Hierbij pdf van het volledige essay

1
Het gat in de hand: over dotatieverstrekkers en shopaholics.
Heeft al dat staatshervormen
begrotingsbeleid opgeleverd?
Vlaanderen
nu
een
beter
Door Osceola (april 2014)
Het stof van de stemming van de zesde staatshervorming in december vorig jaar, en van de
hervorming van de begeleidende Bijzondere Financieringswet was nauwelijks gaan liggen, of
economieprofessor-met-rocksterallures-in-Vlaanderen Paul De Grauwe gaf een opgemerkt
antwoord op een variant van de vraag in de titel hierboven. Hij stelde namelijk de vraag of het vele
staatshervormen Vlaanderen ook meer welvaart had opgebracht. Op basis van wat berekeningen op
een ‘servjetje’ na een avondje tafelen kwam hij tot het besluit dat dit niet het geval was. En hij
publiceerde dit nogal vluchtige onderzoek naar de correlatie van staatshervorming en (godbetert)
groeiverschil tussen Vlaanderen en Wallonië in het slothoofdstuk van een programmaboekje van
Open VLD (Een beter België – Een federale toekomst voor ons land).
Veel minder weerklank kreeg een doorwrocht studiewerk van Geert Jennes van het
onderzoekscentrum Vives van de KULeuven, dat de verwante maar zinvollere vraag stelde of al
dat staatshervormen ook het Belgische begrotingsbeleid heeft verbeterd. Deze studie is te vinden op
http://www.econ.kuleuven.be/VIVES/publicaties/discussionpapers/DP/DP2014/dp42briefing-fiscal-federalism-in-belgium-6.pdf
Het antwoord van Vives op deze vraag is pessimistisch. Op basis van een vergelijking van de
wetenschappelijke literatuur over begrotingsfederalisme in andere landen met de toestand in België
vreest Vives dat de Belgische rondjes staatshervorming de totale Belgische overheidsuitgaven, en
daardoor ook het gezamenlijke Belgische begrotingstekort niet verminderd hebben, en misschien
zelfs verder opgedreven hebben, in tegenstelling tot wat sommigen hoopten.
Om dat te begrijpen vertrekt Vives van de vaststelling dat de literatuur over begrotingsfederalisme
veel meer belang hecht aan de ontvangstenzijde van begrotingsdecentralisatie dan aan de uitgavenzijde
ervan. Laat nu kenmerkend zijn voor de ontvangstenzijde van het Belgische begrotingsfederalisme
dat het is gebouwd op dotaties. Met de staatshervorming van 1989 en de grote uitgavenpakketten
die toen naar de Gewesten en Gemeenschappen (G&G) werden overgeheveld, ging België bij de
selecte groep van gedecentraliseerde landen behoren, maar dat was alleen aan de uitgavenkant. Zoals
al te vaak in België: ‘ceci n’était pas une décentralisation’. Aan de ontvangstenzijde van de G&G is
het volgens Vives immers altijd huilen met de pet op geweest.
Dotaties maakten in 2013 nog altijd ongeveer 80% van de ontvangsten van de Belgische G&G uit,
en ze zullen vanaf het in werking treden van de zesde staatshervorming dit jaar ongeveer 68% van
deze ontvangsten blijven uitmaken. De zogenaamde dotatie-afhankelijkheid tussen de Belgische
federale overheid en zijn deelstaten is één van de grootste van de Westerse wereld.
Vives vindt het jammer dat het overwicht van dotaties in de financiering van de G&G het publieke
en politieke debat inzake begrotingsfederalisme in België sterk vertekent in de richting van – voor
buitenlanders vaak kinderachtig aandoende –
verdelingsvragen.
‘Welke G&G krijgt
2
meer/minder?’ ‘Welke overheid is over-/ondergefinancierd, de federale overheid of de G&G?’
‘Zij hebben meer en wij hebben minder, dat is niet eerlijk’ … Maar met de empirische literatuur
inzake begrotingsfederalisme in de hand stelt Vives vast dat het Belgische dotatiefederalisme voor
Vlaanderen – en voor België in het algemeen – veel meer en veel grotere nadelen heeft dan alleen
maar negatieve verdelingseffecten.
