Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2013-2014
DE WERKLASTMETING BIJ DE MAGISTRATUUR
Masterproef van de opleiding
‘Master in de rechten’
Ingediend door
Muyldermans Hannelore
(studentennr. : 00900801)
Promotor: Karen Verpoest
Commissaris : Brice De Ruyver
1
WOORD VOORAF
Deze
masterproef
luidt
het
einde
in
van
mijn
studie
aan
de
faculteit
Rechtsgeleerdheid van Gent. Na mij 2 jaar verdiept te hebben in dit onderwerp, wil ik
mijn dankwoord richten aan een aantal personen die me hebben gesteund en
bijgestaan in de loop van de voorbije 5 jaar.
In de eerste plaats richt ik mijn dankwoord enerzijds aan Prof. Dr. Tom Vander Beken
om mij in het eerste masterjaar bij te staan als promotor, anderzijds aan Dr. Karen
Verpoest die een perfecte vervanging vormde voor Prof. Vander Beken. Dankzij haar
richtlijnen en goed advies heeft deze masterproef vorm gekregen. In het bijzonder wil
ik haar bedanken voor de tijd die ze heeft vrijgemaakt voor mij en voor het
telkenmale lezen van mijn voorlopige stukken.
Vervolgens wil ik ook graag meneer Joris Plessers, werkzaam bij het Vast Bureau
voor Statistiek en Werklastmeting, bedanken. Dankzij onze ontmoeting heb ik een
paar dingen bijgeleerd die ik niet zou gevonden hebben in de literatuur. Een andere
input uit de praktijk betreft mijn gesprek met eerste substituut Myriam Van Praet van
het parket van de Procureur des Konings te Gent. Dit was het eerste gesprek dat ik
heb gevoerd omtrent het onderwerp en zij heeft dus veel verduidelijkt voor mij.
Een laatste dankwoord zou ik graag richten aan mijn familie en vrienden. Aan mijn
familie om mij de kans te geven om deze studie aan te vatten en voor hun eindeloze
steun en vertrouwen. Tenslotte aan mijn vrienden aangezien zij de grootste bron van
inspiratie waren de voorbije vijf jaar.
2
INHOUDSTAFEL
WOORD VOORAF ................................................................................................................... 2
INHOUDSTAFEL ..................................................................................................................... 3
LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN ........................................................................... 6
1. INLEIDING ........................................................................................................................... 8
1.1. Probleemstelling .............................................................................................................. 8
1.2. Waarom werklastmeting als masterproef? .................................................................... 11
1.3. Doelstellingen en onderzoeksvragen ............................................................................. 12
Hoofdstuk 1 Begrip .................................................................................................................. 16
1.1. Inleiding ........................................................................................................................ 16
1.2. Definities ...................................................................................................................... 16
1.3. Besluit........................................................................................................................... 20
Hoofdstuk 2 doel van een werklastmeting ............................................................................... 21
2.1. Inleiding ....................................................................................................................... 21
2.2. Doelstellingen ............................................................................................................... 21
2.3. Besluit........................................................................................................................... 24
Hoofdstuk 3 Openbaar Ministerie ............................................................................................ 25
3.1. Inleiding ........................................................................................................................ 25
3.2. Aanleiding .................................................................................................................... 26
3.3. Historiek ....................................................................................................................... 27
3.4. De creatie van het huidig werklastmeetinstrument bij het Openbaar Ministerie ......... 31
3.5. Gebruikte methode in het Openbaar Ministerie ........................................................... 32
3.5.1. Keuze tussen verschillende methodes ................................................................... 32
3.5.2. Gebruikte methode bij het Openbaar Ministerie ................................................... 35
3.6. Implementatie van het werklastmeetinstrument ........................................................... 40
3.6.1. Verloop en aandachtspunten ................................................................................. 40
3.6.2. Verloop verschillende fases................................................................................... 42
3.7. Toepasbaar op de zetel? ............................................................................................... 44
3.7.1. Sterktes .................................................................................................................. 45
3.7.2. Zwaktes ................................................................................................................. 46
3.7.3. Kansen ................................................................................................................... 47
3.7.4. Bedreigingen ......................................................................................................... 47
3.8. Besluit........................................................................................................................... 48
Hoofdstuk 4 Hoven en rechtbanken ......................................................................................... 50
4.1. Inleiding ....................................................................................................................... 50
4.2. Aanleiding .................................................................................................................... 50
3
4.3. Historiek ....................................................................................................................... 53
4.4. Protocol : project werklastmeting bij de hoven en rechtbanken .................................. 58
4.4.1. Betrokken partijen ................................................................................................. 58
4.4.2. Onderwerp ............................................................................................................. 59
4.4.3. Operationalisering ................................................................................................. 60
4.5. Protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken ........ 66
4.5.1. Betrokken partijen ................................................................................................ 68
4.5.2 . Onderwerp ............................................................................................................. 68
4.5.3. Operationalisering ................................................................................................. 71
4.5.3.1. Verdere operationalisering van het luik “werklastmeting” ............................ 72
4.5.3.2. Verdere operationalisering van het luik “statistiek” ...................................... 73
4.6. Gebruikte methodes bij hoven en rechtbanken ............................................................. 73
4.6.1. Methode 1.0 ........................................................................................................... 73
4.6.2. Methode 2.0 ........................................................................................................... 77
4.6.2.1. Uitwerking stappenplan.................................................................................. 80
4.7. Stand van zaken anno 2014 .......................................................................................... 96
4.8. Besluit........................................................................................................................... 97
Hoofdstuk 5 Werklastmeting naar aanleiding van BHV ........................................................ 100
5.1. Inleiding ..................................................................................................................... 100
5.2. Hervorming gerechtelijk landschap ........................................................................... 100
5.2.1. Historiek .............................................................................................................. 100
5.2.2. Wet van 1 december 2014 ................................................................................... 102
5.3. Werklastmeting naar aanleiding van de splitsing van BHV ..................................... 105
5.4. Besluit......................................................................................................................... 106
Hoofdstuk 6 Over de grenzen heen : Nederland .................................................................... 107
6.1. Inleiding ..................................................................................................................... 107
6.2. Gerechtelijke omgeving ............................................................................................. 107
6.3. Politieke achtergrond.................................................................................................. 108
6.4. Van centralisatie naar integraal management .............................................................. 113
6.5. Beschrijving van het instrument ................................................................................. 114
6.5.1. Last Minute commissie ....................................................................................... 114
6.5.2. Lamicie-model .................................................................................................... 115
6.5.2.1. Bekostigingssyteem ....................................................................................... 117
6.5.2.2. Minutentarieven ........................................................................................... 118
6.5.2.3. Bepaling van de behandeltijden ................................................................... 120
6.5.2.4. Kwaliteit vanuit het werklastmeetmodel ...................................................... 121
6.6. Besluit......................................................................................................................... 123
4
CONCLUSIE ......................................................................................................................... 129
BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................... 136
5
LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN
- ABC : adviesbureau van de federale overheid (1997)
- ACWB : Adviescommissie Werklastmeting en Bekostiging (Nederland)
- BHV : Brussel-Halle-Vilvoorde
- BIRO : Beheerscomité Informatica van de Rechterlijke Orde
- CCW: Centrale Commissie Werklastmeting (Nederland)
- CMRO : Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde
- FTE : fulltime equivalenten
- FOD : federale overheidsdienst
- FOD justitie, CIV : centrum voor informatieverwerking
- FOD justitie, DG-RO : directoraat-generaal Rechterlijke Organisatie
- HRM : human resource management
- KPMG : Klynveldt, Peat, Marwick en Goerdeler (eerste oprichters van de internationale
accountants- en adviesorganisatie)
- Lamicie- model : last minute
- MUNAS-project : Moyennes Unitaires Nationales d’Activités Sectorielles
- PANDORA- model : parketmagistraten naast de onderzoeksrechters 1e aanleg
- pVRO: project Versterking Rechterlijke Organisatie (Nederland)
- RvR: Raad voor de Rechtspraak (Nederland)
- SAS : geïntegreerd systeem van software
- TNO- arbeid : toegepast- natuurwetenschappelijk onderzoek (Nederland)
- VBSW : Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting
- VBWO: Vast Bureau Werklastmeting en Organisatieontwikkeling
- VTE : voltijds equivalenten
- WOBG : Wet Organisatie Bestuur gerechten (Nederland)
- WODC : Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (Nederland
6
7
1. INLEIDING
1.1. Probleemstelling
Weten is meten. Dit gezegde is het beginpunt geweest van vele (werklast)metingen.
