“Onder welke condities wilt u investeren in

Ondergrond
Van beleidsplannen naar uitvoeringsprojecten in
de ondergrond
“Onder welke condities wilt
u investeren in ondergrondprojecten?”
Ondergrondse kansen worden benut als er sprake is van financierbare
business cases. Denk hierbij bijvoorbeeld aan zoutwinning of bodemenergieprojecten. Toch blijven er kansen onbenut. Veel ondergrondprojecten zijn lastig financierbaar. Dit terwijl ze een belangrijke bijdrage
kunnen leveren aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken
rondom ruimte, water en energie.
Door: Lidwien Besselink, Lex Roukens en Astrid Slegers
Over de auteurs:
Ir. L.A.M. Besselink, managing partner Triple Bridge
Drs. L. Roukens, partner Triple Bridge
A. Slegers, projectleider Ondergrond Uitvoeringsprogramma
bodemconvenant
project en de bijdrage vanuit de betrokken partijen, publiek of
privaat (zie figuur 1). De financiële haalbaarheid en risico’s liggen daarbij ook heel verschillend.
INLEIDING
Steeds meer provincies en gemeenten formuleren beleid voor de
ondergrond, ook het Rijk is bezig met het opstellen van een
Structuurvisie voor de Ondergrond (STRONG). Met een visie of
beleidsnota ben je er uiteraard nog niet. De komende convenantperiode is het de uitdaging om van beleidsplannen naar concrete
uitvoeringsprojecten te komen. Bestuurders geven aan dat ondergrondprojecten passen binnen een lange termijnvisie op een
duurzame en competitieve samenleving. Echter, het rondkrijgen
van de business case inclusief de financiering blijkt voor ondergrondprojecten vaak lastig realiseerbaar in de praktijk.
In opdracht van het Uitvoeringsprogramma (UP)
Bodemconvenant is daarom een onderzoek uitgevoerd naar de
financierbaarheid van ondergrondprojecten. Hierbij is een aanpak gekozen waarbij ‘van buiten naar binnen’ is gekeken. Er zijn
interviews gehouden met stakeholders zowel binnen als buiten
het werkveld ondergrond. Zo is er gesproken met banken, pensioenfondsen, fondsbeheerders, drinkwaterleidingbedrijven, energienetwerkbeheerders en andere betrokkenen en initiatiefnemers
voor ondergrondprojecten. Hierbij was de centrale vraag: ‘Onder
welke condities wilt u investeren in ondergrondprojecten?’
Daarnaast zijn pilotprojecten geanalyseerd, waarvan de kritische
succes- en faalfactoren zijn bepaald. Ook zijn de mogelijke financieringsconstructies op een rij gezet.
FIGUUR 1: POSITIONERING ONDERGRONDPROJECTEN: PUBLIEK-PRIVAAT VERSUS
HARDE-ZACHTE BATEN.
Voor projecten in het bovenste deel van de figuur geldt dat ze op
basis van een Kosten-batenanalyse haalbaar zijn; er is een sluitende business case te maken. Voor de projecten in het onderste
deel van de figuur geldt dat er een ‘onrendabele top’ aanwezig is.
Als deze projecten vanuit andere belangen (milieu, leefbaarheid,
duurzaamheid, MVO) wenselijk zijn, moet de ‘onrendabele top’
vanuit andere financieringsbronnen worden gefinancierd.
ONDERGRONDPROJECTEN IN 3 VERHALEN
Op hoofdlijnen zijn er drie typen ondergrondprojecten te onderscheiden:
Opvallend is het brede scala aan projecten dat in de ondergrond
speelt, in feite vergelijkbaar met bovengrondse projecten.
Kenmerkende verschillen zijn de harde en zachte baten van het
I Ondergrond als bron voor grondstoffen
Veel ondergrondprojecten zijn gebaseerd op de winning van
bodem nummer 5 | oktober 2014
21
Ondergrond
grondstoffen: zand, grind, (drink)water, warmte en koude, olie
en gas. Ook de bodem als basis voor (duurzame) landbouw valt
binnen deze categorie. Binnen deze projecten is overwegend sprake van inzet van ‘proven technology’. Harde baten worden gerealiseerd via de verkoop (eventueel na een bewerkingsstap) van de
grondstof. Business cases voor deze projecten inclusief de financiering zijn veelal realiseerbaar vanuit de markt.
Aandachtspunten zijn de mogelijke effecten (negatieve baten)
van deze projecten op de lange termijn en de wijze waarop financiering van eventuele schade ook op de lange termijn is geregeld.
