E. van de Haar en J. Scholten, Lobbyen in liberale ogen

LOBBYEN IN LIBERALE OGEN
EDWIN VAN DE HAAR EN JEROEN SCHOLTEN
Over lobbyen wordt vaak in negatieve termen
gesproken. Maar wat is lobbyen eigenlijk, welke
soorten lobbyisten zijn er, wat voeren lobbyisten in
de praktijk uit? Een analyse van deze vragen leidt
tot de conclusie dat lobby-activiteiten in een liberaal politiek systeem vanzelfsprekende en zelfs
noodzakelijke gedragingen zijn.Voor liberalen ontstaat er pas een probleem als lobbyen geïnstitutionaliseerd wordt, zoals het geval is met de positie
van de sociale partners in het poldermodel.
Lobbyen is in. Of het nu gaat om oud-VVD leider Bolkestein die in zijn hoedanigheid als commissaris van een farmaceutisch bedrijf een briefje naar de minister van Volksgezondheid stuurt, de provincie Limburg die in Den Haag
geld binnenhaalt voor de aanleg van een snelweg, de
Nederlandse regering die oud-premier Lubbers kandidaat stelt voor het secretaris-generaalschap bij de
NAVO, of om een politieke partij die een burgermeesterschap opeist: steeds valt het woord lobbyen.
Deze voorbeelden sluiten voor een deel ook aan bij
het beeld van een wat dubieuze bezigheid dat bij sommige mensen over lobbyisten bestaat. Het beeld van de
betaalde borrelaar die zich tijdens recepties opdringt aan
bestuurders en politici bestaat nog steeds. Ook in
Nederland laait de discussie over de ethische grenzen
aan politieke beïnvloeding regelmatig op, al dan niet
onder invloed van excessen in het buitenland. Zo lieten
twee Britse Lagerhuis-leden zich betalen om Kamervragen te stellen ten gunste van Harrods-eigenaar Al Fayed1
en zijn er incidenten in het Brusselse circuit geweest.
Aan de ene kant neemt de belangstelling voor lobbyen toe, maar deze vorm van politieke beïnvloeding blijft
ook onderhevig aan kritiek. Lobbyen wordt af en toe zelfs
beschouwd als een bedreiging voor onze democratie.
Voordat kan worden vastgesteld of deze angst terecht is,
moet eerst worden bepaald wat lobbyen inhoudt.
68
WAT IS LOBBYEN?
Op de vraag wat lobbyen nu precies betekent, is geen
eenduidig antwoord te geven. De Rotterdamse politicoloog Van Schendelen definieert lobbyen als ‘het informeel
pogen formele gezagsdragers te beïnvloeden’.2 Van Schendelen meent dat een professioneel lobbyist zich vooral
moet richten op niet-openbare contacten met ambtenaren. De definitie van Van Schendelen is echter niet geheel
bevredigend, zoals hij ook zelf aangeeft. De betekenis van
de begrippen als ‘informeel’, of ‘formele gezagsdragers’
ligt immers niet vast. Waar de een het schrijven van een
brief aan leden van de Vaste Kamercommissie formeel
noemt, zal een ander het informeel vinden. Het aanbieden
van een petitie of het inspreken op een hoorzitting zijn
andere voorbeelden van twijfelgevallen. Daarnaast kan
men zich afvragen of invloedrijke adviescolleges, zoals het
RIVM op het gebied van milieu, de OPTA voor de telecommunicatiemarkt, of de politiek adviseurs die Kamerleden en bewindslieden bijstaan, gerekend moeten worden tot de formele of informele gezagsdragers. Bovendien richt een lobbyist zich ook op andere mede- of
tegenstanders dan alleen binnen de overheid. Zo kunnen
er opvallende coalities ontstaan, bijvoorbeeld tussen
patiëntenverenigingen en bedrijfsleven.
Voor de praktiserend lobbyist is de definitie nauwelijks relevant. Een moderne adviseur op het gebied van
belangenbehartiging weegt steeds opnieuw af wat de
beste manier is om zijn doel te bereiken. De ene keer kan
dat een vertrouwelijk gesprek zijn, een andere keer een
publicitair offensief, inclusief protestmars naar het Binnenhof. Het is in ieder geval een mythe dat lobbyisten uitsluitend op basis van de juiste connecties in achterafkamertjes de zaken ‘even regelen’.
Daarbij spelen de media en de ambtenarij een grote
rol in het beleidsproces. Mede door een explosieve stijging van het aantal journalisten, komen beleidsvoornemens steeds vroeger in het nieuws. Van oudsher intern
Liberaal Reveil 2
gerichte ambtenaren realiseren zich dat beeldvorming en
imago-aspecten van beleid doorslaggevend kunnen zijn
voor het resultaat. De toename van het aantal voorlichters en communicatie-adviseurs bij de overheid is hiervoor een aanwijzing. Dit proces wordt ook wel de mediatisering van de politiek genoemd.3
De definitie van lobbyen is niet van belang, wel het
doel: legitieme politieke belangenbehartiging. Dit kan via
verschillende wegen verlopen: informeel, formeel, in het
middelpunt van de publiciteit, of juist op de achtergrond.
Overigens richt een deel van de discussie zich juist op het
informele deel van de beïnvloeding, wegens het veronderstelde gebrek aan democratische controle. Verderop
in dit artikel wordt hier uitvoerig op ingegaan.
