Management moet dienstbaar zijn

Willem Elbers
Management moet dienstbaar zijn
Management moet dienstbaar zijn1
Willem Elbers
In de tweede helft van de jaren negentig deed geleidelijk een nieuwe, bedrijfsmatige, manier
van werken zijn intrede in de wereld van Internationale Samenwerking (IS). Bij deze
bedrijfsmatige aanpak hoort: het expliciteren van doelstellingen en de wegen waarlangs
deze zullen worden bereikt, het standaardiseren van de interne procedures en processen, de
competitieve aanbesteding van diensten, zakelijke relaties op basis van resultaatafspraken,
controlesystemen ter voorkoming van misbruik en een nadruk op verantwoording en
transparantie. Bij al deze kenmerken speelt een of andere vorm van meting een centrale rol.
Daarbij moet de informatie zo ondubbelzinnig en transparant mogelijk zijn weergegeven. Dit
liefst in een format dat precieze vergelijking en objectieve interpretatie toelaat, dus
cijfermatig uitgedrukt. In de literatuur wordt de bedrijfsmatige aanpak geassocieerd met het
managerialisme: een set van managementmethoden en overtuigingen met als centraal
uitgangspunt dat beter management de oplossing is voor sociale en economische
problemen.
De ontwikkelingssector is de afgelopen tien jaar, mede door de opkomst van het
managerialisme, in hoge mate geprofessionaliseerd. De groeiende invloed van het
managerialisme op de praktijk van IS-organisaties lijkt zuivere winst. Niet alleen belooft zij
een verhoging van de effectiviteit en efficiëntie, maar ook concrete resultaten, transparantie
en beheersbaarheid. Door strengere controle en verantwoording wordt er een eind gemaakt
aan allerlei vormen van willekeur, incompetentie en corruptie. Verzet tegen het
managerialisme lijkt daarom in te druisen tegen alle redelijkheid en te getuigen van een
onbegrijpelijk conservatisme. Velen beschouwen het als een plicht van IS-organisaties hun
inzet meetbaar te maken. Deze tendens wordt versterkt door de maatschappelijke kritiek op
IS: alleen door met harde resultaten te komen, zo is de gedachte, kan het tij van het
afnemende draagvlak worden gekeerd.
De vraag is echter of het managerialisme als specifieke managementbenadering wel geschikt
is voor de toekomst van internationale samenwerking. Ik betoog in dit essay dat het
managerialisme het vermogen van IS-organisaties ondermijnt om effectief om te kunnen
gaan met de ontwikkelingsvraagstukken van de eenentwintigste eeuw. Voor
maatschappelijke organisaties doet zich nog een additioneel probleem voor: zij lopen het
reële risico hun unieke karakter en bestaansrecht kwijt te raken. Hoe dan verder? ISorganisaties dienen bij het zoeken naar vormen van management die wél geschikt zijn hun
doelen en waarden centraal te stellen. De vraag die zij zichzelf moeten stellen is welke
managementbenadering (inclusief bijbehorende tools) hen het beste in staat stelt om deze
doelen en waarden te realiseren.
Opkomst managerialisme
Diverse factoren hebben bijgedragen aan de opkomst van het managerialisme in de wereld
van IS. Bij veel organisaties speelde allereerst een groeiend gevoel van noodzaak om zich te
1
Dit hoofdstuk komt uit Verwer S., Schulpen L., en Ruben R., (2014). Hoe nu verder? 65 jaar Nederlandse
Ontwikkelingssamenwerking. LM Publishers.
1
Willem Elbers
Management moet dienstbaar zijn
professionaliseren een rol. Met de toename van budgetten en ambities groeide tegelijkertijd
ook het bewustzijn ten aanzien van de eigen effectiviteit en efficiëntie. Daarbij stelden de
toenemende complexiteit van programma’s en de wens tot opschaling nieuwe eisen aan de
interne bedrijfsvoering.
Daarnaast was de afbrokkelende steun voor IS onder de Nederlandse bevolking en politiek
van invloed. IS kwam in de media steeds vaker in een negatief daglicht te staan met verhalen
over het falen van de hulp, misbruik van hulpgelden, hoge overheadkosten en exorbitante
salarissen van directeuren. Mede als reactie hierop zagen veel IS-organisaties zich
genoodzaakt om transparantie, zichtbare resultaten en verantwoording een steeds
centralere rol te geven in de bedrijfsvoering. Alleen op deze manier, zo was de
onderliggende gedachte, kon het tij van het afnemende draagvlak worden gekeerd.
