Master Thesis MCPM
Het outsourcen van de bevolkingszorg
“Koud goed geregeld, zodat je warm kunt draaien”.
Studie:
Leergang:
Student:
Datum:
Master of Crisis and Public Order Management
MCPM3
Peter L. Mulder
Januari 2014
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
2
Colofon
Studentgegevens
Student
:
Peter L. Mulder
Informatie of reageren: [email protected]
:
:
:
:
Master of Crisis en Public Order Management
2012 – 2013
Prof. dr. J.M.L.M. (Sjo) Soeters
J.A.M.(Hans) Broeks
:
:
Instituut voor Fysieke Veiligheid / Politieacademie
Kemperbergerweg 783
6816 RW Arnhem
Opleidingsgegevens
Opleiding
Studiejaar
Begeleider
Opdrachtgever
Instituut gegevens
Instituut
Adres
Versiegegevens
Versie:
1.0
1.1
Datum:
januari 2014
maart 2014
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
Beschrijving:
definitieve versie
publicatie
3
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
4
Inhoudsopgave
VOORWOORD ................................................................................................................... 9
SAMENVATTING .............................................................................................................. 11
1
PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSVRAAG ........................................................... 13
1.1 AANLEIDING .................................................................................................................... 13
1.2 PROBLEEMANALYSE........................................................................................................... 14
1.2.1 Bevolkingszorg ...................................................................................................... 14
1.2.2 Outsourcen ........................................................................................................... 16
1.2.3 Bevolkingszorg op orde ........................................................................................ 16
1.2.4 Nodig of overbodig ............................................................................................... 17
1.2.5 Organisatie van de bevolkingszorg in de praktijk ................................................ 17
1.3 DOELSTELLING ONDERZOEK ................................................................................................ 17
1.4 ONDERZOEKSVRAAG ......................................................................................................... 18
1.5 AFBAKENING ................................................................................................................... 18
1.6 METHODE VAN ONDERZOEK ............................................................................................... 18
1.7 OPBOUW VAN DE SCRIPTIE ................................................................................................. 19
2
INZICHT IN IMPLICATIES ROND OUTSOURCEN ........................................................... 20
2.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 20
2.2 WAAROM OUTSOURCEN? .................................................................................................. 20
2.3 OVERHEID EN MAATSCHAPPIJ .............................................................................................. 21
2.3.1 Het openbaar bestuur .......................................................................................... 21
2.3.2 Verschil publieke organisatie – private organisatie ............................................. 22
2.3.3 Responsief Bestuur ............................................................................................... 22
2.3.4 Behoorlijk bestuur ................................................................................................ 22
2.3.5 Van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’ ..................................................................... 23
2.4 BESTUURLIJKE IMPLICATIES ................................................................................................. 23
2.4.1 New Public Management ..................................................................................... 23
2.4.2 Intern- en extern verzelfstandigen ........................................................................ 24
2.4.3 New Public Governance ........................................................................................ 25
2.4.4 Het managen in netwerken .................................................................................. 26
2.5 BEDRIJFSMATIGE IMPLICATIES .............................................................................................. 28
2.5.1 Interne governance structuur ............................................................................... 29
2.5.2 Communicatie....................................................................................................... 30
2.5.3 Inventarisatie van doeleinden organisatie ........................................................... 30
2.5.4 Diensten en niveaus .............................................................................................. 30
2.5.5 Kosten ................................................................................................................... 30
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
5
2.5.6 Strategische beslissingen...................................................................................... 31
2.5.7 Demand management .......................................................................................... 32
2.6 JURIDISCHE IMPLICATIES ..................................................................................................... 33
2.6.1 De wettelijke ruimte ............................................................................................. 33
2.6.2 Gezag .................................................................................................................... 34
2.6.3 Strategische keuzes .............................................................................................. 36
2.6.4 Aanbesteding ........................................................................................................ 36
2.6.5 Kwaliteit van de dienstverlening .......................................................................... 37
2.6.6 Afhankelijkheid ..................................................................................................... 38
2.6.7 Eisen aan de overeenkomst .................................................................................. 38
2.6.8 Privacywetgeving ................................................................................................. 39
3
OPERATIONALISERING VAN DE THEORIE.................................................................... 41
3.1
3.2
4
ONDERZOEKSRESULTATEN ......................................................................................... 47
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9
4.10
4.11
4.12
4.13
4.14
4.15
4.16
4.17
4.18
4.19
4.20
5
AFWEGINGSKADER............................................................................................................ 41
TOELICHTING AFWEGINGSKADER OUTSOURCEN BEVOLKINGSZORGTAAK ........................................ 44
INLEIDING ....................................................................................................................... 47
INTERVIEWS .................................................................................................................... 47
AFWEGINGSKADER............................................................................................................ 47
ORGANISATIE BEVOLKINGSZORGTAKEN .................................................................................. 48
UITBESTEED .................................................................................................................... 48
PUBLIEK BELANG .............................................................................................................. 50
WETTELIJKE BEPERKINGEN.................................................................................................. 52
BELEIDSVRIJE RUIMTE ........................................................................................................ 52
ORGANISATIESPECIFIEK ...................................................................................................... 53
TE ONTKOPPELEN .......................................................................................................... 53
KOSTEN ...................................................................................................................... 54
KWALITEIT ................................................................................................................... 55
KWETSBAAR ................................................................................................................. 55
SAMENHANG IN DE 3K’S ................................................................................................ 56
RISICO’S ...................................................................................................................... 56
MEERDERE AANBIEDERS ................................................................................................. 57
OPDRACHTGEVERSCHAP ................................................................................................. 57
STELLING 1 .................................................................................................................. 57
STELLING 2 .................................................................................................................. 58
STELLING 3 .................................................................................................................. 58
RESULTATEN CASESTUDY ........................................................................................... 59
5.1
INLEIDING ....................................................................................................................... 59
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
6
5.2
5.3
6
ONDERZOEK ELEMENTEN CASESTUDY .................................................................................... 59
ONDERZOEK AFWEGINGSKADER ........................................................................................... 59
BEANTWOORDING, CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN ................................................ 63
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
INLEIDING ....................................................................................................................... 63
VRAAG 1: WAT ZIJN DE BESTUURLIJKE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? ....................................... 63
VRAAG 2: WAT ZIJN DE JURIDISCHE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? ........................................... 64
VRAAG 3: WAT ZIJN DE BEDRIJFSMATIGE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? ................................... 65
VRAAG 4: IN WELKE MATE WORDT DE BEVOLKINGSZORG OP DIT MOMENT IN DE VEILIGHEIDSREGIO’S
GEOUTSOURCET?........................................................................................................................ 66
6.6 VRAAG 5: WAT ZIJN DE VOOR- EN NADELEN EN DE RISICO’S IN DE PRAKTIJK? ................................ 67
6.7 VRAAG 6: OP WELKE WIJZE KAN JE DE PROCESSEN BEVOLKINGSZORG OUTSOURCEN? ..................... 68
6.8 HOOFDVRAAG: IS HET MOGELIJK OM PROCESSEN VAN BEVOLKINGSZORG IN DE CRISISBEHEERSING
GEHEEL OF GEDEELTELIJK TE OUTSOURCEN NAAR PRIVATE MARKTPARTIJEN? ............................................ 71
6.9 CONCLUSIE...................................................................................................................... 71
6.10
AANBEVELINGEN ........................................................................................................... 73
7
BESCHOUWING EN DISCUSSIE ................................................................................... 74
LITERATUURLIJST ............................................................................................................ 77
BIJLAGE I
LIJST GEÏNTERVIEWDE PERSONEN................................................................. 81
BIJLAGE II INTERVIEWPROTOCOL MET TOPICLIJST ........................................................ 84
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
7
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
8
Voorwoord
Met het schrijven van deze thesis ben ik bij de afronding gekomen van twee jaar opleiding
Master of Crisis and Public Order Management. Dan is het ook een moment voor een korte
terugblik en om een aantal mensen te bedanken.
Twee jaar geleden, waarin ik net herstelde van een burn-out, kreeg ik de gelegenheid om
deze studie te volgen. Ik was dankbaar, maar had ook mijn reserves. Ik wilde niet weer
terugvallen in de burn-out. Ik kan nu zeggen dat het gelukkig niet is gebeurt.
De opleiding heeft mij veel nieuwe inzichten gebracht, over mij zelf , mijn omgeving en
uiteraard over crisisbeheersing. Het afgelopen half jaar heb ik dan uiteindelijk zelfstandig een
onderzoek mogen uitvoeren. Ik ben in augustus begonnen maar vanaf november ben ik,
naast het gewone werk, tot eind januari hier continue mee bezig geweest. Ik besef dat deze
inspanning alleen maar mogelijk was door de mensen om me heen. Ik bedank mijn collega's
van bureau Conflict- en Crisisbeheersing, die werk van mij over hebben genomen en mij alle
ruimte gaven om het land te doorkruizen voor de interviews. Ik heb totaal ruim twee duizend
kilometer gereden. Mijn begeleider, Sjo Soeters, ben ik zeer erkentelijk voor zijn geduld om
bij de eerste ontmoeting uit te leggen hoe je een onderzoek uitvoert, bij de tweede
ontmoeting mij aan te sporen om haast te maken en bij de laatste ontmoeting complimenten
te geven. Voor hun steun bedank ik mijn mooie kinderen, met wie ik samen vele uren aan
tafel zat, ieder aan zijn eigen studie. Waarbij zij mij af en toe van tips en koffie voorzagen.
Mijn jongste dochter Tanja, dank ik voor het feit dat ik mij voor het schrijven van de thesis op
haar kamer kon afzonderen, totdat zij naar bed ging. Verder bedank ik mijn respondenten die
mij met hun inzichten en voorbeelden steeds weer wisten te stimuleren. Tenslotte gaat mijn
dank uit naar mijn lieve vrouw Monique, zonder haar steun was het nooit zo mooi geworden.
Bedankt daarvoor! Ik hoop nu weer met je te kunnen genieten van onze Veluwse
wandelingen en toertochtjes op de motor. Zo hoop ik ook mijn pols weer rust te kunnen
geven van de RSI klachten door het vele typ-werk. Kortom mede door studie, mijn omgeving
en dit onderzoek heb ik weer leren genieten. Dat ga ik ook zeker doen!
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
9
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
10
Samenvatting
Door de Wet veiligheidsregio's is het college van burgemeester en wethouders belast met de
organisatie van een vijftal bevolkingszorgtaken in het kader van rampenbestrijding en de
crisisbeheersing. Gemeenten en veiligheidsregio's mogen zelf bepalen hoe zij de
bevolkingszorg willen organiseren en welke taken zij outsourcen. Het rapport ‘Bevolkingszorg
op orde’ geeft enkele uitgangspunten hoe er in hun visie het beste uitvoering gegeven kan
worden aan de bevolkingszorgtaken. Voor de uitvoering van een bevolkingszorgtaak in de
crisisbeheersing dient zo veel mogelijk aangesloten te worden bij de dagelijkse
werkzaamheden van de gemeentelijke functionarissen. Kan dit niet of is een andere partij
beter geëquipeerd voor een taak, dan heeft het de voorkeur die taak door deze partij te laten
uitvoeren.
De traditionele verzorgingsstaat heeft vanaf de eeuwwisseling plaatsgemaakt voor
zelfredzaamheid en activering. De overheid is niet meer een vangnet maar meer een
springplank geworden. Door de New Public Governance kijken bestuurders breder naar de
netwerken, ketens en allianties waarin wordt samengewerkt met andere partijen. De
kwaliteit van de dienstverlening wordt niet gerealiseerd door de inspanning van de overheid
afzonderlijk en alleen op hun eigen terrein, maar juist door hun onderling samenspel en door
samenwerking met burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven zijn niet slechts klanten maar
ook participanten. Zij kunnen en willen zelf ook verantwoordelijkheid nemen in het
wegnemen van de dreiging of beperken van de schadelijke gevolgen van een ramp of crisis.
Wil een bestuurder effectief zijn, dan zal hij of zij de formele structuur moeten kunnen
loslaten en zich richten naar de vier kenmerken van een netwerk: pluriformiteit,
geslotenheid, interdependentie en dynamiek.
Organisatorisch hangt de mate van het succesvol outsourcen van een bevolkingszorgtaak af
van een goede interne voorbereiding. Een goede interne governance structuur is nodig voor
de interne acceptatie en het goed laten verlopen van het proces. Demand management is
nodig om er voor te zorgen dat de dienstverlening blijft aansluiten op de veranderende
behoefte (het managen van de verwachtingen van de gebruikers) en er voor te zorgen dat de
dienstverlener zijn focus op de organisatie houdt.
De Wet veiligheidsregio's geeft het juridisch kader voor de bevoegdheden bij rampen en
crisis. Lokaal heeft hierin de burgemeester een aantal bevoegdheden en taken. Hij heeft het
opperbevel en kan op grond van de Gemeentewet bevelen geven aan de bevolking. De
gemeenteraad controleert het college van burgemeesters en wethouders. De raad kan het
vertrouwen in de burgemeester opzeggen, maar hem of haar niet ontslaan. Is de ramp of
crisis bovenlokaal, dan krijgt de voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheden die
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
11
lokaal de burgemeester toekomen. De commissaris van de Koning ziet toe op de
samenwerking in het regionaal beleidsteam en kan daartoe aanwijzingen geven.
Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak boven een bedrag van 207.000 euro dient
Europees te worden aanbesteed. Is een taak geoutsourcet, dan verlangt de wet van de
dienstverlener om de zorg van een goed opdrachtnemer in acht te nemen. In Nederland is
het verwerken van persoonsgegevens onderworpen aan de Wet bescherming
persoonsgegevens. In outsourcingsrelaties is het veelal zo dat de dienstverlener enkel als
bewerker wordt aangemerkt en de opdrachtgever als de verantwoordelijke. Is de
opdrachtgever gerechtigd persoonsgegevens te verwerken, dan is daarmee de dienstverlener
ook gerechtigd.
Om voorgaande theorie te operationaliseren is er gebruik gemaakt van het 'afwegingskader
outsourcen bevolkingszorgtaak'. Dit is een instrument om af te wegen of het mogelijk is om
een bevolkingszorgtaak te outsourcen aan een privaatrechtelijke partij. Het kan gezien
worden als een zeef van negen afwegingen. Wordt de afweging met ‘ja’ beantwoord, dan
gaat men door naar de volgende afweging en blijft outsourcen van een bevolkingszorgtaak
tot de mogelijkheden behoren. Deze afwegingen zijn in een interview voorgelegd aan de
coördinerende gemeentesecretarissen van veertien veiligheidsregio's (of hun vervanger).
Evenzo zijn de afwegingen voorgelegd aan twee respondenten voor een casestudy waarbij
het afwegingskader werd toegepast op de casus van het outsourcen van de Frontoffice in het
project SIS.
Uit onderzoek is gebleken dat uitvoerende taken van bevolkingszorg worden geoutsourcet
aan private marktpartijen. Dit gebeurt zowel lokaal door gemeenten, als regionaal door de
veiligheidsregio’s, als landelijk door het IFV. Echter, bij de gemeenten is de behoefte er niet
om daadwerkelijk bevolkingszorgtaken te outsourcen of neemt deze af. Vanwege het
onvoorspelbare en incidentele karakter geeft men de voorkeur om te improviseren op het
moment dat dit ook echt nodig is. Het afwegingskader is daarop aangepast, zodat er ruimte
wordt gecreëerd voor participatie van private marktpartijen. Zijn er, ter voorbereiding van
een adequate en realistische zorg, taken die de gemeente niet zelf of in samenwerking kan
doen, dan wil men gaan outsourcen. Om hiervoor een afweging te maken, kan men gebruik
maken van het 'afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak'.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
12
1 Probleemstelling en onderzoeksvraag
1.1 Aanleiding
De inspiratie voor dit onderzoek is ontstaan bij mijn presentatie over de bevolkingszorg in de
lessen Crisisbeheersing. Daar kwam ik tot de constatering dat veel gemeenten, vooral de
kleine, vanwege hun geringe omvang niet in staat zijn zelfstandig hun bevolkingszorg op orde
te hebben. Ik nam waar dat meerdere veiligheidsregio's dit onderkennen en de gemeenten
met elkaar de samenwerking zoeken.
De wijze waarop de bevolkingszorgtaken vandaag de dag zijn vormgegeven, vindt zijn
oorsprong in de jaren ‘80 van de vorige eeuw. Uitvoeringstaken in het kader van de
bevolkingszorg werden belegd bij gemeentelijke diensten, omdat deze taken het best zouden
aansluiten bij hun dagelijkse taken. Dit concept is in de afgelopen 20 jaar geïmplementeerd
en steeds verder geprofessionaliseerd. Het concept is echter ruim 20 jaar ongewijzigd
gebleven. Zeker nu er bezuinigd moet worden, is er veel aandacht voor de vraag of de
organisatie van bevolkingszorg niet efficiënter kan worden vormgegeven. Dit onderzoek geeft
mogelijk een denkrichting om bevolkingszorg in de toekomst vorm te geven.
Op de themabijeenkomst over bevolkingszorg op orde op 4 juli 2013 in Arnhem1 deed
Burgemeester Piet Bruinooge2 de volgende uitspraak: “Bevolkingszorg is binnen de
rampenbestrijding lange tijd stiefmoederlijk behandeld. De wettelijk toebedeelde taak was
bij veel gemeenten jarenlang ongeorganiseerd.” “Maar we hebben leergeld betaald, vandaar
de poging, en meer dan dat, om met elkaar de gemeentelijke kolom te professionaliseren.”
Om tot afspraken te komen heeft de commissie ‘Bevolkingszorg op orde’, die naar Bruinooge
werd vernoemd, prestatie-eisen geformuleerd. Deze eisen zeggen welke prestatie er met
welk resultaat moet worden geleverd om van adequate bevolkingszorg te kunnen spreken.
Gemeenten en veiligheidsregio’s mogen zelf bepalen hoe zij de bevolkingszorg willen
organiseren en welke taken zij uitbesteden. Zolang ze op termijn maar aan de minimale
prestatie-eisen voldoen. Maar welke taken kunnen zij dan uitbesteden en hoe gaan 408
gemeenten dit organiseren? Vragen waar de commissie niet verder op in gaat.
1