SOORTEN LOBBYISTEN
Volgens schattingen zijn er in Den Haag vele honderden
mensen actief die voor het politiek belang van een organisatie opkomen. De organisaties die zij vertegenwoordigen, verschillen sterk. Uit de literatuur over pressiegroepen blijkt dat er vele verschillende manieren van indelen
zijn.4 Zo kan men de schaalgrootte als uitgangspunt
nemen (koepel-, sector- en brancheorganisaties op lokaal,
regionaal of nationaal niveau). Denk aan het verschil tussen VNO NCW, FME, en de Algemene Vereniging van
Destillateurs en Likeurstokers. Een andere indeling is
mogelijk op basis van het soort belang dat wordt behartigd, bijvoorbeeld door public interest groups zoals
Greenpeace of Amnesty International.
In dit artikel wordt voor een alternatieve benadering
gekozen, waarbij de positie die de lobbyist inneemt in de
politieke arena centraal staat. Op deze wijze is het mogelijk de lobbyist te beoordelen vanuit zijn rol in het politieke proces. Het gaat ons niet zo zeer om het belang dat
vertegenwoordigd wordt, maar om het politieke gedrag.
Grofweg kan men naar onze mening drie soorten lobbyisten onderscheiden.
Institutionele lobbyisten
De eerste categorie bestaat uit min of meer geïnstitutionaliseerde lobby’s. Dit zijn gerespecteerde maatschappelijke organisaties die haast vanzelfsprekend onderdeel uitmaken van het politieke proces.Ambtenaren en kamerleden kennen en erkennen deze belangenorganisaties en
Liberaal Reveil 2
zullen hen regelmatig consulteren. Deze bevoorrechte
positie danken de institutionele lobbyisten vaak aan hun
grote achterban, hun expertise, of de onmisbaarheid van
hun organisatie bij de uitvoering van beleid.Voorbeelden
zijn de Consumentenbond,ANWB,Vluchtelingenwerk en
Milieudefensie.
Een aantal van deze maatschappelijke lobby’s maken
in meer of mindere mate deel uit van het formele politieke systeem. VNO NCW en FNV hebben zitting in de
Sociaal Economische Raad en tal van andere formele
organen. De belangenorganisatie van de Nederlandse
gemeenten,VNG, is een voorbeeld van een overheidslobby die een bijzondere positie in het bestuur heeft. Deze
vorm van geïnstitutionaliseerd lobbyisme is populair, zo
bewijst de aandacht voor ‘het poldermodel’.
Issue-gebonden lobbyisten
De tweede groep lobbyisten is verreweg het grootst in
aantal en bestaat uit tal van bedrijven, beroepsgroepen,
brancheorganisaties, patiëntenverenigingen en andere
organisaties die zich issue-gebonden in de politieke arena
bewegen. Volgens Doorewaard bestaan er alleen al ruim
1500 brancheorganisaties.5 Zij zijn actief als er onderwerpen op de politieke agenda staan die hun organisatie
direct raken. Bekende voorbeelden zijn de notarissenlobby rond de nieuwe Notariswet en bedrijven als NOS en
HMG bij de behandeling van de regeringsplannen voor
vernieuwing van het omroepbestel. Ook overheden kunnen tot deze categorie behoren. Vele kleine gemeenten
hebben de laatste jaren in Den Haag geknokt voor hun
zelfstandigheid.
Commerciële lobbyisten
De laatste twintig jaar is een derde categorie ontstaan.
Dit zijn de commerciële adviesbureaus die op basis van
uurtarieven organisaties en personen assisteren bij het
behartigen van hun politieke belangen. Op dit moment
zijn er zo’n twintig van deze bedrijven actief in Den Haag,
variërend van eenmanszaken van ex-politici en journalisten, tot public affairs adviesbureaus met bijna twintig
medewerkers. Ook politici en bestuurders die, al dan niet
betaald, in de vorm van commissariaten hun kennis,
expertise en contacten aanbieden aan organisaties, rekenen wij tot deze categorie.
69
De commerciële lobbyist adviseert zijn cliënt over de
omgang met politiek-maatschappelijke kansen en bedreigingen. Een professional zal daarbij zelden op de (publicitaire) voorgrond treden en zelf de politieke belangenbehartiging ter hand nemen. Vertegenwoordigers van de
betreffende organisatie zelf dienen de lobbyboodschap
uit te dragen, opdat de boodschap effectiever en geloofwaardiger overkomt. De commerciële lobbyist doet
onderzoek en adviseert over argumentatie, toonzetting,
route van belangenbehartiging en inzet van politieke
hulpmiddelen.
WERKZAAMHEDEN VAN DE LOBBYIST
Voordat we, vanuit de liberale beginselen, een normatief
oordeel vellen over de werkzaamheden van de lobbyist, is
het nodig om te bekijken welke activiteiten een lobbyist
uitvoert. Enigszins gesimplificeerd kunnen vier rollen
onderscheiden worden.
Informatiemakelaar
Politieke en maatschappelijke processen zijn dermate
ingewikkeld dat het verkrijgen van benodigde informatie
over procedures, de status van de beleidsvorming en de
andere spelers en hun belangen, een vak apart is geworden. De uitbreiding van het overheidsapparaat en de toegenomen complexiteit van de inhoud van beleid - mede
als gevolg van de toenemende internationalisering maken de totstandkoming van beleid tot een zeer ingewikkeld spel met veel actoren, niet in de laatste plaats de
media.