Ten slotte speelde de opkomst van het New Public Management (NPM) in de jaren negentig
een rol. NPM is een specifieke, voor de overheid ontwikkelde, managementfilosofie die zich
voor een belangrijk deel beroept op managerialistische principes. NPM gaat uit van de
gedachte dat overheden hun effectiviteit en efficiëntie kunnen vergroten door de principes
en methoden van de private sector over te nemen. Onder invloed van NPM gingen
overheden in de meeste OESO-landen hun burgers steeds meer als klant zien. In sectoren als
onderwijs, zorg en (later) IS trad verzakelijking op en kwam de nadruk te liggen op de
resultaten van het beleid. Maatschappelijke organisaties werden in toenemende mate
gezien als uitvoerders van overheidsbeleid en moesten aan steeds uitvoeriger eisen voldoen
ten aanzien van verantwoording en professionaliteit als ze in aanmerking wilden komen voor
subsidies.
Malaise
De opkomst van het managerialisme heeft grote gevolgen gehad voor de dagelijkse praktijk
van IS-organisaties. Onderhuids leeft er bij veel IS-professionals onvrede over de
veranderingen. Er wordt geklaagd dat men omkomt in formaliteiten en papierwerk. De
nadruk op procedures, regels en evaluaties vergt veel middelen en enorme inspanningen.
Veel mensen vragen zich af wat nu er eigenlijk gebeurt met al de informatie die wordt
geproduceerd. Het lijkt er vooral om te gaan een zekere schijn op te houden en zich te
verzekeren dat ‘de publieke perceptie’ naar buiten in orde is. Uitgebreide ‘objectieve’
schriftelijke beoordelingen zeggen volgens critici weinig over de werkelijke kwaliteit van
organisaties en programma’s. De papieren werkelijkheid lijkt belangrijker te zijn geworden
dan de echte werkelijkheid.
Terwijl deze punten serieus genomen dienen te worden, raken zij slechts aan een deel van
wat het managerialisme zo problematisch maakt. Om dat te begrijpen moeten we ons
realiseren dat het managerialisme gebaseerd is op een aantal ideologische uitgangspunten.
Een historisch uitstapje maakt dit inzichtelijk.
Managerialisme als ideologie
Historisch gezien is het managerialisme een product van de moderniteit met haar wortels in
het verlichtingsdenken van de zeventiende en achttiende eeuw. Centraal in dit denken staat
het idee dat de mens, bevrijdt van zijn bijgeloof, in staat is zijn omgeving naar eigen inzicht
te vormen op basis van wetenschappelijke kennis en technologie. De accumulatie van
2
Willem Elbers
Management moet dienstbaar zijn
kennis, het ontdekken van universele wetten en toepassing van steeds verfijndere techniek
maken het mogelijk de wereld te voorspellen en te beheersen. Menselijke vooruitgang loopt
parallel aan wetenschappelijke vooruitgang, waarbij dat laatste wordt gezien als een serie
van lineaire, cumulatieve stappen richting het ideaal van complete kennis en menselijke
perfectie.
Aan het einde van de negentiende eeuw zien we dat deze manier denken voor het eerst
wordt ingezet om bedrijfsprocessen te optimaliseren. De intellectuele drijfkracht achter de
wetenschappelijke manier van bedrijfsvoering was Frederick Taylor. Taylor probeerde met
nauwkeurige arbeidsstudies de prestaties van bedrijven te verbeteren. Hij streefde ernaar
objectieve productienormen vast te stellen, aan de hand waarvan men prestaties kon
beoordelen. Hij zag loon als belangrijkste motiverende factor. Beslissingen zouden niet meer
op basis van vuistregels of traditie genomen moeten worden, maar uitsluitend op rationele
en objectieve gronden.
De ideeën van Taylor worden in de loop van de twintigste eeuw steeds verder verfijnd in een
zoektocht naar universele regels en principes voor vergroting van de effectiviteit en
efficiëntie van organisaties, of het nu gaat om scholen, bedrijven, ziekenhuizen of
gevangenissen. Hierbij hoort het rationaliseren van de bedrijfsvoering via het ontwikkelen
van standaarden, het uniformeren van bedrijfsprocessen en procedures, het zoeken naar
criteria om efficiëntie of vooruitgang kwantitatief te meten en het werken met analytische
modellen om processen te beschrijven en de toekomst te voorspellen. Dit alles impliceert
een instrumentele visie ten aanzien van organisaties en werknemers, die zo effectief
mogelijk ingezet dienen te worden om de gestelde doelen te realiseren.
