron: Regeling Basisnet, 19 maart 2014
De nieuwe Regeling Bouwbesluit 2012
Vanwege de risico's is bouwen langs transportroutes niet alleen procedureel, maar ook technisch
gezien ingewikkeld. Wanneer de voorschriften uit de Regeling Bouwbesluit 2012 voor het
bouwen in veiligheidszones en plasbrandaandachtsgebieden van kracht worden, wordt deel van
de complexiteit opgeheven. Het Basisnet treedt op 1 april 2015 in werking. Op dat moment zullen
ook de voorschriften uit de Regeling Bouwbesluit 2012 (Staatscourant 4057-2014) voor het
bouwen in veiligheidszones en plasbrandaandachtsgebieden van kracht zijn. Op dat moment zijn
de technisch inhoudelijke prestatie-eisen landelijk uniform. Maar, een deel van de complexiteit
zal blijven bestaan en ook het goed toepassen van de prestatie-eisen zal voor de bouwpraktijk tijd
vragen.
Het is daarom belangrijk inzicht te geven in de doelstelling en de inhoud van de nieuwe prestatieeisen en vooruit te kijken naar wat dit voor de bouwpraktijk gaat betekenen.
Waarom zijn er prestatie-eisen geformuleerd?
Op 22 april 2009 hebben Tweede Kamerleden Van Heugten en Roefs een motie ingediend
(Kamerstukken II 2008/2009 30 373 nr. 35). In deze motie overwegen de kamerleden dat de
gemeenten geen bouwkundige eisen kunnen opleggen anders dan in het Bouwbesluit vastgelegd.
Ze verzoeken daarom de regering voor de finale vastlegging van het 'Basisnet vervoer gevaarlijke
stoffen' de Kamer te informeren hoe en wanneer gemeenten zo nodig aanvullende bouwkundige
eisen kunnen opleggen in veiligheidszones of in plasbrandaandachtsgebieden om
veiligheidsrisico's langs infrastructuur tot een aanvaardbaar niveau te brengen.
Met de voorschriften (prestatie-eisen) die in de Regeling Bouwbesluit 2012 (Staatscourant 40572014) worden gesteld, geeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
invulling aan deze motie.
Het gevolg van de inwerkingtreding van de prestatie-eisen is dat er per 1 april 2015 landelijk
uniform is vastgelegd aan welke bouwkundige eisen moet worden voldaan wanneer er sprake is
van een nieuw te bouwen bouwwerk in een veiligheidszone of plasbrandaandachtsgebieden. Een
deel van de complexiteit is daarmee opgehelderd. Landelijk uniforme regels geven de
ontwikkelaar en de ontwerper namelijk de zekerheid dat de regels in heel Nederland gelijk zijn en
dat ze vooraf bekend zijn. Je weet dus vooraf waar je aan toe bent.
Wat is een veiligheidszone of plasbrandaandachtsgebied?
Veiligheidszones of plasbrandaandachtsgebieden zijn ruimtelijke zones langs en boven bepaalde,
door de Minister van Infrastructuur en Milieu aangewezen transportroutes voor het vervoer van
gevaarlijke stoffen. Dit kunnen wegen, hoofdspoorwegen en binnenwateren zijn. Deze routes
zijn van belang voor het vervoer van gevaarlijke en/of giftige stoffen. We noemen deze
transportroutes 'basisnetroutes'.
Voor welke gebouwen gelden de eisen?
Volgens het Besluit externe veiligheid transportroutes gelden er beperkingen aan het in
planologische zin toelaten van nieuwe kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten binnen
veiligheidszones en plasbrandaandachtsgebieden. Er moet rekening gehouden worden met de
effecten van een plasbrand die veroorzaakt wordt door lekkage van een brandbare vloeistof.
De prestatie-eisen gelden volgens artikel 2.4 van de Regeling Bouwbesluit 2012 voor
bestemmingen die worden bestempeld als zijnde 'kwetsbaar' of 'beperkt kwetsbaar' in het Besluit
externe veiligheid inrichtingen. De toelichting bij de Regeling Bouwbesluit 2012 geeft de
volgende voorbeelden aan voor kwetsbare objecten: woningen (met uitzondering van verspreid
liggende woningen), ziekenhuizen, scholen, grote hotels en grote kantoren. De volgende
voorbeelden worden genoemd voor beperkt kwetsbare objecten: verspreid liggende woningen,
bedrijfswoningen, bedrijfsgebouwen, kleine hotels en kleine kantoren.