Wil iemand zich in dit proces mengen, dan is een eerste vereiste dat hij een exact beeld heeft van de actoren,
hun intenties en de fase van besluitvorming. Informatie
behoort dus tot de basisuitrusting van elke betrokkene.
De kerntaak van een lobbyist is het vergaren en analyseren van informatie ten behoeve van de belangen van zijn
cliënt. Lobbyisten leven voor een groot deel op nieuwsstromen. Zij analyseren (monitoren) kranten en tijdschriften en gebruiken informatiestromen tussen parlement en regering, vaktijdschriften, personeelsbladen van
belangrijke actoren en in toenemende mate tal van elektronische bronnen, zoals websites en databestanden.
Grote lobby-organisaties hebben voor deze monitoringtaken specialisten in dienst.
70
Ook politici onderkennen de waarde van de lobbyist
als informatieverschaffer. Zo schrijft PvdA-kamerlid Marjet van Zuijlen:‘uiteraard kunnen Kamerleden ook zelf op
onderzoek uitgaan, deskundigen en wetenschappers
raadplegen, stages lopen, maar de eerlijkheid gebiedt te
zeggen dat de informatie uit het veld bij het vormen van
de mening van groot belang is’.6 VVD-minister Jorritsma
(toen nog minister van Verkeer en Waterstaat) stelde:
‘Goede informatie bij de besluitvormers is van essentieel
belang. Public Affairs en lobby in het bijzonder is nodig
voor het goed functioneren van politiek en bedrijfsleven.’7
Soortgelijke opmerkingen zijn ook te beluisteren vanuit
het ambtelijk apparaat. Lobbyen draagt in de ogen van
Nederlandse topambtenaren bij aan goede informatievoorziening.8
Voormalig minister van Onderwijs, Jo Ritzen, signaleert deze ontwikkeling ook. Hij betreurt echter dat lobbyisten zich steeds meer tot de Tweede Kamer richten,
omdat daarmee de centrale positie van de vakminister
wordt aangetast. Om tegendruk te bieden organiseerde
hij ‘briefings’ door hemzelf of door beleidsmedewerkers.9
Impliciet wordt hier wederom bevestigd dat informatie
een centrale rol inneemt in de activiteiten van lobbyisten.
Analyticus
Stap twee is de analyse van de informatie en de bepaling
van relevante ontwikkelingen voor de cliënt. Het identificeren van kansen en bedreigingen, het voorspellen van
trends en de selectie van prioriteiten zijn de belangrijkste
elementen.Voor een lobbyist is het daarbij essentieel om
een uitstekend beeld te hebben van de organisatie waarvoor hij werkt. Vaak zijn er binnen een organisatie zelf
verschillende belangen van afdelingen en individuen, die
van invloed kunnen zijn op de lobby-activiteiten.
Strateeg
Indien een lobbyist een aantal politieke aandachtspunten
voor zijn opdrachtgever heeft geïdentificeerd, stippelt hij
vervolgens een strategie uit, waarbinnen de tactiek en
benodigde technieken worden gekozen. Belangrijke keuzemogelijkheden zijn: wel of geen (directe) politieke
actie, high of low profile presentatie, protestkoers of coöperatief meewerken, individuele actie of selectie van een
actie-collectief. In veel gevallen zal een lobbyist enige
Liberaal Reveil 2
flexibiliteit betrachten en de tactiek soms bijstellen,
omdat het verloop van politiek-maatschappelijke processen grillig kan zijn.
Uitvoerder
Op basis van de gekozen strategie en tactiek gaat de lobbyist tot actie over. Dit kan variëren van het schrijven van
brieven en persberichten, mediatraining en het voorbereiden van gesprekken tot aan de organisatie van een
internationale conferentie. De professionele lobbyist
treedt hierbij in de meeste gevallen niet op de voorgrond.
Hier past overigens een relativering. Met name de
toenemende invloed van de media heeft ervoor gezorgd
dat er de laatste jaren steeds meer lobbyende organisaties zijn die van tijd tot tijd juist wel doelbewust voor een
zeer hoog media-profiel kiezen. Naast het bereiken van
politieke winst lijkt steeds vaker de zichtbaarheid van de
organisatie voor de achterban, of het algemeen publiek,
een belangrijke drijfveer om publiekelijk te strijden.Voorbeelden van een dergelijke lobby pour lobby zijn de duizenden brieven die bij elke kabinetsformatie de informateurs
bereiken. Kabinetsinformateur Zalm zei hiervan dat de
formateurs afgelopen zomer blij waren dat er nog een
oude standaardbrief lag om de inzenders er van op de
hoogte te stellen dat hun verzoeken de formateurs
bereikt hadden.10
LOBBYEN VOLGENS LIBERALE MAATSTAVEN
Nu in grote lijnen is beschreven wat lobbyisten doen en
welke soorten lobbyisten er bestaan, bekijken we welke
plaats deze vorm van politiek bedrijven inneemt in de
liberale opvattingen van democratie. De serieuze kritiek
tegen het verschijnsel lobbyen concentreert zich in
hoofdzaak op de veronderstelling dat lobbyisten een
negatieve invloed hebben op drie kenmerken van een
moderne democratie: toegankelijkheid, transparantie en
democratische controle.