Infopunt Veiligheid. (2013, juli). Verslag Themabijeenkomst bevolkingszorg op orde: gemeenten en regio’s aan
zet. Opgevraagd op 10 januari 2014, van http://www.infopuntveiligheid.nl
2
portefeuillehouder Gemeenten van het Veiligheidsberaad en voorzitter van de commissie ‘Bevolkingszorg op
orde’ die een visie op bevolkingszorg uitbracht.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
13
1.2 Probleemanalyse
1.2.1 Bevolkingszorg
De huidige praktijk van de bevolkingszorg vindt zijn wettelijke basis in de Wet
veiligheidsregio’s. Belangrijke artikelen van deze wet zijn:
Artikel 2 Wet veiligheidsregio's: Het college van burgemeester en wethouders is belast met
de organisatie van:
 de brandweerzorg
 de rampenbestrijding en de crisisbeheersing
 de geneeskundige hulpverlening
Artikel 10, lid d Wet veiligheidsregio’s: hierin is de organisatie van de rampenbestrijding en
crisisbeheersing overgedragen aan de veiligheidsregio als verlengd lokaal bestuur.
In de Wet veiligheidsregio’s worden de begrippen rampenbestrijding en crisisbeheersing
onderscheiden.
Rampenbestrijding: Het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de
voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio treft
met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het betrekken van de gevolgen
van een ramp.
Crisisbeheersing: Het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de
voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van de veiligheidsregio in
een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang
met de maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet
toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen.
In artikel 2.3.1 van het Besluit veiligheidsregio's staat een aantal concrete
bevolkingszorgtaken. Daarin worden vijf bevolkingszorgtaken benoemd:
 het geven van voorlichting aan de bevolking
 het voorzien in opvang en verzorging van de bevolking
 het verzorgen van nazorg voor de bevolking
 het registreren van slachtoffers
 het registreren van schadegevallen
Er zijn geen wettelijke eisen gesteld aan de aard en omvang van de organisatie van de
bevolkingszorgtaken. Het is aan de gemeenten en veiligheidsregio's zelf om daar invulling aan
te geven. Er zijn de afgelopen jaren wel verschillende informele richtlijnen opgesteld die de
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
14
bevolkingszorg vorm hebben gegeven. De rapportage van het Veiligheidsberaad1 geeft aan
dat uit incidentevaluaties van de afgelopen jaren blijkt dat niet altijd de beoogde
bevolkingszorg wordt geleverd; het blijft een lastige opgave om aan (de organisatie van) de
bevolkingszorg een operationele invulling te geven.
Een van de belangrijkste richtlijnen als het gaat om het vormgeven van bevolkingszorg, is het
'Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding’2. Het handboek is voor het eerst in 1991
uitgegeven door het toenmalige ministerie van Binnenlandse Zaken, de laatste update
verscheen in 2008. In het handboek wordt de taakopvatting over en de organisatie van de
gemeentelijke processen beschreven. In de afgelopen 20 jaar is het concept door de
gemeenten geïmplementeerd en verder geprofessionaliseerd. In het kader van de
verdergaande professionalisering is in 2007 de Task Force Gemeentelijke processen3 gestart.
Een ander initiatief tot het professionaliseren van de gemeente als hupverleningskolom is
bijvoorbeeld het Referentiekader regionaal crisisplan4 en de projecten GROOT en GROOTER5.
In het ‘Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding’ is de organisatie van de bevolkingszorg
benoemd en omvat de volgende processen:
 voorlichten en informeren
 opvangen en verzorgen
 uitvaartverzorging
 registratie van slachtoffers (CRIB)
 voorzien in primaire levensbehoeften
 registratie van schade en afhandeling (CRAS)
 milieuzorg
 nazorg
Deze processen zijn in dit onderzoek aangeduid als ‘bevolkingszorgtaken’.
Het hiervoor genoemde handboek en de initiatieven gaan er in het concept van uit dat de
zorg voor de samenleving vooral door de overheid geleverd dient te worden. Echter, door de
veranderde samenleving zijn in de loop van de tijd ook de taken van de overheid veranderd.
Denk aan uitvaartzorg voor slachtoffers van rampen naar het faciliteren van collectieve
rouwverwerking door ondersteuning van herdenkingsdiensten. Of het als boegbeeld
personificeren van het meeleven dat de maatschappij voelt met de betrokkenen.
1
Bevolkingszorg op orde, 2012, p.10
Geveke, Huizing, Stijger, Sybrandi & Temme, 2008
3
Taskforce Gemeentelijke Processen (2008)
2
4
5
Projectteam Regionaal Crisisplan (2009)
Projectgroep Groot (2011)
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
15
1.2.2 Outsourcen
Outsourcen, in gewoon Nederlands ‘uitbesteden’, is ‘het uitbesteden van de realisatie van
opdrachten die niet met de essentiële activiteiten van het bedrijf verbonden zijn, aan een
externe uitvoerder’1.
1.2.3 Bevolkingszorg op orde
‘Bevolkingszorg op orde’ is een rapport van de gelijknamige commissie die in opdracht van
het Veiligheidsberaad een visie heeft ontwikkeld op bevolkingszorg. Dit heeft zij vertaald
naar prestatie-eisen voor de processen aangaande bevolkingszorg.
Visie
Het rapport geeft weer dat de door de overheid te leveren bevolkingszorg bestaat uit:
het anticiperen, stimuleren en faciliteren van de zelfredzamen en het leveren van
voorbereide en geïmproviseerde zorg aan verminderd zelfredzamen. De prestatie-eisen
geven vooral inzicht in WAT er aan bevolkingszorg redelijkerwijs geleverd moet worden.
Uitgangspunten
De eindverantwoordelijkheid voor de organisatie van de crisisbeheersing is bij wet
toebedeeld aan de gemeenten. Volgens het rapport (p. 31) is daarmee de organisatie van de
bevolkingszorg een formele verantwoordelijkheid van de gemeentelijke autoriteiten.
Dit neemt niet weg dat net zoals voor andere crisisbeheersingsprocessen, de operationele
werkzaamheden aan anderen kunnen en veelal zullen worden overgelaten. (Zoals de
brandweer, politie, geneeskundige hulpverleningsdiensten, waterschappen, et cetera.) Dit
creëert bestuurlijke ruimte om na te denken over wie op basis van expertise, bevoegdheden
en vaardigheden over de good practices beschikt om de operationele verantwoordelijkheid
voor het uitvoeren van de bevolkingszorgprocessen te dragen.
Het rapport geeft enkele uitgangspunten HOE uitvoering kan worden gegeven aan de
bevolkingszorgtaken in termen van mensen en middelen:
 De gemeenten zijn eindverantwoordelijk voor de crisisbeheersing maar dit betekent niet
automatisch dat zij ook uitvoering dienen te geven aan de crisisbeheersingstaken.
 Daar waar andere partijen(derden) beter geëquipeerd zijn voor een taak heeft het de
voorkeur om de taak bij deze partij te leggen.
 Voor de taakuitvoering in de crisisbeheersing dient zo veel mogelijk aangesloten te
worden bij de dagelijkse werkzaamheden van gemeentelijke functionarissen. Indien dat
niet kan, verdient het de voorkeur om deze taak te laten uitvoeren door instanties die
deze werkzaamheden wel in hun reguliere takenpakket hebben.
Deze visie en uitgangspunten waren voor mij de vertrekpunten van mijn onderzoek.
1
Encyclo, online encyclopedie, http://www.encyclo.nl/
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
16
1.2.4 Nodig of overbodig
‘Nodig of overbodig?’1 is een rapport van de Veiligheidsregio's Gooi en Vechtstreek, Utrecht
en Flevoland. Het is bedoeld als een fundamentele bezinning op de bevolkingszorg in deze
regio's: leveren wij de juiste hulp die wordt gevraagd, doen wij dit in de juiste proporties en
doen we dit op een efficiënte, slagvaardige manier? In de praktijk is gebleken dat de huidige
situatie sterk voor verbetering vatbaar is. Vooral het laatste heeft mij gestimuleerde in dit
onderzoek.
1.2.5 Organisatie van de bevolkingszorg in de praktijk
Het ‘Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding’ beschrijft dat de Nederlandse gemeenten
(en de veiligheidsregio’s als verlengd lokaal bestuur) zich voorbereiden op de acht
gemeentelijke processen uit het Handboek. Zo wordt het proces slachtofferregistratie
uitgevoerd door de afdeling ‘burgerzaken’ van de gemeente. Onderzoek2 heeft echter
aangetoond dat taken die in het kader van dit proces moeten worden uitgevoerd feitelijk niet
in lijn liggen met de dagelijkse taakuitvoering van deze afdeling. Het in crisissituaties onder
tijdsdruk verzamelen, combineren en verifiëren van onzekere gegevens is niet de expertise
van de afdeling ‘burgerzaken’. Gemeenten in Nederland beschikken daarmee feitelijk niet
over de juiste expertise om het proces slachtofferregistratie conform het handboek voor te
bereiden en uit te voeren. Het rapport ‘Nodig of overbodig’ (p. 25) stelt dat dit in de praktijk
ook geldt voor andere processen: gemeentelijke medewerkers ervaren dat zij tijdens
opleiding/oefening worden voorbereid op een taak die niet aansluit bij hun dagelijkse
taakuitvoering en ervaren deze voorbereiding dan ook als beperkt zinvol. Uit diezelfde
praktijk blijkt ook dat deze medewerkers feitelijk niet echt zijn voorbereid. Ook is zichtbaar
dat de gemeentelijke processen eenzijdig, dat wil zeggen binnen één afdeling, worden
voorbereid. Een proces is echter ‘een reeks van samenhangende activiteiten’ waar doorgaans
meerdere, ook niet-gemeentelijke actoren bij betrokken zijn. Het rapport concludeert dat in
de regio’s Utrecht, Gooi en Vechtstreek en Flevoland niet alle aangewezen, opgeleide en
geoefende medewerkers in de crisisbeheersingsorganisatie op de hoogte zijn van hun taken,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Dit geldt zowel tijdens de oefening als in
daadwerkelijke crisissituaties. Daarmee is volgens het handboek de bevolkingszorg niet op
orde.
1.3 Doelstelling onderzoek
In de probleemanalyse is aangegeven dat door de veranderde samenleving in de loop van de
tijd ook de taken van de overheid zijn veranderd. Daarnaast liggen bevolkingszorgtaken niet
in lijn met de dagelijkse taakuitvoering van de gemeente functionarissen. Zij zijn daardoor
niet goed voorbereid op de uitvoering van deze taken. Tevens is aangegeven dat gemeenten
1
2
Projectgroep ‘Fundamentele bezinning bevolkingszorg’, 2012
Helsloot, Scholtens & Warners, 2011
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
17
en veiligheidsregio’s zelf mogen bepalen hoe zij de bevolkingszorg willen organiseren en
welke taken zij uitbesteden.
Deze analyse heeft geleid tot de volgende doelstelling van dit onderzoek:
Het krijgen van inzicht of het outsourcen van processen bevolkingszorg aan marktpartijen
buiten de overheid toepasbaar is en een mogelijkheid biedt om de bevolkingszorg verder te
professionaliseren.
1.4 Onderzoeksvraag
De hoofdvraag van het onderzoek was:
Is het mogelijk om processen van bevolkingszorg in de crisisbeheersing geheel of gedeeltelijk
te outsourcen naar private marktpartijen?
Deelvragen daarbij waren:
1. Wat zijn de bestuurlijke implicaties van outsourcen?
2. Wat zijn de juridische implicaties van outsourcen?
3. Wat zijn de bedrijfsmatige implicaties van outsourcen?
4. In welke mate wordt de bevolkingszorg op dit moment in de Veiligheidsregio’s
geoutsourcet?
5. Wat zijn de voor- en nadelen en de risico’s in de praktijk?
6. Op welke wijze kan men de processen bevolkingszorg outsourcen?
1.5 Afbakening
Dit onderzoek heeft zich beperkt tot Nederland. Uit onderzoek naar crisisbeheersing in
Europa is gebleken dat de veiligheidsregio een typisch Nederlands fenomeen is. Een dergelijk
bestuurlijk gremium dat als een vorm van functioneel bestuur de verantwoordelijkheid
draagt over de kwaliteit van de voorbereiding en respons op rampen en crises is uniek1. Het
onderzoek heeft zich gericht op de organisatie van uitvoering van de bevolkingszorgtaken in
de warme fase, niet op bijvoorbeeld het opleiden en oefenen.
1.6 Methode van onderzoek
De methodieken en technieken beschreven door de auteurs Baarda, De Goede & Teunisse
(2009) hebben de basis voor dit onderzoek gevormd. Voor de opzet is als basis gekozen voor
een kwalitatief empirisch onderzoek. Bij een kwalitatief onderzoek gaat het om kwaliteiten,
perspectieven, ervaringen, beleving en betekenisverlening. Essentieel zijn de validiteit en
betrouwbaarheid van de onderzochte data. Empirisch geeft aan dat er voor het
beantwoorden van de onderzoeksvraag data verzameld wordt van wat zich in de alledaagse
werkelijkheid voordoet.
1
Wijkhuis & Van Duin, 2012
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
18
Opzet van het onderzoek was:
 Middels literatuurstudie inzicht te krijgen in de juridische, bestuurlijke en
organisatorische implicaties van het outsourcen van de bevolkingszorg.
 Door interviews met de coördinerend gemeentesecretarissen een beeld te krijgen van de
situatie op dit moment.
 Middels een enkelvoudige casestudy van het project SIS, door interviews van
betrokkenen, een model te toetsen op zijn bruikbaarheid.
Dit alles heeft inzicht gegeven in de mogelijkheden van het outsourcen van de
bevolkingszorg. Ten slotte zijn voorgaande elementen vertaald naar conclusies en
aanbevelingen voor de praktijk.
1.7 Opbouw van de scriptie
In hoofdstuk 1 zijn de probleemanalyse, de doelstelling, de onderzoeksvragen en de
methode van onderzoek aan de orde gekomen.
Hoofdstuk 2 bevat het theoretisch kader van de thesis. Vanuit een historisch perspectief
wordt eerst de ontwikkeling van het bestuur van de gemeenten beschreven. Daarna
achtereenvolgens de bestuurlijke-, bedrijfsmatige- en de juridische implicaties.
In hoofdstuk 3 wordt de theorie geoperationaliseerd naar een afwegingskader outsourcen
bevolkingszorgtaak waarvan een stappenmodel is gemaakt. Onderzoeksresultaten van de
interviews en de casestudy worden respectievelijk beschreven in hoofdstuk 4 en 5.
In hoofdstuk 6 worden de onderzoeksvragen beantwoord, conclusies getrokken en
aanbevelingen gedaan. De thesis wordt afgesloten met een korte beschouwing en discussie.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
19
2 Inzicht in implicaties rond outsourcen
2.1 Inleiding
Aangenomen wordt dat de bevolkingszorg nog niet op orde is. Gemeentefunctionarissen
bereiden zich zo goed als mogelijk voor om de zorg te leveren die van hen verwacht mag
worden tijdens een crisis. Er is de afgelopen jaren ook veel gebeurd op dit gebied, maar dit
heeft nog niet geleid tot een bevolkingszorg van voldoende niveau. Een belangrijke reden
daarvoor is dat gemeenten nog te veel naar zichzelf hebben gekeken. Ze hebben daarbij
gekeken naar de mogelijkheden die ze zelf in huis hebben of vinden dat ze zelf in huis
moeten hebben.
Steeds vaker proberen bedrijven en overheidsorganisaties zich te concentreren op hun
kernactiviteiten. Zij kunnen er dan voor kiezen om bepaalde taken in meer of mindere mate
in handen van een professionele dienstverlener te leggen. In dit geval spreekt men van
outtasking. Als men daarbij ook het personeel overdraagt betreft het outsourcing1. Echter, bij
outtasking spelen bijna alle issues die ook bij outsourcing spelen.
Veel outsourcingscontracten zijn beperkt van opzet, maar kunnen ook complex zijn als het
belang veel geld vertegenwoordigt. Outsourcing van publieke taken kan bijdragen aan de
kostenbeheersing van de overheid. Gespecialiseerde dienstverleners zijn soms beter dan de
overheid in staat publieke taken te ondersteunen. In mijn onderzoek heb ik mij niet gericht
op het outsourcen waarbij overdracht van personeel plaatsvindt. Bij het outsourcen van
bevolkingszorgtaken is dit niet waarschijnlijk omdat het geen kerntaak van de ambtenaar is.
Des al niet te min heb ik bij outtasking de term outsourcing of uitbesteden gebruikt.
2.2 Waarom outsourcen?
Er zijn een aantal redenen aan te geven voor outsourcen2:
 Kostenbesparing;
De belangrijkste reden voor outsourcen is de gedachte dat men hierdoor kosten kan
besparen. Dit kan in de praktijk heel beperkt blijken of juist niet altijd het geval zijn. Voor
het aansturen en controleren van de dienstverlener zal de organisatie eigen personele
capaciteit moeten inzetten.
 Schaalvoordelen;
De dienstverlener verleent zijn dienst op een grotere schaal en kan daarom tegen lagere
kosten zijn dienst verlenen.
 Standaardisatie;
1
2
Moerel & Van Reeken, 2009, p. V
Moerel & Van Reeken, 2009
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
20
Outsourcen vraagt om eenduidig hanteren van procedures en afspraken en schept
harmonisatie. Dit bevordert de uniformiteit die van belang is voor het optreden in
crisissituaties1.
 Het vermijden van kapitaalinvesteringen;
Het uitvoeren van een taak vergt een behoorlijke investering. Uitbesteding aan iemand
die een dergelijke dienst al verleend is meestal goedkoper.
 Het spreiden van grote kapitaalinvesteringen;
Investeringen worden niet zichtbaar op de balans van de organisatie, maar als periodieke
betalingen over een periode van de overeenkomst uitgesmeerd.
 Professionaliteit;
Het schept mogelijkheden om talentvol personeel aan de uitvoering van de dienst te
binden. Zij zijn namelijk elke dag bezig met het verlenen van de dienst. Een veel gebruikte
uitspraak hierbij is: ‘Wat je zelden doet, doe je zelden goed’2.
2.3 Overheid en maatschappij
2.3.1 Het openbaar bestuur
Het openbaar bestuur in Nederland is complex. Zo zijn er op peildatum januari 2013 408
gemeenten en 600 zelfstandige bestuursorganen. De overheid is overal in de samenleving
aanwezig. Er is bijna geen enkel facet van het functioneren van de samenleving waar geen
publieke belangen in het geding zijn. Vroeg of laat zal het openbaar bestuur direct of indirect
invloed uitoefenen. Het openbaar bestuur stimuleert of beschermt, verbiedt en gebiedt, is
preventief of repressief, verstrekt of eist geld, verbergt of verspreidt informatie.
De organisatie van het openbaar bestuur in Nederland wordt vaak aangeduid als een
‘gedecentraliseerde eenheidstaat’, waarbij het primaat ligt bij de landelijke overheid en door
decentralisatie gemeenten een belangrijke bijdrage leveren.
Bovens, ’t Hart en van Twist3 vatten openbaar bestuur op als het geheel van organisaties en
activiteiten die gericht zijn op de besturing van de maatschappij. De bestuurder werkzaam in
het openbaar bestuur, zoals een burgemeester, is een gezagsdrager die voor zijn
functioneren directe of indirecte verantwoording schuldig is aan democratisch gekozen
vertegenwoordigende orgaan. In geval van de burgemeester is dit de gemeenteraad.
In de komende paragrafen volgt een verhandeling van wat Bovens, ’t Hart en van Twist als
kernelementen in het denken over het openbaar bestuur in Nederland aanduiden.
1
rapport Eenheid in verscheidenheid, 2013
Van Duin, Wijkhuis & Jong, 2013
3
Bovens, ’t Hart & van Twist, 2012
2
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
21
2.3.2 Verschil publieke organisatie – private organisatie
Overheidsorganisaties zijn publieke rechtspersonen en zijn gericht op publieke belangen. Zij
krijgen hun geld uit publieke middelen, via belastingheffing, leges of subsidies. Om gezag uit
te oefenen hebben zij publieke bevoegdheden en kunnen deze desnoods met geweld
uitvoeren. Gezagdragers moeten zich uitgebreid in het openbaar verantwoorden aan de
volksvertegenwoordiger, burgers en media.
Particuliere organisaties zijn stichtingen, verenigingen, NV’s of BV’s. Hun financiering kan
komen uit contributies of donaties of vanuit de markt. Hun doel is het behartigen van de
belangen van de leden of het maken van winst, wat zij bereiken via onderhandelingen,
afspraken en contracten. Verantwoording leggen zij af aan hun leden of aandeelhouders.
Echter, particuliere organisaties moeten zich ook publiekelijk verantwoorden. Zo moesten de
banken zich verantwoorden naar aanleiding van hun staatsteun in de kredietcrisis.
2.3.3 Responsief Bestuur
In een democratie wordt uitgegaan van het beginsel van de volkssoevereiniteit. Dit betekent
dat politici, bestuurders en overheidsorganen regeren namens het volk. Zij ontlenen hun
macht, via verkiezingen, aan de burgers. Om dit te behouden zullen ze hun
beleidsvoornemens en beslissingen in overeenstemming brengen met de in de maatschappij
levende waarden, normen en wensen.
2.3.4 Behoorlijk bestuur
Nederland is een rechtsstaat waarin de macht van de overheid niet wordt uitgeoefend door
bepaalde machthebbers, maar waarin wordt gehandeld in naam van de wet. Iedere publieke
bevoegdheid dient een wettelijk grondslag te hebben, die in overeenstemming met de wil
van het volk is vastgesteld. Wet en recht vormen daarmee een belangrijke toetssteen voor
het handelen van gezagsdragers en beschermen burgers tegen willekeur van de overheid.
Rechtszaken over het optreden van het openbaar bestuur hebben geleid tot een reeks van
beginselen van behoorlijk bestuur die zijn neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht
(Awb).
Het openbaar bestuur richt zich in belangrijke mate op maatschappelijke verschijnselen die
in de politiek als probleem worden aangemerkt en aandacht verdienen. Deze verschijnselen
zijn bijvoorbeeld de werkgelegenheid, files, gezondheidszorg, pensioenstelsel en de
begroting. Het succes van het openbaar bestuur kan worden afgemeten aan de mate waarin
gekozen beleidsdoelstellingen ook daadwerkelijk worden gehaald. Daarbij wordt ook gekeken
naar het optimaal gebruik van de middelen. Het aantal problemen in de samenleving is altijd
groter dan de totale hoeveelheid middelen die beschikbaar is voor de oplossing ervan.
Het is van belang dat bestuurders de beschikbare middelen zo gebruiken dat deze zoveel
mogelijk bijdragen aan de oplossing van het probleem. Hierbij gaat het niet alleen om geld,
maar ook voor schaarse middelen als deskundigheid, tijd, energie, techniek, communicatie
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
22
en informatie. Doelmatigheid is niet alleen kostenbeheersing. Het zijn ook bestuurlijke
overwegingen die gericht zijn op het vergroten van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het bestuur. Zo zijn door herindelingen het aantal gemeenten teruggebracht, is de
brandweer geregionaliseerd en de politie genationaliseerd. Of dit ook leidt tot meer
effectiviteit en efficiency staat allerminst vast. In de praktijk wordt het streven naar
doelmatigheid en de doeltreffendheid van het optreden van de overheid vooral benadrukt
door instanties als de Algemene Rekenkamer en de afdelingen Financieel-Economische zaken
binnen de gemeenten.
2.3.5 Van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’
De traditionele verzorgingsstaat heeft vanaf het begin van deze eeuw ontwikkelingen