Het managerialisme combineert het geloof in het menselijk vermogen om de werkelijkheid
te beheersen op basis van objectief inzicht met het mensbeeld van de homo economicus. Dit
mensbeeld vindt haar oorsprong in de rational choice-theorie van de jaren vijftig van de
vorige eeuw, en ziet de mens in eerste instantie als een economisch wezen dat strategisch
keuzes maakt en uit is op maximalisering van het eigenbelang. Er is vanuit dit perspectief
gegronde reden voor wantrouwen: mensen hebben immers de neiging tot opportunistisch
handelen. Dit maakt het noodzakelijk om te werken met onafhankelijke
controlemechanismen die misbruik van gelden zo veel mogelijk uitsluiten.
Samenvattend kunnen we stellen dat het managerialisme is gebaseerd op de volgende
geloofspunten:
 dat het ten principale mogelijk is om organisatieprocessen en activiteiten te plannen,
beheersen en meten door de toepassing van wetenschappelijke modellen en kennis;
 dat alleen datgene dat objectief gemeten kan worden en bijdraagt aan het verhogen van
effectiviteit en efficiëntie van waarde is;
 dat mensen en organisaties primair zijn gedreven door eigenbelang wat uitgebreide
controle mechanismen vereist;
Ontwikkelingsvraagstukken van de eenentwintigste eeuw
Kunnen deze ideologische uitgangspunten wel samengaan met de eisen die
ontwikkelingsvraagstukken van de eenentwintigste eeuw stellen aan management? Tot
dergelijke vraagstukken worden veelal mondiale beleidsproblemen gerekend die zowel
3
Willem Elbers
Management moet dienstbaar zijn
geïndustrialiseerde landen als ontwikkelingslanden treffen. Door het groeiend belang van
mondiale publieke goederen is de wederzijdse afhankelijkheid tussen mensen en landen
sterk toegenomen. Tot de onderling vervlochten wereldvraagstukken behoren de groeiende
wereldbevolking en toenemende consumptie en de daarmee gepaard gaande toenemende
schaarste aan voedsel, land, en grondstoffen. Eveneens wordt de problematiek rond het
toenemend beslag op klimaat, milieu en water evenals migratie, ongelijkheid en
gezondheidszorg tot de nieuwe generatie ontwikkelingsvraagstukken gerekend.
De eigenschappen van dergelijke ontwikkelingsvraagstukken zijn maar moeilijk te verenigen
met de uitgangspunten van het managerialisme: ze zijn immers complex, lastig te definiëren,
continue aan verandering onderhevig en conflictgevoelig. Zo zijn problemen rond het beheer
van natuurlijke hulpbronnen ten principale conflictueus van aard omdat ze onlosmakelijk
verbonden zijn met kwesties als toegang en verdeling. In dergelijke gevallen biedt de
wetenschap geen eenduidige oplossing omdat de meest ‘optimale oplossing’ altijd politiek
en ideologisch bepaald is. Gevolg is dat betrokken partijen het vaak niet met elkaar eens
kunnen worden over de aard van het probleem (dat zich immers slecht laat definiëren of
meten), laat staan over de oplossing. De complexiteit van de problematiek betekent dat
eventuele interventies lastig te plannen zijn. Kortetermijnresultaten zijn onwaarschijnlijk en
moeilijk van tevoren te voorspellen. Een managementbenadering die gebaseerd is op het
geloof dat de werkelijkheid te beheersen, te voorspellen en te meten is, zal bij een dergelijke
problematiek onherroepelijk tekortschieten.
Mondiale problemen vereisen bovendien samenwerkingsarrangementen die flexibel zijn en
zijn gebaseerd op een mate van vertrouwen en gelijkwaardigheid. Probleemdefinities,
doelstellingen en oplossingen worden niet centraal door een ‘opdrachtgever’ vastgesteld
zoals bij het managerialisme het geval is, maar zijn de uitkomst van onderhandelingen
tussen de betrokken stakeholders met gedeelde belangen. De onvoorspelbaarheid en
verwevenheid van problemen betekent bovendien dat er ingespeeld moet kunnen spelen op
een continue veranderende realiteit. Dit vereist een bepaalde mate van vertrouwen en
flexibiliteit. Al met al moge duidelijk zijn dat het managerialisme, dat uitgaat van
instrumentele relaties gebaseerd op wantrouwen, ook op het terrein van samenwerking niet
kan voldoen.
