Samenvatting De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister zijn goedkeuring aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen de besturen Laurentius Stichting en SKO De Zwerm niet te onthouden. Aanvragers stellen dat de continuïteit van in ieder geval één van de scholen namelijk De Buutplaats, die onder het bestuur van SKO De Zwerm valt, wordt bedreigd nu het leerlingenaantal zich in schooljaar 2012-2013 onder de opheffingsnorm bevond. Het bestuur van SKO De Zwerm hecht veel waarde aan de continuïteit en waarborgen van de kwaliteit. Door te fuseren met Laurentius Stichting zou wel toepassing aan de gemiddelde schoolgrootte-regeling kunnen worden gegeven. Daarnaast bestaat vanuit SKO De Zwerm behoefte aan een vernieuwd bovenschools management. Laurentius Stichting beschikt al hierover. Voor Laurentius Stichting bestaat geen noodzaak om te fuseren, maar zij ziet wel voordelen aan een fusie. Die voordelen zijn gelegen in de omstandigheid dat door de fusie zij het aanbod van het rooms-katholieke onderwijs in Den Haag kan behouden en versterken. Thans heeft Laurentius Stichting één rooms-katholieke basisschool in Den Haag. Tevens stellen aanvragers dat beide besturen elkaar op onderwijsinhoudelijk vlak veel hebben te bieden en dat zij gezamenlijk de ontwikkeling van integrale kindcentra kunnen voortzetten. Ten aanzien van de keuzevrijheid constateert de CFTO dat er geen significante belemmering ontstaat als bedoeld in de Wet en Regeling. Larentius Stichting heeft haar scholen verspreid over zes gemeenten en bestrijkt daarmee een grote regio. Het aandeel van Laurentius Stichting in het onderwijsaanbod binnen de betrokken gemeenten wordt immers slechts twaalf procent en binnen de gemeente Den Haag drieënhalf procent. Naast de aanvragers zijn er nog drie andere aanbieders van rooms-katholiek onderwijs in de gemeente Den Haag; het aandeel van Laurentius Stichting in het onderwijsaanbod binnen de richting zal na fusie zestien procent bedragen. Terzijde merkt de commissie op dat door een verdere entree van de Laurentius Stichting in het Haagse scholenveld op zichzelf een evenwichtiger regionale bestuurlijke opbouw tot stand zou kunnen komen. De commissie heeft ook gekeken naar de fusie-motieven en een eerste oordeel gevormd over de noodzaak van fusie aan de hand van de rechtvaardigingsgronden. De CFTO volgt aanvragers niet in hun stelling dat één van de scholen van SKO De Zwerm op de korte termijn in haar continuïteit wordt bedreigd. De opheffingsnorm voor de gemeente Den Haag is vastgesteld op 202 leerlingen. Gebleken is dat thans alle scholen onder het bestuur van SKO De Zwerm zich boven de opheffingsnorm bevinden, ook basisschool De Buutplaats met 210 leerlingen. Dat basisschool De Buutplaats één jaar onder de lokale opheffingsnorm is gekomen, is in zichzelf geen reden voor een besturenfusie. Verder weegt de CFTO mee, dat in Den Haag sprake is van een sterke demografische groei. Dit blijkt ook uit de omstandigheid dat de leerlingenaantallen van de afgelopen vijf jaar op de scholen van SKO De Zwerm vrij stabiel waren. Bij één school, de Rosa-school, is wel een duidelijk daling van het leerlingenaantal zichtbaar, maar met 345 leerlingen op 1 oktober 2013 zit de school qua leerlingenaantal ruim boven de opheffingsnorm. De commissie ziet op dit moment dan ook geen noodzaak voor deze fusie. SKO De Zwerm kan als zelfstandig bestuur blijven opereren. Laurentius Stichting zou haar kennis over haar organisatiestructuur kunnen uitwisselen met SKO De Zwerm, die op haar beurt haar kennis over onderwijsachterstanden in Den Haag kan overdragen aan Laurentius Stichting. Uitwisseling van kennis en ervaringen kan ook worden gerealiseerd zonder te fuseren. Daarbij merkt de commissie op dat Laurentius Stichting reeds een vrij omvangrijk bestuur is, dat onderwijs op 23 basisscholen verzorgt aan ruim 7.500 leerlingen. En SKO De Zwerm is met vier scholen en ruim 1.100 leerlingen ook bepaald geen klein bestuur, waarvan de kwetsbaarheid als zodanig onmiddellijk evident is. In dat kader merkt de commissie op dat er ruim 550 besturen binnen het primair onderwijs zijn, die minder dan 950 leerlingen onder hun bestuur hebben. Niet is gebleken dat die besturen kwalitatief minder goede resultaten boeken, dan wel minder financieel gezond zijn. Nu er geen significante belemmering is van de keuzevrijheid, ontbreekt het de commissie aan het (juridisch) instrumentarium om op basis van onderzoek naar de rechtvaardigingsgronden de minister ten aanzien van deze fusieaanvraag van een mogelijk negatief advies te voorzien. Want al lijkt er in dit geval geen directe noodzaak voor een besturenfusie en ook al ontstaat er een bestuur voor basisonderwijs met 27 scholen en bijna 9.000 leerlingen; de letter van de wet- en regelgeving verzet zich niet tegen het doorgaan van deze fusie. 