De zogenaamde dotatie-afhankelijkheid tussen de Belgische federale overheid en zijn
deelstaten is één van de grootste van de Westerse wereld.
Vliegenpapier effect en opgeblazen uitgaven
Een eerste belangrijk nadeel is het zogenaamde flypaper effect. Vives contrasteert de hoge dotatieafhankelijkheid in België met de theorie van het begrotingsfederalisme, volgens dewelke lagere
overheden hun uitgaven in hoofdzaak met eigen belastingen zouden moeten financieren, en slechts
in bijzaak met dotaties. Immers, zo zegt deze theorie, dotatiefinanciering verbreekt de band tussen
de belastingbetaler, de kiezer en de gebruiker van publieke goederen, terwijl eigen belastingheffing
deze drie hoedanigheden in één burger doet samenvallen.
Het soort debatten in het Vlaamse parlement dat ons wordt voorgeschoteld door Villa Politica (en
recenter ook –als parodie op de parodie- door het schitterende Tegen de sterren op) zijn een illustratie
van het doorknippen van deze band. Het gekissebis in het Vlaamse parlement gaat altijd over
‘waaraan het geld uitgeven?’, nooit over ‘waar het geld vandaan halen?’. Die hete aardappel wordt
maar wat graag naar het federale niveau doorgeschoven. Al het lekkers dat de Vlaamse overheid
als een Wilde Weldoener over de Vlaamse burger uitstrooit zijn als sigaren die hem worden
aangeboden worden uit zijn eigen kist. Hoogstens met vertraging beseft de burger dat hij het natuurlijk
is die de sjieke West-Vlaamse rotondes van Crevits, de peperdure zonnepanelen van Freya, de viersterren-bushokjes van Lieten, de maneges van Kris Peeters, de Brazilië-reisjes van toekomstig
B&B-uitbater Pascal Smet, en de vreselijke Oosterweelverbinding van De Wever betaalt. Met
vertraging en ook te laat, want de bestellingen zijn dan allang geplaatst en de factuur is zelfs al op
komst.
‘Gratis bestaat niet’ beseft de burger pas als het kwaad al is geschied, precies omdat hij nooit ofte
nimmer een dikke belastingbrief met een klauwende Vlaamse Leeuw – ondertekend met ‘uw stoute
kapoen Kris Peeters’ in zijn brievenbus heeft gekregen. Het Vlaamse burgemeestersparlement is
als de dood voor het moeten versturen van zo’n brief, zo kan men zich voorstellen. In de literatuur
over begrotingsfederalisme wordt deze door dotatiefinanciering georganiseerde tijdelijke
verblinding het flypaper effect genoemd. Zoals een vlieg aan een ouderwetse vliegenvanger blijft
plakken, zo blijven dotaties aan de handen van de ontvangende politici kleven. ‘Money sticks where
it hits’ weten de Amerikanen (en dus kiezen zij al sinds hun ‘founding fathers’ voluit voor
belastingautonomie). De Belgische burger daarentegen krijgt nooit zicht op de werkelijke omvang
van de dotaties, en dus geven de politici ze ras als professionele shopaholics uit. Kris Peeters is een
3
echte kapoen die in de zak van Zwarte Piet thuishoort, maar de burger stelt hem zich in het
stemhokje steevast voor als een Goede Sint.
Eén keer in zijn geschiedenis, één keer, heeft de Vlaamse regering de eerlijkheid gehad een stuk
van de dotaties die het krijgt van het federale niveau terug te geven aan de burger, in de vorm van
een Vlaamse belastingvermindering recht op zijn loonstrookje. Dat was de zogenaamde jobkorting
van Dirk Van Mechelen, de enige échte Minister van Financiën die Vlaanderen ooit heeft gehad.
Voor één keer ‘did the money not stick where it hit’, want ‘jobkorting’ was een verwarrende
benaming voor zonder veel poespas doorgeven aan de Vlaming van een stuk van zijn teveel
betaalde belastingen aan het Belgische dotatiefederalisme. (Nu, dat stukje doorgeven was ook niet
zo moeilijk, in een tijd waarin de dotaties met bakken uit de hemel vielen.)