Hoewel deze voorbeelden voor veel mensen herkenbaar zullen zijn, zijn er ook vraagtekens te
zetten bij de definities beperkt kwetsbaar en kwetsbaar.
In de praktijk verwachten we dat een dialoog noodzakelijk is tussen de plantoetser, de planoloog
en de externeveiligheidsdeskundige binnen de gemeente of provincie waarin de ondergrenzen van
de definitie 'beperkt kwetsbaar' worden besproken. Is een schuur voor de stalling van
werkvoertuigen een beperkt kwetsbaar object? En wat nu als er in de schuur af en toe onderhoud
van de voertuigen plaatsvindt? Of als het werkplaats is waar permanent iemand aanwezig is?
Door tijdig deze dialoog te laten plaatsvinden, is er aan de voorkant van het bouwproces
duidelijkheid over de vraag of de voorschriften uit de Regeling Bouwbesluit 2012 en
Bouwbesluit 2012 überhaupt van toepassing zijn op het bouwwerk.
geen kwetsbare objecten
geen beperkt kwetsbare objecten,
tenzij…. + bouwkundige
maatregelen
bouwkundige maatregelen
na afweging groepsrisico
toegestaan
Verder gelden de eisen uitsluitend voor nieuw te bouwen bouwwerken. Dus niet voor bestaande
bouw en verbouw.
Welke bouwkundige eisen worden er gesteld?
De bouwkundige eisen worden gesteld in artikel 2.5 tot en met 2.10 van de Regeling Bouwbesluit
2012. De eisen hebben tot doel het bouwwerk een zodanig kwaliteit te geven dat in het geval van
een plasbrand of een ander ernstig incident met gevaarlijke stoffen voldoende tijd is om het
bouwwerk veilig te verlaten en de brandweer voldoende gelegenheid heeft om te voorkomen dat
de brand overslaat naar de belendingen.
Artikel 2.5 stelt vanuit deze bedoeling van de wetgever dat de brandwerendheid van een
uitwendige scheidingsconstructie van buiten naar binnen ten minste 60 minuten moet zijn. Dit
geldt alleen voor het gedeelte van een te bouwen bouwwerk dat in een veiligheidszone of
plasbrandaandachtsgebied ligt.
De uitwendige scheidingsconstructie moet voldoen aan de beoordelingscriteria voor de
brandwerendheid die volgen uit NEN 6069. Deze norm kent vier beoordelingscriteria:




Bezwijken (R)
Vlamdichtheid betrokken op afdichting (E)
Thermische isolatie betrokken op warmtestraling (W)
Thermische isolatie betrokken op temperatuur (I)
Bron: NEN praktijkgids Brandveiligheid
Volgens tabel 2 uit NEN 6069 moet een wand tussen een brandcompartiment en een extra
beschermde vluchtroute bijvoorbeeld voldoen aan de criteria (R)EW. Een scheidingsconstructie
rondom een ruimte waar mensen meer dan zes minuten moeten kunnen wachten op grond van de
opvang- en doorstroomcapaciteit moet voldoen aan de criteria (R)EI15. Dit criterium geldt naar
de vluchtroute, voor maximaal 15 minuten.
De brandkromme waaraan deze bouwconstructies moeten worden blootgesteld, is de
standaardbrandkromme voor een buitenbrand uit NEN-EN 13501-2. Dit wordt ook wel de
externe brandkromme genoemd. De specifiek bij een plasbrand of ernstig incident optredende
brandbelasting kan dus buiten beschouwing blijven. Deze aanpak maakt het mogelijk dat niet bij
ieder bouwwerk een maatwerkbepaling nodig is en dat gebruik kan worden gemaakt van de
bestaande gegevens van constructieonderdelen van uitwendige scheidingsconstructies.
Artikel 2.6 stelt eisen aan de brandklasse voor de buitengevel. Bij een incident buiten het gebouw
moet gezorgd worden dat een brand zich namelijk niet snel kan voortplanten via de gevel. De
ontvluchting van personen en een adequaat repressief optreden door de brandweer moet mogelijk
blijven.