Ook voor de werklastmeting bij de magistratuur is dit niet anders. Over de jaren heen
werd de schreeuw om een objectief instrument voor de personeels- en
middelenverdeling alsmaar groter, zowel vanuit de magistratuur als de politiek.
Zo stond er in de inleiding van de memorandum van de Orde van de Vlaamse balies
van 9 mei 2002 te lezen: “Een goed werkende justitie is onontbeerlijk in een
democratische rechtstaat. Het is de verantwoordelijkheid van de wetgevende en van
de uitvoerende macht om door goede wetgeving en een gedegen infrastructurele
ondersteuning de werking van justitie te garanderen en te optimaliseren.” Deze
uitspraak kwam er naar aanleiding van een zeven puntenplan opgesteld in functie
van de federale verkiezingen. Daarin stond onder meer dat “men zo vlug mogelijk
moest komen tot een wetenschappelijk onderbouwde meting van de werklast van de
magistratuur om zo tot een beter personeelsbeleid te komen en de efficiëntie van het
“rechtspreken” te verhogen”. 1
Een jaar later kwam er ook een oproep van de procureur-generaal Christine Dekkers
in haar mercuriale bij de opening van het gerechtelijk jaar 2003-2004 in Antwerpen.
“De werklastmeting is noodzakelijk voor een betere verdeling van mensen en
middelen.”2
Maar eigenlijk klonk de schreeuw al veel vroeger. De Dutroux-affaire in de jaren 1990
heeft heel veel in beweging gezet en het maakte dat het vertrouwen in het politiële
en justitiële apparaat een duik nam. Justitie maakte een diepe vertrouwenscrisis
mee, mede door de trage respons van het gerecht bij de behandeling van
(straf)zaken. Dit veroorzaakte het besef dat één en ander moest hervormd worden,
en dan vooral het functioneren van verschillende schakels in de strafrechtelijke keten
ORDE VAN VLAAMSE BALIES, Memorandum 9 mei 2002, Brussel, 2002; M. COTTYN, “Meten is
weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem 2004, afl. 1, p. 4
2
M. COTTYN, “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem
2004, afl. 1, p.5
1
8
(opsporing, vervolging, berechting,…). Politie en parket, die in tegenstelling tot de
zetel, meer als een uitvoerende tak worden gecontroleerd, werden meer in het
hervormingsverhaal meegetrokken. De situatie escaleerde daar de criminaliteit in
stijgende lijn was en de nood aan een hardere aanpak zich opdrong. Parketten zelf
wezen op het structurele tekort aan mensen en middelen om prioriteit te geven aan
de aanpak van een groeiend aantal misdrijven. Helaas werd de overheid op
hetzelfde moment geconfronteerd met een negatief klimaat van besparingen
waardoor er geen extra middelen konden worden vrijgemaakt. Om toch nog enige
efficiënte en effectieve verandering te brengen bij het opsporen, vervolgen en
berechten eiste de politiek, in ruil voor extra middelen, meer verantwoordingsplicht
van de gerechtelijke instanties. Kort na de eeuwwisseling werd dan het initiatief
genomen
door
de
wetgevende
en
uitvoerende
macht
om
een
werklastmeetinstrument te ontwikkelen voor parket en zetel.3
Wat over het algemeen verwacht wordt van een moderne rechterlijke orde is
doelmatigheid, doeltreffendheid en rekenschap afleggen over de werking. Om deze
doeleinden te bereiken, dienen er passende instrumenten voor handen te zijn die
enerzijds toelaten om een evaluatie te maken van de bestaande efficiëntie en
effectiviteit en die anderzijds zicht kunnen geven over hoe ze nog doelmatiger en
doeltreffender kunnen worden in de toekomst.4 Wat alleszins al vaststaat is dat het
Belgisch gerechtelijk landschap deel uitmaakt van een moderne rechterlijke orde. Het
is dan ook vanzelfsprekend dat er initiatieven moeten genomen worden om deze drie
eigenschappen na te streven via een instrument dat werkt op een objectieve en
professionele manier. Het werklastmeetinstrument is zo een beheersinstrument dat
past binnen deze orde5 en dan vooral met het oog op de efficiëntie. Dit instrument
brengt namelijk in kaart wat door de organisatie gedaan wordt en/of zou moeten
gedaan worden en welke menselijke middelen ervoor nodig zijn. In het kader van de
efficiëntie is de werklastmeting een belangrijk instrument aangezien het ervoor zorgt
G. FRANSSEN, J. PLESSERS, “Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een
werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie”, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 9
4
COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE, Constructie en
gebruik van een instrument voor werklastmeting, Brussel, 2008, p. 1
5
COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE, Bilan van vijf jaar
activiteit rond de werklastmeting, Brussel,2013, p.5
3
9
dat personeel op grond van een aantal objectiveerbare criteria op een degelijke
manier worden verdeeld over de verscheidene hoven en rechtbanken.6
We zien ook meer en meer vraag naar tussenkomsten van de rechtspraak. Ten
aanzien van de rechtszekerheid kan dit alleen maar toegejuicht worden, maar het feit
dat er druk komt te staan op de gerechten om meer te produceren maakt de
keerzijde van de medaille uit. Het gevolg is dat men meer de klemtoon gaat beginnen
leggen op prestatiegericht werken, de verantwoordelijkheidszin van de gerechtelijke
organisatie, het inkorten van doorlooptijden en de werklastmeting om op een
objectieve
wijze
de
kloof
tussen
de
groeiende
vraag
en
de
actuele
personeelscapaciteit te dichten. Dit doet evenwel vragen rijzen bij de kwaliteit van het
product indien men meer gaat produceren met dezelfde middelen. De werklastmeting
hangt immers ook af van de vereiste kwaliteit van de uitspraken van de rechter. In dit
kader komt artikel 6 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens in het
vizier: een onafhankelijke, onpartijdige rechter, een toegankelijk gerecht, eerlijke en
openbare terechtzittingen, een oordeel binnen een redelijke termijn. Daaraan kunnen
zelfs nog een aantal andere eisen toegevoegd worden: een klare en verstaanbare
motivering bij een vonnis, en professionaliteit en kennis van de rechter. Dit heeft
allemaal te maken met de kwaliteit en de inhoud van de beoordelingen en het
functioneren van de rechter. Maar dit laatste wordt beïnvloed door de organisatie
waarin hij werkt: bekwaamheid van het personeel, degelijke informatiesystemen,
inzet, de manier waarop wordt leiding gegeven en het beheer van de gerechten, de
organisatie van de werkprocessen, de zittingen en het beter afstemmen van de
activiteiten. Niet alleen het inhoudelijk aspect moet kwalitatief zijn (wat traditioneel
bewaakt wordt door hoger beroep of cassatie), ook het organisatorisch aspect komt
meer een meer op de voorgrond, zoals de manier waarop de rechter de partijen
behandelt, de lengte van de procedures, enz.7
Daarnaast kan men ook niet om het feit dat het budget van justitie in continue stijging
is. Meer concreet zijn personeelsuitgaven bij een dienstenorganisatie als justitie een
6
P. PONSAERS, A. VERHAGE, K. BEYENS, “Controle op politie en justitie : een lappendeken met
weinig samenhang”, Orde van de dag 2011, afl. 55, p. 13
7
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 32
10
relevant onderdeel van de totale uitgaven.8 Het zet de betrokken aan om op een
verantwoorde wijze om te gaan met de beschikbare middelen.9 De stijgende vraag
naar diensten van de gerechtelijke instanties dient de overheid te doen inzien dat ook
voor justitie de budgetten niet oneindig zijn. Hiermee komt een einde aan de mythe
‘une bonne Justice n’a pas de prix’. Enkel puur economische belangen mogen echter
niet overheersen op de juridische kwaliteit en waarden. Daarom moeten zeker ook
kwaliteitseisen in overweging genomen worden bij de budgettaire keuzes en
prioriteiten.10 Naast de globale personeelsaantallen, vult ook de rechtvaardige
verdeling ervan een belangrijke rol in. Een werklastmeetinstrument kan daarbij een
wenselijke hulplijn zijn aangezien het zich baseert op objectieve maatstaven en het
uniform van aard is. Ook aangaande werkprocessen biedt de werklastmeting een
helpende hand. De manier waarop en de snelheid waarmee een concreet dossier
doorstroomt, heeft betrekking op het aantal benodigde personeelsleden.11 Met andere
woorden, een goed personeelsbeleid is een absolute must. Alleen… Het gebruik van
een werklastmeting is enkel zinvol als deze ook gedragen en aanvaard wordt door alle