Maar wat was de eerste ‘besparingsmaatregel’ van de regering Peeters II bij haar aantreden in 2009?
Juist, Van Mechelens jobkorting prompt weer afvoeren, zodat niet de Vlaamse regering maar de
burger moest besparen. Het afschaffen van de jobkorting werd trouwens gretig gesteund door de
– op Vlaams niveau toch o zo vaak traditionele – N-VA. Want ook de N-VA dacht dat de politiek
beter wist hoe de euro’s van de Vlaming te besteden dan de Vlaming zelf. De N-VA werd ‘le
nouveau CVP’, een partij met twee gezichten die op federaal vlak – in het hol van de vijand –
consequent voor meer belastingautonomie pleit, maar zodra ze weer veilig thuis is, in de Vlaamse
regering al sinds 2004 mee de dotatieverslaafde uithangt (‘eigen regering eerst’). Federaal de
mageren, maar op Vlaams vlak de vetten (vrij naar Brueghel).
Soft budget effect en opgeblazen tekorten
Maar een dotatie kan nog een ander fenomeen met zich meebrengen dan opgeblazen uitgaven:
opgeblazen tekorten. De grote dotatie-afhankelijkheid van de G&G in België maakt dat het
begrotingsbeleid van de G&G al sinds het ontstaan van de Bijzondere Financieringswet in 1989
gericht is op het gedrag van de federale overheid. Het is een afhankelijkheid die je zou kunnen vergelijken
met de open hand waarmee sommige adolescenten in het huis van hun ouders rondlopen, terwijl
ze even goed hun uitgaansleventjes zouden kunnen betalen met een bijbaantje aan de kassa van
een supermarkt. Dergelijke afwezigheid van een eigen begrotingsbeleid van de G&G in België is
voor Vives een argument om België ook na zes staatshervormingen nog altijd als een pseudo-federatie
te beschouwen.
Bepaalde Belgische overheden hebben sinds 1989 namelijk periodes van verslechtering van hun
begrotingssaldo’s afgewisseld met brutale aankondigingen dat ze dat saldo niet zouden verbeteren
zolang hun dotaties niet zouden worden verhoogd. Met de internationale empirische literatuur
over het effect van een ‘zachte begroting’ in het achterhoofd geprent, koestert Vives het grijze
vermoeden dat voorbije hogere begrotingstekorten van individuele Belgische overheden sinds
1989 wel eens tactisch zouden kunnen geweest zijn. Met andere woorden, ze zouden kunnen zijn
opgelopen door de G&G in de verwachting daardoor extra dotaties uit te lokken van de federale
overheid. ‘Een nee heb je, een ja kan je krijgen’ denkt de adolescent, en ze trekt nog eens een zo
zielig mogelijk snoetje terwijl ze naar haar moeder stapt. Terwijl het flypaper effect erop neerkomt
4
dat dotatiefinanciering de deelstaatoverheden toestaat verstoppertje te spelen met hun eigen
kiezers, komt het soft budget effect erop neer dat de deelstaatoverheden verstoppertje kunnen spelen
met hun dotatieverstrekker (de federale overheid).
In België werden sinds de hervorming van 1989 extra dotaties beslist voor de Gemeenschappen
in 1993 – na stakingen in het Franstalige onderwijs die Ecolo groot hebben gemaakt – en in 2001
– de zogenaamde Lambermont-hervorming. Deze laatste hervorming werd in feite al in 1999
beklonken, naar verluidt na een paar nachtelijke onderhandelingen onder een dichte rook van
sigaren. Er werd ‘smeergeld’ aan het opnieuw amechtige Franstalige onderwijs uitgedeeld in ruil
voor het premierschap van Guy Verhofstadt.