II Ondergrond binnen de transitie naar duurzame energie
De ondergrond heeft potentie voor de winning en opslag van
duurzame energie. De verwachting is dat de rol van de ondergrond hierin zal toenemen, met name vanwege doelstellingen
voor verduurzaming van onze energieproductie. De stand van de
techniek loopt hierbij van bewezen technieken als warmte-koude
opslag, tot in Nederland niet of beperkt toegepaste technieken
zoals ultradiepe geothermie en de opslag van perslucht of waterstofgas, als middel om energieoverschotten tijdelijk op te slaan.
De ontwikkeling van dit type ondergrondprojecten kent een fase
die niet volledig financierbaar is vanuit de markt. De eerste haalbaarheidsonderzoeken zijn financierbaar met eigen inzet en middelen van partijen in combinatie met subsidies vanuit de overheid. Maar de drempel naar het uitvoeren van een pilot en de
daadwerkelijke realisatie is vanuit financieringsoogpunt vaak te
hoog. De lastige financiering hangt samen met de stand van de
techniek. De toe te passen techieken zijn vaak nog niet of nauwelijks toegepast binnen Nederland. Gevolg hiervan is dat er
sprake is van technische en operationele risico’s, die samenhangen met de onzekerheden in de ondergrond: heterogeniteit en dynamisch gedrag grondwater. De verwachte rendementen liggen
vaak relatief laag (rond de 5%), zelfs met bijvoorbeeld SDEsubsidie. Daarbij is sprake van een lange terugverdientijd c.q.
looptijd en de daarmee samenhangende levering- en afnamegaranties die moeten worden afgegeven voor dezelfde lange periode.
Een andere complicerende factor is het beperkte maatschappelijke draagvlak voor sommige activiteiten in de ondergrond.
Het gevolg is dat projecten op dit moment vaak stagneren na de
eerste haalbaarheidsonderzoeken. De rood gearceerde vlakken in
figuur 2 zijn moeilijk financierbaar. Voor de financiering van dit
type projecten is risicodragend kapitaal nodig dat, gezien de verwachte lage rendementen, op de Nederlandse markt weinig beschikbaar is. Veel investeerders vinden de verhouding tussen risico en potentiële winst in andere sectoren beter en dus steken ze
hun geld daarin.
logieën van wezenlijk belang was bij de totstandkoming van dergelijk projecten. Voorbeelden uit het verleden zijn: de ontwikkeling en aanleg van het aardgasnet in Nederland en de
betrokkenheid bij de Nederlandse Aardolie Maatschappij.
Recentere voorbeelden zijn de stimulerende werking die de overheid vervult bij de toepassing van zonne-energie, de aanschaf van
elektrische auto’s en de aanleg van windparken op zee. De context waarbinnen projecten haalbaar worden gemaakt, wordt dus
door de overheid beïnvloed.
III Ondergrond vergroot de beschikbare ruimte
De leefomgevingskwaliteit van met name stedelijke centra kan
worden vergroot door de ruimte die de ondergrond biedt te benutten. Voor het ondergronds brengen van functies zijn bewezen
Denk multifunctioneel,
combineren loont
technieken beschikbaar: tunnels, parkeergarages, ondergrondse
transportsystemen, kabel- en leidinggoten. Ook kunnen bijvoorbeeld archeologische waarden zichtbaar worden gemaakt. Deze
projecten leiden tot maatschappelijke baten in de vorm van een
verbetering van de leefomgevingkwaliteit. Bottleneck is dat deze
projecten niet geheel financierbaar zijn vanuit de harde baten
van het project zelf (parkeergelden, verhuur ruimtes).
Deelfinanciering vanuit maatschappelijk geld is dus vaak nodig
om het project financieel haalbaar te maken.
Financieringsproblemen liggen dus vooral bij de ondergrondprojecten typen II en III. De problemen zitten vooral in het relatief
lage rendement en de lange terugverdientijd. Ook zijn de investeringen en baten vaak verdeeld over verschillende partijen. Waar
de initiële partijen investeren, genieten (eind)gebruikers veelal
van financiële voordelen. Tot slot is er de onmogelijkheid om
voordelen uit te drukken in financiën. De leefomgevinsgkwaliteit
en beleving van een gebied kan een enorme impuls krijgen door
juiste benutting van de ondergrondse ruimte, maar dit is niet direct in geld uit te drukken.
Waar zitten de kwetsbaarheden van ondergrondprojecten?