1 ADVIES Zaaknummer: nr OND-2014-19127 - AFO 119 Inzake de aanvraag voor goedkeuring van bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: 1 Laurentius Stichting , een rooms-katholiek bestuur van 23 basisscholen, waaronder één speciale school voor basisonderwijs en daarnaast één praktijkschool, verantwoordelijk voor 2 het onderwijs aan 7.552 leerlingen ; 3 Stichting Katholiek Onderwijs De Zwerm (hierna: SKO De Zwerm) , bestuur van vier basisscholen naar rooms-katholieke richting in Den Haag en verantwoordelijk voor het onderwijs aan 1.128 leerlingen. SKO De Zwerm zal haar scholen overdragen aan Laurentius Stichting, die haar scholen heeft verspreid over de gemeenten Delft (tien), Den Haag (één), Midden-Delfland (één), Lansingerland (zeven), Pijnacker-Nootdorp (één) en Rijswijk (vier). Onder de tien scholen in Delft vallen tevens de Laurentius praktijkschool en één speciale school voor basisonderwijs. De fusieplannen hebben geen betrekking op de peuterspeelzalen die onder het bestuur van SKO De Zwerm vallen. Die zullen later aan Stichting Kinderspeelzaal worden overgedragen. 1. Aanvraag en proces Het aanvraagformulier voor bestuurlijke fusie van Laurentius Stichting en SKO De Zwerm is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ontvangen op 3 juni 2014. Bij brief van 18 juli 2014 is de ontvangst van de aanvraag bevestigd en zijn de aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag in behandeling is genomen door de Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO). Bij brief van 13 augustus 2014 is de termijn verlengd. 2. Doel en motivatie fusie Als reden voor de fusie hebben aanvragers aangegeven dat het leerlingenaantal op basisschool De Buutplaats aan het begin van schooljaar 2012-2013 zich onder de opheffingsnorm bevond, die geldt voor de gemeente Den Haag. Toepassing van de gemiddelde schoolgrootte-regeling, als bedoeld in artikel 157, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (WPO), zou geen uitkomst bieden, nu alle scholen tezamen niet voldoen aan de voorwaarden voor toepassing van deze regeling. Het bestuur van SKO De Zwerm vindt het van groot belang om de continuïteit van de school, alsmede de kwaliteit van het onderwijs, te waarborgen. Onderzoek onder ouders van de betrokken leerlingen heeft uitgewezen dat de ouders de school en daarmee het behoud ervan waarderen. 1 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 40928. Bij dit leerlingenaantal zijn niet de leerlingen van de praktijkschool meegerekend. 3 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 31250. 2 2 Door te fuseren met Laurentius Stichting zou wel succesvol een beroep op de gemiddelde schoolgrootte-regeling kunnen worden gedaan. Daarnaast bestaat vanuit SKO De Zwerm behoefte aan een vernieuwd bovenschools management. Laurentius Stichting beschikt hier al over. Voor Laurentius Stichting bestaat geen noodzaak om te fuseren. Wel ziet zij voordelen in de omstandigheid dat door de fusie het aanbod van het rooms-katholieke onderwijs in Den Haag kan worden behouden en versterkt. Thans heeft Laurentius Stichting één rooms-katholieke basisschool in Den Haag. Tevens stellen aanvragers dat beide besturen elkaar op onderwijsinhoudelijk vlak veel hebben te bieden. In de toelichting op de fusie-effectrapportage (fer) staat dat SKO De Zwerm te maken heeft met grootstedelijke problematieken. Laurentius Stichting heeft daarentegen enige kennis van onderwijsachterstandenbeleid vanuit de gemeente Delft. Kennis van de onderwijsachterstanden vanuit Den Haag ontbreekt van Laurentius Stichting. Ook hebben beide besturen nauwe relaties met peuterspeelzalen dan wel beheren zij peuterspeelzalen, hetgeen nuttig is bij het voortzetting van de ontwikkeling van integrale kindcentra. 3. Menselijke maat 4 Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is 5 bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer richting of pedagogische-didactische aanpak. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder 6 druk komen te staan en kan een “democratisch gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. De hanteerbare schaal van tien scholen werd reeds voor de fusie door Laurentius Stichting met vierentwintig scholen, waaronder één speciale school voor basisonderwijs en één praktijkschool, ruim overschreden. Met de overdracht van vier basisscholen, die thans onder het bestuur van SKO De Zwerm vallen, neemt de overschrijding verder toe. Het heeft de voorkeur van de commissie, en zij geeft aanvragers daarom in overweging, om zelfstandig te blijven nu uit de vastgestelde leerlingenaantallen van 1 oktober 2013 niet blijkt dat één van de scholen thans onder de opheffingsnorm komt. De opheffingsnorm voor de gemeente Den Haag is vastgesteld op 202 7 leerlingen . In de definitieve lijsten van de leerlingenaantallen, op basis waarvan de bekostiging wordt vastgesteld, staat dat de scholen onder SKO De Zwerm, te weten rooms-katholieke basisschool De Zuidwester 357 leerlingen heeft, De Rosa-School 345 leerlingen, basisschool De Buutplaats 216 leerlingen en basisschool Petrus Donders 210 leerlingen heeft. 4 Stb. 2011, 95. Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 6 Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school,(rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 7 Regeling van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van 8 december 2012, nr. DUO/OND/ODS-2012/60909 M, houdende aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen voor het basisonderwijs in 2013 (Regeling aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen voor het basisonderwijs in 2013) 5 3 Daarnaast staat in de fer dat de aanvragers een fusie boven een samenwerkingsovereenkomst verkiezen. Beide besturen zouden niet bereid zijn om aan een dergelijke constructie mee te werken, nu een dergelijke overeenkomst niet bijdraagt aan de andere doelen die met de fusie kunnen worden gerealiseerd, zoals versteviging van het rooms-katholieke onderwijs in De Haag, kwalitatief hoogstaand blijven aanbieden door het delen van kennis en ervaring, maar ook de gezamenlijke ontwikkeling van integrale kindcentra. De commissie ziet hierin geen aanleiding om te fuseren, nu deze doelen tevens door middel van intensieve samenwerking kan worden bereikt, zonder dat dit consequenties voor de personele verplichtingen hoeft te behelzen. Indien de fusie wel noodzakelijk zou zijn, heeft het de voorkeur van de commissie om aan te sluiten bij een minder omvangrijk bestuur. De commissie heeft geconstateerd dat binnen de gemeente Den Haag drie andere besturen met scholen naar rooms-katholieke richting actief zijn. Onder deze besturen valt tevens Stichting Lucas Onderwijs, qua omvang het derde bestuur van Nederland (voor het primair onderwijs). De keuze voor een dergelijk omvangrijk bestuur ligt voor een bestuur dat thans vier scholen onder haar bestuur heeft niet voor de hand. Daarnaast vertegenwoordigt dit bestuur meerdere denominaties. Stichting Panta Rhei is een samenwerkingsbestuur, waardoor voorstelbaar is dat de keuze voor een zuiver rooms-katholiek bestuur de voorkeur heeft van het latende bestuur. Het laatste bestuur dat eveneens scholen naar rooms-katholieke richting in Den Haag onder haar beheer heeft, is Stichting Haagsche Schoolvereeniging. Deze stichting heeft echter slechts drie scholen onder haar bestuur, waaronder twee scholen op algemeen bijzondere grondslag. Gelet op de opvang van dit bestuur zou de keuze voor een klein bestuur niet voor de hand liggen, nu de toepassing van de gemiddelde schoolgrootte regeling minder kansrijk is vanwege de omvang van het bestuur. Gezien het vorenstaande ontbreekt de mogelijkheid om bij een kleiner rooms-katholiek bestuur met in ieder geval één school in Den Haag aan te sluiten. Qua leerlingenaantallen is Laurentius Stichting nu verantwoordelijk voor 7552 leerlingen in het primair onderwijs. Dit neemt toe met 1128 leerlingen, zijnde het aantal leerlingen dat staat ingeschreven op scholen die vallen onder het bestuur van SKO De Zwerm. 3.