doorgemaakt. Deels door de economische crisis en deels door de demografische en sociaalculturele veranderingen, door vergrijzing en groeiende heterogeniteit van de bevolking. Het
ethos verzorging heeft plaats gemaakt voor dat van zelfredzaamheid en activering. Het gaat
er vandaag de dag niet meer zozeer meer om burgers te verzekeren tegen risico’s van ziekte,
werkloosheid en calamiteiten, maar mensen die dit overkomt te activeren om zelf
maatregelen te nemen. De overheid is geen vangnet meer maar een springplank. Zij
stimuleert mensen zelf hun eigen lot actief in handen te nemen, door hen te faciliteren en
handelingsperspectief te bieden.
2.4 Bestuurlijke implicaties
2.4.1 New Public Management
In de afgelopen decennia is de managementstijl bij de overheid op een aantal punten
significant gewijzigd. Voor sommigen zo ingrijpend, dat men spreekt van een nieuwe vorm
van management in de publieke sector: het New Public Management. Anderen geven aan
dat wordt voortgebouwd op de bedrijfskundige traditie van de Science of Administration die
het motto hanteert ‘run government like a business’. Kenmerkend voor New Public
Management is dat grote nadruk wordt gelegd op resultaatgerichtheid.
Er is veel aandacht voor bedrijfsmatig werken. Niet alleen het resultaat, maar ook de
effectiviteit en efficiency zijn van belang. Binnen de overheid ontbreekt het nog vaak aan
kennis en informatie om de efficiency te meten. Wat kost het schrijven van een beleidsnota
of een uur vergaderen? Wanneer men zich bewust is van de kosten, stimuleert dat tot
zuinigheid en kan verspilling worden voorkomen. Zo wordt ook aandacht gegeven aan
economy. Het New Public Management gaat uit van publiek ondernemerschap. Ambtenaren
zijn niet alleen uitvoerder van het beleid. Zij nemen eigen initiatief en gaan op zoek naar
vernieuwing en innovatie. Zij geven uiting aan het begrip ‘publiek ondernemerschap’. In
tegenstelling tot een klassieke bureaucraat, gaan goede managers in het openbaar bestuur
nieuwe uitdagingen aan en durven zij risico’s te nemen.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
23
Een ander kenmerk voor New Public Management is de focus op competitie en concurrentie.
De monopolistische marksituatie wordt zoveel mogelijk doorbroken zodat ook private
marktpartijen kunnen meedingen voor de uitvoering van een publieke taak.
Osborne en Gaebler (1992) hebben het gedachtengoed over New Public Management
vertolkt in tien principes. Deze tien principes zouden een leidraad moeten vormen voor het
ontwerp van een beter functionerende overheid:
1. De overheid moet niet alle dingen zelf willen doen, maar ervoor zorgen dat die via
anderen gedaan worden.
2. De overheid moet burgers betrekken bij de aangeboden diensten.
3. De overheid moet competitie introduceren in haar dienstverlening.
4. De overheid moet zich laten leiden door haar missie en niet door regels en procedures.
5. De overheid moet betaling koppelen aan resultaten en niet aan inspanningen.
6. De overheid stelt de belangen van burgers boven die van haar eigen organisatie.
7. De overheid moet zich richten op het verdienen van geld, niet slechts op het uitgeven
ervan.
8. De overheid moet investeren in preventie en besparingen.
9. De overheid moet verantwoordelijkheden decentraliseren.
10. De overheid moet zo veel als wenselijk het marktmechanisme in haar organisatie
introduceren.
2.4.2 Intern- en extern verzelfstandigen
Onder invloed van New Public Management zijn in de afgelopen jaren op betrekkelijke grote
schaal de overheidsorganisaties opgesplitst waarbij uitvoerende onderdelen zijn
verzelfstandigd. Hierdoor zijn die onderdelen op een grotere afstand van de
beleidsontwikkeling en politieke besluitvorming geplaatst. Bij het verzelfstandigen van een
uitvoerend onderdeel kan men onderscheid maken tussen interne en externe
verzelfstandiging. Bij interne verzelfstandiging blijft het op afstand geplaatste uitvoerend
onderdeel deel uitmaken van de organisatie. Als externe verzelfstandiging plaatsvindt door
het overhevelen van taken naar een private organisatie, is er sprake van privatisering.
Privatisering heeft de vorm van outsourcing als een overheidsorganisatie een overeenkomst
aangaat met een private onderneming voor de productie van een bepaald goed of een
bepaalde dienst. Zoals de catering, schoonmaak of beveiliging. Vergaande privatisering is als
de overheid naast de taak ook afscheid neemt van zijn verantwoordelijkheid voor deze taak.
We spreken dan van afstoten.
De opsplitsing van overheidsorganisaties in afzonderlijke intern of extern verzelfstandigde
diensten is een van de belangrijkste ontwikkelingen die in gang zijn gezet onder invloed van
het New Public Management.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
24
De gedachte was dat er een veel scherpere opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie zou
ontstaan. Ook zou het bestuur beter kunnen monitoren op de geleverde prestatie en daarop
af kunnen rekenen. Bovendien moest zo concurrentie mogelijk worden tussen meerdere
opdrachtnemers voor uitvoering van beleid. Inmiddels is men ook gaan beseffen dat aan
deze benadering negatieve kanten zitten. Dat concurrentie onderlinge samenwerking in de
weg staat. Dat het afrekenen op prestatie belemmerend kan werken bij een gezamenlijke
aanpak van een organisatie overstijgend probleem.
2.4.3 New Public Governance
Recentere opkomende benaderingen verlaten zich minder op het idee dat mensen en
organisaties steeds gericht zijn op het realiseren van eigen belang en dat financiële prikkels
nodig zijn voor externe motivatie. Ze benaderen dat professionele partijen ook intrinsiek
gemotiveerd kunnen zijn om te werken aan het realiseren van een gedeeld maatschappelijk
belang. Als ze daartoe maar in de gelegenheid worden gesteld door een goed vormgegeven
onderling interactieproces, dat met duidelijke kaders is voorzien. In plaats van het ontwerp
van steeds geavanceerder controlemiddelen te voorzien, is de opgave nu veel meer om
voorwaarden te scheppen voor verantwoord en onderling afgestemd gedrag. Als opvolger
van de New Public managementbenadering wordt in dat kader wel de New Public
Governancebenadering genoemd.
Kenmerkend voor New Public Governance is dat doelstellingen en ambities, niet worden
vertaald in prestaties, maar in termen van een overkoepelende waarde die alleen is te
realiseren als meerdere diensten en organisatie samenwerken. Kenmerkend is ook dat
managers en professionals breder kijken naar de netwerken, ketens en allianties waarin
wordt samengewerkt met andere partijen. Kwaliteit van dienstverlening wordt niet
gerealiseerd door de inspanning van overheidsdiensten afzonderlijk en alleen op hun eigen
terrein, maar juist door hun onderlinge samenspel en door samenwerking met burgers en
bedrijven.
De New Public Governance verschilt verder nog van de New Public Management doordat
niet de overheid maar de maatschappelijke omgeving het vertrekpunt vormt voor mogelijke
interventies. De aanpak van lastige vraagstukken vraagt niet zozeer om ‘heruitvinding van de
overheid’. Het durft veel meer de veerkracht die in de samenleving zelf aanwezig is centraal
te stellen. Dat is niet zozeer een kwestie van het afschuiven van verantwoordelijkheid door
de overheid, maar een erkenning van het initiatief dat burgers en bedrijven, al of niet zelf, al
nemen in het publieke domein. Bijvoorbeeld om armoede te bestrijden, natuur te beheren,
geld in te zamelen en goederen regelen voor bewoners van wie de woning in vlammen is
opgegaan.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
25
2.4.4 Het managen in netwerken
De theorie in deze paragraaf is gebaseerd op het denken van De Bruin en Ten Heuvelhof 1.
Burgers en bedrijven zijn vanuit deze New Public Governancebenadering niet alleen cliënten
die zo klantgericht mogelijk geholpen moeten worden. Ze zijn ook participanten en leden van
een gemeenschap die zelf verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen voor de aanpak van
maatschappelijke vraagstukken.
Wanneer een overheid of welke organisatie dan ook zijn beleid wil implementeren, is zij
hiervoor afhankelijk van andere actoren. Met deze uitspraak komen we bij de definitie van
een netwerk: een aantal actoren met verschillende belangen, die voor de realisering van hun
doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn2. Ook bevolkingszorg bestaat uit relatief autonome
actoren, zoals hulpverleningsdiensten, crisispartners, burgers en dienstverleners, die
onderlinge afhankelijkheden kennen, terwijl er ook interdependenties bestaan tussen deze
actoren.
De formele structuur van een organisatie is vrijwel altijd een hiërarchische, echter de
werkelijkheid is dat deze uit een netwerk bestaat. Bij het ene vraagstuk kan de overheid de
leiding hebben en instructies geven die bedrijven uitvoeren. Bij een ander vraagstuk,
bijvoorbeeld rouwverwerking, heeft een uitvaartverzorger de leiding en faciliteert de
gemeente. Zo kan een actor per vraagstuk een andere rol hebben. Wie zich aan de top van
de hiërarchie bevindt, bevindt zich daar tijdelijk en kan in een volgende situatie sterk
afhankelijk zijn van de andere actoren3. Er zijn vaak meerdere vraagstukken en daardoor ook
diverse hiërarchieën. De optelsom van deze hiërarchieën levert een netwerk op. Wie teveel
vertrouwt op de formele structuur, zal niet effectief kunnen functioneren. De vele
beslissingen die door organisatieleden worden genomen, kunnen van veel grotere invloed
zijn op de strategie van de organisatie dan de richting die de leider voor ogen heeft.
Kenmerkend aan de rampenbestrijdingsorganisatie, waar de gemeente onderdeel van
uitmaakt, is dat er meerdere organisaties bij betrokken zijn. Bij een ramp is een
gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines vereist om de
dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken4.
De gecoördineerde inzet veronderstelt afstemming over de te nemen maatregelen en
samenwerking tussen de betrokken organisaties.
1
De Bruin & Ten Heuvelhof, 2011
De Bruin & Ten Heuvelhof 2011, p.1
3
Het Hiërarchierad: De Bruijn & Ten Heuvelhof 2011, p.17
4
artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s
2
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
26
Zo ontstaat met de beheersing van een ramp of crisis, een netwerk volgens de definitie:
‘een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit
kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen.’1
In deze definitie zijn vier belangrijke kenmerken van een netwerk te onderscheiden:
1. Pluriformiteit
Actoren die samen een netwerk vormen kennen onderlinge verschillen. De verschillen
kunnen betrekking hebben op de omvang, macht, doelen en belangen. Als een netwerk meer
pluriformiteit kent, neemt het bereik van de interventie door de actor af.
2. Geslotenheid
Actoren in netwerken kenmerken zich door geslotenheid. Ze zijn niet per definitie gevoelig
voor interventies van buiten2. Een gesloten actor die wordt geconfronteerd met een
interveniërende actor heeft vaak twee belangen: hij wil zijn gedrag niet aanpassen, maar ook
graag met rust gelaten worden door de interveniërende actor. De geslotenheid kan zich
manifesteren door de interventie niet waar te nemen, te negeren, zich ertegen te verzetten,
zich er aan te onttrekken of haar te herinterpreteren en te vervormen. Past de interventie in
zijn referentiekader dan zal de actor zijn vermogen gebruiken, waardoor de interventie zelfs
een meer dan krachtig effect zal hebben.
3. Interdependentie
Organisaties in een netwerk zijn voor het bereiken van hun doelstellingen van elkaar
afhankelijk. Het zoveel mogelijk rekening houden met alle afhankelijkheden maakt het
proces stroperig of bewerkstelligt een grauw compromis, waar niemand energie van krijgt.
De interdependenties geven ook kansen. Er is iets te beïnvloeden vanwege de
afhankelijkheden, het dwingt partijen tot gematigd gedrag ten opzicht van elkaar. In een
situatie waarin veel partijen voor veel onderwerpen van elkaar afhankelijk zijn, zijn veel meer
mogelijkheden voor ruil beschikbaar, die de samenwerking versterken en effectieve
oplossingen mogelijk maakt.
4. Dynamiek
Zoals in de voorgaande kenmerken al opgemerkt, zijn er in het netwerk kansen en
bedreigingen. Een netwerk is organisch, altijd in beweging. De kenmerken van de netwerken
kunnen veranderen. Deze veranderingen beïnvloeden elkaar weer. Actoren kunnen toe- en
uittreden. Machtposities verschuiven. Ontwikkelingen in de omgeving van het netwerk
1
2
De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2011, p. 21
De Bruin & Ten Heuvelhof 2011, p. 26
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
27
kunnen de onderlinge relaties sterk veranderen. Netwerken kunnen samensmelten of in
delen uiteen vallen. Kortom er is altijd wel dynamiek.
Besluitvormingsprocessen in een netwerk verlopen vaak grillig en ongestructureerd. Het
proces verloopt onregelmatig en er is geen opeenvolging van activiteiten. Actoren vertonen
strategisch gedrag: ze zijn niet uit op een ordentelijk verloop van de besluitvorming, maar op
het maximaliseren van hun eigen gedrag. Er kunnen zich nieuwe ontwikkelingen voordoen
waardoor actoren besluiten het probleem opnieuw te definiëren en oplossingen worden
bijgesteld. Actoren kunnen pas aan het eind van het besluitvormingsproces actief worden en
proberen de besluitvorming te blokkeren of om te buigen. Besluitvorming is een
meanderend proces.
Boutellier1 heeft het over de ‘improvisatiemaatschappij’ met zelforganiserende netwerken
die niet machtsvrij, maar het resultaat van voortdurende onderhandeling zijn. Juist omdat
zelforganiserende netwerken geen baas hebben en mensen niet instinctief hun plaats weten,
is het een kwestie van steggelen, ploeteren en improviseren om uiteenlopende idealen en
belangen met elkaar in lijn te brengen. Van Duin2 geeft aan dat een crisis extra krachten
geeft. De veerkracht, onverwachte solidariteit in de samenleving en grote individuele
zelfredzaamheid maken onvermoede krachten los. Individuen, organisaties en de
samenleving als geheel stijgen in een dergelijke situatie vaak boven zichzelf uit. In bijzondere
situaties gaan zaken op sommige punten beter dan normaal en bewijzen bepaalde
organisaties en structuren juist hun waarde. Korsten3 is van mening dat de nieuwe rol van de
overheid zit in een risk society wat vraagt om ‘management van het onverwachte’ en
veiligheidspolitiek. Voor het nodige beleid geldt dat ‘governance’ aan de orde is: opereren in
meerdere of mindere mate in netwerken. Dat impliceert overleg met organisaties: regie,
bemiddelen, luisteren en faciliteren. Meer aandacht voor het PIP-principe. In de woorden
van een wethouder uit Venlo: eerst het proces, dan de inhoud en dan pas de formele
procedure. Ga vooral niet direct roepen hoe het moet en wat, maar breng partijen bij elkaar.
Dan wordt energie gebundeld. ‘Je zult verrast zijn wat dan gebeurt’.
2.5 Bedrijfsmatige implicaties
Het succes van een outsourcing hangt in belangrijke mate af van de interne voorbereiding
van de organisatie in de fase voorafgaand aan de uitbesteding. Voordat er mogelijk wordt
onderhandeld is het zaak goed in kaart te brengen wat en waarom wordt uitbesteed en
welke veranderingen daarbij een rol zouden kunnen spelen. Een gemiddeld
1
Boutellier, 2011
Van Duin, 2011, p. 41
3
Korsten, 2012 september 10, p. 8
2
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
28
outsourcingstraject heeft een duur van circa zes tot achttien maanden. Dit proces kent de
volgende fasen1:
1. Interne voorbereiding:
Verzamelen gegevens, besluitvorming, opstellen projectplan, ontwikkelen transfer
strategie; opstellen financiële uitgangspositie en ontwikkelen selectiecriteria.
2. Selectie:
Identificeren dienstverleners, opstellen request for proposal, due diligence onderzoek,
selectie en onderhandelen.
3. Contracteren en overdracht:
Onderhandelen overeenkomst, ontwikkelen relatiemanagement en overdracht.
2.5.1 Interne governance structuur
Wat nu volgt in deze paragraaf is een verhandeling van Moerel en Van Reeken 2 over de
interne organisatie die noodzakelijk is voor een goede voorbereiding als men gaat
outsourcen. Als het om bevolkingszorg gaat kunnen gemeenten en veiligheidsregio’s zelf
afspraken maken hoe ze aan de gestelde prestatie-eisen inhoud geven. Voor het outsourcen
van taken zullen zij interne acceptatie en steun moeten verkrijgen van alle betrokken
onderdelen. Daarvoor zal een nieuwe structuur moeten worden opgezet voor aansturing van
het project. Het geeft veranderingen en die zullen moeten worden gemanaged met een
duidelijke aansturing van bovenaf. Zij die een directe positie hebben in de taak, kunnen in de
weerstand schieten, waardoor sfeer en inzet kunnen worden aangetast. Veel van deze
problemen kunnen worden voorkomen door heldere communicatie over de doelen en de
voordelen en door maatregelen om de nadelen te beperken.
Bestuurlijk draagvlak
Het outsourcingproces moet van bovenaf worden geleid. Er is een portefeuillehouder nodig
in het algemeen bestuur van de veiligheidsregio, die toezicht houdt op de middelen en
aandacht heeft voor een succesvolle uitvoering. Het algemeen bestuur bepaalt de strategie
wijziging, dat onder voorwaarden van bepaalde criteria een bevolkingszorgtaak of een deel
daarvan wordt uitbesteed.
Stuurgroep
Om de input en acceptatie van het proces te vergroten is er een stuurgroep nodig.
Deelnemers van de stuurgroep zijn hoogst leidinggevenden van de betrokken
overheidsonderdelen. Zij zijn verantwoordelijk voor de supervisie van het outsourcingtraject
1
2
Moerel & Van Reeken, 2009, p. 17
Moerel & Van Reeken, 2009
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
29
Projectteam
Voor begeleiding van het outsourcingtraject is er een projectteam. De leden van dit team
komen uit verschillende disciplines en hebben voldoende ingangen in hun organisatie. De
projectleider komt van buitenaf.
Onderhandelingsteam
Voor de contractonderhandelingen is er een klein kernteam, met de projectleider, een
ambtelijk en bestuurlijke verantwoordelijke, interne en externe juristen en de
verantwoordelijken voor de administratie van het contract.
2.5.2 Communicatie
Voor het uitvoeren van een outsourcingtraject is een (intern) communicatieplan nodig. Door
eenduidig en adequaat te communiceren kunnen misverstanden worden voorkomen. Hierin
kan de afspraak worden gemaakt dat alle communicatie via een vast kanaal verloopt: een
contactpersoon, stuur- of projectgroep. Hiermee voorkom je dat dienstverleners via hun
eigen kanalen invloed gaan uitoefenen op het proces.
2.5.3 Inventarisatie van doeleinden organisatie
De organisatie zal de met outsourcing na te streven doeleinden helder in beeld moeten
hebben en de onderlinge prioriteit in kaart moeten brengen. Hoe duidelijker de organisatie
aangeeft wat zij uiteindelijk wil bereiken en waar de prioriteiten liggen, hoe beter er door de
dienstverlener kan worden gereageerd en geprioriteerd. Geen duidelijke keuzes schept
suboptimale oplossingen.
2.5.4 Diensten en niveaus
Op basis van gedefinieerde doeleinden, gewenste veranderingen op korte termijn en de
verwachte veranderingen op lange termijn (scenario’s) dient te worden bepaald welke
diensten zullen worden uitbesteed. Deze moeten gedetailleerd worden omschreven. Maar
vooral ook welke diensten niet, zodat duidelijk is waar de verantwoordelijkheden liggen en
wat het niveau van dienstverlening is.
2.5.5 Kosten
Het is van belang dat de organisatie alle huidige en toekomstige met de dienst gemoeide
kosten in kaart brengt, ook de kosten die gemoeid zijn met het outsourcingtraject en de
aansturing van de dienstverlener. Als de kosten goed in beeld zijn gebracht is het mogelijk
om de offerte van de verschillende dienstverleners te evalueren, de prijs uit te
onderhandelen en uiteindelijk het slagen van het outsourcingstraject te meten.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
30
2.5.6 Strategische beslissingen
Pas wanneer duidelijk is welke doelen gerealiseerd moeten worden en exact is beschreven
met welke middelen de dienst wordt geleverd, kan besloten worden welke diensten worden
uitbesteed.
De organisatie zal een aantal strategische keuzes moeten maken. Wil zij de
verantwoordelijkheid voor de te leveren dienst geheel bij de dienstverlener leggen of wil zij
zelf de eindregie houden.
Vanuit juridisch oogpunt heeft het de voorkeur dat de dienstverlener voor het
outsourcingtraject in zijn geheel verantwoordelijk is, zonder onderbrekingen of
afhankelijkheden van de organisatie of door de organisatie ingeschakelde derden.
Moerel en Van Reekel1 zien in de relatie tussen de omvang van de uitbesteding en de
verdeling van verantwoordelijkheid drie varianten van outsourcing.
1. Dienstverlener is volledig verantwoordelijk;
De dienstverlener dient de organisatie een omschreven dienst te leveren. Hij bepaalt
hoe hij dat doet. Het voordeel is dat de dienstverlener relatief veel verantwoordelijkheid
neemt. De organisatie hoeft relatief weinig personeel in te zetten om het proces te
begeleiden. Nadeel is dat de organisatie een grotere afhankelijkheid heeft van de
dienstverlener en het hem kan beperken in zijn eigen ontwikkeling. Gemeenten hebben
met het Nederlands Rode Kruis een contract waarin zij het proces opvang en verzorging
hebben uitbesteed. Het Rode Kruis neemt hierin zijn verantwoordelijkheid maar doet
daarin al jaren hetzelfde: het inrichten van een sporthal met stretchers waar de
getroffenen kunnen overnachten. Het is echter niet de opvang die de gemeente wenst.
Zij denkt daarbij aan reguliere overnachtingslocaties als hotels en vakantieparken.
2. Het inschakelen van een integrator;
Een integrator is een tussenpersoon die in eigen naam overeenkomsten sluit, maar voor
rekening van een opdrachtgever (de principaal). De organisatie gaat een opdracht aan
met de integrator, waarna met de integrator de oplossing wordt uitgewerkt. De
integrator is verantwoordelijk voor de uitwerking en het gewenste resultaat. Het
voordeel is dat de organisatie zich kan richten op de inhoud van de oplossing en de
keuze van de dienstverleners. Nadeel is de kostenverhoging doordat de integrator voor
zijn taken een vergoeding zal vragen. Het project Slachtoffer informatie systematiek
(SIS) is hiervan een mooi voorbeeld. Het SIS is een systematiek om bij incidenten
slachtoffers te registreren en verwanten te informeren. Uitvoering van het SIS gebeurd
in opdracht van de gemeente. SIS is een landelijke voorziening waarvan de borging en