De belangrijkste kwetsbaarheden zijn gekoppeld aan 6 complexiteitsdimensies. In tabel 1 zijn deze kwetsbaarheden aangegeven.
Hoog
financierbaar
Financieel Risico
moeilijk financierbaar
Tabel 1: Overzicht kwetsbaarheden
Technische complexiteit
•
Technische onzekerheden met name door de heterogeniteit van de
ondergrond en daardoor onzekerheden in de effectvoorspelling van
ingrepen;
•
Stand van de techniek: bij veel projecten is sprake van niet of nauwelijks
toegepaste technieken binnen Nederland;
Laag
Ontwerp
Ontwikkeling
& Bouw
Exploitatie & Beheer
•
Levenscyclus project
FIGUUR 2: FINANCIËLE UITDAGINGEN AFHANKELIJK VAN DE LEVENSCYCLUS VAN HET
Bedreigingen door andere activiteiten: met name in de grondwaterlaag is
sprake van dynamiek waardoor activiteiten elkaar kunnen beïnvloeden;
•
Permanentie van ondergrondse voorzieningen in combinatie met het
horizontale en verticale karakter van voorzieningen in de ondergrond;
PROJECT.
Organisatorische complexiteit
Wanneer het project gerealiseerd is en er stabiele kasstromen uit
een project komen, is financiering door banken of pensioenfondsen vaak weer wel mogelijk. Het is gebleken dat de rol van de
overheid bij ‘greenfield’ projecten (projecten waarmee nog geen
praktijkervaring is opgedaan) en toepassing van nieuwe techno-
22
•
Private partijen: de kwaliteit van initiatiefnemer, aanbestedingswetgeving, de competentie om over bedrijfsgrenzen heen te kunnen kijken,
overdracht van verantwoordelijkheden (1e en 2e leven van ondergrondse ruimtes);
bodem nummer 5 | oktober 2014
Ondergrond
•
Publieke partijen: de mogelijkheden om risicodragend te participeren,
de vaak korte termijn focus van de politiek die botst met de lange termijn scope van ondergrondprojecten;
Sociale/maatschappelijke complexiteit
•
Maatschappelijk draagvlak: door problemen bij ondergrondprojecten
•
Onzekere effectvoorspellingen (gaswinning Slochteren);
(schaliegaswinning, CO2-winning, verzakking Vijzelgracht);
ondergrondprojecten met lagere, niet-marktconforme rendementen en langere looptijden (tot 30 jaar) financierbaar worden.
Bundel initiatieven, zodat risico’s gespreid kunnen worden en
projecten verzekerbaar worden. In extremis: richt een organisatie
op die zich specifiek op bijvoorbeeld de ontwikkeling van geothermie richt, vergelijkbaar met de NAM. Deze organisatie kan
de geothermieprojecten coördineren en met kennis van zaken
realiseren.
Financiële complexiteit
•
Te verwachten relatief lage en onzekere rendementen van ondergrondprojecten;
Welke rol kunnen overheden spelen?
•
Mismatch terugverdientijd en looptijd leningen;
Overheden kunnen verschillende rollen spelen bij het tot stand komen van
•
Nieuwe technologie/techniek moeilijk financierbaar;
financierbare business cases voor ondergrondprojecten. Voorwaarde hierbij is
•
Beperkte speelruimte om verhouding EV/VV te optimaliseren;
dat de centrale en lokale overheden de kansen zien om de ondergrond opti-
•
Kwantificeerbaar maken van zachte baten;
maal te benutten; er is immers een lonkend duurzaam en economisch per-
Juridische complexiteit
spectief in zicht.
•
Veel verschillende wet- en regelgeving en bijbehorende vergunningen;
Bij vanuit de markt financierbare business cases (type 1) richt de rol van de
•
Fundamentele discussie over eigenaarschap van de ondergrond;
overheid zich op het invullen van de kader scheppelde condities, waarbij er
•
Aanbestedingsregelgeving, waardoor projecten niet 1 op 1 aan initiatief-
specifiek aandacht moet zijn voor de lange termijneffecten van de activiteiten
nemers kunnen worden gegund;
(inclusief garantstellingen vanuit de initiatiefnemers bij eventuele schade) en
Verzekerbaarheid van projecten;
de eindsituatie.