Om de vraag te beantwoorden hoe lobbyen moet
worden beoordeeld vanuit liberaal perspectief, wordt in
het onderstaande getracht lobbyen in het licht te plaatsen van de liberale democratie-idee. Naar onze mening is
lobbyen net als bijvoorbeeld stemgedrag een vorm van
politiek gedrag, dat bij de moderne democratie hoort.
Liberaal Reveil 2
Zeker voor liberalen is dit interessant, door de centrale
plaats die het idee van de democratische rechtsstaat
inneemt in de klassieke liberale filosofie.
De moderne democratie is een liberale democratie,
omdat het volk, de demos, niet alleen recht heeft om te
participeren, maar omdat er ook waarborgen ter
bescherming van de individuele vrijheid zijn ingebouwd.11
Grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting, vormen hiervoor de basis. Het volk heerst niet direct, maar
door de afvaardiging van vertegenwoordigers. Dit is volgens liberalen één van de drie pijlers van het constitutionalisme, ‘de traditie in het denken over de staat die
beoogt institutionele waarborgen te ontwikkelen om
staatsabsolutisme te voorkomen, aangezien dit zou leiden
tot een volledige verschrompeling van het individuele
domein’.12 De andere twee pijlers zijn de rule of law en
machtenscheiding. In het navolgende wordt de rol van de
lobbyist in het licht van deze drie pijlers geanalyseerd, ten
einde tot een (normatieve) beoordeling van lobbyen als
politiek gedrag vanuit de liberale grondslagen te komen.
LIBERALE DEMOCRATIE
In de liberale filosofie staat de vrijheid van het individu
centraal. Grondrechten die de individuele vrijheid beschermen, nemen daarom een belangrijke plaats in de
liberale theorie in. Het recht op vrije meningsuiting, alsmede het recht op vergadering en vereniging, zijn voor
liberalen van wezenlijk belang. Deze twee liberale grondrechten vormen de basis voor het werk van de lobbyist.
Maar dit werk dient, zoals gezegd, ook getoetst te worden aan de hand van drie andere criteria.
Politieke representatie
Hoewel liberalen het individu van ultieme waarde achten,
zijn zij geen voorstanders van een systeem waarbij elk
individu in gelijke mate invloed op de beslissingen heeft,
nadat ieder vanuit het beginsel van gelijkwaardigheid aan
het verkiezingsproces heeft kunnen deelnemen. Als men
via consensus moet beslissen heeft een ieder vetorecht,
waardoor conflicten uiteindelijk niet meer op vreedzame
wijze kunnen worden opgelost. Kinneging wijst erop dat
liberalen kiezen voor de meerderheidsregel als beslisregel. Andere vormen van beslissen, zoals gekwalificeerde
meerderheid, laten de mening van de minderheid zwaar-
71
der wegen dan die van de meerderheid. Dit druist weer
tegen het gelijkwaardigheidsbeginsel in. Dat wil niet zeggen dat de mening van de minderheid pertinent over het
hoofd mag worden gezien, in tegendeel: het is van groot
belang dat er sprake is van wisselende meerder- en minderheden.Als steeds dezelfde meerderheid over dezelfde
minderheid beslist ontstaat er een tirannie van de meerderheid.13 Dat resulteert in aantasting van de individuele
vrijheid en is dus afkeurenswaardig. ‘The argument for
democracy presupposes that any minority opinion may
become a majority one’, zo stelt Hayek.14
Voor een lobbyist is deze stelregel wezenlijk voor zijn
professioneel bestaan. Zeker voor een professionele
public affairs consultant geldt dat hij vaak pas wordt ingeschakeld als de cliënt de hete adem van de (nakende)
meerderheid in de nek voelt. Dan is het zaak om de tot
dan geldende minderheidsopinie om te doen slaan in een
meerderheid. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij een
onderdeel van nieuwe wetgeving.
Rule of law
De rule of law stelt beperkingen aan het handelen van de
staat. De staat mag niemand vervolgen op basis van regels
die niet van tevoren waren vastgesteld (legaliteitsbeginsel) en ook bekend waren. De staat dient zich aan bepaalde regels te houden en bijzondere rechten, zoals grondrechten, mogen niet worden overtreden.Wetten moeten
zeker zijn en een ieder is gelijk voor de wet. De rule of
law is een begrenzing van de staat, ter bescherming van
het individuele domein.15
Het staatsrecht regelt niet alleen de betrekkingen
tussen burgers en de staat, maar ook de regels voor de
werking van bijvoorbeeld parlement en regering. Voorbeelden zijn de reglementen van orde van de Tweede
Kamer of de Ministerraad. Lobbyen moet naar onze
mening zowel in het licht van deze laatste regels, alsmede
alle andere gangbare regels uit bestuurs- en strafrecht
worden beoordeeld.Als zowel de lobbyist en de politicus
zich aan de wet houdt, is er dus slechts sprake van uitoefening van democratische rechten.