Kers op de taart was de herfinanciering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in 2013 (‘correcte
financiering’ protesteert de Vlaamse institutionele meerderheid in koor met de Franstaligen). Het
Brussels Gewest had het vorige decennium de belastingvruchten van zijn vastgoed-‘boom’ die als
appels in haar schoot vielen, prompt weer langs ramen en deuren naar buiten gesmeten. Toen het
vastgoedfeestje voorbij was – de kater komt altijd later – uitte VLD-minister van Financiën van
het Brussels Gewest Jean-Luc Vanraes perfect getimed in het midden van de beruchte 541
regeringloze dagen schaamteloos het dreigement dat alleen extra dotaties in staat zouden zijn het
gapende gat in zijn begroting te dichten. En zie, hoewel iedereen zag dat keizer-bedelaar Brussel
naakt was, werd zijn bede prompt verhoord.
Wat interessant is aan de Vives-studie is dat ze ook de herfinanciering van de federale overheid
door middel van de zesde staatshervorming door de bril van het ‘soft budget effect’ bekijkt. Ook
de federale overheid zou immers haar begrotingstekorten – opgelopen sinds de toetreding van
België tot de Euro – vanuit tactisch oogpunt opgestapeld kunnen hebben, maar dan met het oog op
een vermindering van haar dotaties aan de G&G. VLD was nog niet zo lang aan de macht gekomen
via de peperdure Lambermont-hervorming, of hun éminences grises – Herman Decroo, Luc Coene,
Patrick Dewael – begonnen al in het midden van het vorige decennium van de daken te
schreeuwen dat ‘de federale badkuip leegloopt’. Maar wacht eens even? Als dat al zo was, dan
hadden zij toch mee de stop eruit getrokken? Boeven die zichzelf komen aangeven zijn altijd
grappig.
Aan de pubers kent men hun ouders, en buigzame dotatieverstrekkers maken
shopaholics van hun dotatie-ontvangers.
‘Et voilà’, een globale vermindering van de federale dotaties aan de G&G zij na lang federaal zeuren
beslist geworden in 2013. (‘This must be Belgium’: pas als de G&G-patiënt grondig verslaafd is,
haalt men hem van het infuus.) ‘Om de vergrijzing te kunnen betalen’, orakelt CD&V-voorzitter
Beke, terwijl de OESO van ex-CD&V-er Leterme België al jaren aan een stuk op de strafbank zet
wegens hardnekkig jonge gepensioneerden en even hardnekkig oplopende ‘sociale’ uitgaven. Ook
voor dergelijk ‘schuldig verzuim’ bestaat een geijkte term in de literatuur over het
begrotingsfederalisme: ‘moral hazard’. In goed Nederlands: ‘het risico op immoreel gedrag’. In
België is Sinterklaas in staat van dementie: wie stout is krijgt lekkers, wie braaf is de roe.
5
Vives drukt zich voorzichtig uit als het vreest dat de opeenvolgende dotatieverhogingen als
antwoord op opgelopen begrotingstekorten van de G&G hebben geleid tot een verslechtering van
het globale Belgische begrotingssaldo. Paradoxaal genoeg zal ook de dotatievermindering van 2013
in het voordeel van de federale overheid tot diezelfde verslechtering leiden. Vives verwijst opnieuw
naar de empirische literatuur inzake begrotingsfederalisme, die voor verschillende landen, onder
meer Duitsland, Spanje en Zweden, een vicieuze cirkel heeft aangetoond. Deze bestaat erin dat
een nieuwe dotatie uitgelokt door de verkrijger ervan (en ook een dotatievermindering uitgelokt door
de verstrekker ervan) in een context van een ‘zachte begroting’ op zijn beurt juist nog de context
van een ‘zachte begroting’ versterkt. Begrotingstekorten die erin slagen extra dotaties te genereren, leiden tot
nieuwe begrotingstekorten. Zachte begrotingen maken stinkende wonden. Een adolescent die erin
geslaagd is haar moeder te doen geloven dat ze zakgeld tekort heeft, trekt euforisch op shoppingrooftocht na eerst een ‘gat in haar hand’ te hebben gemaakt, want er is goede hoop dat dit gat ook
de volgende keer gevuld zal worden. Het geheugen van dementerende ouders is kort. Het eeuwig
cynische en verwende zoontje Sheridan uit de klassieker ‘Keeping up appearances’ belt zijn eeuwig
naïeve moeder vanuit de grote stad maar om één reden. Aan de pubers kent men hun ouders, en
buigzame dotatieverstrekkers maken shopaholics van hun dotatie-ontvangers.