•
Complexiteit in tijd/planning
Met name vanuit de transitie naar duurzame energie worden ondergrondpro-
•
Leningen met doorlooptijden van meer dan 10 jaar zijn lastig voor
jecten ontwikkeld (type II) die een fase kennen die niet volledig financierbaar
marktpartijen;
is vanuit de markt (zie figuur 2). Om de realisatie van dit type, maatschappelijk
Onzekerheden in prijsontwikkelingen (bijv. gasprijs).
vaak gewenste, projecten mogelijk te maken, kunnen overheden een (tijdelij-
•
ke) rol spelen door subsidiëring en/of co-financiering van de laatste fase van
het voortraject (pilotfase) en/of het verstrekken van zachte en/of achtergeWA A R L I G G E N O P L O S S I N G S R I C H T I N G E N?
Hoe krijg je ondergrondprojecten nu wel van de grond? Hoe kunnen business cases financieel eerder haalbaar worden? Gezien het
diverse karakter van ondergrondprojecten zijn binnen het onderzoek ook verschillende oplossingsrichtingen naar voren gekomen,
zowel inhoudelijke, procesmatige als financiële oplossingen.
Zorg dat onderdelen van de business case behoren tot de basisinfrastructuur. Wanneer er bijvoorbeeld een warmtenet ligt, dan
kunnen daar verschillende warmtebronnen (geothermie) aan gekoppeld worden en behoeft het warmtenet niet meer alleen vanuit de geothermie business case gefinancierd te worden. Ook hergebruik van oude leidingen en boorgaten is aantrekkelijk, omdat
hierdoor de benodigde investeringen kunnen worden beperkt.
Denk multifunctioneel, combineren loont. Combineer bijvoorbeeld de aanleg van glasvezel met riolering in het buitengebied.
Benader projecten vanuit een integrale, lange termijn visie. Treed
als overheid hierbij participerend op en synchroniseer belangen.
Maak van de verschillende stakeholders shareholders van het
project. In dit licht, stimuleer het oprichten van juridische samenwerkingsverbanden (zoals Energy Service Company’s), waarbij partijen samen lange termijn afspraken maken om ondergrondprojecten haalbaar te maken. Beleg de risico’s bij de partij
die de risico’s kan beïnvloeden of deel ze gezamenlijk.
Om de discrepantie tussen de kennis en ervaring van initiatiefnemer en de financiers op te lossen is het wenselijk dat hiervoor
een kennisinfrastructuur wordt vormgegeven, waarbij ook de al
beschikbare kennis bij bedrijven beter toegankelijk wordt gemaakt voor nieuwe initiatiefnemers in de ondergrond.
Creëer een ondergrondfonds c.q. zorg voor zodanige voorwaarden bij de bestaande (energie)fondsen dat business cases voor
bodem nummer 5 | oktober 2014
stelde leningen, garanties en het doen van investeringen voor het afdekken
van dat deel van de risico's/aansprakelijkheden dat niet door de markt kan
worden afgedekt. Belangrijk is ook dat de fiscale regelingen voor duurzame
energieprojecten consistent zijn. Ook kan de overheid helpen om het maatschappelijk draagvlak voor dit type projecten te vergroten.
Bij de categorie projecten waarbij functies ondergronds worden gebracht om
de leefbaarheid in stedelijke centra te vergroten (type III) zal steeds moeten
worden nagegaan welk deel maximaal kan worden gefinancierd vanuit die
harde opbrengsten. Daarnaast moet worden gezocht naar financiering van de
vaak zachte, maatschappelijke baten. Overheden kunnen bij dit type projecten dus een rol spelen bij de deelfinanciering van de maatschappelijk baten
van deze projecten én, in samenhang met de omgeving, kaderstellende condities voorschrijven.
TOT SLOT
De ondergrond kan een belangrijke bijdrage leveren aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken rondom ruimte, water
en energie. We moeten op zoek naar nieuwe (financierings)constructies in publiek-private samenwerkingen. Hierbij kan enerzijds worden gedacht aan financiële constructies en anderzijds
aan garantstellingen of bundeling van initiatieven. Risico’s kunnen dan afnemen en verzekerbaarheid van projecten neemt dan
toe. Ook het actief bijhouden en evalueren van uitgevoerde projecten en het uitwisselen van kennis en ervaring zijn essentieel.
Dit wordt van groot belang geacht gezien de complexiteit en innovatiegraad van veel ondergrondprojecten. Op landelijk niveau kan dit zijn grondslag krijgen in het nieuwe convenant bodem en ondergrond. Het uiteindelijke doel is om daadwerkelijk
projecten te realiseren en de kansen van de ondergrond optimaal te benutten.
23

Download Report