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming 8 In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: “Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid.” De minister schrijft verder: “Die betrokkenheid […] vergroot ook de kans op succes van de leerlingen en zorgt voor meer afstemming over de opvoeding en vorming van leerlingen. De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt 9 “weggeprofessionaliseerd”, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen.” De Wet fusietoets draagt hier aan bij en moet er voor zorgen dat het bestuur dicht bij de ouders blijft. De commissie constateert dat de scholen onder het bestuur van Laurentius Stichting zijn verspreid over zes gemeenten, namelijk Delft, Den Haag, Lansingerland, Midden-Delfland, Pijnacker-Nootdorp en Rijswijk. De organisatiestructuur van Laurentius Stichting en van SKO De Zwerm is op vergelijkbare wijze ingericht, waardoor er voor de ouders van SKO De Zwerm niet veel wezenlijks zal veranderen, behalve dat er andere bestuurders en raad van toezicht zal zijn. 8 Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16. De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.33. 9 4 4. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis volgt verder dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop 10 invloed te kunnen uitoefenen. Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het haar belangrijkste doel. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 66b, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet op de expertisecentra (de WEC) is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraad. 4.1 Interne legitimiteit De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad heeft bij verklaring van 23 mei 2014 medegedeeld in te stemmen met de voorgenomen besturenfusie met SKO De Zwerm. Hierin staat dat College van Bestuur tijdens de vergadering van 23 april 2014 mondeling vragen van de gemeenschappelijke zeggenschapsraad heeft beantwoord. Voorts staat erin dat zij ervan uitgaat dat: - Aanbevelingen in de fusie-effectrapportage zo snel mogelijk worden opgevolgd; - Procedures en regelingen, voor zover deze onderling verschillen, zo spoedig mogelijk gelijk worden getrokken; - Verdere professionalisering van het stafbureau voortvarend wordt aangepakt; - Aandacht wordt besteed aan het evenwicht tussen het behoud van het gedachtengoed zoals is geformuleerd in het huidige meerjarige strategisch beleidsplan en de nieuwe inzichten ingebracht door de samenvoeging met SKO De Zwerm. Daarnaast spreekt de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad haar voorkeur uit voor een actualisatie van de fer en de daarin gedane aanbevelingen in november 2014 en juni 2015. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van De Zwerm heeft bij verklaring van mei 2014 medegedeeld in te stemmen met de voorgenomen besturenfusie met Laurentius Stichting, waarbij de scholen onder het bestuur van SKO De Zwerm aan Laurentius Stichting zullen worden overgedragen, alsmede met de fer. Hierin staat voorts dat het bestuur in de vergadering van 10 april 2014 het besluit tot de voorgenomen fusie en het besluit tot vaststelling van de fer heeft voorgelegd aan de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van De Zwerm. Het verzoek om daarmee in te stemmen ging vergezeld van het fusie-rapport, waar de fer onderdeel van uitmaakt. Gezien het vorenstaande bestaat geen reden om aan te nemen dat dat de gewenste procedures zijn gevolgd en draagvlak niet ontbeert. 4.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Om deze reden heeft de Tweede Kamer erop aangedrongen, dat onderwijsinstellingen bij fusies ook advies moeten vragen aan de colleges van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten. In het advies moet door de colleges worden ingegaan op de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Het advies maakt onderdeel uit van de fer. Bij verklaring van 11 maart 2014, verzonden op 12 maart 2014, heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rijswijk positief geadviseerd ten aanzien van de voorgenomen fusie, nu die geen nadelige gevolgen voor het onderwijs in de gemeente Rijswijk heeft. In de verklaring van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente PijnackerNootdorp van 18 maart 2014, verzonden op 28 maart 2014, staat dat door de fusie geen 10 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11. 5 veranderingen in de gemeente Pijnacker-Nootdorp plaatsvinden voor zowel het marktaandeel van Laurentius Stichting als de pedagogisch-didactische aanpak. Bij verklaring van 25 maart 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Delft heeft zij ingestemd met de voorgenomen fusie, nu die geen nadelige gevolgen hoeft te hebben voor de keuze vrijheid van ouders, lokale onderwijsinhoudelijke ontwikkelingen en voor de onderwijshuisvesting in Delft. In de verklaring van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Delfland van 27 maart 2014, verzonden op 1 april 2014, staat dat de keuzevrijheid van ouders in Den Hoorn, een dorp binnen de gemeente Midden-Delfland, door de fusievoornemens niet verandert. Derhalve adviseert het college positief ten aanzien van de voorgenomen fusie. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland heeft bij brief van 16 april 2014 positief geadviseerd ten aanzien van de voorgenomen fusie. Aangezien de scholen die vallen onder het bestuur van SKO De Zwerm zijn gevestigd in Den Haag, heeft de voorgenomen fusie voor de gemeente Lansingerland geen gevolgen. Daarnaast staat in de verklaring dat telefonisch aan het college van burgemeester en wethouders is medegedeeld dat er geen financieel risico voor Laurentius Stichting zal bestaan, waardoor zij geen bezwaren tegen de voorgenomen fusie heeft. Ook het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag heeft bij verklaring van 15 april 2014, verzonden op 16 april 2014, positief geadviseerd ten aanzien van de voorgenomen fusie. In die verklaring staat: ”De keuzevrijheid voor de ouders wordt niet beperkt en ook de concurrentieverhoudingen tussen de scholen zal niet worden verstoord door de fusie”. Gezien het vorenstaande heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie extern draagvlak ontbeert. 5. Effect op keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). Met artikel 10 van de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. De CFTO toetst op basis van de bij de aanvraag overlegde gegevens en op basis van haar eigen onderzoek of sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid door de voorgenomen fusie en als dit het geval is of de belemmering gerechtvaardigd is. 5.1 Effect op marktaandeel en regionale bestuursmacht De scholen die ressorteren onder het gezag van Laurentius Stichting zijn verspreid over een relatief groot regionaal gebied, namelijk over de volgende zes gemeenten: Delft, Den Haag, Midden-Delfland, Lansingerland, Pijnacker-Nootdorp en Rijswijk. Er zijn vier besturen in de betrokken gemeenten met meer dan dertig scholen, waarbij het grootste bestuur Stichting Lucas Onderwijs 58 scholen (primair en voortgezet onderwijs) onder haar bevoegd gezag heeft. Binnen deze gemeenten zijn twee besturen actief met meer dan twintig scholen onder hun bestuur, waaronder Laurentius Stichting, en acht besturen die tussen de vijf en vijftien scholen onder hun bestuur hebben gevestigd. Er zijn zevenentwintig besturen met één tot vijf scholen, waaronder achttien eenpitters. Binnen deze zes gemeenten zijn er 233 basisscholen gevestigd. Met 27 scholen in het primair onderwijs heeft Laurentius Stichting een aandeel in het onderwijsaanbod van bijna twaalf procent. Binnen de gemeente Den Haag wordt het aandeel van Laurentius Stichting weliswaar groter, maar dat aandeel is met drieënhalf procent zeer beperkt. 6 5.2 Effect op keuzevrijheid naar en binnen richting Binnen de betrokken gemeenten zijn 66 basisscholen naar rooms-katholieke richting, waarvan er 23 onder het bevoegd gezag van Laurentius Stichting vallen, zijnde 33%. Binnen de gemeente Den Haag heeft Laurentius Stichting binnen de richting ruim drie procent en dat zal na de voorgenomen fusie ruim 16% worden. Er zijn momenteel in de gemeente vijf aanbieders van rooms-katholieke onderwijs; na de fusie zullen dat er vier zijn. Verder is er ruime keuzevrijheid voor wat betreft richting in Den Haag en worden de verschillende denominaties en signaturen ruim vertegenwoordigd. Er zijn openbare scholen, en scholen naar de volgende richtingen: islamitische, hindoeïstische, antroposofische, protestants-christelijk, reformatorische, evangelische en scholen op algemeen bijzondere grondslag. 5.3 Effect op keuzevrijheid naar pedagogische aanpak Doordat aanvragers op hun scholen in de gemeente Den Haag het onderwijs vormgeven op basis van een regulier onderwijsconcept, zal de fusie qua keuzemogelijkheden naar pedagogisch-didactische aanpak geen wijzigingen tot gevolg hebben. 5.4 Conclusie effect op de keuzevrijheid Voorgaande in overweging nemend oordeelt de commissie dat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod als bedoeld in de Wet en in artikel 10 van de Regeling. Aanvragers krijgen een aandeel in het onderwijsaanbod in de gemeenten waar aanvragers actief zijn van 12%. In het gebied waar de bestuursoverdracht haar voornaamste effect sorteert, gemeente Den Haag, krijgen aanvragers een aanbod in het primair onderwijs van niet meer dan 4%. 