leden van de gerechtelijke organisatie aanwezig op de werkvloer.12
1.2. Waarom werklastmeting als masterproef?
De keuze voor dit onderwerp komt uit mijn diepe en nog steeds groeiende interesse
voor de werking van hoven en rechtbanken, en dan voornamelijk het Openbaar
Ministerie. De gerechtelijke achterstand is een begrip dat alom bekend is, het geeft
aanleiding tot frustratie bij de gebruiker en vormt een negatieve perceptie over justitie.
De werklastmeting is hierbij het instrument tegen dat negatief beeld en tegen de
gerechtelijke achterstand.
Om wat dieper in te gaan op mijn interesse in de werking van het Openbaar
Ministerie, kan ik eerst en vooral beginnen met mijn eigen ervaringen hieromtrent.
8
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel,Brussel, 2007, p. 9
9
J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend
management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p. 68
10
G. FRANSSEN, J. PLESSERS, “Veranderingsmanagement in justitie : de implementatie van een
werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie”, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 2
11
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007 p. 9
12
J. BELLAERT, S. BAUWENS, “Werklastmeting”, P&O 2009, afl. 11, p. 16
11
Het is in feite allemaal begonnen tijdens een gastcollege bij het vak ‘strafrechtelijk
beleid’ waar de Procureur des Konings van Gent, Johan Sabbe, kwam spreken. Dit
was de eerste maal dat het parket als organisatie werd uitgelegd door een persoon
die er werkt en het wekte onmiddellijk mijn interesse. Ik heb uiteindelijk de kans
gegrepen om zelf een stage te doen bij het Openbaar Ministerie en deze kans werd
mij dan ook gegund in september 2013. Mijn stage bij het Parket van de Procureur
des Konings te Gent was een enorme leerrijke en boeiende maand. We hebben er
zaken meegemaakt die de normale student niet direct zou ervaren in het gewone
studentenleven. Zo hebben we heel veel zittingen meegemaakt, hebben we dossiers
mogen inkijken, bestuderen en zelfs adviezen mogen verlenen met betrekking tot de
afhandeling ervan, we hebben de ruimtes met de in beslag genomen goederen
bezocht, een assisen zaak van in het begin kunnen volgen en als laatste hebben we
ook de gevangenis van Gent bezocht. Ik heb er de mogelijkheid gegrepen om met
een magistraat de werklastmeting te bespreken. Zij heeft me in eerste instantie het
begrip uitgelegd en wat het inhoudt voor het Parket van Gent. Het is via haar dat ik
heb vernomen dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen dossiergebonden en
niet-dossiergebonden tijdsbestedingen, dat ik relevante cijferinformatie kon vinden op
de site van de FOD Justitie en dat er ook nog altijd pijnpunten zijn aan het systeem.
Specifiek had zij het over de invulling ervan, zoals bijvoorbeeld het bijwonen van een
externe vergadering in Brussel. De verplaatsing van en naar de vergadering wordt
niet meegerekend, terwijl dat gemakkelijk twee uur in beslag kan nemen. Een ander
simultaan voorbeeld is de afstapping. Ook hier wordt de verplaatsing niet
meegerekend. Een laatste voorbeeld dat zij mij gaf is de minder correcte invulling
van de zwaarwichtigheid van bepaalde dossiers. Dit gesprek was kort daar zij het
nogal druk had, maar tegelijkertijd voor mij ook het lichtpuntje in het donker om mij
dat laatste extraatje aan motivatie te geven om erin te vliegen.
1.3. Doelstellingen en onderzoeksvragen
Het gaat voornamelijk om een beschrijvende masterproef die de werklastmeting
vanaf zijn totstandkoming tot aan het instrument van vandaag omschrijft. Deze
masterproef zal dus het eindproduct zijn van een literatuurstudie. De opzoekingen
zijn gestart via de databanken van jura, jurisquare online en panopticon. Daarnaast
werd er ook overvloedig gebruik gemaakt van de sites van de FOD Justitie, Het Vast
Bureau voor Statistiek en Werklastmeting en de Commissie voor de Modernisering
12
van de Rechterlijke orde. Op deze sites staan namelijk veel rapporten, relevante
cijferinformatie en beschrijvende teksten. Een andere relevante bron is de
haalbaarheidsstudie die werd uitgevoerd in opdracht van de toenmalige minister van
Justitie, Laurette Onkelinx. Daarnaast komen ook een aantal politieke en
beleidsmatige teksten en interviews met magistraten/experts/specialisten aan bod.
De stage bij het Openbaar Ministerie en meer specifiek het gesprek dat ik er heb
gehad met een beleidsmagistraat heeft natuurlijk ook zijn toegevoegde waarde. Een
laatste informatiebron is het gesprek dat heeft plaatsgevonden met een medewerker
van het Vast Bureau voor de Statistiek en de Werklastmeting. Tijdens dit gesprek
werden een aantal zaken opgehelderd. Tevens werd er ook een tekst meegegeven
die zeer relevant is voor deze masterproef.
Onderstaande masterproef tracht een beschrijving te geven van het instrument van
de werklastmeting waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen het Openbaar
Ministerie en de hoven en rechtbanken. Hierbij wordt ook nagegaan of de
doelstellingen die voorop werden gesteld zijn gehaald. Daarnaast worden de
positieve en negatieve kanten op een rijtje gezet en wordt nagegaan wat beter kan.
In een eerste hoofdstuk komt het begrip van de werklastmeting aan bod. Er zijn
verschillende definities, maar ze zijn toch gelijklopend. Op die manier wordt het
onderwerp van deze masterproef van in het begin verduidelijkt voor de lezer.
Een tweede hoofdstuk vat aan met het doel van de werklastmeting. Opnieuw is er
sprake van verschillende doelstellingen, maar in tegenstelling tot het eerste
hoofdstuk is hier de rode draad wat zoek.