Maar dit strikt formeel-juridische standpunt dient
aangevuld te worden. Niet alles wat volgens de regels
mag, moet ook kunnen. Dit hebben gevallen in het verleden aangetoond, zoals het ‘Beste-Els’ briefje van Bolke-
72
stein. Formeel was er niets aan de hand, maar toch was er
een boel lawaai. Dit ligt niet alleen aan de media die altijd
op zoek zijn naar een relletje. Er bestaan, zeker in calvinistisch Nederland, ongeschreven omgangsregels. Professionele lobbyisten hebben dit goed begrepen. Een goede
lobbyist doseert zijn activiteiten in ambtenarij en parlement en zorgt dat er strikt volgens de regels wordt
gehandeld. Een goede reputatie is namelijk van levensbelang.Als het imago beschadigd is, heeft dat zeer schadelijke effecten op de geloofwaardigheid van de lobbyist. Uit
onderzoek van De Lange blijkt dat de meeste lobbyisten
dit zeer goed begrepen hebben. Lobbyisten stellen zelf
een grens aan hun handelen, zij gaan niet tegen maatschappelijke normen en waarden in.16 Deze vorm van
zelfregulerende orde is bij uitstek liberaal.
Een aparte ‘code of conduct’ voor lobbyisten, zoals in
de VS of het Europees Parlement is ingesteld, is naar onze
mening niet nodig. De bestaande regelgeving is de enige
gedragscode die voor lobbyen nodig is. De instelling van
een gedragscode heeft alleen maar tot gevolg dat er nieuwe oligopolies van ‘erkende lobbyisten’ worden gevormd.
Het is van belang de toegang tot de politiek juist zo vrij
mogelijk te houden. Hoewel een wezenlijk kenmerk van
lobbyen in het informele karakter ligt, impliceert dat
geenszins dat tegen de rule of law wordt ingegaan.
Beoordeling van lobbyen vanuit de rule of law is dan
ook relatief eenvoudig: als er regelgeving wordt overtreden, zowel geschreven of ongeschreven, dan is ook lobbyen niet meer legitiem. In het geval van overtreding van
formele regelgeving is dat duidelijk. Als ongeschreven
regelgeving wordt overtreden, is dat allicht nog veel
schadelijker voor de lobbyist. Er is geen reden om aan de
integriteit van de lobbyist of de formele gezagdrager te
twijfelen. Hiervoor draagt, net als bij andere rechtshandelingen, zowel de lobbyist als de betrokken ambtenaar of
politicus zelf de verantwoordelijkheid. Als een Kamerlid
zich laat betalen voor het stellen van vragen, is dat een
overtreding van de norm die op zijn individuele merites
dient te worden bekeken. Dat heeft niet veel met het
verschijnsel lobbyen als zodanig te maken.
Machtenscheiding
Lobbyen vindt plaats bij het ambtelijk apparaat en het
parlement. In Nederland hebben ambtenaren een grote
Liberaal Reveil 2
invloed. In een land als de Verenigde Staten, waar de
machtenscheiding verder is doorgevoerd, is de Senaat
invloedrijker dan het parlement in ons land. Regering en
Staten-Generaal vormen samen de wetgevende macht,
maar het merendeel van de wetgeving komt voort uit de
regerende, officieel de uitvoerende, macht. Reeds veel is
geschreven over de invloed van de ambtenarij, ook wel
de vierde macht genoemd. Die invloed wordt onderkend
door het gedrag van lobbyisten. Veel inspanningen zijn
gericht op beïnvloeding van de ambtenaar. Hij of zij is
vaak de bron van wetgeving, of de auteur van een voorstel tot aankoop of opdrachtverlening.
Als te veel lobbyisten ambtenaren benaderen, bestaat
het gevaar van een te grote druk op ambtenaren en politici. Dit kan op twee wijzen worden voorkomen.Ten eerste dient de ambtenaar of de politicus duidelijke regels te
stellen.Alle relevante actoren moeten de kans krijgen om
te worden gehoord, maar dat kan op efficiënte wijze worden georganiseerd. Ten tweede betracht een goede lobbyist terughoudendheid. Korte, zakelijke informatievoorziening wordt gewaardeerd, ellenlange detailverhalen
niet. Iemand die als een nuisance factor wordt gezien, is
veel minder effectief.
Zolang dit soort bezigheden van ambtenaren politiek
gelegitimeerd wordt, bij voorkeur door actieve bemoeienis van de regering en de Kamer, is er vanuit liberaal
oogpunt geen probleem. Maar er zijn twee punten van
belang in dit opzicht. De politieke controle is niet altijd
even sterk, vooral omdat met oog op het coalitiebelang
meerderheden worden gesteund, die hun eigen belang in
plaats van het algemeen belang, c.q. de bescherming van
het individuele domein, stellen. De invloed van politieke
partijen is in dit proces groot. Voor de juiste controle
van de volksvertegenwoordiging op de regering en de
bureaucratie is het eigenlijk nodig dat ministers ‘strak in
het gelid’ worden gehouden door hun partijen.Vaak zien
wij echter een omgekeerde ontwikkeling. Het plan van de
partijgenoot in het kabinet dient a priori gesteund te
worden, op straffe van politiek tumult.
