Het akkoord van Bali - Internationale Spectator

Maarten Smeets
Het akkoord van Bali:
een keerpunt voor de
WTO
De WTO-onderhandelingen liepen eind vorig jaar in Genève nog vast en ook op Bali moesten er
nog flinke problemen worden opgelost. Maar het akkoord van Bali mag er zijn. Het heeft tot een
nieuwe dynamiek voor de WTO en tot versterking van het multilaterale handelssysteem geleid.
Voldoening dus, maar nog geen euforie. Daarvoor liggen er nog te veel taken voor de WTO te
wachten.
O
p 7 december 2013 zijn in Bali de
Ministers van de WTO-lidstaten het eens
geworden over enkele belangrijke elementen in de WTO-onderhandelingen, de ‘Doha
Development Agenda’ (DDA) genoemd, die zo’n
12 jaar geleden van start zijn gegaan in Doha, de
hoofdstad van Qatar. Het gaat hier om de meest
ambitieuze onderhandelingen in de geschiedenis van de GATT/WTO;1 alle eerdere pogingen
om de DDA af te sluiten zijn tot dusver mislukt.
De uitkomst in Bali is dan ook een keerpunt voor
de WTO en wel om vijf redenen: de multilaterale
beginselen worden weer onderschreven; de handelsliberalisatie wordt bevorderd; de onderhandelingsrol van de WTO is hersteld; er is inhoud
gegeven aan de ontwikkelingsdimensie; en, tot
slot, regionalisme is niet langer een alternatief
voor multilateralisme.
Wat behelst het Bali-pakket?
Maarten Smeets is hoofd
van de Technical Assistance
Coordination, Partnerships
and Internship Programmes
Section van het Institute
for Training and Technical
Co-operation (ITTC) van de
WTO in Genève; voorts is
hij Senior Visiting Fellow bij
Instituut Clingendael.
Maart 2014 Jaargang 68 nr. 3
Hoewel niet veel mensen nog geloofden in een
goede afloop van Bali, gezien de zware tegenstand die werd ondervonden in het Geneefse
voorbereidingsproces alsmede de problemen in
Bali zelf, is het de nieuwe directeur-generaal van
de WTO, Roberto Azevêdo,2 toch gelukt. Na wekenlang onderhandelen in Genève en een week in
Bali, werd op zaterdag 7 december 2013 een akkoord bereikt en viel de hamer van de conferentievoorzitter, de Indonesische minister van handel
Gita Wirjawan. Dit resultaat was lang ondenkbaar
wegens het verzet van India tegen een akkoord
op landbouw, op grond van een voedselprogramma dat in India werd ingevoerd en dat in strijd zou
zijn met de nieuwe regels, waar uiteindelijk een
oplossing voor werd gevonden. Vervolgens werd
een akkoord bereikt op het gebied van handelsfacilitering, een onderwerp dat maanden vast zat.
De spanning bleef er tot het laatst in, toen Cuba,
samen met Bolivia, Nicaragua en Venezuela, het
akkoord dat door alle WTO-leden unaniem werd
ondersteund, met een veto dreigde te ondermijnen.3 Maar ook dit probleem werd opgelost.
Het pakket van Bali omvat slechts enkele elementen4 van de DDA; het betreft specifiek handelsfacilitering, landbouw (waaronder opkoopprogramma’s), exportsubsidies, tariefquota, een aantal
elementen die betrekking hebben op de ontwikkelingslanden, alsmede regelingen wat betreft
markttoegang voor de Minst Ontwikkelde Landen
(MOL’s). Maar het resultaat van Bali is in het bijzonder welkom om de volgende vijf redenen.
1 Herbevestiging en versterking van multilateralisme
Het multilaterale handelssysteem van de WTO
waarborgt dat er, naast vrijmaking van de handel,
quasi-universele regels gelden voor het drijven
van de wereldhandel. Grosso modo is 97% van
de wereldhandel gedekt door juridisch bindende
WTO-overeenkomsten, die betrekking hebben
op goederenhandel, landbouw, het internationale
dienstenverkeer, intellectuele-eigendomsrechten,
Internationale Spectator 37
Op het gebied van landbouw is overeengekomen exportsubsidies en
binnenlandse steunmaatregelen verder te
reduceren. Dit moet ook
voor ontwikkelingslanden tot betere markttoegang leiden. Foto
Matthew Smith
subsidies, non-tarifaire handelsbelemmeringen
(normen, sanitaire en phyto-sanitaire maatregelen, enz.). De akkoorden worden onderschreven
door 160 lidstaten, die zich kunnen beroepen op
een geschillenbeslechtingssysteem. Er bestaat
thans geen alternatief voor de WTO en een mislukt Bali zou volgens velen het einde van multilateralisme en marginalisering van de WTO hebben
betekend. Het Bali-akkoord leidt tot herstel van
vertrouwen in het Multilaterale Handelssysteem
en de WTO is ‘back in business’.