6. Rechtvaardigingsgronden In artikel 19 van de Regeling staat dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom altijd of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Hoewel er op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse geen sprake is van een significante belemmering, worden de motieven voor fusie hieronder door de commissie kort behandeld om zo ook recht te doen aan de fusie-aanvraag. 6.1 Continuïteit De CFTO constateert dat in dit geval in de kern een beroep wordt gedaan een rechtvaardiging die in het verlengde ligt van de eerste rechtvaardigingsgrond. De aanvragers hebben duidelijk gesteld, dat zonder de voorgenomen fusie in de nabije toekomst de bekostiging van basisschool De Buutplaats zal worden beëindigd, nu deze school in schooljaar 2012 onder de opheffingsnorm bevond, die voor de 11 gemeente Den Haag is vastgesteld op 202 leerlingen. De CFTO constateert echter dat, op teldatum 1 oktober 2013 geen van de scholen - die thans onder het bestuur van SKO De Zwerm vallen - zich onder de opheffingsnorm bevindt. Een directe bedreiging van de continuïteit is thans op basis van deze gegevens niet aan de orde. Het verloop van de leerlingenaantallen laat het volgende beeld zien: 11 Regeling van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van 8 december 2012, nr. DUO/OND/ODS-2012/60909 M, houdende aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen voor het basisonderwijs in 2013 (Regeling aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen voor het basisonderwijs in 2013) 7 School / jaar RK Basisschool De Zuidwester Rosa-School Basisschool De Buutplaats Basisschool P. Donders 2009 362 408 208 187 2010 371 397 219 200 2011 373 393 198 200 2012 352 351 193 211 2013 357 345 216 210 Alleen bij de Rosa-school is een daling van het leerlingenaantal zichtbaar. Bij de overige drie scholen onder het bestuur van SKO De Zwerm is sprake van een stabiel leerlingenaantal dan wel een lichte 12 stijging. Daarbij geldt dat voor Den Haag geen demografische krimp wordt voorzien , maar een groei, waardoor geen aanleiding bestaat voor het vermoeden dat het leerlingenaantal in de nabije toekomst anders dan stabiel zal blijven. In dat kader merkt de commissie op dat indien één van de scholen onder het bestuur van SKO De Zwerm wel (opnieuw) onder de opheffingsnorm zou komen, het huidige leerlingenaantal van SKO De Zwerm niet toereikend zal zijn om succesvol een beroep op artikel 157, eerste lid, van de WPO te kunnen doen. Daarvoor dient het bestuur aan tenminste 1.160 leerling onderwijs te verzorgen. In die situatie wordt de continuïteit weliswaar bedreigd, maar dit betekent niet dat één van de scholen direct het daaropvolgende schooljaar niet langer wordt bekostigd door het ministerie. Artikel 153, eerste lid, van de WPO bepaalt immers dat de bekostiging van en bijzondere school wordt beëindigd, indien het aantal leerlingen gedurende drie achtereenvolgende jaren telkens minder bedraagt dan de opheffingsnorm, die geldt voor de gemeente waarin de school is gehuisvest. Aangezien alle scholen onder het bestuur van SKO De Zwerm zich thans boven die norm bevinden, zal deze driejaartermijn eerst aanvangen op het moment dat één van de scholen zich (opnieuw) onder de opheffingsnorm bevindt. Indien die situatie zich voordoet heeft het bestuur van SKO De Zwerm ruim de tijd om zich te beraden over de vraag hoe zij het beste de continuïteit van haar scholen kan waarborgen. 6.2. Kwaliteit De CFTO heeft voor deze fusie-aanvraag gekeken naar de beschikbare openbare informatie op de website van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie). Alle scholen onder SKO De Zwerm hebben het basisarrangement van de Inspectie toegekend gekregen, waaruit blijkt dat de scholen het vertrouwen van de Inspectie genieten. Van alle scholen onder het bestuur van Laurentius Stichting staat alleen basisschool De Wilgenhoek als ´zwak´ geregistreerd bij de inspectie .Nu geen sprake is van een significante belemmering en de scholen van het latende bestuur tot op heden het vertrouwen van de inspectie hebben, heeft de commissie dit aspect niet verder onderzocht. 6.3 Financiële motieven 13 Blijkens openbare financiële gegevens van DUO zijn de financiële kengetallen van beide besturen op het punt van de liquiditeit en solvabiliteit als goed te kwalificeren. Bevoegd gezag Jaar Laurentius Stichting 2008 2009 2010 2011 2012 Jaar 2008 2009 2010 2011 2012 Bevoegd gezag SKO De Zwerm Liquiditeit 2.15 1.73 1.56 0.9 1.33 Liquiditeit 3.08 3.47 3.42 2.74 2.43 Rentabiliteit 1.1 -1.3 -3.6 -1.6 0.9 Rentabiliteit -0.8 4 -3.1 -3.6 0.6 Solvabiliteit I 0.46 0.46 0.4 0.37 0.38 Solvabiliteit II 0.64 0.68 0.72 0.64 0.59 Solvabiliteit II 0.74 0.73 0.68 0.57 0.62 Solvabiliteit II 0.77 0.79 0.78 0.72 0.68 12 Uit de cijfers van het ministerie van OCW over demografische krimp volgt dat voor de gemeente Den Haag voor de periode 2011-2020 een groei van 7,6%. 