Ten tweede is het staatsapparaat in de moderne verzorgingsstaat van een dusdanige omvang dat het onmogelijk is om een groot deel van de ambtelijke werkzaamheden politiek te controleren. Dit komt mede door de hoeveelheid kaderwetgeving, die het ambtelijk apparaat veel
Liberaal Reveil 2
invloed op de uitvoering van wetten geeft. Dit hangt ook
samen met het verschil in informatievoorziening tussen
ambtenaren en politici. Logischerwijs hebben ambtenaren
een informatievoorsprong, al was het alleen al omdat hun
aantal groot is. Lobbyisten vervullen in dit proces een
controle-versterkende functie. In hun handelswijzen ‘volgen’ zij als het ware het wetsvoorstel. Dus als de fase van
ambtelijke voorbereiding is afgerond, wordt ook de politicus van een grote hoeveelheid informatie voorzien. Er
ontstaan rond politieke issues als het ware ‘lobby-piramides’. Aan de top van de piramide staat de politicus, die
van de basis, de elkaar beconcurrerende lobbyisten, informatie krijgt aangedragen. Dit is een pluralistisch proces
van informatievoorziening. De politicus maakt uiteindelijk
de finale afweging.
KRITIEK OP GERINGE TOEGANKELIJKHEID
In het bovenstaande werd een aantal algemene problemen van de politiek beschreven. De lobbyist haakt aan bij
deze feitelijke politieke ontwikkelingen. Hij is er echter
niet de oorzaak van. Problemen in de uitvoering van de
politiek zijn problemen die door politici moeten worden
opgelost. Dit lijkt allicht een formele opstelling, maar ons
staatsbestel biedt voor andere oplossingen bijna geen
ruimte. Overigens zijn dit soort ontwikkelingen voor
klassieke liberalen een bewijs voor de noodzaak de
staatsbemoeienis zo klein mogelijk te houden.
Lobbyisten zijn dus niet de oorzaak van de gesignaleerde politieke problemen. Leidt hun werk wel tot andere problemen? Een veel geuit bezwaar tegen lobbyen
luidt dat er een situatie ontstaat waarbij sommige belanghebbenden, die op zich legitieme wensen hebben, niet
kunnen doordringen tot de politiek, omdat zij de professionialiteit van de beter georganiseerde lobby’s ontberen.
Opvallend is dat deze kritiek zich hoofdzakelijk lijkt
te richten op de tweede en derde categorie lobby’s, de
issue-gebonden en commerciële belangenbehartiging.
Met name het bedrijfsleven moet het ontgelden. Door de
inzet van ruime financiële middelen kunnen bedrijven de
benodigde tijd en expertise inkopen. Zij zouden zo een
voorsprong hebben op de minder draagkrachtige, al dan
niet door amateurs geleide belangenorganisaties op, bijvoorbeeld het gebied van milieu en consumentenbescherming. Hoewel deze aanname op het eerste gezicht
73
plausibel lijkt, zijn er de nodige kanttekeningen bij te
plaatsen.
Ten eerste is het de vraag of er in Nederland nog wel
belangen bestaan die louter door amateurs worden verdedigd. Mede door het subsidiebeleid van de laatste
decennia is er op vrijwel elk beleidsterrein wel een belangenorganisatie te vinden, die qua ervaring en expertise
niet onder hoeft te doen voor de lobby’s uit het bedrijfsleven. De Stichting Natuur en Milieu of de Consumentenbond zijn professionele organisaties die gehuisvest zijn in
kantoren waarop de gemiddelde multinational jaloers kan
zijn.
De tweede relativering is fundamenteler. Zonder het
belang van financiële middelen te bagatelliseren is het
absurd om de politieke en maatschappelijke arena voor
te stellen als een soort commerciële markt waarbij financiële macht doorslaggevend is. Juist politici zijn zeer
gevoelig voor andere factoren, zoals de omvang en
samenstelling van de achterban van de lobbyende organisatie en in toenemende mate de potentiële publicitaire
impact van het beleidsonderwerp.
VERWERPELIJK POLDERMODEL
Het meest opvallend aan de kritiek op de verminderde
toegankelijkheid is dat de institutionele lobby’s buiten
schot blijven. De plaats van deze lobby’s in het ‘poldermodel’ wordt tegenwoordig alom geprezen, hoewel dit in
het verleden anders is geweest. Franke en Van den Berg
wijzen er terecht op dat vanuit democratisch (en ook
liberaal) oogpunt deze categorie de meeste zorgen dient
te baren.
In het poldermodel is op bepaalde beleidsterreinen
sprake van een IJzeren Ring van belangenvertegenwoordiging, politiek en bestuur. Dit is een neo-corporatistisch
model van belangenrepresentatie, dat gekenmerkt wordt
door een oligopolie van elkaar erkennende organisaties.
Ook de staat erkent deze organisaties als gesprekspartner.17 Dit kan tegen de belangen van de samenleving ingaan, omdat in dit systeem het gevaar schuilt dat organisaties met afwijkende opvattingen, of nieuwe organisaties,
moeite hebben het oor van de besluitvormers te bereiken. Hiervoor waarschuwde Hayek, die hierin de zwakte
van het democratisch systeem zag.Volgens hem zijn veel
democratieën vervallen tot systemen waarin niet langer
74
de gewone meerderheid over issues besluit. De meerderheid, die steunt op het inwilligen van de speciale belangen
van allerlei kleinere belangengroeperingen, maakt tegenwoordig de dienst uit.18
Hier is het poldermodel bij uitstek een voorbeeld
van. Liberalen zouden daar dus afstand van moeten
nemen, omdat de kans op wisselende meerderheden één van de redenen waarom liberalen de democratie
steunen - danig wordt verkleind. Sterker, meerderheidsbesluitvorming dient in liberale ogen op afwegingen, en
niet op afspraken, te zijn gebaseerd.19 De rol van de institutionele lobbyist binnen het naar onze mening overgewaardeerde poldermodel betekent dan ook eerder een
verzwakking van de democratie dan een versterking
ervan. Dit in tegenstelling tot de single-issue en andere
lobbyisten.