De
volgende
twee
hoofdstukken
focussen
zich
enerzijds
op
het
werklastmeetinstrument bij het Openbaar Ministerie en anderzijds op de hoven en
rechtbanken. Er werd getracht eenzelfde indeling te gebruiken voor de twee
hoofdstukken daar dit duidelijk en overzichtelijk zou zijn. Er wordt begonnen met de
aanleiding tot het instrument, waarop de geschiedenis volgt. Vervolgens volgt de
uiteenzetting van de gebruikte methode. Het hoofdstuk van het Openbaar Ministerie
wordt afgesloten met een analyse of het instrument toepasbaar is op de zetel. In het
13
hoofdstuk met betrekking tot de hoven en rechtbanken wordt geconcludeerd met een
stand van zaken anno 2014.
De werklastmeting rond de problematiek van B-H-V wordt afzonderlijk behandeld in
een vijfde hoofdstuk. Er wordt eerst gekeken naar voorgaande voorstellen omtrent de
hervorming van het gerechtelijk landschap om dan over te gaan naar de recente wet
rond de hertekening van het gerechtelijk landschap. Een laatste deel focust zich op
de werkzaamheden rond de werklastmeting van B-H-V.
Ook onze noorderburen hebben zich gebogen over de creatie van een
werklastmeetinstrument, zij het vroeger dan ons. Aangezien het interessant is om te
kijken hoe zij dit aangepakt hebben, wordt de werklastmeting in Nederland uit de
doeken gedaan in het laatste hoofdstuk. Zij fungeren als beste praktijk, daar zij
vergelijkbare ontwikkelingen hebben doorstaan naar verzelfstandiging, zij het in een
vroeger stadium dan in België.13 Om volledig mee te zijn met de ontwikkelingen
hieromtrent wordt gestart met een schets van de context. Daarna komt hun
werklastmeetmodel, het Lamicie-model, aan bod. Er wordt afgerond met de vraag
over wat we kunnen leren uit de werklastmeting over de grenzen heen. Een
beperking voor mijn masterproef volgt uit het feit dat ik weinig of niets heb
teruggevonden over de stand van zaken van het Nederlandse werkmodel. De
informatie die ik gebruikt heb dateert hoofdzakelijk van 2007 waardoor een accuraat
beeld mist van de huidige toestand. Ondanks verscheidene mails naar meneer Joris
Plessers en een contactpersoon bij de Raad voor de Rechtspraak, bleef een reactie
uit en worden in de uiteenzetting over Nederland niet de meest recente data
betrokken.
In de algemene conclusie volgt een laatste overzicht van hetgeen werd
samengebundeld in deze masterproef. Dit wordt gedaan aan de hand van een aantal
interviews die werden afgelegd van magistraten, advocaten, experts en specialisten.
J. PLESSERS, R. DEPRÉ en A. HONDEGHEM, Profiel van de ‘administratieve manager’ in de
context van verzelfstandiging binnen Justitie, Brussel, 2008, p. 25
13
14
15
Hoofdstuk 1 Begrip
1.1. Inleiding
In het eerste deel wordt het begrip werklastmeting onder de loep genomen. Er wordt,
aan de hand van verschillende bronnen getracht tot een definitie te komen van de
werklastmeting. Deze verschillende bronnen zijn: het rapport van het Vast Bureau
voor de Statistiek en de Werklastmeting (VBSW), het draaiboek van het VBSW, de
haalbaarheidsstudie, een interview uit de juristenkrant en finaal twee personen die
expertise hebben op het vlak van beleid en beheer: de heer Marc Cottyn, bestuurder
departement Communicatie en Informatie en de heer Joris Plessers, adviseur bij het
Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting en coördinator van het project
werklastmeting.
1.2. Definities
Een eerste begrip van werklastmeting kunnen we uit het rapport van het Vast Bureau
voor Statistiek en Werklastmeting halen. In dit rapport wordt het begrip
werklastmeting als volgt gedefinieerd : “Het bepalen van de hoeveelheid personeel
die nodig is om een bepaalde hoeveelheid werk af te handelen en is in die zin dus
synoniem met personeelsbehoeftenbepaling”. Ook wordt het in het rapport
omschreven als volgt : “Onder werklastmeting moet worden verstaan een methode
om de globale werklast van een rechtscollege te bepalen per groep medewerkers
(magistraten,
referendarissen,
griffiers,
administratieve
medewerkers).
“Personeelsbehoefte” in het kader van het project werklastmeting bij de zetel wordt
dan begrepen als “het aantal medewerkers, uitgedrukt in voltijdse equivalenten (Vte),
dat een rechtscollege nodig heeft om een bepaald werkvolume binnen een bepaalde
tijdsperiode, bvb 1 jaar, af te handelen.”14
Als dit schematisch voorgesteld wordt, ziet het er als volgt uit:
Werkvolume (uitgedrukt in tijdseenheden) op jaarbasis
Beschikbare arbeidstijd per Vte op jaarbasis
14
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Rapport Vast Bureau voor
Werklastmeting en Statistiek, project werklastmeting bij de hoven van beroep, Brussel,2013, p. 10
16
Onder “personeel” wordt de gehele gerechtelijke organisatie bedoeld: magistraten,
referendarissen,zittingsgriffiers,administratieve medewerkers,bodes,…
De hoeveelheid werk wordt uitgedrukt in een productenvolume. De benodigde
hoeveelheid personeel wordt uitgedrukt in een tijdseenheid: manuren, fulltime
equivalenten,… De werklastmeting zoals die wordt verstaan in het rapport van het
Vast Bureau is een eindproduct na een proces van een aantal gemaakte keuzes:
werken met producten in plaats van activiteiten, beperking tot de personele
middelen,… Deze keuzes zijn dan een begin van nieuwe keuzes die gemaakt
moeten
worden,
zoals
‘hoe
diep
gaan
we
in
het
onderscheid
van
personeelscategorieën?’
Het juridisch personeel omvat de groep van magistraten. De categorie van
referendarissen wordt in het rapport buiten beschouwing gelaten in afwachting van
een grondige analyse. Onder het administratief personeel verstaan we de
zittingsgriffiers, griffiers van de rollen en gerechtspersoneel.15
Het Vast Bureau heeft ook een draaiboek van de werklastmeting opgesteld in 2012.
Hierin wordt beschreven dat: “Het werklastmetingsinstrument te zien is als een
model, een systeem dat een (bestaande of virtuele) realiteit nabootst of tracht te
beschrijven. Voortdurend zal men daarbij schipperen tussen enerzijds de realiteit (of
de na te bootsen situatie) zo goed mogelijk te benaderen en anderzijds het
instrument werkbaar en beheersbaar te houden.” Continu zal men in het oog moeten
houden dat er een afweging dient gemaakt te worden: enerzijds ten voordele van
een coherente theorie. Men kan namelijk niet alle specifieke aspecten van een
entiteit (een hof, een rechtbank) in rekening brengen. Niet alles is kwantificeerbaar of
objectiveerbaar. Daarnaast is het model moeilijk te hanteren indien er een overdaad
aan detaillering en nuancering zou zijn aangezien hierdoor de zichtbaarheid verkleint
of omdat zodanig veel gegevens moeten opgezocht en ingevoerd worden, wat een
zeer tijdrovende bezigheid is. Anderzijds ten voordele van de praktijk/realiteit. Men
kan namelijk volgens een bepaald model ook niet al het werk als één standaard zien.
Alle entiteiten moeten zich kunnen herkennen in het model en aanwijzingen vinden
van bijvoorbeeld de invloed van omgevingsfactoren. Het is dus duidelijk dat er een
15
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Rapport Vast Bureau voor
Werklastmeting en Statistiek, project werklastmeting bij de hoven van beroep,Brussel,2013, p. 10
17
dynamisch model moet bepaald worden. De invloed van de evolutie van de
samenleving en externe omgeving van een organisatie op de producten,
productiemiddelen, structuren, kwaliteitseisen, enz. is namelijk te groot om geen
rekening mee te houden.16
In de haalbaarheidsstudie probeert men ook tot een definitie te komen. Zij doen dit
door te antwoorden op de vraag waarover werklastmeting gaat: “Hoe kunnen we een
hoeveelheid werk omzetten in een hoeveelheid personen die nodig zijn om de
hoeveelheid werk af te handelen?” Om deze vraag te beantwoorden, moeten er
bepaalde zaken in kaart worden gebracht.