het beheer van de applicatie is uitbesteed aan het Instituut Fysieke Veiligheid(IFV). Het
1
Moerel & Van Reeken, 2009, p. 29 - 31
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
31
IFV heeft namens de gemeenten de frontoffice uitbesteed aan een private marktpartij
en met hen een overeenkomst gesloten.
3. Organisatie is verantwoordelijk voor de totaaloplossing;
De organisatie is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van de totaaloplossing en de
integratie van de deeloplossingen van de dienstverleners hierin. De organisatie zal er
voor moeten zorgen dat de gekozen dienstverleners in samenwerking tot een goed
werkende eindoplossing komen. Hiervoor is nodig dat de organisatie kennis, ervaring en
managementvaardigheden in huis heeft. Het voordeel is dat de organisatie in ieder
geval de regie heeft. Het nadeel is dat de organisatie het volledige risico heeft van
lacunes tussen de geleverde deeloplossingen, als dienstverleners elkaar onderling of de
organisatie de schuld geven over ontstane fouten. Binnen de bevolkingszorg zijn hiervan
geen voorbeelden. Een voorbeeld zou kunnen zijn dat de gemeente in het proces
‘evacuatie van mens en dier’, taken aan verschillende marktpartijen heeft uitbesteed en
daarin zelf coördineert. Taken die zijn uitbesteed kunnen zijn; busvervoer van mensen,
transport van dieren, verkeersbegeleiding, opvang, verzorging, registratie en beveiliging.
De keuze tussen de varianten zal deels afhangen van de mogelijkheden in de markt, deels
van de mate waarin de organisatie de integratie van de dienstverleners en oplossingen als
belangrijk beschouwt.
2.5.7 Demand management
Onderzoek van Gartner wijst uit dat 45% van de outsourcingrelaties door de organisatie als
onvoldoende en niet succesvol wordt beoordeeld1. Bij nader onderzoek blijkt echter, dat de
dienstverlener in de meeste van die gevallen de overeengekomen service levels haalt en die
zelfs overtreft. De waargenomen kwaliteit blijkt vooral te worden bepaald door de mate
waarin de geleverde diensten voorzien in veranderde behoeften van de bedrijfsonderdelen.
Het gaat er dus om te verzekeren dat de dienstverlening blijft aansluiten op de steeds
veranderende eisen. Het proces waarbij de dienstverlening op de veranderende behoeften
wordt afgestemd wordt aangeduid als Demand management2.
Demand management is bij outsourcing moeilijker en belangrijker dan wanneer de
organisatie zelf de dienst uitvoert. Dat komt door hiërarchische zeggenschap: Bij een conflict
tussen twee afdelingen zal men aan het bestuur verantwoording moeten afleggen en het
bestuur kan de knopen doorhakken. Bij outsourcing gaat het in beginsel om gelijkwaardige
1
Cox R.A. en Cliff, J. (2003 maart 12). “Quality, Not Cost, is the Real Payoff From Outsourcing’.
www.gartner.com, genoemd in Moerel & Van Reeken, 2009
2
Moerel & Van Reeken, 2009, p139
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
32
partijen. Komen die er niet uit dan zal beroep moeten worden gedaan op een deskundige,
arbiter of rechter.
Een outsourcing leidt inherent tot een grotere spanning tussen dienstaanbod en interne
behoefte, dan het in eigen huis voorzien in die behoefte. Dat heeft te maken met
standaardisatie, schaalvoordelen en focus.
Vaak wordt uitbesteed in de wetenschap dat de dienstverlening intern onvoldoende was
geoptimaliseerd. Bijvoorbeeld er bestaan nog meerdere applicaties voor de gebruikers in het
proces, afgestemd op hun specifieke behoeften. De dienstverlener zal uit oogpunt van
kostenbesparing en beheersbaarheid standaardisatie toepassen, maar dat betekent dat ook
minder tegemoet wordt gekomen aan specifieke wensen van een kleinere groep gebruikers.
Door demand management moet de interne vraag voldoende worden beheerst, om
ontevredenheid over de dienstverlener te voorkomen.
Om kosten te besparen zal de dienstverlener gebruik maken van schaalvoordelen door met
dezelfde dienst meerdere klanten te bedienen. Afwijkingen ten behoeve van een specifieke
klant zijn dus kostbaar.
Ook hier is demand management nodig om de verwachtingen van gebruikers te managen.
Ten slotte heeft de dienstverlener een andere focus dan de interne afdeling van de
organisatie. Het moet meerdere klanten bedienen en stelt daarbij andere prioriteiten.
Demand management moet er dan voor zorgen de dienstverlener zijn focus op de
organisatie houdt en delfde prioriteiten stelt.
2.6 Juridische implicaties
2.6.1 De wettelijke ruimte
Wetgeving, in het bijzonder de Wet Veiligheidsregio, Gemeentewet en de Algemene wet
bestuursrecht, kan de mate van vrijheid beperken om taken uit te besteden. Als de wet
bepaalt dat de gemeente bepaalde taken zelf moet uitvoeren, is het vaak wel mogelijk om
bepaalde onderdelen van die taak uit te besteden, bijvoorbeeld de voorbereiding of
uitvoering, maar niet de beslissingsbevoegdheid, bevel, gezag of verantwoordelijkheid. We
kijken eerst naar de bevoegdheden van de burgemeester bij rampen en crisis, dan naar de
taak van de gemeenteraad en tot slot naar relevante juridische beperkingen bij het
outsourcen.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
33
2.6.2 Gezag
De Wet veiligheidsregio’s geeft het kader voor de bevoegdheden bij rampen en crises, ook
wanneer die meer dan één gemeente tegelijk treffen of die het belang van één gemeente
overschrijden (en dus bovenlokaal zijn)1. Een ramp wordt in artikel 1 Wet veiligheidsregio’s
gedefinieerd als een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de fysieke veiligheid is
ontstaan en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende
disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.
2.6.2.1 Bevoegdheden bij lokale ramp
In geval van brand, een lokale ramp, crisis of dreiging daarvan heeft de burgemeester een
aantal bevoegdheden en taken:
 De burgemeester heeft het gezag bij brand alsmede bij ongevallen anders dan bij brand
voor zover de brandweer daarbij een taak heeft (artikel 4).
 De burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of van ernstige vrees voor
het ontstaan daarvan (artikel 5).
 De burgemeester kan de leiding van het ambulancevervoer aanwijzingen geven ten
behoeve van de openbare orde (artikel 6).
 De burgemeester is belast met de informatievoorziening tijdens de ramp of crisis
(crisiscommunicatie) naar bevolking en hulpverleners (artikel 7).
Het gezag bij brand en ongevallen anders dan bij brand (artikel 4) betreft de bevoegdheid van
de burgemeester jegens de brandweer. De burgemeester kan op grond van het opperbevel
van artikel 5 van de Wet veiligheidsregio’s géén rechtstreekse bevelen geven aan de
bevolking. Daartoe dient hij bijvoorbeeld zijn noodbevoegdheden (artikelen 175 en 176
Gemeentewet) te hanteren.
Artikel 6 van de Wet veiligheidsregio’s houdt in dat de burgemeester ook de zeggenschap
heeft over de inzet van de ambulances. Indien het naar het oordeel van de burgemeester
noodzakelijk is, kan hij aanwijzingen geven aan de Regionale Ambulancevoorziening (RAV)
die in zijn gemeente verantwoordelijk is voor de ambulancezorg. Het is aan de burgemeester
om te bepalen of de openbare orde in het geding is en of er ingegrepen moet worden. Indien
de politie in een gemeente optreedt ter handhaving van de openbare orde en ter uitvoering
van de hulpverleningstaak, dan staat zij onder gezag van de burgemeester2.
Artikel 7 verplicht de burgemeester informatie aan de bevolking van zijn gemeente te
verschaffen tijdens een (dreigende) crisis. De informatie heeft betrekking op zowel de
achtergronden van de crisis als op de gevraagde handelingen van burgers. Daarnaast
verplicht dit artikel de burgemeester om de personen die betrokken zijn bij de bestrijding of
beheersing van de ramp of crisis te informeren over de risico’s voor de gezondheid en de te
treffen voorzorgsmaatregelen en afstemming te zoeken met de informatievoorziening op
1
2
www.burgemeesters.nl/bevoegdheden/veiligheidsregio’s
art. 11 Politiewet 2012
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
34
Rijksniveau (artikel 7 lid 3). Dit artikel heeft geen betrekking op informatievoorziening over
alle potentiële bedreigingen (risicocommunicatie). Dat is geregeld in artikel 45 en 46 en is
een taak voor het bestuur van de veiligheidsregio.
2.6.2.2 Bevoegdheden bovenlokale ramp
Bij rampen en/of crises die de gemeentegrens overstijgen wordt opgeschaald tot regionaal
niveau en wordt er een regionaal beleidsteam (RBT) gevormd. Het RBT bestaat uit de
burgemeesters van de betrokken gemeenten, de hoofdofficier van justitie en de voorzitter(s)
van betrokken waterschappen. Het RBT wordt voorgezeten door de voorzitter van de
veiligheidsregio, veelal de burgemeester van de grootste gemeente. De voorzittende
burgemeester krijgt de bevoegdheden die bij een lokale crisis de burgemeester toekomen
(artikel 39 lid 1), waaronder inbegrepen het noodbevel (artikel 175 Gemeentewet) en de
noodverordening (artikel 176 lid1 Gemeentewet). De burgemeesters van de bij de ramp
betrokken gemeenten worden geraadpleegd bij de totstandkoming van besluiten. Een
burgemeester kan in het regionaal beleidsteam schriftelijk bezwaar doen aantekenen, indien
hij van mening is dat een voorgenomen besluit het belang van zijn gemeente onevenredig
schaadt (artikel 39 lid 4).
2.6.2.3 Rol commissaris van de Koning
De commissaris van de Koning ziet toe op de samenwerking in het regionaal beleidsteam en
kan daartoe aanwijzingen geven (artikel 41 lid 1) volgens een door de regering gegeven
ambtsinstructie (artikel 41 lid 2). In geval van een ramp of crisis van bovenregionale
betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, kan de commissaris van de
Koning de voorzitter van de veiligheidsregio, zo mogelijk na overleg met hem, aanwijzingen
geven over het inzake de rampenbestrijding of crisisbeheersing te voeren beleid (artikel 42).
2.6.2.4 Gemeenteraad
De gemeenteraad is het hoogste orgaan van de gemeente en bepaalt als algemeen bestuur
op hoofdlijnen het beleid van de gemeente. Daarnaast vertegenwoordigt de gemeenteraad
de burgers en controleert de gemeenteraad het college van burgemeester en wethouders
(B&W) op uitvoering van beleid. De gemeenteraad benoemt ook de wethouders. De
wethouders vormen samen met de burgemeester het dagelijks bestuur van de gemeente.
Alleen de Kroon, de Koning en de ministers, kunnen de burgemeester ontslaan, de
gemeenteraad dus niet. Hierbij geldt echter dat de burgemeester meestal de eer aan zichzelf
houdt op het moment dat de raad het vertrouwen in de burgemeester opzegt. Formeel
gezien hoeft dit dus echter niet.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
35
2.6.3 Strategische keuzes
Niet alleen de juridische beperkingen zijn van belang ook de strategische keuzes die worden
gemaakt hebben juridische consequenties.1
Bijvoorbeeld de keuze om activa in eigendom over te dragen of te behouden en deze slechts
te laten beheren.
Ook dient er een keuze van aanbesteden te worden gemaakt. Slechts één dienstverlener
benaderen of meerdere door middel van een biedingsproces. Een biedingsproces geeft de
organisatie een betere onderhandelingspositie en zal waarschijnlijk tot een substantieel
betere prijs en betere service levels leiden. Men kan ook overwegen het eigen
bedrijfsonderdeel mee te laten bieden. Dit geeft inzicht in wat er op eigen kracht zou kunnen
worden gerealiseerd en in de kosten- en prijsopbouw. Het verhoogt het draagvlak als het
intern niet zo goedkoop of goed kan.
Bij outsourcingtrajecten in het bedrijfsleven is voor de overdracht van personeel de Wet
Overgang van Onderneming van toepassing. Echter niet op ambtenaren. Ambtenaren zijn
werknemers met een publiekrechtelijke rechtspositie en vallen niet onder het
werknemersbegrip van de hiervoor genoemde wet2. Indien er ambtenaren overgaan naar de
dienstverlener, dan is dat als gevolg zonder behoud van arbeidsvoorwaarden. Als het de
uitdrukkelijke bedoeling is van de outsourcende overheid dat de ambtenaar zijn status
verliest, dan is een expliciet ontslagbesluit een vereiste3.
2.6.4 Aanbesteding
De organisatie zal bij outsourcen van een taak eerst bepalen of de organisatie aangemerkt
moet worden als aanbestedende dienst in de zin van de Europese en nationale
aanbestedingsregels.
De rechtsbronnen hiervoor vormen de Europese aanbestedingsrichtlijn: de algemene
aanbestedingsrichtlijn voor overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten4. Deze
is in Nederland geïmplementeerd met de Aanbestedingswet 2012 (ABW 2012) die op 1 april
2013 in werking is getreden.
Partijen die volgens artikel 1.1 ABW 2012, gehouden zijn aan de aanbestedingsregels, zijn:
 De staat;
 Een provincie, een gemeente, een waterschap;
 Publiekrechtelijke instellingen;
 Een samenwerkingsverband van deze overheden of publiekrechtelijke instellingen.
1
Moerel & Van Reeken, 209, p. 31
HvJEG; 14 september 2000, JAR 2000/225
3
CrvB 20 februari 2001, JAR 2001/156
4
Richtlijn 2004/18/EG van 31 maart 2004, PbEG 2007, L 134
2
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
36
In beginsel gelden voor de aanbesteding slechts ‘overheidsopdrachten’. Dit zijn schriftelijke
overeenkomsten onder bezwarende titel - dat wil zeggen met een geld waardeerbare
tegenprestatie - tussen één of meer ondernemers en één of meer aanbestedende diensten
met betrekking tot de uitvoering van werken, leveringen of diensten.
Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak is in die zin een overheidsopdracht die moet
worden aanbesteed door de gemeente of de veiligheidsregio. De drempelwaarden
overheidsopdrachten 2014-2015 voor uitvoering van diensten is voor de gemeente 207.000
euro en 134.000 euro voor de centrale overheid1.
Als eenmaal is vastgesteld dat op het outsourcingtraject de aanbestedingsregels van
toepassing zijn, dan rijst de vraag hoe moet worden aanbesteed. Dit kan via de openbare
procedure óf door middel van een niet-openbare procedure. De openbare aanbesteding kent
maar één ronde, die algemeen bekend wordt gemaakt en waaraan elke geïnteresseerde kan
deelnemen.
De niet-openbare aanbesteding gaat in twee ronden. De eerste ronde staat voor iedereen
open. Voor de tweede ronde wordt slechts een van te voren bekend gemaakt beperkt aantal
gegadigden uitgenodigd op basis van de door de aanbestedende dienst gestelde
selectiecriteria. In beide procedures mag voor de gunning niet met de gegadigden over de
opdracht worden onderhandeld.
2.6.5 Kwaliteit van de dienstverlening
Er zijn verschillende vormen voor eisen aan kwaliteit: inspanningsverplichtingen,
resultaatsverplichtingen en garanties. Daarnaast zijn er indirect geformuleerde
kwaliteitseisen, waar sancties worden gekoppeld aan het zich voordoen van bepaalde
omstandigheden.
Bij inspanningsverplichtingen is de schuldenaar (dienstverlener) in beginsel alleen verplicht
zich in te spannen. Als ondanks voldoende inspanning het beoogde resultaat niet is bereikt
heeft de organisatie geen verhaal.
Bij een resultaatverplichting is de dienstverlener verplicht het overeengekomen resultaat te
leveren.
In de praktijk is de bewijsplicht van de organisatie het belangrijkste verschil. De organisatie
stelt vast of een inspanningsverplichting wordt geschonden en zal moeten bewijzen dat de
dienstverlener zich onvoldoende heeft ingespannen. Bij resultaatsverplichting hoeft de
organisatie alleen te stellen, dat de dienstverlener het resultaat niet heeft behaald.
Uit jurisprudentie2 blijkt echter dat waar een inspanning gewoonlijk leidt tot een behaald
resultaat, het aan de dienstverlener is om uit te leggen hoe het komt dat zijn
inspanningsverplichting niet in dat resultaat heeft geresulteerd. Dan is het verschil tussen
inspanningsverplichting en resultaatsverplichting niet groot. Bij beide komt de dienstverlener
1
2
Verordening (EU) nr. 1336/2013 van de commissie van 13 december 2013
HR 26 februari 1971, NJ 1971 270 (gemeente Rotterdam/Ivens)
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
37
eventueel een beroep op overmacht toe. Dat is meestal anders bij garanties; daarbij wordt
veelal overeengekomen, dat de schuldenaar het risico van overmacht draagt.
Artikel 401, Burgerlijk Wetboek Boek 7, verlangt van de dienstverlener om de zorg van een
goed opdrachtnemer in acht te nemen. Uit jurisprudentie1 blijkt dat de maatstaf die
daarvoor wordt aangelegd die van een ´redelijk bekwaam en redelijk handelende vakgenoot´
is. In de praktijk wordt dit uitgangspunt ook in de overeenkomst vastgelegd: de
dienstverlener dient steeds zodanige procedures, bekwaamheid, ijver, voorzichtigheid, zorg
en procedures in acht te nemen als (in redelijkheid) mag worden verwacht van een bekwaam
en ervaren persoon of onderneming die werkzaam is in eenzelfde soort onderneming in
gelijke of soortgelijke omstandigheden.
2.6.6 Afhankelijkheid
Is de overeenkomst eenmaal gesloten en de uit te besteden dienst overgenomen door de
dienstverlener, dan zit de organisatie vast aan die dienstverlener. Het demand management
(als verankerd in de outsourcingovereenkomst) moet deze afhankelijkheid proberen te
reguleren. Daarbij moet worden bedacht dat de belangen van partijen in een
outsourcingrelatie structureel van elkaar verschillen. De organisatie wil een zo goed
mogelijke dienst tegen zo laag mogelijke kosten. De dienstverlener wil maximalisatie van
winst en groei van de onderneming. Om een en ander in goede banen te leiden zal het
contract zodanige mechanismen voor het beheer van de relatie (de governance van de
relatie) en voor het doorvoeren van wijzigingen (de change control procedure) moeten
bevatten, dat de dienstverlening zonder buitensporige kosten kan worden afgestemd op
gewijzigde eisen en omstandigheden.
2.6.7 Eisen aan de overeenkomst
Een goed management van de relatie tussen organisatie en dienstverlener stelt hoge eisen
aan de organisatie, aan de dienstverlener èn aan hun overeenkomst2:
 De te leveren diensten en de gestelde eisen zijn duidelijk en meetbaar omschreven;
 De geleverde kwaliteit wordt continu gemeten en regelmatig gerapporteerd met een
vergelijking ten opzichte van de afgesproken kwaliteit, samen met een analyse van de
oorzaken van eventuele tekortkomingen en hoe die worden voorkomen in de toekomst;
 Een duidelijk diensthandleiding structureert het dagelijkse contact;
 Een degelijke overlegstructuur voor dagelijks beheer (contract management) en de
strategische aspecten (strategisch management);
 Er zijn degelijke afspraken voor het doorvoeren van kleine en grotere wijzigingen;
1
2
HR 9 november 1990, NJ1991, 26; HR 1 november 1991, NJ 1992, 121; HR 9 juni 2000, NJ 2000, 460
Moerel & Van Reeken, 2009
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
38
 Regelmatige controles op de nakoming van de gemaakte afspraken (uitgevoerd door
derden en geregeld door de dienstverlener zelf);
 De organisatie heeft voldoende controlebevoegdheden, waaraan de dienstverlener alle
noodzakelijke medewerking verleent.
Als vuistregel kan men aanhouden dat circa 10% van het oorspronkelijke personeel nodig is
om de taken van een demand organisatie naar behoren te verrichten1. Het aansturen van de
dienstverlener vergt wezenlijk andere vaardigheden dan het aansturen van een interne
afdeling.
2.6.8 Privacywetgeving
Bij het uitbesteden van een taak voor de bevolkingszorg verwerkt de dienstverlener vaak
persoonsgegevens van of voor de opdrachtgever. Dit kan hij doen in verschillende vormen,
zoals het vragen, verzamelen, raadplegen, bewaren en verstrekken van gegevens. Jonker2
heeft onderzoek gedaan naar de aspecten van privacy bij outsourcing en is daarbij uitgegaan
van een outsourcingrelatie tussen twee Nederlandse partijen. Ik zal mij hier verder ook op
richten, hoewel het door de Europese aanbestedingsprocedure mogelijk kan zijn dat men
een relatie aangaat met een buitenlandse partij. In Nederland is het verwerken van
persoonsgegevens (inclusief het raadplegen, bewaren, doorgeven, verzamelen en gebruiken)
onderworpen aan de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De Wbp is een uitvloeisel
van de Richtlijn bescherming persoonsgegevens3. Jonker geeft aan dat veelal kan worden
aangenomen dat in outsourcingrelaties de opdrachtgever de verantwoordelijke zal zijn en de
dienstverlener de bewerker. Wordt bijvoorbeeld de gehele personeelsadministratie van de
organisatie uitbesteed, dan kan de dienstverlener als (mede)verantwoordelijk worden
aangemerkt. Als vuistregel wordt ook wel gehanteerd dat als een dienstverlener zijn diensten
uitsluitend aanbiedt aan de opdrachtgever, hij dan in beginsel bewerker is. Gaat hij als gevolg
van de overeenkomst een rechtstreekse relatie aan met een derde en is de gehele
personeelsadministratie uitbesteed, dan is hij in beginsel (mede) verantwoordelijk.
Als de dienstverlener is gekwalificeerd als bewerker is artikel 9 Wbp met name van belang,
waarbij het gaat om de verdere verwerking van persoonsgegevens. Deze mogen door de
dienstverlener niet verder worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de
doeleinden waarvoor ze oorspronkelijk zijn verkregen. Bij enkel uitbesteding van
gegevensverwerking levert dit geen probleem op. Indien de opdrachtgever gerechtigd is de
persoonsgegevens te verwerken, dan zal de dienstverlener ook gerechtigd zijn om in het
kader van de outsourcingrelatie de persoonsgegevens ten behoeve van de opdrachtgever te
verwerken. Dit levert geen onverenigbare verwerking op. Dit wordt anders als de
1
Mooijman R., 2009. Overgenomen uit Moerel & Van Reeken, pag. 142
Jonker, L. Outsourcing & Privacy, 2010. In Thole, Van der Jagt & Roerdink, hoofdstuk 6.
3
Richtlijn 95/46/EG
2
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
39
dienstverlener nieuwe gegevensdiensten aan zijn dienstenportfolio toevoegt op grond
waarvan ‘nieuwe’ gegevensverwerkingen plaatsvinden (bijvoorbeeld voor andere doeleinden
dan oorspronkelijke doeleinden). Deze ‘nieuwe‘ gegevensverwerkingen dienen volledig
getoetst te worden aan de algemene bepalingen van de Wbp.
De bewerkingsovereenkomst
In het kader van de outsourcingsrelatie geldt naast regels over de grondslag van de
gegevensverwerking nog in het bijzonder de verplichting om passende technische en
organisatorische beveiligingsmaatregelen als bedoeld in artikel 13 Wbp te treffen. De
verplichting rust op de verantwoordelijke.
De Wbp vereist dat de verantwoordelijke en de bewerker een schriftelijke overeenkomst
sluiten (artikel 14 Wbp). In deze overeenkomst, in de praktijk meestal een onderdeel van de
outsourcingovereenkomst, moet in ieder geval worden bepaald dat:

De dienstverlener slechts in opdracht van de organisatie gegevens zal verwerken;

De dienstverlener de gegevens adequaat zal beveiligen tegen verlies of tegen enige vorm
van onrechtmatige bewerking;

De organisatie het recht heeft vorenbedoelde beveiliging te controleren (auditrecht)
(Artikel 12 en 14 Wbp)
Hieraan kunnen volgens Jonker rapportageverplichtingen worden gekoppeld zodat niet
steeds een kostbare audit hoeft te worden uitgevoerd. Kortom, in outsourcingrelaties is de
service level agreement ook voor privacyaspecten onverminderd van belang.
De Wbp stelt eisen aan de keuze van de bewerker. De organisatie zal door middel van due
deligence onderzoek bij de dienstverlener moeten nagaan of de dienstverlener voldoende
waarborgen biedt om de persoonsgegevens adequaat te beveiligen tegen verlies of tegen
enige vorm van onrechtmatige verwerking (artikel 14 Wbp).
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
40
3 Operationalisering van de theorie
3.1 Afwegingskader
De Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest heeft in mei 2013 een
afwegingskader gepresenteerd voor de vraag wanneer de gemeente een activiteit zelf wil
uitvoeren, wil uitbesteden of in samenwerking met andere gemeenten wil uitvoeren1. Dit
afwegingskader ‘Zelf doen, samen doen of uitbesteden’ kan door de raden worden gebruikt.
Het is een instrument om te toetsen of in een voorstel tot samenwerking of uitbesteding op
gestructureerde wijze aan alle relevante aspecten voldoende aandacht is besteed. Volgens
de rekenkamercommissie is er al veel onderzoek gedaan naar de afwegingen voor
gemeenten om activiteiten zelf of in samenwerking uit te voeren of aan de markt uit te
besteden. De Rekenkamercommissie heeft er voor gekozen om op basis van deze rijke
literatuur een synthese te maken in plaats van een soortgelijk onderzoek zelf uit te (laten)
voeren. Het gaat met name om documenten van het Wetterskip Fryslân en van de
gemeenten Texel en Leiderdorp. Het Wetterskip Fryslân heeft in 2005 een toetsingskader
ontwikkeld2. Dit had als doel: ‘Het op een transparante, rationele, objectieve en
systematische wijze beoordelen of het doelmatiger is werkzaamheden zelf uit te voeren, uit
te besteden dan wel in samenwerking met andere partijen uit te voeren’.
Aan dit toetsingskader liggen de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden ten
grondslag:
• Het toetsingskader moet breed toepasbaar zijn. Alle activiteiten van Wetterskip Fryslân
moeten met behulp van het toetsingskader kunnen worden getoetst;
• Het toetsingskader moet eenduidig en systematisch van opzet zijn, zodat alle activiteiten
op identieke wijze kunnen worden getoetst;
• Het toetsingskader dient eenvoudig van opzet te zijn, zodat op effectieve en efficiënte
wijze de toetsing van activiteiten kan plaatsvinden;
• Het toetsingskader dient subjectiviteit tot een minimum te beperken.
Het toetsingskader van het Wetterskip Fryslân vormt de basis van het afwegingskader dat de
Rekenkamercommissie heeft opgesteld.
Dit toetsingskader en varianten hiervan zijn in de praktijk al succesvol toegepast, zoals door
het Wetterskip Fryslân zelf en door de gemeente Texel 3.
1
Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest, 2013.
Opzet en werking van het toetsingskader van het Wetterskip Fryslân zijn ontleend aan: Drs. P.L. Polhuis, Ing.
J.W. de Jong en Ir. H.J.C. Grafhorst, Overheidsdilemma: zelf doen of uitbesteden?, in: B&G (september 2005),
en: Drs. P.L. Polhuis, G. de Vries-Visser RA en Ir. H.J.C. Grafhorst, Zelf doen of uitbesteden: een dilemma voor
de overheid, in: B&G (december 2006)
3
Organisatieontwikkeling gemeente Texel. Plan van Aanpak samenwerkingstrajecten (19 juni 2012).
2
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
41
Het Wetterskip Fryslân legt in zijn ‘zeef’ Kosten alleen de nadruk op de financiële aspecten.
De gemeente Texel heeft het model op dit aspect uitgebreid met kwaliteit en reductie van
kwetsbaarheid.
De gemeente Leiderdorp hanteert het Afwegingskader bij het aangaan van Verbonden
Partijen1. Dit instrument gaat een stap verder dan het toetsingskader van het Wetterskip
Fryslân door ook afwegingscriteria aan te reiken voor de specifieke samenwerkingsvorm: een
publiekrechtelijke participatie, een PPS-constructie of een privaatrechtelijke participatie.
Bovendien start het afwegingskader van de gemeente Leiderdorp met de notitie dat indien
een activiteit geen publiek belang dient, de gemeente niets moet doen en deze aan de markt
of andere overheden moet overlaten.
Voor mijn onderzoek heb ik als uitgangspunt het Afwegingskader van de Rekencommissie
Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest ‘Zelf doen, samen doen of uitbesteden’ gehanteerd.
Echter vanwege mijn onderzoeksvraag heb ik mij beperkt tot de keuze ‘wel of niet
uitbesteden aan een privaatrechtelijke partij’ en mij niet gericht op de mogelijkheden van
zelf of samen doen. Ik noem het ‘het afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’.
Op de volgende pagina is afwegingskader schematisch weergegeven.
1
Gemeente Leiderdorp, Nota verbonden partijen, 25 oktober 2010
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
42
Schema afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak:
Bevolkingszorgtaak
1. Is er sprake van een
publiek belang?
Aan de markt en/of
samenleving overlaten
2. Is er wettelijke vrijheid?
3. Is er beleidsvrijheid?
Zelf doen
4. Is de taak niet
Organisatiespecifiek?
5. Is de taak eenvoudig los
te koppelen?
6. Financieël en/of
kwaliteitsvoordeel
en/of reductie van
kwetsbaarheid?
7. Risico’s beheersbaar?
Objectief criterium
Objectief criterium met
subjectieve elementen
Subjectief criterium
advies
8. Is er een markt met
concurrerende aanbieders?
9. Kan de gemeente het
publiek belang als
opdrachtgever voldoende
behartigen?
Samen doen of
zelf doen
Uitbesteden aan de
markt
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
43
3.2 Toelichting afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak
Het afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak kan gezien worden als een zeef om te
beslissen of het uitbesteden van een activiteit – een bevolkingszorgtaak – door de gemeente
aan een private partij mogelijk is. De zeef kent negen afwegingen. Iedere afweging wordt
met een ‘ja’ of ‘nee’ beantwoord. Wordt de afweging met ‘ja’ beantwoord, dan gaat men
door naar de volgende afweging en blijft outsourcen van een bevolkingszorgtaak tot de
mogelijkheden behoren. Wordt afweging in de rij van één tot en met zeven met ‘nee’
beantwoord, dan zal de gemeente de taak zelf moeten uitvoeren. Wordt afweging 8 en 9 met
nee beantwoord dan zijn er mogelijkheden tot samenwerking (samen doen).
Hieronder een toelichting op de afwegingen.
 Afweging 1 – Is er sprake van een publiek belang?
Het is goed om telkens opnieuw de vraag te beantwoorden of een activiteit wel een publiek
belang dient. Deze vraag is aan de orde geweest in het rapport Bevolkingszorg op orde.
Daarbij is vastgesteld welke bevolkingstaken van publiek belang zijn. Activiteiten die geen
publiek belang dienen kunnen worden overgelaten aan de markt, maatschappelijke
organisaties of de zelfredzame burger(s). Het antwoord op de vraag of een activiteit een
publiek belang dient, is politiek van aard en kan door tijd en plaats anders beantwoordt
worden.
 Afweging 2 – Is er wettelijke vrijheid?
Wetgeving (in het bijzonder de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht) beperkt
de mate van vrijheid om activiteiten uit te besteden. Als de wet bepaalt dat de gemeente
bepaalde activiteiten zelf moet uitvoeren, stopt de toetsing. Het is dan vaak wel mogelijk om
bepaalde onderdelen van een activiteit uit te besteden, bijvoorbeeld de voorbereiding of
uitvoering van besluiten, maar niet de beslissingsbevoegdheid zelf.
 Afweging 3 – Is er beleidsvrijheid?
Bestuurlijke afspraken of vigerend beleid kunnen de mate van vrijheid ten aanzien van
uitbesteden beperken. Is er voldoende beleidsvrijheid? Als het antwoord op deze vraag ‘nee’
is, kan de toetsing worden gestaakt.
 Afweging 4 – Is de taak niet organisatiespecifiek?
Zijn de uit te voeren activiteiten organisatiespecifiek? Hiermee wordt bedoeld dat bepaalde
activiteiten uniek zijn voor de eigen gemeente. In een dergelijk geval bestaan vrijwel geen
marktpartijen waaraan de activiteit zou kunnen worden uitbesteed. Wordt een dergelijke
activiteit aangetroffen, dan ligt zelf doen in de rede.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
44
 Afweging 5 – Is de taak eenvoudig los te koppelen?
Is een bepaalde taak eenvoudig los te koppelen van andere activiteiten binnen de gemeente?
Antwoord moet worden gegeven op de volgende vragen:
- Is de taak duidelijk te definiëren?
- Zijn andere activiteiten sterk afhankelijk van deze taak? Kunnen die andere activiteiten
bij eventueel uitbesteden ongestoord voortgang vinden?
Als de taak niet losgekoppeld kan worden van andere activiteiten, kan men overwegen die
andere activiteiten ook uit te besteden. Waarbij het geheel van deze activiteiten wel
ontkoppelbaar moet zijn.
 Afweging 6 – Kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid
De kosten van zelf doen worden afgezet tegen de kosten van uitbesteding. Zijn naar schatting
de kosten van uitbesteden hoger dan wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd, dan is zelf
doen het antwoord.
Onder kosten van het ‘zelf doen’ wordt ten minste begrepen:
- Materiaal;
- Personeel (bestede directe uren);
- Interne doorbelastingen (o.a. afschrijving materieel, kosten apparatuur, huisvesting);
- Afdelingskosten (o.a. doorberekening indirecte uren).
Onder kosten van ‘uitbesteding’ of ‘samenwerking’ worden onder meer begrepen:
- Integrale kostprijs externen;
- Desintegratiekosten (kosten die worden gemaakt om de activiteit ‘buiten de deur te
zetten’);
- Coördinatiekosten (bij uitbesteding blijft eigen personeel noodzakelijk ten behoeve van
contractbeheer, procesbegeleiding, coördinatie en de beoordeling van de kwaliteit).
Ook wordt de kwaliteit die de eigen organisatie kan leveren afgezet tegen de kwaliteit die kan
worden verkregen bij uitbesteden. Is de kwaliteit bij uitbesteding of samenwerking lager dan
wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd, dan moet dat worden afgewogen tegen de
omvang van de kostenvermindering.
Tot slot wordt getoetst of de organisatie zich minder (of juist meer) kwetsbaar maakt door de
activiteit buiten de eigen organisatie te plaatsen. Wordt de organisatie kwetsbaarder door
het niet langer zelf uitvoeren van de activiteit, dan moet dat ook worden meegewogen. Het
toetsen van kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid dient in onderlinge samenhang
plaats te vinden. Hoewel deze drie aspecten zijn aangemerkt als ‘objectief criterium’ kunnen
ze, bij afwezigheid van voldoende objectieve informatie, wel meer onzekerheden bevatten.
Weging ervan is dan ook een politiek-bestuurlijk proces.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
45
 Afweging 7 – Risico’s beheersbaar?
Welke risico’s, zowel positief als negatief, zijn verbonden met het uitbesteden van de
activiteit? (Een positief risico kan als kans worden gezien.)
Hierbij kan (niet limitatief) worden gedacht aan:
- Politieke risico’s: de gemeente blijft verantwoordelijk voor de uitvoering, maar heeft
minder invloed op de wijze waarop de activiteit wordt uitgevoerd;
- Het (on)voldoende in huis houden van capaciteit voor calamiteiten en urgente klussen;
- Het (on)voldoende in huis houden van eigen expertise om de gewenste prestatie te
formuleren en de geleverde prestatie te kunnen beoordelen;
- De (on)mogelijkheid om de uitbestedingsbeslissing te heroverwegen in verband met de
benodigde investeringen;
- In geding komen van goed werkgeverschap;
- Mogelijke nadelige consequenties als gevolg van juridische gebreken in contracten met
dienstverleners;
- Afhankelijkheid van dienstverleners.
Bij de weging van risico’s dienen nadrukkelijk eerdere ervaringen binnen de eigen of bij
andere gemeenten betrokken te worden. Zijn voldoende voorwaarden aanwezig om eerder
of elders gemaakte fouten in dit nieuwe geval te voorkomen?
 Afweging 8 – Is er een markt met concurrerende aanbieders
Voor uitbesteding aan een private partij is het wel noodzakelijk dat er een markt van
concurrerende aanbieders bestaat.