De lobbyisten uit deze laatste categorieën moeten in
dit licht beschouwd worden als liaisons tussen de samenleving en de politieke vertegenwoordigers. Lobbyisten
articuleren een (deel)belang dat politici gebruiken om tot
de vaststelling van besluiten te komen. Zij balanceren als
het ware op de grens tussen meerder- en minderheid,
maar de verantwoordelijkheid voor het besluit ligt uiteindelijk bij de politici.
De politicoloog Dahl ruimt in zijn beschouwingen
over democratieën (door hem polyarchieën genoemd)
een belangrijke plek in voor de opvattingen van politiek
actieve burgers. Zonder actieve participatie verliest een
democratie aan legitimiteit. Slechts als er sprake is van
tweezijdige communicatie tussen vertegenwoordigers en
burgers blijft er een vertrouwenwekkend, democratisch
systeem in stand. Binnen dat bestaande vertrouwen is het
mogelijk om conflicten uit te vechten, die de democratie
niet destabiliseren. Dat kunnen conflicten zijn tussen politieke partijen, maar ook tussen andere geledingen in de
samenleving. Dahl wijst er op dat de huidige samenlevingen gecompliceerd zijn, waardoor het gevaar bestaat dat
de toenemende ongelijkheid in kennis tussen gewone
burgers en beleidselites (die te vinden zijn in politieke
partijen, overheidsbureaucratie, universiteiten, onderzoeksinstituten, media, adviesgroepen - waaronder lobbyisten -, bedrijven en vakbonden) een belemmering vormt
voor controle door de kiezers op het beleid.20
Voor liberalen is dit gevaar in zekere zin minder
Liberaal Reveil 2
acuut, omdat zij, zoals wij hebben gezien, sterk geloven in
de waarde van de beleidselite. In een samenleving die snel
complexer wordt, wordt de druk op die elite wel steeds
groter. Het is dus van groot belang dat politieke partijen
erin slagen ook de beste mensen voor vertegenwoordigende functies te kandideren. Het spreekt voor zich dat
dit helaas niet altijd het geval is. De rol van de lobbyist
wordt groter indien meer informatie nodig is voor afgewogen beslissingen. Het is aan de politicus om ervoor te
zorgen dat er voldoende uit verschillende bronnen wordt
geput. De lobbyist is in dit opzicht bij uitstek een representant van politieke participatie vanuit de samenleving.
KRITIEK OP GERINGE OPENBAARHEID
Een ander bezwaar dat vaak tegen lobbyen wordt
gebruikt, is dat de democratie wordt belemmerd omdat
de belangenbehartiging zich niet in de openbaarheid afspeelt. Dit laatste is maar ten dele waar.Vanzelfsprekend
vinden er ontmoetingen plaats in een informele omgeving, maar er is geen reden om aan te nemen dat het aan
de lobbyist ligt als de resultaten van informele uitwisselingen van argumenten niet aan de openbaarheid worden
prijs gegeven. Immers, de politicus dient publieke verantwoording voor zijn of haar daden af te leggen.
Er zullen weinig lobbyisten zijn die er bezwaar tegen
hebben als de door hen geformuleerde argumenten voor
een groter publiek door politici worden herhaald, ter
legitimatie van keuzen.Voor issue-gebonden lobbyisten is
dat alleen maar gunstig, want hun argumenten worden
van een soort politiek keurmerk voorzien. Datzelfde
geldt ook voor de professionele public affairs consultant,
want die opereert uitsluitend als vertegenwoordiger van
zijn cliënt, niet op persoonlijke titel. Maar ook dit punt
vergt het een en ander van de politicus. Hij of zij kan
immers in een dossier nog meer (partij)belangen hebben
dan slechts de zakelijke voor- en tegenargumenten. Maar
dat kan een lobbyist vanzelfsprekend niet worden verweten.
teem moet daartoe toegankelijk zijn. Voorkomen moet
worden dat bepaalde vormen van geïnstitutionaliseerde
belangenbehartiging een belemmering vormen voor andere belangen. Neocorporatistische systemen zoals het poldermodel moeten om deze reden worden afgewezen.
Voor liberalen is het van groot belang dat er wisselende
meerderheden zijn binnen de democratie. Als de belangen van enkele organisaties als het ware automatisch toegang hebben tot de besluitvormers, is er een grote kans
dat zij andere belangen die net zo goed van waarde zijn
voor politieke besluitvorming, opzij drukken. Het gevaar
van een tirannie van de meerderheid ligt dan op de loer.
De liberale democratie-gedachte stelt hoge eisen aan
de kwaliteit van politici. Zij moeten zich van vele kanten
laten informeren, om vervolgens tot een onafhankelijk
oordeel te komen. De situatie met het poldermodel laat
zien dat er aan dit liberale ideaal nog gewerkt moet worden. Er is nog te weinig sprake van wisselende meerderheden per beleidsonderwerp.