1) De hoeveelheid werk die één persoon gemiddeld per tijdseenheid kan invullen.
Dit noemen we de volumenorm.
2) De totale tijd die een gemiddeld goed werkend persoon onder normale
omstandigheden nodig heeft om de hoeveelheid werk af te handelen. Dit is de
normtijd of de gemiddelde behandeltijd.
3) De beschikbare of de feitelijke werktijd die één persoon op jaarbasis beschikbaar
heeft om de hoeveelheid werk af te handelen. Dit is de vraag hoeveel uren een
persoon beschikbaar heeft per jaar.
a. Het aantal dagen per jaar = 365 dagen
b. Minus het aantal dagen onbeschikbaarheid per jaar door verlof,
ziektedagen, feestdagen
c. Minus de tijd voor niet-dossiergebonden activiteiten. Dit is de tijd
voor activiteiten die niet direct aan het dossier toe te rekenen zijn,
zijnde de tijd voor opleiding, vergadertijd, tijd voor management en
beheer, enz. Door de verhouding tussen dossiergebonden en nietdossiergebonden activiteiten in kaart te brengen, wordt meteen
duidelijk hoeveel tijd een magistraat ter beschikking heeft voor
‘magistratenwerk’, de zogenaamde magistratentijd
4) De totale tijd nodig om het volume (in eenheden) af te werken gedeeld door de
beschikbare tijd = het aantal voltijdse equivalenten. Hier gaat men ervan uit dat
men het volume kent.17
16
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast
Bureau Werklastmeting en Statistiek, Brussel, 2012, p. 7
17
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 17-19
18
Een volgende definitie volgt uit een interview van de juristenkrant met betrekking tot
de werklastmeting van de vrederechters. Uit dit interview wordt volgende definitie
gedistilleerd:
‘Werklastmeting
refereert
aan
een
kwaliteitsvolle
juridische
dienstverlening, met een rationele aanwending van middelen, maar met respect voor
de arbeidsomstandigheden.’18
Volgens Cottyn moet de werklastmeting als volgt worden gedefinieerd : “Werklast is
de omschrijving van de hoeveelheid werk die gemiddeld door een persoon kan
worden volbracht rekening houdend met een bepaald tijdskader en een bepaalde
kwaliteit. Eens men inzicht heeft in de hoeveelheid werk uitgevoerd door een aantal
mensen kent men het aantal arbeidsuren en dient men, om de personeelsbehoefte te
bepalen, dit nog om te zetten naar een fulltime equivalent (FTE)”. 19
Ook Plessers kwam met een definitie en verwachting van het werklastinstrument: ‘
Werklastmeting dient ertoe te leiden dat men aan de hand van objectieve,
kwantitatieve metingen, uitspraken kan doen over hoeveel VTE nodig is (=
personeelsbehoefte) om een bepaalde hoeveelheid werkvolume te kunnen
presteren, rekening houdend met de beschikbare werktijden van het personeel (d.i.
de werktijden met aftrek van de afwezigheden), en met een gemiddelde
tijdsbesteding van het personeel voor het uitvoeren van dossiergebonden activiteiten
(per activiteit uitgedrukt in seconden) en niet-dossiergebonden activiteiten (per
activiteit uitgedrukt in een percentage van de totale beschikbare werktijd).’20
Kort gesteld moet de werklastmeting toelaten om aan de hoven en rechtbanken de
personeelskaders ter beschikking te stellen die zij nodig hebben voor een tijdige en
kwalitatieve afhandeling van de dossiers, maar ook om de bestaande achterstand
substantieel te reduceren.21
18
K. DE GREVE, “Het verraad van de voorstelling (René Magritte)”, Juristenkrant 7 november 2012,
p. 12
19
M. COTTYN, “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem
2004, afl. 1 , p. 3
20
J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend
management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p. 69
21
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Project werklastmeting Hoven van
Beroep, Brussel, 2013, p.2
19
1.3. Besluit
Het begrip werklastmeting kan volgens verschillende visies gedefinieerd worden. Een
eerste definitie komt uit het rapport van de VBSW waar het vooral wordt gezien als
een instrument voor personeelsbehoeftenbepaling. In het draaiboek van het VBSW
van 2012 wordt het vooral aangeduid als een model dat zo goed mogelijk tracht een
optimale situatie na te bootsen, waarbij rekening moet worden gehouden met zowel
de bestaande realiteit als het behoud van de werkbaarheid van het instrument. Een
volgende definitie komt uit de haalbaarheidsstudie. Hier wordt de vraag beantwoord
waarover de werklastmeting gaat en worden er al suggesties gedaan met betrekking
tot de aandachtspunten bij het ontwikkelen van een werklastinstrument. De definitie
uit het interview in de juristenkrant moet in het kader van management gezien
worden. De laatste twee bronnen komen van experts en draaien rond enerzijds het
bepalen van de personeelsbehoefte in de definitie van Marc Cottyn en anderzijds om
de doelstelling van de werklastmeting in de definitie van Joris Plessers.
20
Hoofdstuk 2 doel van een werklastmeting
2.1. Inleiding
Een werklastinstrument zou, om goed te functioneren, best één grote doelstelling
hebben die wordt onderschreven door iedereen die eraan meewerkt. Helaas krijgen
we een ander beeld in de realiteit. Één primordiaal doel vindt consensus bij iedereen,
maar er zijn nog andere doelstellingen,verwacht door een aantal mensen, waar geen
consensus over te vinden is. In wat volgt, worden deze doelstellingen op een rijtje
gezet.
2.2. Doelstellingen
Het eerste en primordiale doel van een werklastmeetinstrument is het in kaart
brengen van de personeelsbehoefte Het gaat dus om een organisationele
werklastmeting. De focus ligt op de personeelsbehoefte: hoeveel magistraten en
personeel hebben we nodig om onze opdracht te vervullen? Een individuele
magistraat of kamer wordt niet bekeken, het is in principe geen instrument dat dient
voor interne controle of evaluatie, hoewel een aantal korpschefs daar een andere
visie op nahouden. Het systeem moet transparant zijn in de nood aan
personeelscapaciteit en een eerlijke verdeling toelaten. De mensen die gebruik
maken van het systeem verwachten langs hun kant dat er duidelijk wordt ingespeeld
op personeelsbehoeftenvragen. Het instrument moet de totale capaciteitsbehoefte
weergeven. Hieruit kan dan de capaciteitsverdeling bepaald worden. Daarna kan het
systeem nagaan of de beschikbare capaciteit maximaal wordt ingezet. Dit instrument
zou dus het ideale hulpmiddel zijn om intern te bepalen wie waar toegewezen wordt.
Er zijn ook andere doelstellingen. Zo kan het systeem helpen bij het in kaart brengen
van de doorlooptijden. Ook kan via het systeem de capaciteitsberekening gelinkt
worden aan procesmanagement of procesbeheer. Het geeft namelijk duidelijkheid
met betrekking tot de tijden die nodig zijn voor de afhandeling van processen.