Het deel van de gevel dat in de veiligheidszone of plasbrandaandachtsgebied ligt, moet voldoen
aan brandklasse A2 bepaald volgens NEN 13501-1. Kleine gedeelten van het geveloppervlak zijn
van deze eis uitgezonderd. Hierbij kunt u denken aan kozijnen. Deze uitzonderingen zijn nodig
om een goede aansluiting op de bouwpraktijk te kunnen krijgen.
Voorbeelden van materialen die voldoen aan brandklasse A2 zijn steenachtige materialen, staal
en glas. Het gebruik van kunststof gevelbekleding zal moeilijk zijn bij brandklasse A2. Ook de
toepassing van houten gevelbekleding kan alleen na behandeling van het hout.
Artikel 2.7 geeft aan dat bovenop het dak een materiaal moet worden toegepast dat aan de
buitenzijde aan brandklasse A2 voldoet. Hiermee wordt voorkomen dat een brand zich snel via
het dak kan voortplanten. De eis geldt voor het materiaal dat op het dak wordt toegepast en dus
niet voor de hele dakconstructie zelf. De Europese klasseringsnorm voor daken NEN-EN 135015 kent namelijk alleen brandklasse E en geen klasse A2. Het gaat bij deze eis alleen om dat deel
van het dak dat in een veiligheidszone of plasbrandaandachtsgebied ligt. Voorbeelden van
materialen die voldoen aan brandklasse A2 op het dak zijn grind, keramische pannen en leien.
Het gebruik van bitumen, kunststof dakbedekking en riet vraagt bijzondere aandacht. Deze
materialen voldoen niet of pas na behandeling aan brandklasse A2.
Artikel 2.8 zorgt ervoor dat personen veilig het gebouw kunnen verlaten. Dit betekent dat bij een
incident met gevaarlijke stoffen voorkomen moet worden dat personen gebruik moeten maken
van vluchtroutes die uitkomen op het buitenterrein waar het incident zich voordoet.
In beginsel mogen er geen vluchtroutes in de gevel van een bouwwerk zijn die in de
veiligheidszone of het plasbrandaandachtsgebied liggen. Wanneer het bouwwerk volledig in de
veiligheidszone of het plasbrandaandachtsgebied ligt, moet de uitgang van de vluchtroute aan de
zijde van het bouwwerk zijn gelegen die van de infrastructuur is afgekeerd. Het maken van
deuren in alle gevels, ook gevels in de veiligheidszone of het plasbrandaandachtsgebied is
toegestaan, mits door deze deuren geen noodzakelijke vluchtroute voert zoals bedoeld in het
Bouwbesluit 2012. Dit betekent dat er geen beperkingen zijn aan het maken van tuindeuren,
balkondeuren en ander soortige deuren in de gevels naar de infrastructuur toegekeerde zijde.
Artikel 2.9 stelt dat de eisen aan de sterkte bij brand van de bouwconstructie (vrij vertaald: de
draagconstructie van het gebouw) ook gelden bij een buitenbrand. De standaard brandkromme
voor een buitenbrand is hierbij weer het uitgangspunt net als bij artikel 2.5. Dit betekent dat voor
de dimensioneren van de sterkte bij brand van een bouwconstructie niet alleen rekening gehouden
moet worden met het scenario 'brand in het gebouw' maar ook met het scenario 'brand buiten het
gebouw'.
Ook wanneer een gebouw geheel of gedeeltelijk over een plasbrandaandachtsgebied,
veiligheidszone of basisnetroute wordt gebouwd, moet de sterkte bij brand gewaarborgd zijn. De
bouwconstructies worden van onderaf blootgesteld aan brand. De bouwconstructies moeten ten
minste 90 minuten in stand blijven, zodat inzet door de hulpdiensten mogelijk is. Het
uitgangspunt hierbij is een reëel brandscenario. Dit scenario zal per transportroute en
bouwconstructies verschillend zijn. De goedkeuring hiervan ligt bij het bevoegd gezag.
Volgens artikel 2.10 moet in een te bouwen bouwwerk met een mechanisch ventilatiesysteem dat
in een veiligheidszone is gesitueerd een voorziening worden aangebracht waarmee het
ventilatiesysteem bij een calamiteit handmatig kan worden uitgeschakeld.
Zijn er mogelijkheden voor een gelijkwaardige oplossing?