Afweging 9 - Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende
behartigen?
Als het publieke belang van een taak kan worden behartigd doordat de gemeente optreedt
als opdrachtgever (sturing via contractvoorwaarden), dan is uitbesteden een
mogelijkheid. Sturing via een contract is vooral mogelijk als de te leveren dienst of prestatie
tevoren eenduidig kan worden omschreven. Het is uiteraard van het grootste belang dat de
te leveren diensten of prestaties goed worden omschreven (in een contract of in een
serviceniveauovereenkomst).
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
46
4 Onderzoeksresultaten
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de onderzoeksresultaten vermeld van de uitgevoerde interviews.
De tekst wordt hier en daar afgewisseld met een persbericht of voorbeelden gegeven door
respondenten (deze zijn omkaderd).
Aanvankelijk was het de bedoeling dat er voor de interviews 10 veiligheidsregio’s zouden
worden benaderen. Echter het enthousiasme en de betrokkenheid met dit onderwerp was zo
groot, dat het geen moeite kostte om meer respondenten te vinden. Niemand weigerde mee
te werken. Was de agenda vol, dan werd er toch nog een gaatje gevonden. Een respondent
kwam zelfs op zijn vrije middag. Een ander schoof ’s morgenvroeg aan na mijn nachtdienst,
omdat ik plotseling moest werken.
4.2 Interviews
Nederland is voor de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing ingedeeld in 25
Veiligheidsregio’s. Voor mijn onderzoek heb ik 14 respondenten benaderd uit even zoveel
Veiligheidsregio’s. Deze 14 Veiligheidsregio’s vertegenwoordigen samen 246 gemeenten. Dat
is 61% van alle gemeenten op dit moment. Verder behelst het 65% van de oppervlakte van
Nederland en woont er 55% van de bevolking. Van de vier grote steden, Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht, ligt alleen Utrecht in het gebied. Andere grote steden zoals
Groningen, Arnhem, Nijmegen, Eindhoven en Tilburg liggen wel in één van deze 14
veiligheidsregio’s.
Als doelgroep is gekozen voor de coördinerend gemeentesecretarissen van deze
Veiligheidsregio’s. Zij zijn door het bestuur van de veiligheidsregio aangewezen en belast met
de coördinatie van de maatregelen en voorzieningen die de gemeenten treffen met het oog
op een ramp of crisis (artikel 36 Wet veiligheidsregio)1. In veiligheidsregio’s waar deze niet
aanwezig of beschikbaar was, is gesproken met de kwartiermaker bevolkingszorg (twee
respondenten) of de ambtelijk coördinator bevolkingszorg (drie respondenten). Alle
respondenten zijn vele jaren werkzaam bij de overheid, variërend van 10 tot 36 jaar. De
gemiddelde ervaring in de functie hiervoor genoemd is vier jaar.
4.3 Afwegingskader
De helft van de respondenten herkent het getoonde afwegingskader niet. De andere helft
herkent het, of een soortgelijk stappenmodel, wel. Een derde heeft in zijn werk ook wel
gebruik gemaakt van soortgelijk afwegingskaders. Niemand heeft het echter ook gebruikt bij
het afwegen van het wel of niet uitbesteden van een bevolkingszorgtaak. Men vindt het
afwegingkader wel logisch en maakt deze stappen ook in het eigen ‘achterhoofd’.
1
Dit is ook de reden waarom niet is gekozen voor de doelgroep hoofden veiligheidsbureau, zoals vermeld in de
onderzoeksopzet.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
47
4.4 Organisatie bevolkingszorgtaken
Alle Veiligheidsregio’s hebben de acht processen van bevolkingszorg, genoemd in het
Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, georganiseerd. Zes regio's hebben hun
bevolkingszorg georganiseerd in een regionale crisisorganisatie, waarvan er vier regio’s in de
fase van voorbereiding of uitrol zitten. Lokale taken zoals het openhouden van het
gemeentehuis en beschikbaar stellen van kantoorautomatisering buiten beschouwing latend.
In vijf regio’s is alleen de aansturing geregionaliseerd. Zoals een poule van functionarissen in
het Regionaal Operationeel Team (ROT) (een respondent); een expertteam (een respondent)
of een team van operationeel leidinggevenden (drie respondenten). Enkele hebben de
functie van communicatieadviseur of Algemeen Commandant geregionaliseerd (twee
respondenten). Een regio is met uitzondering van de registratie van slachtoffers, verwanten
en schade niet geregionaliseerd maar verwacht dat dit wel de toekomst zal worden.
4.5 Uitbesteed
Alle veiligheidsregio’s hebben middels het Veiligheidsberaad het informeren van verwanten
uitbesteed en in beheer gegeven aan het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV). Het IFV kan gezien
worden als een integrator. Dat betekent dat zij de voor deze taak voor de gemeenten het
demand management uitvoeren.
Verder is het Nederlands Rode Kruis een grote afnemer van een aantal processen. Echter in
de opmerkingen van meerdere respondenten lijkt hier een kentering in te komen. Sommige
hebben hun contract met het Nederlands Rode Kruis niet verlengd en anderen overwegen dit
te doen. Hieronder is in een tabel is weergegeven in hoeveel van de bezochte
veiligheidsregio’s een taak is uitbesteed en aan wie:
Taak
Aan
Aantal Veiligheidsregio’s
Verwanteninformatie
Opvang en verzorging
IFV
Het Nederlands Rode Kruis
14
9
Slachtofferregistratie
Het Nederlands Rode Kruis
8
Uitvaart / Rouwverwerking
Monuta
5
Primaire levensbehoefte
Schaderegistratie
Het Nederlands Rode Kruis
VHD / Eurocross
1
1
Verplaatsing mens en dier
Busvervoer
Het Nederlands Rode Kruis
Evenementenvervoer NL
1
1
Catering
Cateraar
1
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
48
Persbericht1: Centraal schademeldpunt Haren paraat bij VHD Alarmcentrale
ZATERDAG 22 september 2012
Als gevolg van de ongeregeldheden die gisteravond uitbraken bij het Facebook feest in Haren
heeft VHD Alarmcentrale een meldpunt in paraatheid gebracht voor centrale schadeinventarisatie. In opdracht van de gemeente Haren is een speciale telefoonlijn ingericht waarop
gedupeerden terecht kunnen voor het aanmelden van mogelijke schade.
De omvang van de schade is voor de gemeente Haren aanleiding om een centraal
registratiepunt voor aangerichte schade te activeren. Zij geven daarmee uitvoer aan de Wet
Veiligheidsregio's. Schaderegistratie is daar een verplicht onderdeel van. Binnen
overheidskringen wordt "centrale registratie van aangerichte schade" ook wel aangeduid met
de afkorting CRAS. VHD Alarmcentrale registreert namens de gemeente Haren meldingen van
burgers, die door de ongeregeldheden aangerichte schade ondervinden. De activiteiten van het
meldpunt CRAS Haren op de alarmcentrale bij VHD Alarmcentrale zijn alleen gericht op het
registreren van meldingen en algemene schade-inventarisatie, niet op het honoreren van
schade. Kort nadat vannacht de Gemeente Haren de opdracht gaf om het melden mogelijk te
maken is in nauw overleg met de Gemeente een maatwerk registratie ontwikkeld en is VHD
Alarmcentrale opgeschaald om de aanmeldingen te kunnen verwerken. Vanaf zaterdagochtend
07:00 uur is VHD Alarmcentrale in staat de meldingen te verwerken.
Mensen die geen schade hebben maar informatie willen kunnen terecht op het speciaal
daarvoor geopende publieksinformatienummer
Respondenten geven aan dat er een landelijk convenant is gesloten met Stichting Salvage. Zij
geeft hulp aan gedupeerden van een brand, waarbij zij tot de volgende werkdag aan 15
huishoudens opvang kunnen verzorgen2. Twee respondenten zijn in gesprek met Salvage om
afspraken te maken over schaderegistratie. Daarentegen zijn er twee respondenten die
aangeven dat gemeenten van hun contract met VHD of Eurocross voor schaderegistratie af
willen, omdat dit geen meerwaarde heeft en wel geld kost. Ten slotte gaven twee
respondenten aan na te denken om de verkeersbegeleiding bij rampen, hekken en
verkeersregelaars, uit te besteden aan een marktpartij. Met uitzondering van het
Nederlandse Rode Kruis en de IFV zijn er aan de contracten vooraf geen of maar geringe
kosten verbonden. Men spreekt van waakvlamovereenkomsten, waarbij de teller pas gaat
lopen als er een opdracht tot inzet is.
Twee respondenten refereren ook aan de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) waaraan zijn de
omgevingszorg hebben uitbesteed. Echter de RUD is geen private marktpartij, maar een
gemeenschappelijke regeling in kader van de WGR.
1
Verzekeraars Hulpdienst (2012). Geraadpleegd op http://www.vhd.nl/news_archive_nl.html?id=10&page=
Protocol van afspraken tussen Stichting Salvage en het landelijke overleg van coördinerend
gemeentesecretarissen 2012. Geraadpleegd op www.infopuntveiligheid.nl
2
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
49
4.6 Publiek belang
Twee respondenten geven aan dat er geen bevolkingszorgtaken zijn die niet het publieke
belang dienen. Een van hen geeft aan dat het faciliteren of ondersteunen van een taak,
voorwaardenscheppend kan zijn aan een taak van een ander en daarom gezien kan worden
als publieke taak. Anderen denken daar anders over, maar zijn wel verschillend in hun
opvatting welke bevolkingszorgtaak geen publiek belang dient. Twee springen daarbij echter
in het oog.
 Schaderegistratie
Tien respondenten vinden dit geen publieke taak. Men geeft daarbij aan dat de gemeenten
niets doen met de schade dan enkel verwijzen. Het is nu nog faciliteren dat mensen
begrijpen dat zij met hun schade naar de verzekeraar gaan. Negentig procent is al
schadeverzekerbaar en daarvoor moet men bij de verzekeraar zijn. Grootschalige
schaderegistratie komt niet voor. Het zal zo klein en beperkt zijn dat je dat niet van te voren
gaat organiseren. Is het onverzekerbare schade dan zal de gemeente bekijken of zij daarvoor
een regeling kunnen treffen of fondsen werven. Als voorbeeld wordt de Commissie Meijer
genoemd in verband met de geleden schade door aardbevingen naar aanleiding van
gaswinning in Noord-Nederland. Een respondent verwoordt het als volgt: “Bij een ramp doen
gemeenten niet anders met schaderegistratie dan dat ze het leuk vinden om in de media te
vermelden dat de omvang van de schade ongeveer 2 miljoen euro is. De gemeente keert geen
euro uit”. Een andere respondent geeft aan dat enkel doorverwijzen voor de gemeenteraad
een stap te ver is, omdat het als heel belangrijk wordt ervaren. Het besluit nemen die taak
los te laten is erg moeilijk.
 Opvanglocaties
Zeven respondenten geven aan dat het inrichten of het hebben van een opvanglocatie niet
meer een publiek belang dient. Als motivatie hiervoor wordt gegeven dat bijna iedereen wel
een mobiel heeft en contact kan leggen met familie of kennissen voor onderdak. Anders
staan er wel mensen in de rij om deze mensen te helpen. Ook wordt genoemd dat niemand
in een sporthal op een stretcher wil liggen. Stichting Salvage doet ook de opvang, wat veelal
voldoende is. Geen respondent kan zich herinneren dat grootschalig opvang noodzakelijk
was en een aantal komt met voorbeelden die het tegendeel aangeven. Een van de
respondenten geeft aan dat een ambtenaar in een provinciestad bijna zijn halve baan
besteedt aan het beheer van opvanglocaties, maar zich niet kan herinneren wanneer deze als
zodanig zijn gebruikt.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
50
Voorbeeld Storm 2006
“Het bericht komt binnen dat 500 mensen op het treinstation niet weg kunnen komen. Het
ROT bevestigt het bericht maar spreekt over enkele mensen die niet naar huis kunnen, niet
het aantal van 500. Je moet dan toch je opvang inrichten. Maar voor hoeveel? Dan maar op
die 500. Dus een scholengemeenschap voor 500 man ingericht. Broodjes laten aanrukken.
Toen nog bedjes. Twaalf of dertien, meer kregen we er niet. Het Rode Kruis had van
meerdere plaatsen verzoeken gekregen en kon door het weer de weg niet op. Meer was er
niet te krijgen. Uiteindelijk kwamen er 10 mensen, bleven er 9 slapen en hadden we 250
broodjes. De daklozen hebben vrij lang van deze voorraad gegeten”.
Verder geven drie respondenten aan dat de eis dat er binnen een bepaalde tijd een
opvanglocatie moet zijn ingericht, uitgaat van een verkeerde veronderstelling, namelijk dat
mensen niet zelfredzaam zijn. Kunnen ze echt nergens heen dan kan er wel een hotel
geregeld worden.
Voorbeeld Stroomstoring Zaltbommel
“De zelfredzaamheid was daar enorm groot. Zonder sturing van de gemeente is de
bevolkingszorg door de bevolking zelf opgepakt. De tuinders hebben met hun aggregaten de
mensen van stroom voorzien. De gemeente heeft alleen een aggregaat geregeld voor het
verzorgingshuis. Gemeente had sportzalen met bedden klaar staan waar echt niemand
gebruik van heeft gemaakt”.
Twee respondenten die ervaring hebben met rampen als stroomuitval, overstroming en
aardbevingen geven aan dat ze als alternatief voor een opvanglocatie nadenken om voor de
gedupeerden in het rampgebied zorgmeldpunten in te richten. Deze zijn multidisciplinair en
bedoeld om hen te informeren en te faciliteren bij de hulpvraag.
 Slachtofferregistratie
Als het gaat om de vraag of er ook bevolkingszorgtaken zijn die niet meer het publieke belang
dienen, zijn er twee respondenten die ook slachtofferregistratie noemen.
De één vindt dat we vanuit het oogpunt dat we de zelfredzaamheid willen bevorderen ook
moeten nadenken over een andere manier van registreren. Niet meer alle slachtoffers
binnen een hek zetten. De crash van een vliegtuig van Turkisch Airlines bij Schiphol noemt hij
als voorbeeld. “Mensen gaan lopen. Waarom registreer je nog mensen die kunnen lopen en
bij wijze van spreken naar huis willen. Voor schadeclaims kunnen ze zich later zelf melden.
Registratie van personen heeft enkel zin als dat ook betekenis heeft”. De andere respondent
belicht een ander onderdeel, namelijk het in kaart brengen van het aantal mensen dat in een
rampgebied verblijft. “Er wordt nu in de gemeentelijke basisadministratie gekeken wie in dat
gebied wonen en wat je potentieel slachtofferaantal zou kunnen zijn. Je registratie levert
echter een schijnzekerheid. Als voorbeeld de Bijlmerramp, daar verbleven veel meer mensen
dan er in het GBA geregistreerd stonden. Je weet niet of de mensen thuis zijn en je weet niet
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
51
of er nog meer mensen verblijven. Het heeft dan totaal geen zin om met die registratie te
checken of de mensen die daar wonen inderdaad gevonden zijn”.
Eén respondent vindt de registratie van verwanteninformatie helemaal achterhaald.
Misschien is dat enkel nog het beschikbaar stellen van een telefoon of internet. Hij geeft aan
dat dit een andere manier van denken is, dan waar je jarenlang mensen voor hebt opgeleid.
4.7 Wettelijke beperkingen
Al dan niet genuanceerd geven alle respondenten aan dat er wettelijk geen beperkingen zijn
om bevolkingszorgtaken uit te besteden aan de markt. De een heeft er nog nooit naar
gekeken of voelt niet de behoefte. Anderen geven aan dat de burgemeester de
verantwoordelijkheid moet dragen, maar dat de wet over de uitvoering geen belemmeringen
geeft. Drie respondenten vinden het feit dat de wet alleen de taken benoemd te summier. Zo
mist men in wetgeving de prestatie-eisen. Men vindt het vreemd dat op andere punten de
Wet veiligheidsregio’s bizar gedetailleerd is. Bij de brandweer is dat minutieus uitgeschreven;
bijvoorbeeld wat voor kennis een brandweerman moet hebben voordat hij een bepaald
diploma moet krijgen. “Over de bevolkingszorg staat helemaal niks. Dat is jammer. Nu
moeten gemeenten het zelf maar verzinnen. Daar had de minister, als wetgever, meer in
kunnen sturen. Het gaat dan om de hoe-vraag en niet om de wat-vraag”, volgens een
respondent. Zij vinden dat de gemeenten dat zelf moeten invullen. Slim organiseren. Wat
slim is in Groningen, hoeft niet slim te zijn in Amsterdam. De risicoprofielen zijn verschillend
per regio. De hoe-vraag moet in overeenstemming kunnen worden gebracht met dat verschil
in risicoprofiel. Zoals een respondent uitlegt: “Het is fantastisch dat je als brandweer binnen
acht minuten ergens moet zijn als er brand is. Woon je in Appelscha dan lukt dat natuurlijk
nooit. Die differentiatie moet er in de wet natuurlijk wel zijn”. Een andere respondent ziet dit
anders en geeft aan dat de wet beperkingen geeft in de zin van wat je moet organiseren en
heeft daarbij niet de beleving dat er ook taken bij zitten die je mag uitbesteden. Weer een
ander ziet beperkingen door de Aanbestedingswet en de Wet bescherming
persoonsgegevens. Terwijl een ander bij de registratie van personen geen beperkingen voelt,
omdat iemand die een broodje krijgt niet gaat klagen over zijn registratie.
4.8 Beleidsvrije ruimte
Dertien respondenten vinden dat er voldoende beleidsvrije ruimte is om bevolkingszorgtaken
of delen daarvan uit te besteden aan derden. Er is één respondent die aangeeft dat de
bestuurlijk gemaakte afspraak, het uit te besteden aan de veiligheidsregio, impliciet inhoud
dat het niet wordt uitbesteed aan derden. Zes andere respondenten ervaren die vrijheid wel,
maar geven aan dat de stap naar regionaliseren al is gezet en daarbij uitbesteden aan derden
niet wordt bediscussieerd. Twee respondenten geven aan dat de visie van het rapport
‘bevolkingszorg op orde’ is omarmd en er daarmee ook ruimte is om taken uit te besteden
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
52
aan derden. Vijf respondenten geven aan dat er geen beleid is, waarvan één aangeeft dat zij
die beleidsvrije ruimte dan ook maximaal hebben benut.
4.9 Organisatiespecifiek
Als het gaat over bevolkingszorgtaken die zo specifiek zijn voor de gemeenten dat ze niet
door derde marktpartijen kunnen worden uitgevoerd, zijn er een aantal respondenten die
daar in zijn algemeenheid iets over zeggen.
Vijf respondenten refereren aan het feit dat je de verantwoordelijkheid moet vasthouden en
dat er daarom altijd een koppelvlak bij de gemeente ligt om de samenwerking met de
dienstverlener mogelijk te maken om zijn taak goed te laten uitvoeren. Drie respondenten
geven aan dat voor een goede uitvoering ook lokale kennis, lokale betrokkenheid en het
aspect vertrouwen een rol spelen, waardoor je kunt spreken van organisatiespecifiek. Een
respondent geeft mee dat de kennis van processen niet moet verdwijnen. Dat we
vaardigheden die we opbouwen in het crisismanagement ook in het reguliere werk kunnen
toepassen.
Voorbeeld Mediatraining
“Zo boden we in een gemeente het college een training aan in het kader van
crisiscommunicatie. Tja, dan accepteerden ze het. Als we zeiden jullie moeten les krijgen
hoe je voor de camera staat, dan accepteerden ze het niet. In feite gaven we ze gewoon
mediatraining, waar ze elke werkdag profijt van hadden.”
Crisiscommunicatie wordt door acht respondenten aangegeven als iets specifieks voor de
gemeente. De motivatie daarbij is dat dit een belangrijk kernproces is, waarop de aanpak
wordt beoordeeld en de burgemeester mogelijk kan worden veroordeeld. “Dit moet je
daarom dicht bij je houden. Het onderdeel omgevingsanalyse zou je daarvan wel kunnen
uitbesteden”, aldus een respondent. Waarbij men eerst denkt aan een grotere gemeente die
deze taak ook regulier al uitvoert. Drie respondenten geven aan dat lokale taken zoals de
bestuurs- en managementondersteuning en facilitaire zaken op het gemeentehuis
organisatiespecifiek zijn. Mogelijk dat dit door anderen niet is genoemd, omdat het veelal
geen taken zijn die vanuit de veiligheidsregio gecoördineerd worden. Een respondent vindt
het proces Nazorg specifiek voor de gemeente, omdat het taken zijn die de gemeente
regulier ook al binnen sociale zaken uitvoert, zoals maatschappelijke zorg, herhuisvesting en
uitkering. Een respondent vindt dat grootschalige opvang specifiek is, omdat men dan vooral
toch naar de overheid kijkt.
4.10 Te ontkoppelen
Of de uitvoering van een taak eenvoudig is los te koppelen van andere activiteiten van de
gemeenten is door tien respondenten een reactie gegeven. Dit komt doordat de vraag in het
interview aan vier respondenten niet expliciet is gesteld. Eén respondent geeft aan dat als je
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
53
een taak ontkoppelt die wel logisch moet zijn. “Het moet liggen in het reguliere.
Voornamelijk met partijen, waarvan je de ervaring hebt dat ze de dienst ook kunnen leveren.
Gemeenten die al veel uitbesteden zullen dat dan ook meer doen, want het is hun
corebusiness.” Een ander respondent geeft aan dat door de regionaliseringen de taken al zijn
losgekoppeld van de gemeenten. “Taken kunnen ook worden gedaan door mensen uit een
andere gemeente.” Zes andere respondenten vinden dat gemeenten zeker de regie moet
houden. Een respondent verwoord dit als volgt door zichzelf de vraag te stellen: “Hoe houdt
je het gekoppeld? Hoe koppel je slim de juiste informatie. Bijvoorbeeld de informatie die je
van het SIS krijgt of in de databases van de gemeenten zitten. Er is geen waarheid voor hoe je
een taak die je uitbesteed het beste organiseert. Dat verschuift met de ontwikkelingen in de
samenleving. We zullen heel scherp moeten blijven. Kijken wat er op ons afkomt en dat weer
gebruiken.” Een respondent vraagt zich af of het daardoor efficiënter wordt, vooral omdat
het maar incidenteel voorkomt. Een ander vraagt zich af of je met de lage frequentie waarin
een incident zich voordoet een taak kunt verzelfstandigen. Hij komt tot de conclusie het bij
de gemeenten te houden op het niveau van de veiligheidsregio. Twee andere respondenten
geven de nadelen aan als je expertise gaat uitbesteden. “Zo krijg je en houd je ook geen
expertise binnen de overheid. Het zijn veelal leuke klussen die mensen binnen de gemeente
ook willen doen en je houdt de eigen mensen ook betrokken bij de nasleep van de ramp.”
4.11 Kosten
Als we kijken naar de kosten die worden gemaakt om de bevolkingszorgtaken te organiseren,
wordt er door de respondenten onderscheid gemaakt tussen regionaal (kosten van de
Veiligheidsregio) en lokaal (de kosten van de gemeenten zelf). In de kosten van de
bevolkingszorg in de veiligheidsregio heeft iedereen wel een globaal inzicht variërend van
“trek ik zo uit de kast” en “hebben we scherp” tot zoveel euro cent per inwoner. Veelal
worden de uren die gemeenteambtenaren besteden aan de veiligheidsregio niet doorbelast
en begroot. Inzicht in de lokale kosten van de gemeente is een ander verhaal. Daar geeft men
aan dat deze kosten niet concreet zijn terug te vinden omdat ze verweven zijn met andere
posten. Gemaakte kosten onder een post bevolkingszorg is er niet. Een respondent
verwoordt het zo: “Bevolkingszorg, men deed het erbij. Zowel landelijk als regionaal en
lokaal. We willen de vierde kolom professionaliseren, dat begint te groeien maar moet ook
financieel vertaald worden.” Het is niet mogelijk om te bepalen wat de kosten zijn als de
gemeente de werkzaamheden die zijn uitbesteed aan het Rode Kruis, zelf gaat uitvoeren. Een
respondent acht het uitbesteden van een taak aan het Rode Kruis vele malen duurder dan
dat men het zelf doet. Een andere respondent uit een nabij gelegen regio berekent met een
natte vinger dat de kans heel groot is dat zelf doen duurder is. De beelden die hier bij de
respondenten over bestaan zijn zo verschillend en spreken elkaar zo tegen, dat zonder verder
onderzoek er geen zinnige uitspraak is te doen.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
54
4.12 Kwaliteit
Als je betaalt voor een taak die je hebt uitbesteed is het ook belangrijk dat je weet of de
marktpartij ook in staat is om te leveren en welke kwaliteit hij levert. Bij de vraag of de
kwaliteit van een taak die wordt uitbesteed ook wordt gemeten is het Rode Kruis bij alle
respondenten het onderwerp van gesprek. Men weet in het contract wat er wordt geleverd,
maar niet wat hiervan de kwaliteit is. Het Rode Kruis heeft een inspanningsverplichting en
geeft daardoor niet de garantie dat de taak ook wordt uitgevoerd. Als er een negatief
reisadvies wordt gegeven, heeft het Rode Kruis geen mogelijkheden om dit te negeren. Eén
van de contract-onderdelen is dat er mee-geoefend wordt. Daar vloeien een aantal
aandachtspunten uit, die verder worden meegenomen. Dat beschouwt men als een stukje
kwaliteitsbewaking vooral vanuit het leereffect bekeken. “Bij een echte crisis evalueren ze op
twee manieren. Aan de ene kant om daar iets uit van te leren. Aan de andere kant de
verantwoording. Daar zit een veel hardere kant aan. Als blijkt dat het Rode Kruis dingen niet
heeft gedaan die wel zijn afgesproken, dan krijgen ze dat natuurlijk te horen. Het is geen
objectief meetinstrument, maar redelijk adequaat: maken ze waar wat is afgesproken”, aldus
een correspondent. Negen respondenten zijn kritischer. Zij hebben een optreden van het
Rode Kruis in de warme fase nooit meegemaakt. Of iets was al geregeld voordat het Rode
Kruis ter plaatse was. De kwaliteit van een van te voren aangekondigde oefening is anders,
dan zijn er altijd genoeg mensen. Daarmee heb je de paraatheid nog niet geborgd als er
plotseling op de knop wordt gedrukt. Een respondent wil wel zien wat er gebeurd als
’s nachts om 02:00 uur op de knop wordt gedrukt en hulp nodig is. Afhankelijk van wie
leiding heeft zijn de optredens in de oefeningen goed of matig. Een andere respondent vindt
dat men oefent op een verkeerde aanpak. “Bij een oefening met chemische stoffen wordt er
nog altijd een sporthal ingericht. Dat is het laatste waar je aan denkt. Eerder aan een
dorpshuis in de buurt of een kroeg op loopafstand. Zij hebben een andere beleving. Terwijl
gemeenten in Nederland de beweging zien van zelfredzaamheid, eigen verantwoordelijkheid.
Gemeenten richten zich op de verminderd zelfredzamen en dan niet op degene die in het
ziekenhuis liggen.” Een respondent vindt een contract met het Rode Kruis niet noodzakelijk;
omdat het Nederlands Rode Kruis in zijn statuten heeft staan dat zij hulp verlenen aan
iedereen die het behoeft. Hij acht het dan ook niet waarschijnlijk dat het Rode Krijs niet komt
als er een beroep op hen wordt gedaan bij een grote calamiteit.
4.13 Kwetsbaar
Maakt een gemeente zich meer of minder kwetsbaar door een bevolkingstaak uit te
besteden.
Minder kwetsbaar
Drie respondenten geven aan dat ze door te regionaliseren al minder kwetsbaar zijn
geworden. Dertien respondenten vinden dat zij minder kwetsbaar zijn doordat zij bij
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
55
uitbesteden expertise, extra capaciteit en continuïteit inkopen. Enkele respondenten geven
daarbij aan dat je wel moet controleren of ook feitelijk het gevraagde geleverd kan worden
en dat een goede regie en aansturing van belang is.
Meer kwetsbaar
Een respondent geeft aan dat je meer afstand creëert van de bevolking en lokale omgeving
door een taak uit te besteden. Daardoor kunnen in de uitvoering fouten ontstaan. Twee
respondenten vinden dat het je afhankelijker en kwetsbaar maakt als verantwoordelijke
organisatie, als er geen kennis meer in eigen huis aanwezig is. Andere respondenten hebben
hierover niets vermeld.
Voorbeeld ICT
“Bij de uitbesteding van ICT in de gemeente hadden we geen expertise op gebied van
automatisering. Zo kregen we een Mercedes van een automatiseringssysteem, terwijl we
het prima met een goedkopere middenklasse konden doen. We werden niet geadviseerd.
Zij zeiden dat we alles moesten kopen, maar we hadden het helemaal niet nodig. Er was
bij ons niemand in huis die tegengas kon bieden. We hadden het wel goed opgeschreven
maar de kwaliteit was gewoon slecht. We gingen voor de laagste kostprijs en hadden
daarvoor ook onze expertise wegbezuinigd. Er zat wel een boeteclausule in. Maar als
puntje bij het paaltje komt moet je wel je dossier op orde hebben. Dan kom je in een
juridisch tegenspel.”
4.14 Samenhang in de 3K’s
Bij de vraag of het toetsen van kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid in onderlinge
samenhang plaatsvindt, antwoorden alle respondenten met ‘ja’. Opmerkingen die daarbij
worden gemaakt zijn dat de kosten vaak moeilijk zijn te vergelijken. De kwaliteit is moeilijk te
objectiveren, omdat het niet of maar incidenteel voorkomt.
4.15 Risico’s
Er zijn meerder risico’s genoemd die verbonden zijn met het uitbesteden van een
bevolkingszorgtaak. Echter de risico’s ‘slechte aansturing’ (acht respondenten) of ‘geen
expertise in huis' (drie respondenten) zijn door meer dan twee respondenten genoemd. Bij
‘slechte aansturing’ wordt bijvoorbeeld aangegeven dat niet de juiste voorwaarden zijn
gesteld of harde afspraken zijn gemaakt. Of dat er geen monitoring plaats vindt op de
kwaliteit, de samenwerking niet is getraind en er geen alternatieven zijn. Bij expertise gaat
het om de risico’s dat er geen expertise meer in de eigen organisatie is door bezuinigingen of
uitstroom van personeel. Verder nog, dat je iets oefent wat je nooit doet en dat je te veel op
afstand hebt gezet om nog te kunnen improviseren.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
56
4.16 Meerdere aanbieders
Acht van de 10 respondenten vindt het niet per se noodzakelijk dat er een markt van
concurrerende aanbieders bestaat, waarbij drie respondenten aangeven dat dit wel de
voorkeur heeft. Door zelf te bepalen wat de kosten zijn als je het zelf doet en welke kwaliteit
je wilt, kun je voldoende onderhandelen. Een ander vindt een vertrouwde monopolist
voldoende. Twee respondenten vinden het wel noodzakelijk vanwege de marktwerking: dat
de markt zichzelf positioneert en reguleert.
4.17 Opdrachtgeverschap
Alle respondenten vinden dat een publiek belang van een bevolkingszorgtaak voldoende
blijft behartigd als de gemeente optreedt als opdrachtgever. Dit wordt door verschillende
respondenten aangevuld met diverse opmerkingen:
“Je moet wel iemand in huis blijven houden die de expertise heeft de uitbesteding te
organiseren.”
“Burgemeesters spelen hierbij een grote rol. Zij moeten vooral rust en vertrouwen uitstralen.”
“Als je uitbesteed kun je beter in positie blijven omdat je duidelijker kan krijgen wat de taken
zijn.”
“We moeten dan wel anders gaan denken en werken. De functie van doener wordt dan
steeds meer die van regisseur.”
“Bekijk ieder jaar de gemaakte afspraken en herzie deze waar nodig.”
“De gemeente blijft de aansturing doen en moet in ieder geval nadenken over wat voor
stappen zij moet doen om op het uur u goed te kunnen zijn. Daarbij moet zij weten hoe we in
de samenwerking elkaar informeren en dit vooraf met elkaar trainen.”
4.18 Stelling 1
“Net als de aandacht voor burgerparticipatie zou er ook aandacht moeten zijn voor
participatie van private marktpartijen bij crisisbeheersing.”
Van de dertien respondenten is er één respondent het niet eens met de stelling. Hij geeft aan
dat er geen behoefte is om taken uit te zetten bij private marktpartijen. Volgens hem zit er
nog een uitdaging tussen vraag en aanbod omdat er bij bedrijven geen drang bestaat om
taken voor de gemeente uit te voeren. Anderen zijn het daar niet mee eens en zien wel zeker
een meerwaarde en uitdaging om daar meer werk van te maken. Een respondent verwoordt
het zo: “Om 30 mensen op te vangen werd een evenementbureau gevraagd voor handjes en
catering. Binnen drie kwartier zaten de mensen aan de warme saucijzen. Men had het
evenementenbureau gebeld omdat ze vaker met de gemeente samenwerken.” Verder werd
de tip gegeven dat men ook in de preparatie zich met private bedrijven kan voorbereiden.
Uitgaande van je risicoprofiel zouden de gemeenten kunnen kijken welke private
ondernemingen bij een incident betrokken kunnen raken. Denk bijvoorbeeld aan de Land- en
Tuinbouw Organisatie (LTO) als het gaat om verplaatsing van dieren bij dreigende
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
57
overstroming. “Je zou bijvoorbeeld één keer per jaar op dat risico een klein congres kunnen
organiseren waarbij je elkaar ook leert kennen.”
4.19 Stelling 2
“Meer participatie van private marktpartijen bij een crisis of ramp verhoogt de
beheersbaarheid.”
Vijf respondenten zijn het hier niet mee eens en geven daarbij de volgende argumenten:
“Hoe meer partijen betrokken zijn, hoe moeilijker het is om grip te houden op de uitvoering.
Private marktpartijen staan op afstand.”
“Het is belangrijk dat je elkaar kent, om afstemmingsproblemen te voorkomen. Er zit een
optimum aan het aantal partijen.”
“Het moet niet leiden tot vervaging van taken of dat we ons afvragen wie er nu eigenlijk over
gaat. Of ze elkaar de tent uit vechten als ze werkzaam zijn op het zelfde terrein.”
Acht respondenten vinden dat deze participatie de beheersbaarheid wel verhoogt als het de
kennis en kunde brengt die de gemeente zelf niet in huis heeft. Enkelen geven aan dat men
het wel goed moet voorbereiden met goede werkafspraken. Een ander geeft aan dat de
dominante rol van de overheid een mythe is. “Er is veel meer waar de overheid misschien wel
weet van heeft, maar geen invloed op heeft. Het kan zelfs zo zijn dat overheid bedrijven met
goede initiatieven voor de voeten loopt.”
4.20 Stelling 3
“De gemeente heeft alleen een faciliterende rol in de aanpak van de bevolkingszorg.”
Alle dertien respondenten zijn het niet eens met de stelling. Zes respondenten zeggen
daarbij, dat de stelling wel geldt voor de zelfredzamen. Voor burgers die zichzelf kunnen
redden of in die situatie kunnen worden gebracht heeft de gemeente een faciliterende rol,
zoals betekenis geven, duiding en handelingsperspectief. Een respondent verwoordt het als
volgt: “Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk, heeft daarin een
regierol en kan ook sturen en de richting bepalen. Gebeurt dat niet goed, dan kan dat
vervelende persoonlijke gevolgen hebben. Die verantwoordelijkheid beperkt zich wel meer
dan voorheen tot de mensen die het nodig hebben. We zaten wel eens dingen te organiseren,
terwijl niemand er om vroeg. Een opvanglocatie inrichten voor die ene zwerver is ook weer zo
zonde.”
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
58
5 Resultaten Casestudy
5.1 Inleiding
Verschillende incidenten in de afgelopen 25 jaar hebben aangetoond dat het proces van
slachtofferregistratie problematisch verliep. Het onderzoek ‘slachtofferregistratie in
redelijkheid en realiteit’ is aanleiding geweest om een landelijk project te starten om te
komen tot een nieuwe slachtoffervolgsystematiek1. Op 23 november 2012 heeft het
Veiligheidsberaad gekozen voor een landelijke implementatie van de slachtoffer informatie
systematiek (SIS)2, bestaande uit een landelijke front- en backoffice. De keuze hield in dat er
één centraal telefoonnummer en website kwam voor het zoeken naar informatie over
familieleden die mogelijk betrokken zijn bij een ramp. Het argument van opbouwen en
behouden van kennis en ervaring bij het informeren van verwanten was daarbij
doorslaggevend, naast de verwachtte financiële voordelen van de landelijke organisatie.
Hierbij werd de afweging gemaakt om een deel van een bevolkingszorgtaak, namelijk de
frontoffice wel of niet te outsourcen. In 2013 is het outsourcen van de frontoffice
aanbesteed.
Binnen de Frontoffice vinden een aantal activiteiten plaats:

aannemen gesprek, doorvragen, bepalen hulpbehoefte;

verstrekken procesinformatie/doorverwijzen/doorverbinden;

uitvragen (completeren van gegevens voor registratie);

registeren;

informeren van verwanten over het vervolgproces;

het in opdracht van de chef backoffice (indien nodig) contact houden met de verwanten.
5.2 Onderzoek elementen casestudy
Het onderzoek in de casestudy SIS richt zich op het ‘afwegingskader outsourcen
bevolkingszorgtaak’. De vraag is of het afwegingskader een bruikbaar instrument zou kunnen
zijn geweest bij de keuze om deze taak wel of niet uit te besteden aan een private
marktpartij. De bevindingen van de casestudy zijn verkregen uit de interviews met de
voorzitter van de stuurgroep SIS en de projectleider SIS.
5.3 Onderzoek afwegingskader
Het ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’ of een soortgelijk afwegingskader is niet
gebruikt bij de afweging om de frontoffice van SIS te outsourcen.
Het SIS is een systematiek om bij incidenten uitvoering te geven aan de publieke taak van de
gemeente: het informeren van verwanten en het registreren van slachtoffers.
1
2
Helsloot, Scholtens & Warners, 2011
Veiligheidsberaad, project SIS Plan van aanpak, fase 3, samenvatting, 28-2-2013, Geraadpleegd op
www.snellerslachtofferinformatie.nl
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
59
Uitvoering van het SIS gebeurt in opdracht van de gemeente. De financiering is geregeld via
de veiligheidsregio’s. SIS is een landelijke voorziening waarvan de borging en het beheer van
de applicatie is uitbesteed aan het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV). IFV is namens de
gemeenten de opdrachtgever voor de aanbestedende marktpartij.
Afweging 1 – Is er sprake van een publiek belang?
De Poldercrash
“Bij de ramp met Turkisch Airlines was iedereen uit het vliegtuig voordat de
hulpverleningsdiensten kwamen. Er waren acht doden in het vliegtuig. Ze hadden een lijst
van 10 namen en waren er dus twee mensen kwijt. Dat werd de burgemeester en de
gemeente verweten. Deze mensen waren naar de A4 gelopen en hebben daar een taxi
genomen. De een is naar de Kalverstraat gegaan waar hij, vanwege het feit dat hij onder
het bloed zat, nieuwe kleding wilde kopen. De verkoopster heeft hem daar op een bankje
gezet en de politie gebeld. De ander heeft het vliegtuig genomen naar Amerika, waar men
twee weken later contact met hem heeft gekregen.”
Het SIS beperkt zich tot registratie van de zwaargewonden en doden en het informeren van
de verwanten van die personen. Het gaat er vanuit dat betrokkene en slachtoffers die
redzaam zijn zelf hun verwanten informeren.
In artikel 2.3.1 van het Besluit veiligheidsregio’s is het registreren van slachtoffers concreet
benoemd als bevolkingszorgtaak en daarmee een taak van publiek belang.
 Conclusie: Ja
Afweging 2 – Is er wettelijke vrijheid om de taak te outsourcen?
De Wet veiligheidsregio’s bepaald dat de gemeente deze taak moet uitvoeren en geeft
daarbij geen beperkingen hoe deze taak moet worden uitgevoerd. De gemeente in de rol van
de burgemeester blijft verantwoordelijkheid voor deze taak.
Privacywetgeving
SIS is een systematiek om informatie van verwanten te matchen aan de gegevens die
hulpverleningsdiensten hebben van de slachtoffers. Er zijn, binnen de juridische kaders,
afspraken gemaakt over welke gegevens de politie mag gebruiken voor zijn strafrechtelijk
onderzoek. Medische gegevens worden niet gedeeld, maar wel naam en huisadres en wie de
verwanten zijn. Bij een ramp mogen wij de verwanten infomeren van een slachtoffer die
buiten bewustzijn is. Komt hij bij kennis dan kan hij dat zelf aangeven. Afspraken hierover zijn
vastgelegd in de Handreiking SIS.
Aanbesteding
De aanbesteding van de uitbesteding van de frontoffice is gegaan volgens de Europese en
nationale aanbestedingsregels.
 Conclusie: Ja
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
60
Afweging 3 – Is er beleidsvrije ruimte om te taak te outsourcen?
SIS is ontstaan na de ramp met Turkisch Airlines, waarbij de minister van Veiligheid en Justitie
de kamer heeft beloofd dit op te lossen. Die opdracht is door hem geadresseerd aan het
Veiligheidsberaad.
 Conclusie: Ja
Afweging 4 – Is het geen organisatie specifieke taak voor de gemeente?
Voor deze taak heeft men juist gekeken naar callcenters. Het is geen taak die gemeenten of
veiligheidsregio’s regulier uitvoeren.
 Conclusie: Ja
Afweging 5 – Is een bepaalde activiteit eenvoudig los te koppelen van andere activiteiten
binnen de gemeente?
De frontoffice is een duidelijk te definiëren afgebakende taak binnen SIS. De taak is daardoor
los te koppelen van andere taken. Om de koppeling met de gemeenten en veiligheidsregio’s
te houden worden ook mensen van de geneeskundige zorg, gemeenten en politie ingezet.
 Conclusie: Ja
Afweging 6 – Kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid
Kosten
Zijn naar schatting de kosten van uitbesteden lager dan wanneer de activiteit zelf wordt
uitgevoerd?
Er is een bepaalde prijszetting gedaan. Men vond dit een realistische prijs voor het
zorgniveau. Eigenlijk was het idee dat het proces slachtofferregistratie in 408 gemeenten
georganiseerd zou zijn. Dat bleek niet te betalen. Er is onderzocht dat op het niveau van de
veiligheidsregio het niet te bekostigen was. Uit oogpunt van kosten en efficiency oogpunt is
gekozen voor landelijk backoffice en landelijk frontoffice voor SIS. De opstartkosten zijn 18
duizend euro per veiligheidsregio.
 Conclusie ja
Kwaliteit
Is de kwaliteit bij uitbesteding hoger dan wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd?
Er zijn ook kwaliteitseisen gesteld. Het aantal mensen die aan de telefoon kunnen zitten. Wat
ze minimaal aan moeten kunnen is ongeveer 600 telefoontjes per uur. Starttijd na alarmering
is 5 minuten, 24 uur per dag bereikbaar, in te zetten via landelijk nummer et cetera. Dat is
kwaliteit waaraan gemeenten niet kunnen, maar ook niet aan hoeven te voldoen.
 Conclusie: Ja
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
61
Kwetsbaar
Maakt de organisatie zich minder kwetsbaar door de activiteit buiten de eigen organisatie te
plaatsen? Een callcenter is al getraind in dit soort taken en hoeft nog maar in een heel klein
onderdeel getraind te worden. Het personeel is registratie gericht, dienstbaar en getraind in
omgaan met mensen in nood of problemen. Zij leren mensen gerust te stellen. Dat moet je
niet door mensen laten doen die dat nooit doen.
 Conclusie: Ja
Afweging 7 – Risico’s
Zijn voldoende voorwaarden aanwezig om eerder of elders gemaakte fouten in dit nieuwe
geval te voorkomen? Het contract met de marktpartij is om risico’s te beperken maar voor
twee jaar aangegaan. Testen kan pas als het zich ook voordoet. Er wordt geoefend met de
Veiligheidsregio’s. Er zijn risico’s maar die zijn wel beheersbaar.
 Conclusie: Ja.
Afweging 8 – Is er een markt met concurrerende aanbieders
Het was bekend dat de markt beperkt was en er was geschat dat er drie aanbieders zouden
zijn. de uitbesteding is Europees aanbesteed. Vijf partijen hebben hieraan meegedaan. Met
bekende namen als Het Nederlands Rode Kruis en de ANWB. Maar ook onbekende als het
‘Bosch Communication Center’ en het ‘Tolk- en vertaalbureau Concorde Group'.
 Conclusie: Ja
Afweging 9 - Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende
behartigen?
De gemeente kun je niet echt zien als opdrachtgever. Het IFV is opdrachtnemer voor de
veiligheidsregio. De veiligheidsregio’s zijn in de vorm van verlengd lokaal bestuur bedoeld om
de crisisorganisaties voor de gemeenten in Nederland te organiseren. De IFV heeft het
geborgd zodat zij voor de gemeenten het publiek belang voldoende behartigen.
 Conclusie: Ja
ADVIES: UITBESTEDEN AAN DE MARKT. HETGEEN GESCHIEDDE!1
Gunning frontoffice aan ANWB
Op 13 december 2013 hebben het IFV en de ANWB een overeenkomst getekend. De ANWB
heeft met haar Alarmcentrale de Europese aanbesteding voor de frontoffice van SIS
verkregen. Ook daar is de implementatie in gang gezet en worden de medewerkers
klaargestoomd om, als dat nodig is, hun rol in de crisisbeheersing te spelen en te leren hoe je
de noodzakelijke systemen gebruikt.
1
IFV, 2013. Geraadpleegd op http://www.nifv.nl
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
62
6 Beantwoording, conclusie en aanbevelingen
6.1 Inleiding
In dit hoofdstuk vindt u de antwoorden die het onderzoek heeft opgeleverd op de
deelvragen en uiteindelijk de centrale onderzoeksvraag. Na de beantwoording van de
onderzoeksvragen en het trekken van conclusies zal het hoofdstuk worden afgesloten met
een aantal aanbevelingen.
De hoofdvraag van het onderzoek was:
Is het mogelijk om processen van bevolkingszorg in de crisisbeheersing geheel of gedeeltelijk
te outsourcen naar private marktpartijen?
De deelvragen daarbij waren:
1. Wat zijn de bestuurlijke implicaties van outsourcen?
2. Wat zijn de juridische implicaties van outsourcen?
3. Wat zijn de bedrijfsmatige implicaties van outsourcen?
4. In welke mate wordt de bevolkingszorg op dit moment in de veiligheidsregio’s
geoutsourcet?
5. Wat zijn de voor- en nadelen en de risico’s in de praktijk?
6. Op welke wijze kan je de processen bevolkingszorg outsourcen?
6.2 Vraag 1: Wat zijn de bestuurlijke implicaties van outsourcen?
Gemeenten en Veiligheidsregio’s zijn als publieke rechtspersonen belast met en
verantwoordelijk voor de uitvoering van de publieke taak. In dit onderzoek gaat het om de
bevolkingszorgtaken. De burgemeester zal zich als gezagsdrager voor deze taken uitgebreid in
het openbaar moeten verantwoorden aan de volksvertegenwoordiger (gemeenteraad),
burgers en media.
Van bestuurders wordt verwacht dat zij bij de uitvoering van de publieke taak, de
beschikbare middelen zo gebruiken dat deze zoveel mogelijk bijdragen aan de oplossingen
van het probleem. Het gaat dan niet alleen om de kosten, maar ook om schaarse middelen
als deskundigheid, tijd, energie, techniek, communicatie en informatie.
Het ethos verzorging heeft plaats gemaakt voor dat van zelfredzaamheid en activering. De
overheid is geen vangnet maar een springplank geworden.
Onder invloed van New Public Management zijn in de afgelopen jaren op betrekkelijke grote
schaal uitvoerende onderdelen verzelfstandigd. Inmiddels is men ook gaan beseffen dat het
afrekenen op prestatie belemmerend kan werken bij een gezamenlijke aanpak van een
organisatie overstijgend probleem.
De New Public Governancebenadering kan gezien worden als de opvolger van de New Public
managementbenadering. Burgers en bedrijven zijn vanuit deze benadering niet slechts
cliënten die zo klantgericht mogelijk geholpen moeten worden, maar participanten en leden
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
63
van een gemeenschap die ook zelf verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen voor de
aanpak van maatschappelijke vraagstukken als ze daartoe in de gelegenheid worden gesteld.
Dit heeft de implicatie dat de scherpere opdrachtgever-opdrachtnemers relatie veel vager
wordt. Dat outsourcen een wending krijgt naar participatie. Waarin private marktpartijen
hun verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen voor de uitvoering van de bevolkingszorg.
Bestuurders zullen ook een wending maken in hun ondernemerschap. Niet zo zeer de
opdrachtgever, gericht op het maken van afspraken, maar de netwerkmanager op zoek naar
samenwerking en verbinding in de uitvoering van de bevolkingszorg taak. Die op het uur u
weet waar de mogelijkheden, expertise en middelen zijn en ze ook kan benaderen en
aanwenden. Outsourcen heeft dan niet de eerste focus. Enkel als dit voor de uitvoering van
de taak de beste oplossing is. Heeft een marktpartij de expertise die jij niet hebt en is hiervan
de kwaliteit bewezen dan is het een speler in de oplossing van het probleem. In de koude
fase zal de bestuurder al op zoek moeten gaan naar die spelers. Zij die betrokken kunnen zijn
bij de nodige oplossingen van de scenario’s die voortkomen uit het risicoprofiel. Daarnaast
zal hij gebruik moeten maken van de dynamiek die ontstaat na het incident en actoren weten
te gebruiken voor het oplossen van het probleem.
6.3 Vraag 2: Wat zijn de juridische implicaties van outsourcen?
Als de wet bepaalt dat de gemeente bepaalde taken zelf moet uitvoeren, is het vaak wel
mogelijk om bepaalde onderdelen van die taak uit te besteden, bijvoorbeeld de
voorbereiding of uitvoering, maar niet de beslissingsbevoegdheid, bevel, gezag of
verantwoordelijkheid.
In artikel 10, lid d Wet veiligheidsregio’s is de organisatie van de rampenbestrijding en
crisisbeheersing overgedragen aan de veiligheidsregio als verlengd lokaal bestuur. Er zijn
geen wettelijke eisen gesteld aan de aard en omvang van de organisatie van de
bevolkingszorgtaken. Het is aan de gemeenten en veiligheidsregio's zelf om daar invulling aan
te geven. Er zijn de afgelopen jaren wel verschillende informele richtlijnen opgesteld die de
bevolkingszorg vorm hebben gegeven.
Aanbesteden
Als de organisatie een publiek orgaan is of een nutsfunctie vervult gelden de publieke
aanbestedingsregels. Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak is in die zin een
overheidsopdracht die moeten worden aanbesteed door de gemeente of de veiligheidsregio.
De drempelwaarden overheidsopdrachten 2014-2015 voor uitvoering van diensten is
207.000 euro.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
64
Privacy
In Nederland is het verwerken van persoonsgegevens, inclusief het raadplegen, bewaren,
doorgeven, verzamelen en gebruiken) onderworpen aan de Wet bescherming
persoonsgegevens (Wbp). Bij het outsourcen van een bevolkingszorgtaak kan worden
aangenomen dat in outsourcingrelaties de opdrachtgever de verantwoordelijke zal zijn en de
dienstverlener de bewerker. Als vuistregel wordt ook wel gehanteerd dat als een
dienstverlener zijn diensten uitsluitend aanbiedt aan de opdrachtgever, hij dan in beginsel
bewerker is. Indien de opdrachtgever gerechtigd is de persoonsgegevens te verwerken, dan
zal de dienstverlener ook gerechtigd zijn om in het kader van de outsourcingrelatie de
persoonsgegevens ten behoeve van de opdrachtgever te verwerken. Persoonsgegevens
mogen door de dienstverlener niet verder worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar
is met de doeleinden waarvoor ze oorspronkelijk zijn verkregen.
6.4 Vraag 3: Wat zijn de bedrijfsmatige implicaties van outsourcen?
Outsourcing van publieke taken kan bijdragen aan de kostenbeheersing van de overheid.
Gespecialiseerde dienstverleners zijn soms beter dan de overheid in staat publieke taken te
ondersteunen.
Als het om bevolkingszorg gaat kunnen gemeenten en veiligheidsregio’s zelf afspraken maken
hoe ze aan de gestelde prestatie-eisen inhoud geven. Voor het outsourcen van taken zullen
zij interne acceptatie en steun moeten verkrijgen van alle betrokken onderdelen.
Redenen om te outsourcen kunnen zijn:

Kostenbesparing.

Standaardisatie: Het bevorderen van uniformiteit in het optreden.