Het Vast Bureau heeft ook zijn eigen secundaire doelstelling, namelijk het vergelijken
en verbeteren van de werkwijzen en werkprocessen. Deze doelstelling krijgt alleszins
geen prioriteit. Volgens het meerjarenplan van het VBSW zal er pas in 2014 een
eerste overzicht komen van de werklastmeting van alle hoven en rechtbanken. Vanaf
2015 kan men dan,met hulp van de basisrapportage, gaan focussen op het
21
vergelijken en verbeteren van de werkwijzen en werkprocessen.22 Anno 2014 werd
vooropgesteld dat in 2015, als alles volgens planning verloopt, alle hoven en
rechtbanken een werklastmeting moeten doorlopen hebben.23
Er zijn over het algemeen twee grote verwachtingen van het instrument. Enerzijds
het uniform in kaart brengen van personeelsbehoeften, objectiveren en een betere
verdeling van de personeelsmiddelen tussen de gerechten. Sommige gerechten zien
in het instrument een perfect middel om zich te verantwoorden over de gerechtelijke
productie tegen kritiek van buitenaf en om zich te vergelijken met andere gerechten
van hetzelfde type. Anderzijds vinden voornamelijk korpschefs het interessant om het
instrument aan te wenden voor de verbetering van de interne organisatie. Het kan
dan fungeren als een intern managementinstrument waarmee de korpschef
objectieve criteria voor handen heeft om het werk proportioneel te verdelen tussen
magistraten onderling, om een goede werkverdeling in kaart te brengen tussen
magistraat, referendaris en griffier, of om werkprocessen en werkmethoden te
verbeteren.
“Een werklastmeetinstrument moet mede leiden tot een kwaliteitsvolle rechtspraak op
redelijke termijn. Het moet de foto van het werkveld verscherpen. Deze foto moet informatie
opleveren over wie wat wanneer doet. Deze informatie moet de zwakke plekken en de
knelpunten in de organisatie zichtbaar maken. Deze informatie moet het mogelijk maken dat
iedere medewerker een specifiek werkterrein krijgt, dat past bij zijn opleiding en bij zijn
functie. Waarschijnlijk zal de foto van het huidige werkveld laten zien dat de medewerkers te
weinig een eigen werkterrein hebben en zich bezighouden met taken die beter door anderen
worden gedaan, dat er te weinig specialisatie en nascholing is op het eigen werkterrein, dat
er geen eerlijke verdeling is van de manschappen tussen de rechtsmachten, dat er
onvoldoende kennis is van de moderne technische mogelijkheden om efficiënt en snel te
werken, en dat er veel overtollig werk gebeurt.” (magistraat arbeidshof)
22
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 85; VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN
WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting,
Brussel, 2012, p. 4
23
J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend
management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p. 70
22
Nochtans bepaalt het tweede protocol dat het werklastmetingsinstrument niet tot doel
heeft
om
te
fungeren
als
individuele
evaluatie
van
magistraten
het
doel
en
gerechtspersoneel.24
Er
zijn
klaarblijkelijk
meerdere
verwachtingen
bij
van
een
werklastmeetinstrument. Over de eerste doelstelling is er alleszins consensus, over
de tweede doelstelling daarentegen heerst er onenigheid. Sommige korpschefs zien
de werklastmeting als een instrument om op basis van objectieve parameters te
komen tot een evenredige werkverdeling, andere korpschefs vinden dan weer dat
een werklastmeting niet mag gekoppeld worden aan het management van een
afzonderlijk gerecht en dat het aan de korpschef zelf is om het werk billijk te
verdelen.
“De individuele werklast is bij elke magistraat gerelateerd aan de eigen snelheid en de al
dan niet aanwezige competentie tot het zich beknopt en helder schriftelijk kunnen uitdrukken.
Wanneer de korpschef de dossiers intern verdeelt, moet hij hiermee rekening houden. Twee
magistraten die gedurende eenzelfde periode evenveel werken, zullen elk een andere
productie vertonen.” (korpschef eerste aanleg)
In de zetel zijn ze het er alleszins (quasi) over eens dat de korpschef de resultaten
van een meting niet kan gebruiken voor individuele controle en evaluatie. Het gaat bij
een werklastmeting namelijk om gemiddelde waarden en kan men dus spreken over
een vereenvoudiging van de realiteit.
Maar toch is de notie dat de resultaten van een werklastmeting gebruikt kunnen
worden als een individuele controle ook meteen een doorn in het oog van de
individuele magistraat. Er wordt namelijk vertrokken van een individueel tijdschrijven
en dus van “individuele werklastmeting” om de werklast van een gerecht objectief te
berekenen.
De
vrees
bestaat
onder
de
magistraten
dat
de
individuele
tijdschrijfregistratie gebruikt zal worden voor interne controles. Dit is dan ook de
reden waarom in de zetel vaak het onderscheid wordt gemaakt tussen “de individuele
werklast” en “ de werklast van een gerecht”.25
24
BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de
statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p. 13
25
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 122-123
23
Om een project als dit te doen slagen is het enorm belangrijk om geen groot aantal
aan doelstellingen vast te leggen en om deze af te bakenen naar inhoud en tijdsduur.
Lange termijn doelen moeten opgedeeld worden in kleinere, korte termijn
doelstellingen. Een veranderingsproject dat een lange tijd in beslag neemt, zoals het
ontwikkelen van een degelijk werklastmeetinstrument, slaagt enkel als er ook op
korte termijn successen kunnen behaald worden.26
2.3. Besluit
Door het bestaan van verschillende doelstellingen wordt er een sfeer van
wantrouwen gecreëerd rond het instrument en dan zeker bij de personen waarvan de
werklastmeting wordt bestudeerd. Om de doelstelling van het werklastinstrument op
één lijn te krijgen moeten duidelijke afspraken gemaakt worden over hoe het
instrument concreet zal gebruikt worden en wat er van het instrument wordt
verwacht, anders zal de efficiëntie en de invulling ervan niet zo optimaal zijn als men
zou willen.
G. FRANSSEN, J. PLESSERS, “Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een
werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie”, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 14- 15
26
24
Hoofdstuk 3 Openbaar Ministerie
3.1. Inleiding
Het is geenszins overbodig om een globale typering te geven van de context waarin
het werklastmeetinstrument zich aan het ontplooien is. Op het Openbaar Ministerie
werken zowel juridisch geschoold personeel, als administratief personeel. Ongeveer
3825 mensen op een 60-tal locaties in België zijn het gezicht van het Openbaar
Ministerie. Er werken vandaag 825 magistraten en 3000 juridische en administratieve
medewerkers.27 Het onderscheid tussen magistraten en niet-magistraten is duidelijk
terug te vinden in de structuur en de taakverdeling, waarin ook een duidelijke
hiërarchie en bijhorende rollen en functies hoort. 28
In het hoofdstuk met betrekking tot het Openbaar Ministerie wordt gestart met de
aanleiding voor het invoeren van een werklastinstrument. Vervolgens komt de
historiek aan bod. Het zoeken naar en het ontwikkelen van een objectief instrument
om aan personeelsverdeling te doen startte voor het parket al in de jaren 1990. 2006
luidde het einde in van deze ontwikkelingsfase.
Vervolgens wordt er gekeken naar de creatie van het huidig instrument. Hier wordt
uitgegaan van het plan dat personeelsbehoeftenbepaling in een breder kader van
procesmanagement moet gezien worden. Dit brengt ons dan ook naadloos tot de
bespreking van de gebruikte methode bij het Openbaar Ministerie. Als inleiding wordt
hier gestart met een overzicht van verschillende methodes, het bepalen ervan is
namelijk zowel cruciaal als complex. Na het overlopen van de verschillende keuzes,
komt de gekozen methode door het OM aan bod. Aan de hand van verschillende
figuren en het uitleggen van de specifieke terminologie wordt de gekozen methode
overlopen.