Op de voorschriften uit de Regeling Bouwbesluit 2012 is ook het gelijkwaardigheidsbeginsel
(artikel 1.3 Bouwbesluit 2012) van toepassing. Dit betekent dat de aanvrager het recht heeft een
beroep te doen op gelijkwaardigheid en een oplossing toe te passen waarmee het beoogde doel
van de wetgever ten aanzien van veiligheid wordt bereikt. Het oordeel over de voorgestelde
gelijkwaardige oplossing ligt bij de gemeente. Het gelijkwaardigheidsbeginsel wordt later in dit
artikel verder uitgewerkt in combinatie met de 'Afwegingsplicht'.
Wat kan de bouwpraktijk verwachten?
De communicatielijnen tussen de plantoetser en de planoloog en de communicatielijn tussen de
planoloog en de externe veiligheidsdeskundige zijn bekend. Door de introductie van
bouwkundige voorschriften voor bouwwerken in een plasbrandaandachtsgebied of
veiligheidszone ontstaat er een nieuwe communicatielijn tussen een plantoetser en een externe
veiligheidsdeskundige. Deze communicatielijn is een interessante.
De taal die beide deskundigen spreken, is vaak verschillend. Dit vraagt om het zorgvuldig
begrijpen en vertalen van elkaars werelden met als doel veilig en kwalitatief te kunnen bouwen in
veiligheidszones en plasbrandaandachtsgebieden.
We zien dat diverse omgevingsdiensten en veiligheidsregio's zich verdiepen in de nieuwe
regelgeving en de kennis en ervaring met elkaar delen. Zij bereiden zich tijdig en zorgvuldig voor
op de inwerkingtreding van de voorschriften. Een zorgvuldig besluit (Bestemmingsplan of
Omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing) vergt samenvloeiing van de verschillende
disciplines. In de navolgende paragrafen wordt het ruimtelijk aspect verder uitgewerkt.
Ruimtelijke context
Met het in werking treden van de nieuwe regeling Bouwbesluit 2012 worden hele concrete eisen
neergelegd waar een gebouw aan moet voldoen. Het Bouwbesluit 2012 richt zich echter enkel op
het gebouw zelf. Nog concreter: het besluit richt zich op de uitwendige scheidingconstructie en
het dak. In een bestemmingsplan dat aan omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vooraf
gaat is ook aandacht voor het ruimtelijk aspect. De boodschap die wij hier willen meegeven is dat
naast de maatregelen aan en in het gebouw ook of misschien wel eerst gekeken moet worden of
de plasbrand en daarmee de hittestraling op afstand gekeerd kan worden. Maatregelen in het
overdrachtgebied dus. Maatregelen aan de bron hebben uiteraard de voorkeur, maar de (spoor)weg valt buiten de jurisdictie van gemeente of initiatiefnemer. Daarom richten wij ons op het
overdrachtgebied.
Het BEVT benoemt bij artikel 7 onder a in het kader van de verantwoording dat "bij een
bestemmingsplan of omgevingsvergunning ten minste wordt ingegaan op …. beperking van de
omvang van de ramp". Het inperken van de fysieke omvang van een plasbrand is in dit kader de
meest directe invulling van bovengenoemde eis. In de inleiding van dit artikel is beschreven dat
een plasbrand ontstaat door (ontsteking van) het vrijkomen van vloeistof uit een tankwagen of
spoorketelwagen. Anders dan bij een calamiteit met toxische vloeistoffen of zelfs een BLEVE
heeft een plasbrand een betrekkelijk klein invloedsgebied. Het treffen van maatregelen is dan ook
een zeer plaatselijke opgaaf en bovendien betrekkelijk eenvoudig van aard: het keren of inperken
van de vloeistofplas.
Indien bij een planlocatie maatregelen getroffen worden die er toe leiden dat de vloeistofplas op
grote(re) afstand van een kwetsbaar object blijft dan resulteert dit direct in een kleinere kans op
slachtoffers. De veiligheid neemt toe. Tevens vergroot het de mogelijkheden voor hulpdiensten
om repressief op te treden. In de Nota van toelichting bij het BEVT wordt dit op de volgende
wijze beschreven: "het veiligheidsrendement van maatregelen op lokaal niveau is betrekkelijk
hoog.". Daaraan worden twee argumenten toegevoegd: omdat het gebied zich beperkt tot enkele
tientallen meters en omdat de kans op een plasbrand relatief groter is. Vanwege het 'lokaal
niveau' is het ook direct een gemeentelijke taak om deze maatregelen in te zetten/te overwegen.