Additionele problemen voor maatschappelijke organisaties
Het managerialisme brengt voor maatschappelijke organisaties, nog meer dan voor andere
typen IS-organisaties, een aantal additionele problemen met zich mee. Op een drietal
punten lopen maatschappelijke organisaties het risico om datgene kwijt te raken wat hun
uniek maakt: (1) hun vermogen om machtsverhoudingen ter discussie te stellen (2) hun
vermogen om relaties met partners in te steken op basis van lokaal eigenaarschap en (3) hun
waardeoriëntatie en daarmee hun bestaansrecht als maatschappelijke organisatie.
Door het managerialisme te omarmen lopen maatschappelijke organisaties het reële risico
dat ze kwijtraken wat geen andere type IS-speler kan doen: bestaande machtsverhoudingen
ter discussie stellen. Toepassing van het managerialisme leidt haast onvermijdelijk tot een
verschuiving in de focus van activiteiten. De managementtools die worden geassocieerd met
het managerialisme dulden in de kern alleen activiteiten die planbaar, beheersbaar en
kwantificeerbaar zijn. Het zijn echter in de regel juist de activiteiten zijn die zich richten op
4
Willem Elbers
Management moet dienstbaar zijn
het doorbreken van bestaande machtsstructuren, bijvoorbeeld campagnes tegen corrupte
overheden of voor eerlijke handel, die het moeilijkst te plannen, meten en beheersen zijn.
Diverse studies hebben laten zien dat maatschappelijke organisaties, om aan financiering te
komen en hun institutioneel overleven te waarborgen, zich steeds meer zijn gaan richten op
technische projecten die concrete resultaten opleveren in een afgebakende tijdsperiode. Als
zodanig heeft het managerialisme een impliciete bias: zij geeft de voorkeur aan apolitieke
interventies en leidt de aandacht af van zaken rond macht, politiek en ongelijkheid. Gevolg is
dat de activiteiten van maatschappelijke organisaties steeds meer inwisselbaar worden met
die van andere spelers in het IS-veld, zoals bedrijven en overheden.
Naast een verschuiving in de focus van hun activiteiten leidt de toepassing van het
managerialisme er haast onvermijdelijk toe dat de aard van relaties met partners in het
Zuiden veranderd. Veel maatschappelijke organisaties hechten traditioneel veel waarde aan
vertrouwen als basis voor relaties met partnerorganisaties. Diverse studies laten zien dat er
onder maatschappelijke organisaties over een brede linie sprake is van een toenemende
formalisering van relaties waarin contracten, regels en controle een centrale rol zijn gaan
spelen. Kenmerkend hierbij is de verschuiving van interactie op basis van persoonlijk contact
naar interactie op basis van geschreven stukken.
Het managerialisme gaat uit van instrumentele relaties, waarin subsidieontvangers impliciet
worden gezien als uitvoerders van vooraf vastgestelde beleidsdoelen. Dit betekent dat de
vooraf bedachte doelen in het Noorden steeds vaker het vertrekpunt vormen van
interventies in plaats van de prioriteiten en behoeftes van mensen uit ontwikkelingslanden .
De topdownmanier van werken die wordt geassocieerd met het managerialisme wordt
verder versterkt door de eis dat interventies planbaar en beheersbaar moeten zijn. Zo
hebben diverse studies laten zien dat het voor lokale ngo’s steeds moeilijker wordt om af te
wijken van de oorspronkelijke projectplanning. Er zijn legio voorbeelden van organisaties die
simpelweg geen toestemming kregen om af te wijken van de contractueel vastgestelde
projectlogica terwijl de context inmiddels drastisch veranderd was.