Een volgend aspect betreft de implementatie van het werklastinstrument. Vooraleer
het verloop van de verschillende fases wordt uitgelegd, wordt de aandacht gevestigd
op verschillende belangrijke maar ook bedreigende elementen bij het implementeren
van een dergelijk instrument.
27
www.om-mp.be/page/986/1/werken_bij_het_openbaar_ministerie.html (consultatie 5 november
2013)
28
G. FRANSSEN, J. PLESSERS, “Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een
werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie”, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 3
25
Een laatste deel focust zich op de vraag of het instrument van het OM toepasbaar is
op de zetel. Deze bespreking wordt gedaan aan de hand van de haalbaarheidsstudie
die op basis van een SWOT-analyse de sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen
hebben onderzocht van het werklastmeetinstrument bij het Openbaar Ministerie in
functie van de toepasbaarheid op de zetel.
3.2. Aanleiding
De aanleiding tot het meten van de werklastmeting bij het Openbaar Ministerie volgt
uit de problematiek van de beschikbare personele middelen en de te verwerken
werkvolumes. Bij de organisatie van het gerecht was er de opvatting dat het bepalen
van de personeelsformatie een onderhandelingsproces was tussen de vraag naar
personeel door een bepaalde instantie en de overheid die toezicht hield. De vraag
kwam niet altijd overeen met het aanbod en meer personele middelen betekende niet
altijd de oplossing van het probleem. En zelfs al vormde ze een degelijke oplossing,
dan nog rees er de vraag of dit de meest aangewezen weg was en of er geen andere
efficiëntie verhogende maatregelen meer of even effectief waren. Deze vraagstelling
is ook maar logisch, gezien het feit dat men in een rechterlijke organisatie met het
geld van de gemeenschap werkt. Het gevolg hiervan was dat men besefte dat het
hoog tijd was om de bepaling van de personeelsbehoeften op een meer
professionele en objectieve manier te doen. Deze professionele en objectieve manier
zou dan gevonden worden in het werklastmeetinstrument, ondersteund door zowel
het Openbaar Ministerie als de minister van Justitie.
Diverse signalen zorgden voor het aanvoelen van de noodzaak om een betere
manier te vinden voor het bepalen van de personeelsformatie. Zowel intern (nood
aan meer middelen, lokale initiatieven), als extern (audits, parlementaire vragen).
Internationaal wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat het budget van
justitie in continue stijging is. Dit geldt ook voor ons land.29 Zodoende is het maken
van een kosten-batenanalyse aangewezen. Hierbij worden de kostprijs en de
opbrengsten van het Openbaar Ministerie van dichtbij gevolgd. Zeker de
personeelskosten zijn een grote hap uit het budget van Justitie wat betreft de
rechterlijke organisatie. Een goed personeelsbeleid is dus een must om het budget
29
FOD JUSTITIE, Jaarverslag 2012, Brussel, FOD Justitie, 2012, p. 72
26
goed te beheren. 30
3.3. Historiek
Het begin van het uitdokteren van een systeem van werklastmeting op een
professionele manier begon in de jaren negentig. ABC, het adviesbureau van de
federale overheid, kwam in 1997 met het PANDORA-model voor de parketten.
Hoewel het nooit volledig werd geïmplementeerd, bewees dit model wel dat het
technisch gezien tot de mogelijkheden behoorde om een instrument te creëren dat
de personeelsbehoeften van een parketorganisatie inventariseerde. 31
De reden waarom men dit model uitdokterde is omdat er een sterke roep was naar
een uitbreiding van het aantal magistraten zodat men het werkvolume aankon. Deze
wanverhouding tussen de beschikbare middelen en het werkvolume werd gelinkt aan
verscheidene mankementen in de gerechtelijke organisatie. 1997 werd het startpunt
van het eerste onderzoek naar de organisatie en de behoefte aan parketmagistraten
in de arrondissementen Brugge en Namen. Hieruit is dan het model ter bepaling van
de personeelsbehoeften – PANDORA voortgevloeid. PANDORA stond voor
PArketmagistraten Naast De OnderzoeksRechters 1e Aanleg. In 1998 werd een
nieuwe versie ontwikkeld op basis van de gegevens van het parket van Brussel.
Deze tweede versie was anders in de zin dat het aangepast was aan de
organisationele context en de realiteiten van het parket van Brussel. De nood aan
magistraten werd in dit model afhankelijk gesteld van een aantal elementen. Ten
eerste van de ter beschikking gestelde middelen. Hiermee werden zowel de
karakteristieken van het personeel (vorming, motivatie,…), de beschikbaarheid van
materiële middelen (informatica-uitrusting, documentatiesysteem…), als de wijze
waarop het werk wordt georganiseerd (werkverdeling tussen magistraat en
secretariaat, specialisatie, teamopdeling,…) bedoeld. Ten tweede werd het
afhankelijk
gesteld
van
kwaliteit,
zoals
bijvoorbeeld
afhandelingstermijnen,
toegankelijkheid, informatie aan de gebruiker,... Ten derde en ten laatste ook de
werklast: het werkvolume, de moeilijkheidsgraad van dossiers, het bepalen van
prioriteiten, de instroom van dossiers,… Dit model diende als informatiebron voor het
G. FRANSSEN, J. PLESSERS, “Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een
werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie”, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 3-4
31
G. FRANSSEN, J. PLESSERS, “Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een
werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie”, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 4
30
27
management en kon ter externe verantwoording voorgelegd worden (gezien de
objectieve bepaling van de personeelsbehoeften). Om alle factoren in kaart te
brengen die de werklast beïnvloeden, werden zowel interviews afgelegd met alle
parketmagistraten en met minstens één medewerker van elk parketsecretariaat, als
observaties gedaan tijdens bijvoorbeeld de zittingen. Dit vormde op zijn beurt de
basis tot het model PANDORA. Naast de parketmagistraten en medewerkers van het
parketsecretariaat, zijn er ook gesprekken geweest met politiediensten, de
parketmagistraten
parketsecretariaten.
bij
het
Het
Hof
model
van
Beroep
werd
gevormd
en
het
door
personeel
negen
van
modules
de
van
takenpakketten. Er werd ook een onderscheid gemaakt tussen dossiers voor de
politierechtbank en correctionele dossiers. De net vernoemde takenpakketten werden
onderverdeeld in activiteiten. Daarnaast werden er normen bepaald voor de tijd om
een taak af te handelen. Deze normtijden zijn tot stand gekomen door de
samenvoeging van de informatie uit interviews met magistraten, uit observaties door
ABC en uit de bestaande personeelsbezettings- en verwerkte volumecijfers. Om de
volumes te kunnen vastleggen ging men ervan uit dat de openheid van het systeem
zou verbeteren indien er samenhang was met bestaande databanken. De gebruiker
zelf hoefde hiervoor niet alles zelf in te vullen, hij had daarentegen twee
mogelijkheden: hij kon zelf de gevraagde gegevens inbrengen, of hij kon ervoor
opteren om enkel een aantal karakteristieken van het parket aan te duiden. De
karakteristieken van het parket werden aangeduid door de beschrijving of het al dan
niet gaat om een grootstedelijk parket, of de input eerder klassiek of modern was
(modern in de zin van de mogelijkheid tot taakafhandeling) en of de aanpak eerder
klassiek of modern was (modern in de zin van de beperking van de parketmagistraat
tot magistratenwerk). Indien de gebruiker deze laatste mogelijkheid hanteerde,
berekende het systeem zelf de volumes (bvb. het aantal beslissingen tot minnelijke
schikking, het aantal beslissingen tot sepot,…). In dit geval gebeurde de distributie
naar verhouding op basis van de cijfers die het informaticasysteem ter beschikking
stelde. Om de behoefte aan personeel te bepalen werd gewerkt met een beschikbare
werktijd van zes uren per dag per magistraat en dit voor 200 dagen per jaar. De
beschikbare tijd betekende de tijd ter beschikking voor magistratenwerk.