Het plasbrandaandachtsgebied is een zone die generiek bepaald is met behulp van risicomodellen.
De zones zijn in het Besluit Basisnet bepaald voor transportroutes met vele tientallen kilometers.
Hierdoor is geen rekening gehouden met de lokale situatie. Als een spoorlijn op een spoordijk
ligt, zal een uistromende vloeistofplas mogelijk zeer groot zijn. Andersom is een spoorlijn of weg
die in een verdiept tracé ligt veel minder snel een beperkende risicobron aangezien een
vloeistofplas dicht bij de (spoor-)weg blijft en zich alleen langs het tracé kan verspreiden.
Dergelijke locale aspecten kunnen aanleiding geven voor andere of verminderde maatregelen.
Het BEVT legt de verplichting bij het bevoegd gezag om in de toelichting bij een
bestemmingsplan of omgevingsvergunning de redenen te vermelden die er toe hebben geleid een
nieuw kwetsbaar of beperkt kwetsbaar object binnen het plasbrandaandachtsgebied toe te staan.
Hiermee is de Afwegingsplicht geïntroduceerd. Deze afwegingsplicht is verder niet concreet
gemaakt en er is op het moment van schrijven ook nog geen jurisprudentie bekend die hier op
ingaat. Het is mogelijk dat een rechter oordeelt dat een besluit of vergunning terecht is genomen
of afgegeven indien een gebouw binnen het plasbrandaandachtsgebied voldoet aan het
Bouwbesluit 2012. Er zijn echter redenen op te voeren die een bestuurder doen besluiten verder
te gaan dan het bouwkundig aspect. Bijvoorbeeld als uit het advies van de Veiligheidsregio blijkt
dat de mogelijkheden voor hulpdiensten beperkt zijn. Een ander voorbeeld is een object dat
bedoeld is voor een doelgroep die verminderd zelfredzaam is. Beide voorbeelden kunnen een
reden vormen om maatregelen in het overgangsgebied te koppelen aan een bestemmingsplan of
omgevingsvergunning. Daarmee krijgt een dergelijke maatregel de status 'ruimtelijk relevant'.
Naast het regelen in een bestemming of voorschrift dient ook de instandhouding geregeld te
worden.
De mogelijkheden voor effectieve maatregelen zijn legio. Het opnemen van een watergang met
voldoende bergend vermogen tussen de risicobron en de planlocatie kan voldoende zijn om te
voorkomen dat de vloeistofplas zich tot aan het object verspreidt. Ook het opnemen van een
betonnen keerwand of stalen damwand in het ontwerp kan voldoende zijn. Daarnaast kan ook
gekozen worden voor een verhoogd maaiveld ten opzichte van de risicobron. Dit type
maatregelen kan passen onder beschrevene in artikel 8 eerste lid van het BEVT: maatregelen ter
beperking van het groepsrisico… waaronder stedenbouwkundige opzet en voorzieningen met
betrekking tot inrichting van de openbare ruimte.
Een belangrijk onderdeel van de afwegingsplicht is dat de maatregelen geborgd worden en ook
toezicht is een aandachtspunt. Inrichtingskeuzes in het overdrachtsgebied kunnen de sleutel zijn
voor de ontwikkeling. Mits goed uitgewerkt kunnen ze ruimtelijk relevant geacht worden en dus
in de planregels of de onderbouwing worden verwerkt.
Tot slot
Veilig bouwen in plasbrandaandachtsgebieden is mogelijk. De Regeling Bouwbesluit 2012 biedt
een concreet kader waaraan bouwkundig voldaan moet worden. De auteurs van dit artikel
betogen dat er naast bouwkundige ook ruimtelijke maatregelen overwogen kunnen worden. Deze
ruimtelijke maatregelen zijn niet zo eenduidig als de bouwvoorschriften uit het Besluit. Het
besluit Externe veiligheid transport (BEVT) introduceert de Afwegingsplicht en beschrijft dat het
veiligheidsrendement van maatregelen op lokaal niveau betrekkelijk hoog is. De toepassing van
maatregelen in het overdrachtgebied als gelijkwaardige oplossing is nog niet juridisch getoetst.
Het is aan de praktijk om te bewijzen hoe veilig bouwen in plasbrandaandachtsgebieden
werkelijkheid wordt.

Download Report