Common pool problem
Tenminste aan Vlaamse kant was een van de motivaties voor begrotingsdecentralisatie in België
– eerder dan het brengen van meer economische groei, het dada van De Grauwe – het oplossen
van een veel prangender probleem: het Belgische ‘common pool problem’ – om opnieuw een term uit
het begrotingsfederalisme te gebruiken. Unitair begrotingsbeleid kwam in België al te vaak neer op
het betere ellebogenwerk in een Sovjet-supermarkt kort na openingstijd: ‘first come, first served’.
Of om een meer actuele beeldspraak te gebruiken: op een ontbijtbuffet in een Egyptisch vakantieresort vol Russen: hoe sneller je je bord leeg hebt, hoe groter je kans op een refill. Om al te scheve
verdelingseffecten hiervan te vermijden koos men voor een Belgische oplossing: iedereen een refill,
bord leeg of niet.
Een van de redenen dat we België in de 21ste eeuw begrotingsmatig nog altijd zinvol kunnen
vergelijken met die andere begrotingsramp genaamd Italië is de wafelijzermentaliteit van het
unitaire begrotingsbeleid van de jaren 60 en 70. Om maar één voorbeeld te geven: ‘we weten dat
in een stadje als Antwerpen een metro totale onzin is, maar als wij hem niet bouwen, bouwen de
Walen er twee’.
Welnu, met de keuze om de decentralisatie van België te financieren met dotaties en niet met
belastingautonomie kwam het ‘common pool problem’ terug van nooit weggeweest. Het
veelkoppige monster duikt deze keer op in de vorm van boterzachte begrotingen van individuele
Belgische overheden. En je raadt het niet: met het common pool problem is ook het Belgische wafelijzer
terug van nooit weggeweest. Immers, als de Franse Gemeenschap als ‘usual suspect’ weer eens een
herfinanciering vroeg, dan kreeg die die natuurlijk pas als de Vlaamse Gemeenschap ook mocht
aanschuiven. Dotatiefinanciering als permanente concretisering van het Belgische motto ‘de lat
6
keer op keer zo laag leggen dat zelfs de allerzwakste erover kan’ (ooit mooi verwoord door een
toen nog beloftevol West-Vlaams politicus uit de huidige institutionele meerderheid).
In écht gedecentraliseerde landen zoals de VS, Canada en Zwitserland is een hoge
belastingautonomie voor de deelstaten meteen een waarschuwende vinger van de
federale overheid, zeggende dat ze geen klachtenloket heeft.
Van keer op keer over zo’n lage lat springen werd ook de Vlaamse overheid zo dik als de vetten
van Brueghel. Op den duur wist de Vlaamse overheid met al dat Sint-Michiels- en
Lambermontgeld niet meer welke ‘cheques’ of kunstenaarssubsidies nog meer uit te vinden. En ze
had al zoveel ambtenaren bij aangenomen (met vijftig dagen verlof per jaar want chequejes uitdelen
is stresserend). Geen wonder dat Oosterweel al een tweede Antwerpse metro-debacle ‘waiting to
happen’ is nog voor de eerste spade is gestoken. Al gaan de uitgaven van de G&G nog zo snel, de
extra dotaties betalen ze wel.
Qué? ‘Vlaams Lambermont-geld teruggeven aan de burger’ opperde iemand voorzichtig vanop de
achterste rij? Nee hoor, àlles werd uitgegeven (behalve de jobkorting, die werd teruggegeven.) Als
Bert Anciaux had gekund, hij had zelfs de liefde gesubsidieerd.