Lobbyen in Nederland heeft geen behoefte aan een
‘code of conduct’. Zolang ambtenaren, politici en lobbyisten zich aan de wet en regelgeving houden is lobbygedrag de uitoefening van democratische rechten. De
instelling van ‘erkende’ lobby-adviseurs werkt dan nieuwe
oligopolie-vorming in de hand. Daar zijn liberalen geen
voorstander van. Openbaarheid en transparantie van
politieke processen zijn voorwaarden waaraan lobbyisten
zonder meer willen voldoen. Ook hier worden de grenzen in belangrijke mate bepaald door de politiek. Daarbij
is er sprake van een zelfregulerende orde onder lobbyisten. Een goed imago in politiek-bestuurlijk Den Haag is
één van de belangrijkste voorwaarden voor succes.
Vanuit de klassiek liberale beginselen past lobbyen
uitstekend binnen de werking van de drie pijlers van de
democratie. Die democratie is geen doel op zich, maar
een middel om het individu te faciliteren. Lobbyen helpt
om allerlei maatschappelijke belangen bij de besluitvormers onder de aandacht te krijgen. Lobbyen is dus met
recht liberaal te noemen.
CONCLUSIE
Lobbyen is normaal politiek gedrag. In een liberale democratie is het een gezond teken dat individuen en groepen
opkomen voor hun politieke belangen, al dan niet geadviseerd door gespecialiseerde consultants. Een politiek sys-
Liberaal Reveil 2
75
NOTEN
1. Uitvoerig beschreven in C. Souza, $o you want to be a
lobbyist. The inside story of the political lobbying industry,
Londen, 1998.
2. M.C.P.M. van Schendelen, B.M.J. Pauw, Lobbyen in
Nederland. Professie en profijt, Den Haag, 1998, p. 12.
3. Deze term is ontleend aan het Crisis Onderzoek
Team van de Universiteit Leiden, Crisis in het nieuws.
Samenspel en tegenspel tussen overheden en media,
COT-reeks nummer 1,Alphen aan den Rijn, 1997, p. 9.
4. A.A.G. Pijnenburg, ‘Collectieve belangenbehartiging
door bedrijven’, in M.P.C.M. van Schendelen e.a.
(red.), Politiek en bedrijfsleven. Een actuele confrontatie,
Amsterdam, 1994, pp. 165-169.
5. M.E.M. Doorewaard, Milieuwetgeving en bedrijfsleven.
De paradoxale rol van belangenorganisaties, Groningen,
1990, pp. 165-166.
6. M.M. van Zuijlen, ‘Lobbyen. De kant van de ontvanger’, in: M.C.P.M. van Schendelen, B.M.J. Pauw (red.),
op. cit., p. 154.
7. Twan van de Kerkhof, ‘Pssst, mag ik even met u praten. Lobbyen: bedrijven moeten ook standpunten
kunnen verkopen’, in: Management Team, 20 oktober
1995, pp. 125-127.
8. A.J.P.M.Wilbers, ‘Ambtenaren en de lobby: resultaten
van nieuw onderzoek’, in: W.J. Bennis, B.M.J. Pauw,
M.C.P.M. van Schendelen (red.), Lobbyen, hoe werkt ’t?,
Den Haag, 1990, p. 185.
9. Jo Ritzen, De minister. Een handboek,Amsterdam, 1998,
p. 133.
10. Uitspraak tijdens een inleiding voor de alumnivereniging van Leidse politicologen, najaar 1998.
76
11. J.J.A. Thomassen, ‘Democratie, problemen en spanningsvelden’, in: J.J.A. Thomassen (red.), Hedendaagse
democratie,Alphen aan den Rijn, 1991, p. 16.
12. A.A.M. Kinneging, Liberalisme. Een speurtocht naar de
filosofische grondslagen, geschrift 65 van de Prof.mr.
B.M.Teldersstichting, Den Haag, 1998, p. 97.
13. A.A.M. Kinneging, op. cit., pp. 98-102.
14. F.A. Hayek, The constitution of liberty, Chicago/Londen,
1993 (1960), p. 109.
15. A.A.M. Kinneging, op. cit., pp. 102-104.
16. Rob de Lange, De lobbyist. Wat weten wij eigenlijk van
het beroep?, Utrecht/Den Haag, 1997, pp. 24-25.
17. J.Th.J. van den Berg, M.C.T.M. Franke, ‘Van “IJzeren
Ring” tot “Poldermodel”. De politieke lobby ter discussie’, in: M.C.P.M. van Schendelen, B.M.J. Pauw
(red.), op. cit., pp. 33-37.
18. F.A. Hayek, Law, legislation and liberty. A new statement
of the liberal principles of justice and political economy,
volume 3, Londen, 1998 (1979), p. 134.
19. Chandran Kukathas, ‘Friedrich Hayek: elitism and
democracy’, in: April Carter, Geoffrey Stokes (red.),
Liberal democracy and its critics, Cambridge, 1998, pp.
21-38.
20. Bart Tromp, De wetenschap der politiek, Leiden, 1995,
pp. 357-373.
Drs. E.R. van de Haar MSc en drs. J.E. Scholten zijn politicoloog en als public affairs consultant verbonden aan de Haagse kantoren van respectievelijk Praaning Meines Consultancy
en Bennis Porter Novelli. Zij schreven dit artikel op persoonlijke titel.
Liberaal Reveil 2

Download Report