Download - Ars Aequi

Staatsrecht
Staatsrecht
Mr. J. Bokma
Novelle
Bij de behandeling van wetsontwerp 21 146
(een kleine wijziging van de nieuwe Wet op de
lijkbezorging) is in de Tweede Kamer het begrip 'novelle' aan de orde gekomen. Voor sommige kamerleden een gelegenheid om hun stem
te verheffen tegen de novelle als zodanig: dat
zou neerkomen op een verkapt recht van amendement door de Eerste Kamer.
In dit geval was er inderdaad recht van een
verkapt recht van amendement maar dat hoeft
niet altijd het geval te zijn. Er zijn ook situaties
denkbaar waarbij er constitutioneel niets aan
de hand is. Het probleem is echter dat men het
in de literatuur en ook in het parlement niet
eens is wat nu onder een novelle moet worden
verstaan.
Boon (Wetgeving in Nederland) definieert
vrij ruim: een novelle is een (wets)voorstel tot
wijziging van een wet in wording dan wel tot
wijziging van ene wet die nog maar zeer kort
geleden de status van wet heeft gekregen. Het
probleem van dze ruime definitie is echter dat
'zeer kort geleden' vrij onbepaald is. Het lijkt
mij juister om alleen van een novelle te spreken
ingeval van een wijziging van een wetsontwerp
dat nog niet door de Eerste Kamer is aanvaard
dan wel nog niet is bekrachtigd (zie Kortmann,
De Grondwetsherziening 1983). In alle andere
gevallen, als er dus al een wet tot stand is gekomen, is er sprake van een gewone wijzigingswet.
De novelle (zowel in ruime als in enge zin) komt
vrij vaak voor. Tijdens de behandeling door de
Eerste Kamer worden er soms vele slordigheden ontdekt (het voorstel voor een nieuwe Wet
gemeenschappelijke regeling in 1980 was een
fraai voorbeeld), soms amendeert de Tweede
Kamer wat onbesuisd, een enkele keer komt
het voor dat wet of wetsvoorstel door maatschappelijke ontwikkelingen wordt ingehaald.
Als een novelle wordt gebruikt om technisch/juridische fouten te herstellen is er niet
zoveel aan de hand. Dat ligt anders als de Eerste Kamer een wetsvoorstel niet aanvaardt of
verwerpt maar de inhoud van een wet gaat
meebepalen. Zeker een dreigement van de Eerste Kamer een wetsvoorstel te verwerpen als
niet aan de bezwaren tegemoet wordt gekomen,
het afdwingen van een novelle, moet staatsrechtelijk onjuist worden geacht. Dit zou namelijk neerkomen op een verkapt recht van amendement waar de EK volgens de grondwet niet
over beschikt. De taak van de Eerste Kamer
ligt in de heroverweging van een wetsvoorstel
en niet in een gedetailleerde beoordeling van
een wetsvoorstel op onderdelen. De Raad van
State heeft in 1974 het standpunt ingenomen
dat de novelle binnen zekere grenzen toelaatbaar is. Die grenzen worden pas overschreden
als de Eerste Kamer er toe zou overgaan op
grote schaal en zonder terughoudendheid op
wijziging van wetsvoorstellen aan te dringen
dan wel dergelijk wijzigingen af te dwingen.
Wetsvoorstel 21 146 is een echte novelle in
enge zin. In 1971 is ingediend een ontwerp voor
een nieuwe Wet op de lijkbezorging. Bij de
discussie in de Eerste Kamer achtte een meerderheid van de leden van die kamer een onderdeel van het ontwerp, de verlenging van de termijn van grafrust van 10 naar 20 jaar, in
combinatie met de mogelijkheid voor gedeputeerde staten om onder bepaalde voorwaarden
vergunning te verlenen voor vervroegde ruiming na het tiende jaar, onduidelijk. De EK
dreigde met verwerpen. De regering voelde er
niets voor het aan te laten komen op een verwerping en kwam met een novelle waarin een
grafrust van tien jaar wordt voorgesteld. Als
het oorspronkelijke wetsontwerp (kamerstuk
11 256) met een minimumgrafrust van 20 jaar,
tot wet wordt verheven, wordt die wet op dezelfde datum gewijzigd in de zin van wetsvoorstel 21 146.
Wetsvoorstel 21 146 is overigens al de twee-
KATERN 36 1577
Staatsrecht
de novelle bij de nieuwe Wet op de lijkbezorging. De eerste (kamerstuk 19 448) is een min of
meer technisch/juridische novelle (wijzigingen
in verband met het streven naar vermindering
en vereenvoudiging van overheidsregelingen en
aanpassing van de Wet op de lijkbezorging aan
de richtlijnen voor de keuze tussen Kroonberoep en Arob-beroep. Zowel over wetsvoorstel
11 256 als over de novelle 19448 is in de Eerste
Kamer nog niet gestemd.
Terugzendingsrecht
Bij de discussie over de novelle is in de Tweede
Kamer ook nog gesproken over alternatieven.