2 Handelsliberalisering en economische groei
De jaarlijkse WTO-rapporten en -studies tonen
aan hoe handelsliberalisatie de economische
groei in de wereld over de jaren heen heeft bevorderd en dat open economieën sneller groeien
dan naar-binnen-gekeerde economieën. Volgens
sommige studies kan de handelsfacilitering in het
Bali-pakket een economisch voordeel opleveren
van 400 tot 1.000 miljard euro, door verlaging van
transactiekosten met 10 tot 15%. Goederen zullen immers eenvoudiger de grenzen kunnen passeren en zo kan de handel versnellen. Tevens
zullen frauduleuze praktijken afnemen en de
douane-inkomsten stijgen. Het akkoord zal leiden
tot verdere harmonisatie van douaneprocedures
door invoering van de ‘single window’, waarmee
het aantal administratieve handelingen verder
wordt beperkt. De Wereldbank en de WCO (de
Werelddouaneorganisatie) zullen nauw betrokken
worden bij het verlenen van expertise en technische hulp – een essentieel onderdeel van het ak-
38
koord, dat tevens moet leiden tot verbetering van
de infrastructuur in de betrokken landen.
De overeenkomsten op het gebied van landbouw
hebben betrekking op de verdere afbraak van
exportsubsidies en binnenlandse steunmaatregelen, de invulling van quota, enz., hetgeen tot
verdere marktdiscipline en markttoegang zal
leiden. Tevens wordt ruimte geboden voor het
handhaven van voedselprogramma’s, zoals verlangd werd door India, totdat ook daar (en wel
in de komende twee jaar) een passende oplossing voor wordt gevonden. Ontwikkelingslanden,
en dan vooral de MOL’s, zullen betere marktoegang voor hun producten gaan ervaren, hoewel
het economisch effect van de maatregelen naar
verwachting nog gering zal zijn.
3 Onderhandelingsrol van de WTO weer versterkt
Hoewel de DDA nog niet is afgerond, is voor het
eerst in de 18-jarige geschiedenis van de WTO
een multilateraal akkoord bereikt. De vrijmaking
van de wereldhandel in onderhandelingsronden
is juist een van de belangrijkste mandaten die
de Ministers de WTO bij haar oprichting meegaven. In deze functie heeft de WTO vooralsnog gefaald; de zwakte van het systeem is aangetoond
en het vertrouwen in het systeem geschaad. De
DDA-onderhandelingen, die al in 2005 had moeten zijn afgerond, zijn al herhaalde keren zo goed
als dood verklaard – vooral in 2008, toen er in de
zomer bijna een akkoord werd bereikt. Sinds de
Maart 2014 Jaargang 68 nr. 3
benoeming tot DG van Azevêdo is er echter een
nieuwe dynamiek ontstaan, waarbij alle landen
bereid bleken toezeggingen te doen die voorheen
onmogelijk leken. ‘Bali’ werd dan ook gezien als
de laatste kans om het multilaterale systeem te
waarborgen. Falen was geen optie. De inzet was
dus hoog.
Er is intensief onderhandeld en in minder dan
drie maanden tijd zijn in Genève overeenkomsten
bereikt op punten en over teksten die jarenlang
vast zaten. Toch liep het proces wederom vast;
slechts enkele dagen voor Bali presenteerde de
DG de WTO-leden met de sombere werkelijkheid
dat er onoverbrugbare problemen waren
opgekomen. De kans op een goed
resultaat in Bali werd dus
klein geacht. De politieke
wil van de economische grootmachten
in Bali bracht hier
echter verandering in; en de concessies die op het
hoogste niveau
zijn gedaan hebben geleid tot het
eindresultaat.
4
De ontwikkelingsdimensie
Het Bali-pakket voorziet in concrete maatregelen
die de ontwikkelingslanden ten goede zullen komen en die sinds ruim een decennium een dode
letter waren. De technische hulpverleningsprogramma’s6 voor handelsfacilitering moeten concrete voordelen opleveren. Daarnaast worden er
maatregelen getroffen voor speciale en gedifferentieerde behandeling, betrekking hebbend op
WTO-akkoorden, en een toezichtmechanisme
dat verzekert dat concrete maatregelen worden
toegepast. De meeste beslissingen komen ten gunste
van de MOL’s, zoals op
het gebied van katoen,
tariefvrije/quotavrije
markttoegang, vereenvoudigde preferentiële
oorsprongsregels
en
een vrijwaring op het
gebied van diensten.
Bovendien zijn er enkele
(t.w. vijf) beslissingen herbevestigd onder het reguliere werkprogramma van de
WTO; die hebben betrekking
op
intellectuele-eigendomsrechten, elektronische handel,
de behandeling van kleine economieën, en uiteraard het Aid for
Trade-programma, dat vooral financiële
en materiële steun oplevert.