Ten slotte lopen maatschappelijke organisaties het risico steeds verder verwijderd te raken
van hun waardeoriëntatie en hun unieke identiteit als maatschappelijke organisatie. Bij het
managerialisme telt alleen het resultaat; wat de organisatie inspireert en waar ze voor staat
is de facto irrelevant. Daarnaast gaat het managerialisme impliciet uit van de gedachte dat
mensen primair handelen uit eigenbelang, wat wantrouwen rechtvaardigt. Wanneer deze
uitgangspunten ten grondslag komen te liggen aan de dagelijkse praktijk ligt het voor de
hand dat ze in zekere mate geïnternaliseerd worden en hun weg vinden in het denken en de
cultuur van de organisatie. In een dergelijke situatie is het haast onvermijdelijk dat de
oorspronkelijke waardeoriëntatie steeds meer naar de achtergrond verdwijnt.
Waarom is die waardeoriëntatie dan zo belangrijk? Het gaat immers toch om het resultaat?
Waar deze redenering aan voorbijgaat is dat resultaatgericht handelen op zichzelf geen
enkele zin heeft. Resultaatgericht handelen veronderstelt een externe motivatie die
betekenis geeft aan de gedane inspanningen. Het managerialisme biedt daar geen
aanknopingspunten voor. Bij maatschappelijke organisaties is het de waardeoriëntatie en de
daaruit voortvloeiende missie die deze motivatie biedt. Maatschappelijke organisaties
bestaan omdat mensen samen iets willen verwezenlijken wat ze belangrijk vinden. Wanneer
5
Willem Elbers
Management moet dienstbaar zijn
een dergelijke organisatie haar waarden uit het oog verliest, wordt minder duidelijk waar ze
voor staat, voor wie ze zich inzet en hoe ze haar doelen wil bereiken. In het gunstigste geval
creëert dit verwarring onder staf, vrijwilligers, achterban, partnerorganisaties en donoren.
Een reëel risico is echter dat vrijwilligers en donateurs weglopen, donoren zich terugtrekken
en de organisatie haar geloofwaardigheid en bestaansrecht verliest.
Conclusies
Het is volstrekt begrijpelijk dat het managerialisme zo aantrekkelijk is voor beleidsmakers en
politici. Het belooft immers een vergroting van de effectiviteit en efficiëntie, concrete
resultaten, transparantie en beheersbaarheid in een turbulente wereld. De voordelen die
het managerialisme op bepaalde terreinen ongetwijfeld meebrengt, kunnen IS-organisaties
ertoe verleiden het overal te willen toepassen, ook wanneer het mogelijk contraproductief
wordt en allerlei onbedoelde en negatieve neveneffecten voortbrengt.
De ideologische uitgangspunten van het managerialisme en de bijbehorende manier van
werken zijn dermate rigide dat zij het vermogen van IS-organisaties ondermijnen om
effectief om te kunnen gaan met de ontwikkelingsvraagstukken van de eenentwintigste
eeuw. Dergelijke vraagstukken stellen een aantal eisen aan management waar het
managerialisme onmogelijk aan kan voldoen. Voor maatschappelijke organisaties doen zich
additionele problemen voor en is het managerialisme ronduit gevaarlijk. Het kan immers
bijna niet worden toegepast zonder dat dit leidt tot een verschuiving van de doelen en
manier van samenwerken. Minstens zo problematisch is dat toepassing van het
managerialisme haast onvermijdelijk betekent dat de oorspronkelijke waardeoriëntatie naar
de achtergrond verdwijnt.
Er is grote behoefte aan management dat niet tegen beter weten in doet alsof complexe
veranderingsprocessen per definitie planbaar, beheersbaar en meetbaar zijn. Dat inziet dat
het niet alleen de resultaten zijn die tellen, maar dat de onderliggende waarden en manier
waarop gewerkt eveneens van belang zijn. Wat te doen? Het begint bij het bewustzijn
binnen IS-organisaties dat de managementtools die veelal worden gepromoot onder het
mom van professionalisering niet waardevrij zijn en allerlei ongewenste en negatieve
effecten kunnen hebben. Vanuit dit besef kan gezocht worden naar vormen van
management die wél geschikt zijn voor het realiseren van de doelen en waarden van de
organisatie.
Dit essay is nadrukkelijk geen pleidooi tegen management of tegen de professionalisering
van IS-organisaties. Ook is het geen oproep om terug te keren naar een geromantiseerd
verleden waar management nog niet was doorgeslagen. Wel is dit essay een betoog voor
management dat in dienst staat van de doelen en waarden van IS-organisaties en aan de
mensen die daar gestalte aan moeten geven.
6

Download Report