Denkbaar zou zijn dat de Eerste Kamer naast
of in plaats van het recht om een wetsvoorstel
te verwerpen ook een recht van terugzending,
een regresrecht, krijgt. Verwerping van een
voorstel door de Eerste Kamer zou dan in veel
gevallen kunnen worden voorkomen door het
ontwerp naar de Tweede Kamer terug te sturen. Er ontstaan dan twee mogelijkheden. De
Tweede Kamer zou de zaak zelf kunnen afdoen, al dan niet gehoor gevend aan de wensen
van de Eerste Kamer of de Tweede Kamer zou
kunnen amenderen waarna tenslotte opnieuw
de Eerste Kamer al dan niet goedkeuring aan
het wetsontwerp zou moeten verlenen. De eerste mogelijkheid komt in feite neer op de figuur
van het suspensief veto. Die figuur verdraagt
zich echter niet met de door de Tweede Kamer
op 28 januari 1975 aangenomen motie-De
Kwaadsteniet (kamerstuk 12 994 stuk nr. 22).
In die motie werd uitgesproken dat de Eerste
Kamer de haar thans (in 1975) toekomende taken en bevoegdheden, zowel naar het geschreven als het ongeschreven recht, behoudt. De
tweede mogelijkheid is neergelegd in een andere
motie van De Kwaadsteniet — de Eerste Kamer zou slechts tot terugzending mogen besluiten met tweederden van het aantal uitgebrachte
stemmen — maar die motie is op 28 januari
1975 ingetrokken ('Deze Kamer is nog niet rijp
om een voldoende mate van ondersteuning te
verkrijgen'). Gezien de discussie bij de wijziging
van de nieuwe Wet op de lijkbezorging is er nog
steeds weinig enthousiasme voor een terugzendingsrecht voor de Eerste Kamer. De Tweede
Kamer is er nog steeds niet rijp voor. Wel is in
de Kamer opgemerkt dat de commissie-Deetman (zie Katern nr. 35) misschien eens aandacht aan deze materie zou kunnen besteden.
1578 KATERN 36
Ontoelaatbaar amendement
Bij de behandeling van de tweede novelle inzake de Wet op de lijkbezorging deed zich nog
iets opmerkelijks voor: een ontoelaatbaar
amendement. Het Kamerlid Scheltema-De Nie
diende een amendement in om de minimumgrafrust weer op 20 jaar te stellen. Dat amendement werd door zoveel kamerleden destructief
ofwel ontoelaatbaar (in strijd met de strekking
van het wetsontwerp, zie art. 93 Reglement van
Orde Tweede Kamer) geacht, dat het door de
indiener ingetrokken werd.
Geen novelle
Op 20 maart 1990 trachtte de CDA-fractie in
de Eerste Kamer nog eens een verkapt recht
van amendement te realiseren. Bij de behandeling van het wetsvoorstel Herziening Echtscheidingsrecht (kamerstuk 19 242) wenste de fractie
de niet meer verplichte procesvertegenwoordiging bij echtscheiding terug te draaien, een wijziging op een essentieel onderdeel van het ontwerp. De staatssecretaris van Justitie merkte op
dat er in de Tweede Kamer terzake geen wijzigingsvoorstellen en geen stemming waren geweest (waaruit af te leiden viel dat deze Kamer
zonder meer instemde met de niet meer verplichte procesvertegenwoordiging) en dat hij er
daarom niets voor voelde met een novelle te
komen. Het wetsvoorstel werd verworpen met
36 tegen 31 stemmen.
Onderwijs
De constitutionele klucht inzake het grondwettelijk onderwijsartikel (zie Katern nr. 17 en nr.
29) is voorlopig ten einde. Een wetsvoorstel tot
wijziging van art. 23 (kamerstuk 19 032, in 1984
ingediend tijdens de zitting 84-85) had tot doel
de terminologie omtrent de bevoegdheid van de
wetgever tot delegatie aan te passen aan de algemene systematiek van de in 1983 herziene
grondwet. Deze aanpassing was nodig aangezien art. 23 afgezien van enkele kleine technische wijzigingen de tekst van het oude art. 208
bevatte. De formulering van art. 23 lijkt nu een
mogelijkheid tot delegatie te verschaffen. Zo
mag art. 23 echter niet gelezen worden, vandaar de voorgestelde aanpassing aan de grondwettelijke systematiek inzake delegatie.
Bestuursrecht
De Tweede Kamer blijkt het grondig oneens te
zijn aangaande de voorgestelde wijziging van
art. 23. De minister van Binnenlandse Zaken
heeft het wetsvoorstel nu ingetrokken met de
mededeling dat een verdere behandeling niet
wenselijk is. In het regeerakkoord hebben CDA
en PvdA vastgelegd dat ten aanzien van het bijzonder onderwijs geen beleidsbepalende/bestuurlijke bevoegdheden worden gegeven aan
lagere organen dan van de centrale overheid,
behoudens het reeds in de bestaande wetgeving
bepaalde.
KATERN 36 1579

Download Report