13 DUO, Open onderwijsdata, financiële gegevens primair onderwijs. 8 Uit bovenstaande tabel blijkt dat voor beide besturen de solvabiliteitsratio’s 1 en 2 en de liquiditeitsratio in de periode 2008 tot en met 2012 voldoen aan de normen die de Inspectie hiervoor 14 stelt . De rentabiliteit van Laurentius Stichting en van SKO De Zwerm vertoont in de afgelopen vijf jaar een wisselend beeld, maar is in 2012 boven de signaleringsgrens. De gestelde negatieve rentabiliteit volgt niet uit de kerncijfers, zoals deze zijn gepubliceerd op de website van DUO. Daarnaast is niet gebleken dat de besturen onder verhoogd of hoog financieel toezicht van de inspectie staan. In de toelichting op de fer (p. 47) staat dat het eigen vermogen (in samenhang met de correctheid van de huisvestingsvoorziening) van Laurentius Stichting een risico op de lange termijn vormt. Nu echter geen sprake is van een significante belemmering, heeft de commissie dit aspect niet verder onderzocht. 7. Conclusie Fusiemotieven Aanvragers stellen dat de continuïteit van in ieder geval één van de scholen namelijk De Buutplaats, die onder het bestuur van SKO De Zwerm valt, wordt bedreigd nu het leerlingenaantal zich in schooljaar 2012-2013 onder de opheffingsnorm bevond. Het bestuur van SKO De Zwerm hecht veel waarde aan de continuïteit en waarborgen van de kwaliteit. Door te fuseren met Laurentius Stichting zou wel toepassing aan de gemiddelde schoolgrootte-regeling kunnen worden gegeven. Daarnaast bestaat vanuit SKO De Zwerm behoefte aan een vernieuwd bovenschools management. Laurentius Stichting beschikt al hierover. Voor Laurentius Stichting bestaat geen noodzaak om te fuseren, maar zij ziet wel voordelen aan een fusie. Die voordelen zijn gelegen in de omstandigheid dat door de fusie zij het aanbod van het rooms-katholieke onderwijs in Den Haag kan behouden en versterken. Thans heeft Laurentius Stichting één rooms-katholieke basisschool in Den Haag. Tevens stellen aanvragers dat beide besturen elkaar op onderwijsinhoudelijk vlak veel hebben te bieden en dat zij gezamenlijk de ontwikkeling van integrale kindcentra kunnen voortzetten. Legitimiteit De betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden hebben zonder voorbehoud ingestemd met de voorgenomen fusie. De CFTO heeft daarom geen aanleiding om aan te nemen dat de fusie of het fusieproces interne legitimatie ontbeert. Dat geldt eveneens voor de externe legitimatie. De colleges van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten hebben immers allemaal positief geadviseerd. Keuzevrijheid Louter op basis van gegevens over het aandeel in het onderwijsaanbod komt de commissie tot de conclusie dat er geen significante belemmering bestaat als bedoeld in de Wet en Regeling. Het aandeel van Laurentius Stichting binnen de betrokken gemeenten komt na de fusie immers slechts op 12% uit en binnen de gemeente Den Haag op 3,5%. Naast de aanvragers zijn er nog drie andere aanbieders van rooms-katholiek onderwijs in de gemeente Den Haag; het aandeel van Laurentius Stichting binnen de richting zal na fusie 16% bedragen. De commissie merkt in dat kader op dat het wettelijk kader het mogelijk maakt om uitsluitend in die gevallen waar sprake is van een significante belemmering een diepgaand onderzoek naar de redenen voor een fusie te verrichten en de uitkomsten daarvan een betekenisvolle rol in de advisering te geven. In de situaties waarin geen sprake is van een significante belemmering, maar wel bijvoorbeeld een reeds robuust bestuur bij een fusievoornemen betrokken is, die haar scholen over meerdere gemeenten heeft verspreid en daarom een laag aandeel in het onderwijsaanbod heeft, kan de commissie slechts marginaal de redenen voor de fusie bij haar advies betrekken. 14 Zie Beleidsregel Financieel toezicht po en vo 2011, vastgesteld door de minister van OCW op 10 november 2011, waar de volgende signaleringswaarden zijn vastgesteld: Liquiditeit 0,5 of lager; Rentabiliteit meerjarig 0; Solvabiliteit 0,2 of lager. 