Het vermijden of spreiden van kapitaalinvesteringen.
 Professionaliteit: talentvol personeel aan de uitvoering van de dienst te binden.
Het succes van een outsourcing hangt in belangrijke mate af van de interne voorbereiding
van de organisatie. Men dient daartoe een goede governance voor het project op te zetten.
Er zal structuur moeten worden opgezet voor aansturing van het project. Het
outsourcingproces moet van bovenaf worden geleid. Er is een portefeuillehouder nodig in
het algemeen bestuur van de veiligheidsregio. Verder een stuurgroep en een projectteam.
Voor de contractonderhandelingen is nodig een klein kernteam met experts zoals juristen.
Voor het uitvoeren van een outsourcingtraject is een (intern)communicatieplan nodig.
De organisatie zal de met outsourcing na te streven doeleinden helder in beeld moeten
brengen en moeten bepalen waar de prioriteiten liggen.
De te leveren diensten moeten gedetailleerd worden omschreven. Maar vooral ook welke
diensten niet, zodat duidelijk is waar de verantwoordelijkheden liggen en wat de service level
(niveau van dienstverlening) is.
De organisatie blijft voor de dienst zelf personeel in dienst houden voor taken als planning,
contract management en relatiemanagement.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
65
De organisatie zal een aantal strategische keuzes moeten maken. Wil zij de
verantwoordelijkheid voor de te leveren dienst geheel bij de dienstverlener leggen of wil zij
zelf de eindregie houden.
De waargenomen kwaliteit blijkt vooral te worden bepaald door de mate waarin de
geleverde diensten voorzien in een veranderde behoeften van de bedrijfsonderdelen. Het
gaat er dus om te verzekeren dat de dienstverlening blijft aansluiten op de steeds
veranderende eisen Door demand management moet de interne vraag voldoende worden
beheerst, om ontevredenheid over de dienstverlener te voorkomen.
6.5 Vraag 4: In welke mate wordt de bevolkingszorg op dit moment in de
veiligheidsregio’s geoutsourcet?
Nederland is voor de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing ingedeeld in 25
Veiligheidsregio’s. Er is onderzoek gedaan in 14 veiligheidsregio’s, deze vertegenwoordigen
samen 246 gemeenten (61% van alle gemeenten).
Alle veiligheidsregio’s hebben de acht processen genoemd in het Handboek Voorbereiding
Rampenbestrijding georganiseerd. Daarbij zijn in meer dan één regio de volgende taken
uitbesteed:
 De frontoffice van de verwanteninformatie is met het project SIS door alle gemeenten
uitbesteed aan de ANWB. Het beheer wordt gedaan door IFV.
 In 64% van de veiligheidsregio is de opvang en verzorging uitbesteed aan het Nederlands
Rode Kruis.
 In iets minder regio’s, namelijk 57%, verzorgt het Nederlands Rode Kruis ook de
slachtofferregistratie.
 Voor uitvaart en rouwverwerking heeft 35% taken uitbesteed aan Monuta.
Bij het afwegen van het wel of niet uitbesteden van een bevolkingszorgtaak heeft geen
enkele regio gebruik gemaakt van het ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’ of
een soortgelijk stappenmodel. Men vindt het afwegingskader wel logisch.
Twee veiligheidsregio’s zijn in gesprek met Salvage om afspraken te maken over
schaderegistratie. Daarentegen willen in twee veiligheidsregio de gemeenten af van hun
contracten met VHD of Eurocross voor het uitvoeren van de schaderegistratie. De reden is
dat dit geen meerwaarde heeft maar wel geld kost. In twee veiligheidsregio’s is men aan het
nadenken om de verkeersbegeleiding bij rampen, hekken en verkeersregelaars, uit te
besteden aan een marktpartij.
Met uitzondering van het Nederland Rode Kruis en de IFV zijn er aan de contracten vooraf
geen of maar geringe kosten verbonden. Men spreekt van waakvlam-overeenkomsten,
waarbij de teller pas gaat lopen als er een opdracht tot inzet is.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
66
6.6 Vraag 5: Wat zijn de voor- en nadelen en de risico’s in de praktijk?
Om de voor- en nadelen te bepalen gebruiken we de drie K’s: Kosten, Kwaliteit en
Kwetsbaarheid.
Kosten
Het voordeel is dat door de taak uit te besteden deze tegen lagere kosten kan worden
uitgevoerd. Als organisatie maak je gebruik van de kennis, vaardigheden en beschikbaarheid
van mensen en middelen van de dienstverlener. De dienstverlener heeft deze resources
beschikbaar vanwege het feit dat de aanbestede dienst voor zijn organisatie een
kernactiviteit is. Hij verleent deze dienst aan meerdere partijen en kan zo kosten verdelen en
laag houden.
Het nadeel is dat de kosten van bevolkingszorgtaken moeilijk zijn te bepalen doordat ze in de
begrotingen zijn verweven. Een vergelijking is dan moeilijk te maken.
Kwaliteit
Het voordeel is dat de dienstverlener beter is geëquipeerd. De taak betreft een kernactiviteit
en wijkt niet of nauwelijks hiervan af.
Het nadeel is dat je pas echt de kwaliteit kan meten als er ook echt een incident plaatsvindt.
Het is wel van belang dat je weet of de marktpartij ook in staat is om te leveren en welke
kwaliteit hij levert.
Minder kwetsbaar
De gemeenten zijn minder kwetsbaar bij 24 uur beschikbaarheid van mensen en middelen
en de organisatie van de werkzaamheden.
Meer kwetsbaar
Door een taak uit te besteden creëer je meer afstand van de bevolking en lokale omgeving,
waardoor er in de uitvoering fouten kunnen ontstaan Verder verklein je de betrokkenheid
van het eigen personeel bij de nazorg. Is er geen expertise meer in huis dan wordt je
afhankelijker van anderen als verantwoordelijke organisatie.
Risico’s
Er zijn meerder risico’s genoemd die verbonden zijn met het uitbesteden van een
bevolkingszorgtaak. Echter de risico’s ‘slechte aansturing’ of ‘geen expertise in huis' zijn
meerdere keren genoemd. Bij ‘slecht aansturing’ wordt bijvoorbeeld aangegeven dat niet de
juiste voorwaarden zijn gesteld of harde afspraken zijn gemaakt. Of dat er geen monitoring
plaats vindt op de kwaliteit, de samenwerking niet is getraind en er geen alternatieven zijn.
Bij expertise gaat het om de risico’s dat er geen expertise meer in de eigen organisatie is
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
67
door bezuinigingen of uitstroom van personeel. Tenslotte dat men taken te veel op afstand
heeft gezet om nog te kunnen improviseren.
6.7 Vraag 6: Op welke wijze kan je de processen bevolkingszorg outsourcen?
Uit de interviews blijkt dat men vindt dat de gemeente als opdrachtgever het publiek belang
kan blijven dienen als de bevolkingszorgtaken worden uitbesteed. De vraag is echter, op
welke wijze?
In de context van de New Public Governancebenadering, zien we burgers en bedrijven ook
participeren in de oplossing van publieke vraagstukken zoals bijvoorbeeld de opvang en
verzorging van de slachtoffers. Zij organiseren zelf inzamelacties of dragen bij aan herbouw
van panden. Niet afwachten of en hoe de overheid acteert, maar zelf hun netwerken
gebruiken. Als het nodig is ook het netwerk van de gemeente gebruiken. In een dergelijke
context hoeft de gemeente veelal alleen maar te doen wat men ook dagelijks doen.
Uitvoeren van hun taak en daarbij gebruik maken van haar regulier netwerk waar veel
mogelijk is om geïmproviseerd bevolkingszorg te verlenen. Bij een ramp of crisis zal de
gemeente vanuit haar eigen regulier netwerk zelfredzamen stimuleren en faciliteren. Uit de
interviews blijkt risicocommunicatie dan erg belangrijk, waarin voor de burgemeester een
grote rol is weggelegd. Hij kan rust brengen in de hoofden van betrokkenen, door de situatie
te duiden en handelingsperspectief te geven.
Voor de verminderd zelfredzamen zal in eerste instantie geïmproviseerde zorg worden
verleend, dat de gemeente vanuit zijn eigen reguliere netwerken organiseert. Maar ze kan
ook de mogelijkheden gebruiken die de samenleving biedt. Bijvoorbeeld voor opvang contact
opnemen met een hotelorganisatie om daar de vraag neer te leggen dat zij vanuit hun
netwerk overnachtingen en vervoer regelen. Dit noem ik geïmproviseerd outsourcen. De
mogelijkheden van geïmproviseerd outsourcen moeten wel bekend zijn. Vanuit de scenario's
uit het risicoprofiel kan de gemeente die mogelijkheden verkennen en contacten daarvoor
voorbereiden. Hierbij moet men ook kijken naar de mogelijkheden op regionaal en landelijk
niveau. Blijkt uit deze verkenning dat voor een bepaalde taak geïmproviseerd outsourcen
onvoldoende is, dan moet de keus worden gemaakt om deze voor te bereiden. Het gaat dan
om een bevolkingszorgtaak of onderdeel daarvan wat organisatievreemd is en waarvan, gelet
op het risicoprofiel, het wel aannemelijk is dat deze taak moet worden uitgevoerd. Dit noem
ik voorbereid outsourcen. Hier kan men het instrument ‘afwegingskader outsourcen
bevolkingszorgtaak’ gebruiken om te bepalen of men de taak aan de markt uitbesteedt.
Uit bovenstaande blijkt dat het outsourcen van de bevolkingszorgtaak een andere dimensie
heeft dan het outsourcen van een taak met een continue karakter. Met name door het
incidentele karakter en de onvoorspelbaarheid van de omvang, impact en dynamiek door de
participatie van burgers en bedrijven. Dit alles en het feit dat door het merendeel van de
respondenten een markt van meerdere concurrenten niet noodzakelijk wordt geacht en allen
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
68
van mening zijn dat de gemeente als opdrachtgever het publiek belang van een
bevolkingszorgtaak voldoende kan behartigen, heeft er toe geleid dat afweging 8 en 9 zijn
gewijzigd.
 Afweging 8 – Moet de markt zich voorbereiden?
Kan een private partij de opdracht op het uur u niet met de inzet van bestaande mensen en
middelen uitvoeren en is voorbereiding dus noodzakelijk?
Wordt de afweging met ‘ja’ beantwoord, dan gaat men door naar de volgende afweging en
blijft voorbereid outsourcen van een bevolkingszorgtaak tot de mogelijkheden behoren.
Wordt deze afweging met ‘nee’ beantwoord dan zijn er mogelijkheden tot samenwerking of
geïmproviseerd outsourcen.
 Afweging 9 – Is het onmogelijk de uitbesteding op landelijk niveau te organiseren?
Is het antwoord ‘ja’, dan gaan de gemeenten over tot voorbereid outsourcen. Bij voorkeur op
het niveau van de veiligheidsregio.
Is het antwoord ‘nee’, dan heeft vanwege doelmatigheid het outsourcen op landelijk niveau
de voorkeur.
Het nieuwe schema afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak, wordt dan:
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
69
Bevolkingszorgtaak
1.
Is er sprake van een
publiek belang?
Aan de markt en/of
samenleving overlaten
2. Is er wettelijke vrijheid?
3. Is er beleidsvrijheid?
Zelf doen
4. Is de taak niet
Organisatiespecifiek?
5. Is de taak eenvoudig los
te koppelen?
6.
Financieël en/of
kwaliteitsvoordeel
en/of reductie van
kwetsbaarheid?
7. Risico’s beheersbaar?
8. Moet de markt zich
voorbereiden?
9. Is het onmogelijk de
uitbesteding op landelijk
niveau te organiseren?
Objectief criterium
Objectief criterium met
subjectieve elementen
Subjectief criterium
advies
Samen doen of
geïmproviseerd
outsourcen
Landelijk voorbereid
outsourcen
Voorbereid
outsourcen
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
70
6.8 Hoofdvraag: Is het mogelijk om processen van bevolkingszorg in de
crisisbeheersing geheel of gedeeltelijk te outsourcen naar private
marktpartijen?
Nadat alle deelvragen in dit onderzoek hiervoor zijn beantwoord leidt dit tot de
beantwoording van de hoofdvraag.
Als het om de uitvoering gaat is het mogelijk processen van bevolkingszorg te outsourcen. De
verantwoordelijkheid kan de gemeente niet outsourcen. Deze ligt in de wet verankerd. Naast
de eigen zorg die de gemeente verleent vanuit zijn netwerk, kan men geïmproviseerd
outsourcen. Zijn er ter voorbereiding van een adequate en realistische zorg taken die de
gemeente niet zelf of in samenwerking kan doen of geïmproviseerd kan outsourcen, dan kan
men overgaan tot voorbereid outsourcen.
Voor het afwegen of een taak uitbesteed kan worden (geïmproviseerd outsourcen of
voorbereid outsourcen) kan men het ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorg’ gebruiken.
6.9 Conclusie
Uitvoerende taken bevolkingszorg worden geoutsourcet aan private marktpartijen. Dit
gebeurt zowel lokaal door gemeenten, als regionaal door de veiligheidsregio’s, als landelijk
door het IFV. Door de regionalisering van de bevolkingszorg wordt de outsourcing steeds
meer gedaan op het niveau van de veiligheidsregio’s. Het project SIS heeft aangetoond dat
outsourcing ook op landelijk niveau mogelijk is. De verantwoordelijkheid voor de organisatie
en de uitvoering in de koude fase en de warme fase blijft op het niveau van de gemeente,
zoals ook wettelijk is vastgesteld. We zien hierin de New Governancebenadering en
netwerkmanagement gestalte krijgen. Binnen het netwerk van bevolkingszorg kunnen
publieke en private partijen een rol vervullen, echter het resultaat is een
verantwoordelijkheid van de gemeente waardoor de regie uiteindelijk lokaal is verankerd. De
veiligheidsregio is het koppelvlak. Nodig om de processen tussen twee partijen mogelijk te
maken en goed te laten verlopen. Zij zorgen ervoor dat met kennis en expertise uitvoering
wordt gegeven aan de bevolkingszorgtaken en dat de gemeente haar verantwoordelijkheid
kan waarmaken.
De behoefte om daadwerkelijk bevolkingszorgtaken te outsourcen is er niet of is verminderd
om de volgende redenen:
 Kostenbesparing;
 Regionalisering;
 Visie van het rapport ‘Bevolkingszorg op orde’;
 Participatie door burgers en bedrijven.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
71
Doordat gemeenten moeten bezuinigen wordt er meer naar de noodzaak van bestaande
contracten gekeken. Waakvlamovereenkomsten die geld kosten worden beëindigd en voor
nieuwe contracten is geen geld. Door de regionalisering van de bevolkingszorg is er al
voldoende discussie, waarbij er geen behoefte is om ook aandacht te hebben voor
outsourcen. De visie van het rapport ‘Bevolkingszorg op orde’ wordt door de gemeenten
omarmd, waarbij zij enkel nog de zelfredzamen stimuleert en waar nodig faciliteert. Hierdoor
worden taken als het inrichten van opvanglocaties en het verzorgen van de schaderegistratie
niet meer gezien als publieke taak. Door de regionalisering zijn de gemeenten beter in staat
om, zelfstandig met elkaar, zorg van een redelijk niveau voor te bereiden. Bij zorg die niet is
voorbereid wordt geïmproviseerd en daarbij wordt gebruik gemaakt van participatie door
burgers en bedrijven. Gemeenten zijn gewend om taken aan private marktpartijen uit te
besteden. Weten daardoor de weg en wat ze van hen kunnen verwachten.
Het afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak
De omvang en impact van een ramp of crisis is onvoorspelbaar en gelukkig maar zeer
incidenteel. Dit geeft direct ook het dilemma hoe men zich hierop voorbereid. Sommige
gemeenten hebben middels een contract de schaderegistratie uitbesteed. Ze betalen hier
jaren voor, terwijl er nooit gebruik van is gemaakt. Normaliter maak men de afweging om te
outsourcen als een taak daadwerkelijk moet worden uitgevoerd. Het outsourcen van een
bevolkingszorgtaak is een andere. Wil men echter de bevolkingszorg op orde brengen dan
moet ook steeds het outsourcen in de afweging worden meegenomen. Het afwegingskader
is daarbij een goed bruikbaar instrument. Uit de casestudy blijkt, dat door gebruik te maken
van het afwegingskader, je tot dezelfde afweging komt die project SIS ook heeft gemaakt. Bij
de interviews geven de respondenten aan dat het afwegingskader hen kan helpen bij het
afwegen of een taak moet worden uitbesteed. Echter vanwege het onvoorspelbare en
incidentele karakter geeft men er de voorkeur aan om te improviseren op het moment dat
dit ook echt nodig is. Het afwegingskader is daarop aangepast, zodat er ruimte wordt
gecreëerd voor participatie van private marktpartijen. Zijn er ter voorbereiding van een
adequate en realistische zorg, taken die de gemeente niet zelf of in samenwerking kan doen
of niet geïmproviseerd kan outsourcen, dan kan men gaan ‘voorbereid outsourcen’. Dit kan
men in de koude fase voorbereiden, zodat ze warm kunt draaien.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
72
6.10 Aanbevelingen
Aanbevolen wordt het risicoprofiel van de veiligheidsregio te nemen als uitgangspunt voor
het organiseren van een redelijk niveau voor de zorg van de verminderd zelfredzamen. Het is
van belang dat deze zorg is ingebed in de reguliere organisatie. Dit betekent dat de
bevolkingszorgtaken zoveel mogelijk aansluiten bij de dagelijks werkzaamheden en zo nodig
worden uitbesteed aan marktpartijen in de reguliere netwerken. Men kan daarbij ook de
regionale mogelijkheden van samenwerking benutten. Door voorbereiding, opleiding en
oefening kan men aandacht geven aan taken die niet alledaags en specifiek zijn. Zorg ervoor
dat de personen die regie hebben op de uitvoering, goed zijn getraind om geïmproviseerde
zorg te kunnen organiseren. Train en oefen hen in het managen van netwerken.
Als een taak organisatievreemd is, is het aan te bevelen op zoek te gaan naar een partij die
daarin voldoende is geëquipeerd. Als men met deze partij gaat samenwerken zorg dan dat
door goede voorbereiding de kwaliteit en continuïteit is gewaarborgd, evenzo de afspraken
en de relatie.
Door het feit dat bijna iedereen is verzekerd tegen schade en deze taak organisatievreemd is,
is het niet doelmatig dat 408 gemeenten de registratie van de schade als publieke taak
wettelijk krijgen opgelegd. Expertise hiervoor ligt bij de verzekeraars. Het Rijk zou het proces
Registratie van schade en afhandeling (CRAS) landelijk kunnen beleggen bij het Nationaal
Crisiscentrum (NCC) of het IFV, zoals ook met het SIS is gedaan.
Gemeenten zouden zich bij opvang en verzorging niet meer moeten prepareren op locaties
die nog moeten worden ingericht. In de warme fase blijkt geïmproviseerde zorg in bestaande
accommodaties beter geschikt en geaccepteerd. Defensie heeft mogelijkheden bij het
ondersteunen in grootschalige opvang. Hun kazernes liggen verspreid over het land en zijn
veelal voorzien van goede gaarkeukens.
Om toezicht op de organisatie van bevolkingszorg te versterken zou in een veiligheidsregio
een soort auditteam kunnen worden aangesteld. Dit team zou kunnen bestaan uit een oudburgemeester, coördinerende gemeentesecretaris en een adviseur crisisbeheersing, die de
gemeenten en de veiligheidsregio visiteren, om te bekijken of de bevolkingszorg op orde is
en voldoet aan de gestelde eisen.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
73
7 Beschouwing en discussie
“Bevolkingszorg. Men doet het erbij”, zei een respondent in een interview. Dit zou kunnen
beteken dat de discussie over het outsourcen van een bevolkingszorgtaak niet wordt gevoerd
omdat het niet belangrijk is en alleen maar gedoe geeft. Ik heb echter een andere houding
gezien bij de coördinerende gemeentesecretarissen en hun vervangers: bevlogen en
betrokken, realistisch maar ook kritisch. Mensen die de organisatie van bevolkingszorg op
een hoger niveau willen brengen. Hun houding en professionaliteit geven mij ook
vertrouwen in de conclusies van dit onderzoek; de aangegeven richting en het
afwegingskader. Ik besef dat een enkelvoudige casestudy nog niet bewijst dat het
afwegingskader ook bruikbaar is als instrument. Er is ook verder onderzoek nodig naar het
versterken van de crisisbeheersing door de participatie van burgers en bedrijven. Het woord
'Participatiesamenleving' is door premier Mark Rutte op 17 september 2013 geïntroduceerd
in de Troonrede en later verkozen tot Woord van het jaar 20131. Onderzoekers van TNS Nipo,
Bureau Veldkamp en de Universiteit van Amsterdam hebben onderzocht in hoeverre het
politieke begrip van 2013 is opgepikt door de kiezers. Liefst 79% van de Nederlanders vindt
het een goed uitgangspunt dat burgers meer zelf kunnen bijdragen aan de leefbaarheid in
hun buurt en dat zij meer zelf kunnen doen aan zorg en veiligheid2. Maar is het mogelijk dat
samenwerking in de bevolkingszorg van onderop wordt georganiseerd door burgers en
bedrijven die zich niet laten leiden door autoriteiten? Het idee dat door zelforganisatie
burgers en bedrijven de gevolgen van crisis of ramp voor een groot deel oplossen wekt bij de
respondenten argwaan. Zij vinden dat met name voor de verminderd zelfredzamen de
overheid de regie heeft. Ook hieruit blijkt hun oprechte betrokkenheid.
Respondenten geven aan dat er wettelijk weinig is geregeld met betrekking tot de
organisatie van de bevolkingszorg. Zij zien graag wettelijke kaders in de vorm van prestatieeisen waaraan de bevolkingszorg moet voldoen. Dit zou kunnen lijden naar een unité de
doctrine dat wordt geadviseerd in het rapport eenheid in verscheidenheid3. Aan de andere
kant zou het juist beperkingen kunnen geven aan de participatie van burgers en bedrijven bij
crisisbeheersing. Het is een moeilijk taak voor de landelijke overheid om als wetgever hierin
een evenwicht in te creëren. Zo ook als het gaat om doelmatigheid. Bevolkingszorgtaken of
onderdelen daarvan kunnen beter landelijk worden voorbereid en georganiseerd. Het
project SIS is daar een mooi voorbeeld van.
1
Wikipedia
overgenomen uit de Volkskrant; Raoul du Pré − 24/12/13
3
Rapport Eenheid in verscheidenheid, 2013, hoofdstuk 1
2
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
74
Bijlagen
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
75
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
76
Literatuurlijst
Ammerlaan, K. (2008). Na de ramp. Venendaal: Universal Press.
Baarda, D. B., De Goede, M. P. M., & Teunissen, J. (2009). Basisboek Kwalitatief Onderzoek.
Groningen: Noordhoff Uitgevers B.V.
Bovens, M.A.P., ’t Hart, P. & Van Twist, M.J.W. (2012). Openbaar bestuur. Beleid, organisatie
en politiek. (8e dr.) Deventer: Kluwer.
De Bruijn, J.A., en Ten Heuvelhof, E.F. & In ‘t Veld, R.J. (2012). Procesmanagement. Over
procesontwerp en besluitvorming. Den Haag: SDU Uitgevers bv.
De Bruijn, J.A., en Ten Heuvelhof, E.F. (2011). Management in netwerken. Over veranderen in
een multi-actorcontext. Den Haag: Boom Lemma uitgevers.
De commissie ‘Bevolkingszorg op orde’ (2012). Bevolkingszorg op orde. De vrijblijvendheid
voorbij. Den Haag: Veiligheidsberaad.
Eenheid in verscheidenheid (2013). Uitwerking Advies Bestuurlijke Werkgroep
Bovenregionale Samenwerking. Arnhem: Veiligheidsberaad.
Geveke, H., Huizing, Y., Stijger, E., Sybrandi, F., Berend Temme, B., (2008). Handboek
Voorbereiding Rampenbestrijding; Structurering Documentatie Rampenbestrijding. Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Gortemaker, F. (2008) Nederlandse gemeentes over uitbesteding: Bracht uitbesteding dat wat
men verwachtte? Utrecht: Universiteit Utrecht.
Helsloot, I., Scholtens, A. & Warners, E. (2011). Slachtofferregistratie in redelijkheid en
realiteit. Onderzoek naar een good practice voor het registreren van slachtoffers en het
informeren van verwanten. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
Inspectie Veiligheid en Justitie (2013). Staat van rampenbestrijding2013. Onderzoek
Rampenbestrijding op Orde periode maart 2010 - oktober 2012. Den Haag: Ministerie van
Veiligheid en Justitie.
Korsten A.F.A. (2009). Lokaal bestuur in Verandering: Vijf decennia belicht. Heerlen: Open
Universiteit Nederland.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
77
Korsten A.F.A. (10 september 2012). Kompas voor Kampen. Over de strategische koers van de
gemeente Kampen. www.arnokorsten.nl
Moerel, E.M.L. & Van Reken B.I.P. et al.(2009). Outsourcing: Een juridische gids voor de
praktijk. Deventer: Kluwer.
Osborne, D. & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the entrepreneurial spirit is
transforming the public sector. Reading: Addison Wesley.
Osborne S.P. (2010).The new public governance? : emerging perspectives on the theory and
practice of public governance. London: Routledge
Projectgroep ‘Fundamentele bezinning bevolkingszorg’, Nodig of overbodig? (2012). Een
fundamentele bezinning op de bevolkingszorg in de veiligheidsregio’s Gooi en Vechtstreek,
Utrecht en Flevoland. Den Haag: Boom Lemma uitgevers.
Projectgroep Groot (2011). Project GROOTER: Plan van aanpak. In opdracht van Landelijk
overleg van Coördinerend gemeentesecretarissen. Den Haag: Veiligheidsberaad
Projectgroep ‘GROOTER’ (12 april 2013). Opleiden, trainen en oefenen in de gemeentelijke
crisisbeheersing. Project ‘GROOTER’. Taakorganisaties, processen en producten van
Bevolkingszorg. Den Haag Veiligheidsberaad
Projectgroep SIS (2011). Slachtofferinformatiesystematiek; Systematiek om verwanten na
grootschalig incidenten adequaat te informeren. Den Haag: Veiligheidsberaad.
Projectteam Regionaal Crisisplan (2009) Referentiekader Regionaal Crisisplan. Apeldoorn:
Drukmotief bv.
Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest (2013). Afwegingskader zelf
doen, samen doen of uitbesteden. www.rekenkamerwvo.nl
Thole, E., Van der Jagt, F. & Roerdink, H. (2010). 50 vragen over privacy. Deventer: Kluwer
Van Duin, M.J., Wijkhuis, V. & Jong, W, (2013). Lessen uit crisis en mini-crisis 2012.
Politieacademie. Den Haag: Boom Lemma Uitgevers
Van Duin, M.J. (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere.
Politieacademie / IFV 2011
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
78
Van Rooij, A. (2009). De echte prikkel tot uitbesteden: Een casestudy naar de overwegingen
bij de gemeenten Haarlem en Zoetermeer rond het inbesteden en uitbesteden van
publieke taken. Rotterdam: Erasmus Universiteit.
Taskforce Gemeentelijke Processen (2008). De gemeente als professionele kolom in de
rampenbestrijding en crisisbeheersing. Den Haag: Bureau Veiligheidsberaad.
Wijkhuijs, V. en Van Duin, M. (2012) Crisisbeheersing in Europa: Een vergelijking van
Nederland met België, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Arnhem:
Instituut Fysieke Veiligheid
Zannoni, M. COT, (2010). En nu…?: Handboek voor de nafase van incidenten, rampen en
crisis. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Zijlstra, S.E, De Voogd, M.C. en Oud, N.M. (2007). Afwegingskader publieke taakopdracht aan
derden. Den Haag: Hoofddirectie Juridische Zaken, Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
79
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
80
Bijlage I Lijst geïnterviewde personen
Voor dit onderzoek werden de volgende personen geïnterviewd:
Instituut Fysieke Veiligheid
De heer M.E. Paf, projectleider SIS
Veiligheidsregio Brabant Zuid-Oost
De heer H.A.M. Arkesteijn, teamleider bevolkingszorg
Veiligheidsregio Drenthe
De heer A.J. Mewe, coördinerend gemeentesecretaris
De heer M. van Delden, coördinator bevolkingszorg
Veiligheidsregio Flevoland en Gooi en Vechtstreek
De heer A.F. Sanders, kwartiermaker bevolkingszorg
De heer P. P. J. van der Pol, coördinator bevolkingszorg
Veiligheidsregio Gelderland-Midden
De heer P.J.E. Breukers, coördinerend gemeentesecretaris
Veiligheidsregio Gelderland-Zuid
De heer L.H. Derksen, coördinerend gemeentesecretaris
Veiligheidsregio Groningen
De heer A.J. Schuiringa, kwartiermaker/teamleider bevolkingszorg
Veiligheidsregio Hollands Midden
De heer R.R. Bitter, coördinerend gemeentesecretaris
Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant
De heer M.M.F. Dewachter, adjunct coördinerend gemeentesecretaris
Veiligheidsregio Noord-Holland-Noord
De heer R. Menke, coördinerend gemeentesecretaris belegt in de functie van hoofd
veiligheidsbureau
Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland
De heer H.W. van den Berg, coördinator gemeenten
Veiligheidsregio Twente
De heer A. C. van Eck, coördinerend gemeentesecretaris
Veiligheidsregio Utrecht
De heer A.S. Meijer, coördinerend gemeentesecretaris en voorzitter stuurgroep SIS
Veiligheidsregio IJsselland
De heer Th. Bakhuizen, coördinerend gemeentesecretaris
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
81
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
82
Bijlage II Interviewprotocol met topiclijst
Introductie
Doel van dit interview is te onderzoeken in hoeverre het mogelijk is om bevolkingszorgtaken
aan private marktpartijen uit te besteden. Als basis hiervoor wordt een model als
afwegingskader gebruikt.
Het interview:

Het interview zal ongeveer 1 ½ uur in beslag nemen.

Met nadruk moet gesteld worden dat uw expertise en ervaringen centraal staan. Het is
geenszins een beoordeling.

De gegeven antwoorden tijdens het interview zullen vertrouwelijk worden behandeld.
Gegevens zullen zonodig worden geanonimiseerd.

Heeft u er bezwaar tegen als het gesprek wordt opgenomen? Deze opname dient om het
uitwerken van het interview te vergemakkelijken.

U ontvangt een paar dagen na dit gesprek een gespreksverslag, zodat u kunt vaststellen
of uw antwoorden op de juiste wijze zijn vastgelegd.
De Topiclijst ‘Afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’.
De vragen die tijdens het interview worden gesteld:

Kunt u in het kort iets vertellen over uw werkzaam leven bij de overheid, hoeveel jaar u
werkzaam bent als (coördinerend) gemeentesecretaris en uw betrokkenheid met het
outsourcen van overheidstaken.

Om een afweging te maken in welke vorm (zelf doen, samenwerken of uitbesteden) een
publiek taak wordt uitgevoerd, kan een gemeente gebruik maken van een
afwegingskader. Maakt u daar gebruik van?

Bent u bekend met het werken met een afwegingskader? Herkent u dit afwegingskader?
Hebt u hiermee gewerkt? Kunt u hiervan voorbeelden geven?

Welke bevolkingszorgtaken zijn georganiseerd in uw Veiligheidsregio? Tonen lijst met
bevolkingszorgtaken.

Welke (deel)taken zijn uitbesteed? Aan wie zijn deze uitbesteed? Op welke wettelijke
basis?

Zijn er bevolkingszorgtaken die niet het publiek belang dienen?

Zijn er ook wettelijke beperkingen om bevolkingszorgtaken aan de markt uit te
besteden?

Is er beleidsvrije ruimte om de bevolkingszorgtaken of delen daarvan uit te besteden aan
derden? Zo ja kunt u dit benoemen?
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
83

Zijn er bevolkingszorgtaken die zo specifiek zijn voor de gemeente, dat ze niet door
derde marktpartijen kunnen worden uitgevoerd? Welke zijn dat en kunt u dat
motiveren?

Is een bevolkingszorgtaak doorgaans eenvoudig los te koppelen van andere activiteiten
binnen de gemeente? Welke taken of onderdelen van taken zeker wel? Welke taken of
onderdelen van taken zeker niet?

Is er inzicht in de kosten van de organisatie van de bevolkingszorgtaken (per jaar)die de
gemeente uitvoert en de jaarlijkse kosten van de bevolkingszorgtaken die zijn
uitbesteed?

Wordt er ook meting gedaan naar de kwaliteit van taken die zijn uitbesteed? Zo ja welk
activiteit(en) betrof het en wat waren de bevindingen?

Maakt de gemeente zich meer of minder kwetsbaar als het een bevolkingszorgtaak of
onderdeel daarvan uitbesteed?

Zal er in de afwegingen tot uitbesteden een samenhangend verband zijn tussen de
kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid?

Wat zijn de risico’s, zowel positief als negatief, verbonden met het uitbesteden van een
bevolkingszorgtaak? Zijn deze risico’s met voorwaarden af te dekken?

Is het wel noodzakelijk dat er een markt van concurrerende aanbieders bestaat?

Kan de gemeente de uitbesteding van bevolkingszorgtaken als opdrachtgever (door
sturing via contractvoorwaarden) voldoende behartigen?
Stellingen
Tot slot wil ik u nog een aantal stellingen voorleggen. Kunt u (kort) aangeven wat u van deze
stellingen vindt?
1. Net als de aandacht voor burgerparticipatie zou er ook aandacht moeten zijn voor
participatie van private marktpartijen bij crisisbeheersing.
2. Meer participatie van private marktpartijen bij een crisis of ramp verhoogt de
beheersbaarheid.
3. De gemeente heeft alleen een faciliterende rol in de aanpak van de bevolkingszorg.
Bedankt voor uw deelname aan het onderzoek.
Wat vond u van het interview? Waren de vragen duidelijk genoeg? Heeft u nog aanvullende
opmerkingen? Als u prijs stelt op de resultaten van het onderzoek, kunt u een kopie van de
thesis toegestuurd krijgen.
Peter Mulder
Master Thesis MCPM – Peter Mulder
84

Algemeen bestuur Veiligheidsregio Fryslân Postbus 612 8901 BK

Afstudeerspecial-MCPM-2014

Data Analist (36 uur per week, tijdelijk voor 2 jaar)

We zijn met spoed op zoek naar:

Agenda - Veiligheidsregio Brabant

Advies begroting 2015 GR veiligheidsregio MWB BBM1400353.

GEMEENTE LANG ED IJK Gemeente Langedijk Postbus 15 1723 ZG NOORD

Mr. B.B. Schneiders - Bestuurlijke informatie gemeente Haarlem

Social Media Gids

Regionaal Kwartiermaker - Veiligheidsregio Kennemerland