Linkse vrienden van me maken zich in de kroeg graag vrolijk over het imago van dure irrelevantie
van de Vlaamse overheid: ‘de chequejes die we zelf doen, doen we beter, haha’. Maar de Vlaamse
overheid kan ‘het’ niet beter doen, omdat ze ‘het’ niet zelf doet: namelijk eerst met de pet rondgaan
bij zijn burgers ter financiering van het beleid dat ze van plan is. Als gevolg daarvan is haar
uitgavengedrag dat van een gemiddelde Latijns-Europese overheid
Echter, de zesde staatshervorming is in die zin opmerkelijk dat in het Belgische wafelijzer deze
keer geen plaats bleek voor een Vlaamse wafel, enkel voor een Brusselse – met slagroom – en een
federale. Het voordeel van het recentste Belgische (mis)baksel is dat we nu al kunnen merken dat
‘l’exception bruxelloise’ (sommige Belgen zijn gelijker dan andere) niet alleen toenemende wrevel
oogst in Vlaanderen maar ook in Wallonië.
Vives vergelijkt dit alles met de toestand in écht gedecentraliseerde landen, zoals de VS, Canada
en Zwitserland. Daar is een hoge belastingautonomie voor de deelstaten meteen een
waarschuwende vinger van de federale overheid, zeggende dat ze geen klachtenloket heeft. In de
literatuur heet zulks een credible no-bailout commitment. Dat de deelstaten de autonomie hebben om
zelf belangrijke belastingen te heffen vertelt hen tegelijkertijd dat de kans op periodieke
dotatieverhogingen vanwege de federale overheid bijzonder klein is. ‘New York, get lost’ riep
president Ford anno 1975 in zijn telefoon toen de burgemeester van de toen slechtst bestuurde
stad van de VS naar Washington belde voor spoedhulp.
‘Ieder veegt voor eigen deur’ maakt in écht gedecentraliseerde landen het gezamenlijke
begrotingstekort bijna irrelevant, te meer omdat het als het ware vanzelf verdwijnt. Voor de
ouderen onder ons: Guy Mathot zaliger krijgt gelijk in landen waarin hij het nooit had verwacht.
In pseudo-federaties als België daarentegen titelen de kranten om de haverklap over het neverending schaduwgevecht tegen de zevenkoppige draak van het gezamenlijke begrotingstekort (zes
G&G + één federale overheid): als je één van haar koppen afhakt, groeit er ‘als vanzelf’ (Mathot
7
parafraserend) een andere aan. (Daarna gaat het dan in de krant over weer eens een spelletje
zwartepieten tussen al die Belgische overheden over wie hoeveel van zijn tekort moet
‘wegwerken’.)
Béatrice Vallaeys, Libération-journaliste, 28 november 2007: ‘Als de Belgen België willen behouden,
waarom kiezen ze dan niet voor een echt federalisme, op zijn Zwitsers? Ik weet dat de Franstaligen
het er moeilijk mee hebben, maar alleen zo kan België blijven bestaan.’
Na pagina’s noeste analyse van de Belgische geschiedenis van begrotingsdecentralisatie zet Vives
de landing in. Maar de lezer hoeft niet te hopen dat die even zacht is als de Belgische begrotingen.
In België zal belastingautonomie ‘Swiss style’ of ‘Canadian style’ een mooie droom blijven. Immers,
wie maakt in feite die aanhoudende keuze voor het Belgische systeem van dotatieverslaving? Vives
wijst de ‘natuurlijke’ tegenstanders van belastingautonomie met de vinger. Een eerste is de
Belgische federale overheid, die haar belastingmacht niet uit handen wil geven. (Al was het maar
omdat die federale overheid drommels goed weet dat het wel eens game over zou kunnen zijn zodra
ze die staatkundige steunpilaar zou lossen.) Een tweede tegenstander zijn uiteraard de Franstalige
G&G met hun zwakkere belastinggrondslag. Zij vinden in het federale niveau een objectieve
bondgenoot om Vlaanderen echt federalisme te blijven ontzeggen. (Hallo Kris Peeters, PS niet
aanwezig in Vlaanderen?)
Hoe ernstig de dotatieverslaving ook is, zij blijft in België hopeloos. Een Belgisch
begrotingsfederalisme gebaseerd op belastingautonomie mag dan wel nodig zijn, het lijkt
desalniettemin onmogelijk.

Download Report