9 Terzijde merkt de commissie op dat door een verdere entree van de Laurentius Stichting in het Haagse scholenveld op zichzelf een evenwichtiger regionale bestuurlijke opbouw tot stand zou kunnen komen. Rechtvaardigingsgronden Nu er geen sprake is van een significante belemmering, zal de commissie geen diepgaand onderzoek verrichten naar de redenen achter deze fusie, maar om recht te doen aan de fusie-aanvraag, zijn tevens de motieven hieronder kort besproken. De commissie volgt de stelling van aanvrager dat één van de scholen van SKO De Zwerm op de korte termijn in haar continuïteit wordt bedreigd niet geheel. Gebleken is dat thans alle scholen onder het bestuur van SKO de Zwerm zich boven de opheffingsnorm, zoals die geldt voor de gemeente Den Haag, bevinden. Het leerlingenaantal op drie van de vier scholen is de in een periode van vijf jaar redelijk stabiel gebleven of licht gestegen. Bij één school, de Rosa-school, is wel een duidelijke daling van het leerlingenaantal zichtbaar, maar met 345 leerlingen op 1 oktober 2013 zit de school qua leerlingenaantal ruim boven de vastgestelde opheffingsnorm van 202 leerlingen. 15 Daarbij geldt dat voor Den Haag geen demografische krimp wordt voorzien , maar een groei, waardoor geen aanleiding bestaat voor het vermoeden dat het leerlingenaantal in de nabije toekomst anders dan stabiel zal blijven. In dat kader merkt de commissie op dat indien één van de scholen onder het bestuur van SKO De Zwerm wel (opnieuw) onder de opheffingsnorm zou komen, het huidige leerlingenaantal van SKO De Zwerm niet toereikend zal zijn om succesvol een beroep op artikel 157, eerste lid, van de WPO te kunnen doen. Daarvoor dient het bestuur aan tenminste 1.160 leerlingen onderwijs te verzorgen. In die situatie wordt de continuïteit weliswaar bedreigd, maar dit betekent niet dat één van de scholen direct het daaropvolgende schooljaar niet langer wordt bekostigd door het ministerie. Artikel 153, eerste lid, van de WPO bepaalt immers dat de bekostiging van en bijzondere school wordt beëindigd, indien het aantal leerlingen gedurende drie achtereenvolgende jaren telkens minder bedraagt dan de opheffingsnorm, die geldt voor de gemeenten waarin de school is gehuisvest. Aangezien alle scholen onder het bestuur van SKO De Zwerm zich thans boven die norm bevinden, zal deze driejaartermijn eerst aanvangen op het moment dat één van de scholen zich (opnieuw) onder de opheffingsnorm bevindt. Indien die situatie zich voordoet heeft het bestuur van SKO De Zwerm ruim de tijd om zich te beraden over de vraag hoe zij het beste de continuïteit van haar scholen kan waarborgen. Gezien het vorenstaande heeft de commissie twijfels over de noodzaak van deze fusie. SKO De Zwerm kan als zelfstandig bestuur blijven opereren en haar eigen organisatie herzien. Laurentius Sitchting zou haar kennis over haar organisatiestructuur kunnen uitwisselen met SKO De Zwerm, die op haar beurt haar kennis over onderwijsachterstanden in Den Haag kan overdragen aan Laurentius Stichting. Uitwisseling van kennis en ervaring kan ook worden gerealiseerd zonder te fuseren. Daarbij merkt de commissie op dat Laurentius Stichting reeds een vrij omvangrijk bestuur is, dat onderwijs op 23 basisscholen verzorgt aan ruim 7500 leerlingen. Daarentegen is SKO De Zwerm met vier scholen en ruim 1100 leerlingen niet een uitzonderlijk klein bestuur binnen het primair onderwijs. Alles overwegend oordeelt de commissie dat er weliswaar geen sprake van een significante belemmering van de variatie van het onderwijsaanbod, maar dat de commissie zich afvraagt of deze fusie wel noodzakelijk is nu beoogde doelen ook met samenwerking kunnen worden bereikt. Het ontbreekt de commissie aan (juridisch) instrumentarium om de minister - in die gevallen waarin geen sprake is van een significante belemmering - op basis van een nader onderzoek naar de rechtvaardigingsgronden van een mogelijk negatief advies te voorzien.Zo ook in deze zaak, want al lijkt er geen directe noodzaak voor een besturenfusie en ook al ontstaat er een bestuur voor basisonderwijs met 27 scholen en bijna 9.000 leerlingen; de letter van de wet- en regelgeving verzet zich niet verzet tegen het doorgaan van deze fusie. 15 Uit de cijfers van het ministerie van OCW over demografische krimp volgt dat voor de gemeente Den Haag voor de periode 2011-2020 een groei van 7,6%. 10 8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Laurentius Stichting en SKO De Zwerm. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 8 september 2014, door de Commissie Fusietoets in het Onderwijs. Namens deze, de voorzitter, prof. dr. A.M.L. van Wieringen 11
© Copyright 2024 ExpyDoc