Het Bali-akkoord
leidt tot herstel van
vertrouwen in het multilaterale handelssysteem en de WTO
is ‘back in business’
Voor het eerst in de geschiedenis van de WTO hebben de ontwikkelingslanden en de MOL’s actief deelgenomen aan de onderhandelingen en hun invloed
laten gelden. Zij hebben concrete posities ingenomen en tekstvoorstellen gedaan, ter verdediging van hun nationale belangen. Het betreft hier
immers een ontwikkelingsronde (‘development
agenda’) waarbij ontwikkelingsvraagstukken centraal staan. In het verleden waren deze landen
ogenschijnlijk weinig geïnteresseerd in de handelsakkoorden, deels door hun geringe aandeel
in de wereldhandel, deels door hun verdeeldheid qua belangen. Bovendien ontbeerden zij het
economische en politieke gewicht om hun stem
te laten gelden. De belangen zijn weliswaar nog
steeds verdeeld,5, maar daar wordt in de akkoorden rekening mee gehouden. Hun motivatie om
te onderhandelen wordt nu vooral gedreven door
de onderkenning van de economische theorie dat
grotere deelname aan de wereldhandel leidt tot
snellere economische groei en verhoging van de
welvaart. Overigens bestaat de grote meerderheid van de WTO-leden (meer dan drie kwart)
Maart 2014 Jaargang 68 nr. 3
uit ontwikkelingslanden en zijn WTO-akkoorden
zonder hun instemming niet langer denkbaar.
De WTO geeft nu dus concreet inhoud aan het
ontwikkelingselement van de DDA; het handelssysteem is daarmee meer dan ooit inclusief geworden.
5 Regionalisme en de WTO
Ongeacht de vraag of de regionale akkoorden op
den duur kunnen bijdragen tot liberalisering van
de wereldhandel, leidt regionalisme tot versplintering van het multilaterale handelssysteem. De
grote handelsnaties tonen steeds meer belangstelling voor regionale en bilaterale handelsakkoorden,7 wat vaak in verband wordt gebracht
met het falen van de multilaterale onderhandelingen in het kader van de WTO. Regionalisme
biedt echter geen alternatief voor multilateralisme. Regionale en bilaterale akkoorden kunnen
wellicht op effectieve wijze handelsvraagstukken
oplossen tussen een beperkte groep handelspartners, maar de voordelen blijven tot die kleinere groep beperkt. Daarnaast werken regionale
Internationale Spectator 39
en bilaterale akkoorden ontegenzeggelijk in het
voordeel van de grotere mogendheden, die immers in een betere positieve zijn hun wil op te leggen. Multilateralisme staat garant voor algemene
en inclusieve oplossingen en voor alle partijen
gelijke en bindende regels, terwijl regionalisme
slechts deeloplossingen biedt. Vandaar het belang om het multilaterale systeem te versterken,
hetgeen met de Bali-uitkomst wordt verzekerd.
Hoe nu verder?
Zijn we er nu? Nee, zeker niet. Bali is een keerpunt; het heeft tot een nieuwe dynamiek voor de
WTO en versterking van het multilaterale handelssysteem geleid. De WTO-leden moeten de overeenkomsten nu nog ratificeren voordat deze in
werking kunnen treden. Daarnaast zal, samen met
andere instanties, technische hulp aan de ontwikkelingslanden op het gebied van handelsfacilitering opgezet dienen te worden, en dat vereist ook
financiële middelen. De WTO-leden zullen zich nu
tevens moeten richten op een werkprogramma
ter behandeling van de nog openstaande DDAvraagstukken. Er is dus geen tijd voor euforie en
vele zware taken liggen voor de boeg. Het resultaat van Bali is, kortom, een keerpunt en geen
eindpunt.
Discussieer mee over dit onderwerp:
www.internationalespectator.nl/discussies
Noten
1
2
3
4
40
De WTO werd in 1995 opgericht door een besluit van Ministers tijdens
een bijeenkomst in het Marokkaanse Marrakech in 1994, ter afsluiting
van de Uruguay Ronde (1986-1994).
Roberto Azevêdo, voormalige ambassadeur van Brazilië, werd in september 2013 benoemd als DG, als opvolger van Pascal Lamy, die de
WTO acht jaar had geleid.
WTO-beslissingen worden genomen op grond van unanimiteit.
Vaak geassocieerd met de ‘DDA deliverables’, ofwel ‘early harvest’,
d.w.z. overeenkomsten die binnen handbereik leken, daarmee vooruitlopend op een mondiale overeenkomst van de DDA.
5
6
7
De ontwikkelingslanden kennen immers uiteenlopende niveaus van
ontwikkeling, waarbij enkele onder hen (zoals de BRIC’s) meer in staat
worden geacht concessies te doen dan andere (zoals de MOL’s).
Zie ook M. Smeets, ‘Trade Capacity Building in the WTO: Main achievements since Doha and key challenges’, Journal of World Trade, jrg. 47,
nr. 5, oktober 2013, blz. 1047-1090.
De Verenigde Staten hebben zeer ambitieuze plannen met een groot
aantal Aziatische landen, in het kader van de onderhandelingen over het
Trans-Pacific Partnership (TPP), die spoedig afgerond dienen te worden.
De EU heeft uiterst ambitieuze plannen met de Amerikanen in het kader
van het Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP).
Maart 2014 Jaargang 68 nr. 3

Download Report