Al deze informatie (de complete gegevens, normtijden, keuzemogelijkheden inzake
afhandeling,…) werd weergeven in Excel werkbladen. Dit Excel bestand vormde het
28
model PANDORA. Het positieve aan dit model was dat het begrijpbaar en handig
was. Van ingewikkelde informaticasystemen was er (gelukkig) geen sprake. Het
model maakte gebruik van een vergelijking, namelijk tussen het werkelijk aantal
magistraten en de bestaande situatie (volgens het model) met de ultieme situatie
volgens het model. Het verschil tussen het werkelijk aantal magistraten en de
bestaande situatie volgens het model lag in het feit dat volumes gedistilleerd werden
en dat de manier waarop het parket georganiseerd was in werkelijkheid wisselde
tussen klassiek en modern. De ultieme situatie werd gecreëerd rekening houdend
met de door ABC geformuleerde voorstellen om de werkorganisatie te verbeteren.
Verschillen tussen de werkelijke en de ultieme situatie hadden onder andere te
maken met een begrenzing van de input, een verhoging van de magistratentijd (door
niet-magistratenwerk), of de regeling en afhandeling van de zittingen.
Het model PANDORA werd nooit verder doorgetrokken naar andere parketten, is
nooit geïmplementeerd geweest en werd niet verder ontwikkeld. Desondanks kan
toch geconcludeerd worden dat het model zijn sterkte had in het inventariseren van
scenario’s voor een meer doeltreffende werking van de parketten, het kijken naar het
optimale gebruik van het aantal magistraten en het berekenen van de nood aan
magistraten afhankelijk van de ter beschikking gestelde middelen, de kwaliteitseisen
die gesteld worden aan de prestatie en de werklast.32
Pas in 2003 kwam de toenmalige minister van Justitie met een nieuw initiatief. Zij gaf
opdracht
aan
een
privépartner,
MOBIUS-
De
Witte
&
Morel,
om
een
werklastmeetinstrument uit te stippelen op maat van het Openbaar Ministerie. Het
project werd gestart op 1 januari 2004. Het doel van deze opdracht was om een
middel uit te werken dat zou toelaten de bestaande werklast te meten in elk parket
afzonderlijk, vertrekkend van de aan de orde zijnde situatie en de aanwezige
werkprocessen, waarbij rekening moest gehouden worden met de interne en externe
specifieke elementen. Er moest ook gebruik gemaakt worden van dezelfde
methodologie en normen. Vervolgens moesten er simulaties kunnen gemaakt
worden in geval er wijzigingen waren in de variabelen, zoals de hoeveelheid werk,
werkmethodes en andere interne en externe maatstaven. Als laatste moest dit
systeem de mogelijkheid aanreiken om de impact van een wijziging in de
32
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 79-80
29
taakverdeling tussen de onderlinge diensten en tussen de magistraten/juristen en het
administratieve personeel te ramen.
De verdere uitwerking van het werklastinstrument was onder leiding van een
advocaat-generaal bij het Parket-Generaal te Antwerpen, waarbij ook pilootparketten
werden
ingezet
(de
parketten
van
eerste
aanleg:
Antwerpen,
Charleroi,
Dendermonde, Dinant, Hoei en Veurne en de parketten-generaal: Bergen en Gent).
Vervolgens werden de testresultaten ter verificatie nog geëvalueerd in andere
pilootparketten nl. Mechelen en Luik. Hiermee kwam grotendeels een einde aan de
ontwikkelingsfase van het instrument, maar het gebruik en de systematiek moesten
nog verder uitgewerkt, gecontroleerd en onderschreven worden. Dit luidde de start in
van een nieuwe fase. Dit werd niet alleen gekenmerkt door een nieuwe focus op de
toepassing van het werklastmeetinstrument, maar ook door de creatie van een
vernieuwd en uitgebreid team, onder het gezag van een substituut-generaal. Het
Vast Bureau voor de Statistiek en de Werklastmeting werd namelijk opgericht binnen
het Openbaar Ministerie en in de schoot van het College van Procureurs-generaal.
Zij implementeren de werklastmeting binnen het gehele Openbaar Ministerie en
voerden jaarlijks nieuwe metingen uit sinds 2006. Sinds 2010 echter werd de
benaming veranderd om de koerswijziging in de missie en visie van het Vast Bureau
te onderstrepen. Men spreekt sinds dan van het “Vast Bureau Werklastmeting en
Organisatieontwikkeling” (VBWO).33 Er dient in deze sfeer goed het onderscheid
gemaakt te worden tussen enerzijds het VBWO die steun biedt aan het OM en het in
2008 opgerichte Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting dat instaat voor de
werkzaamheden bij hoven en rechtbanken.34
In 2007 werd het instrument ingevoerd bij de politieparketten. Hierbij werd een
nulmeting uitgevoerd die de werklast van de politieparketten heeft geïnventariseerd
voor de kalenderjaren 2004, 2005 en 2006.35 In 2008 kwamen de ParkettenGeneraal aan de beurt en kwam er een vervolgmeting voor de politieparketten.
33
www.om-mp.be/page/196/1/werklastmeting_en_organisatieontwikkeling.html (Consultatie 12 mei
2014)
34
Schriftelijke communicatie Joris Plessers, medewerker bij het Vast Bureau voor Statistiek en
Werklastmeting (datum: 8 mei 2014)
35
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Rapport werklastmeting
politieparketten 2004-2006, Brussel, 2007, p. 1-100
30
Daarna werd de focus ook gericht op de parketten van eerste aanleg, meer bepaald
de
sectie
correctioneel,
burgerlijk
en
jeugd.
Als
laatste
kwamen
de
arbeidsauditoraten en de auditoren-generaal aan de beurt.36
3.4. De creatie van het huidig werklastmeetinstrument bij het Openbaar
Ministerie
Het voorstel geformuleerd door De Witte & Morel – Möbius werd goedgekeurd en
bevat een aantal uitgangspunten.
Het project gaat namelijk uit van een omschrijving van de bestaande context en de
bestaande processen. Ook moet het instrument de mogelijkheid bieden om de
zwakke kanten van de organisatie en zijn werkprocessen bloot te leggen. Het ideaal
gevolg zou dus zijn dat het mogelijk zou worden om niet alleen de werklast te meten
maar ook de doorlooptijd van opdrachten te kunnen bepalen, hoewel het niet de
bedoeling is om over te gaan tot re-engineering van de organisatieprocessen. Wat
wel wordt bedoeld is om de personeelsbehoeftenplanning in een breder kader van
procesmanagement te bekijken. Daarnaast worden de financiële en menselijke
middelen nagegaan om processen op een effectieve en doelmatige manier uit te
voeren en dit rekening houdend met de strategische doelstellingen van de
organisatie.
Het
meetinstrument
moet
uiteraard
de
basis
vormen
om
organisatieprocessen te verbeteren. Tevens wil men één en dezelfde versie van een
flexibel instrument uitbouwen waarin tegelijkertijd de eigenheden van elk parket
afzonderlijk gerespecteerd worden. Met andere woorden, flexibiliteit en cohesie
worden samengevoegd in één instrument. Voorbeelden van eigenheden van
parketten kunnen factoren zijn van buitenaf, zoals het effect van de geografische
ligging op het aantal dossiers van een bepaald type, de aanwezigheid van
criminaliteit en welke soort, enz. Maar ook interne factoren spelen een rol, zoals de
taakverdeling tussen magistraten en administratief personeel, aard van de dossiers,
de bepaalde prioriteiten, afhankelijkheid,… De werklast en de behoefte aan
personeel wordt geraamd op grond van gemiddelde waarden; behoeften worden
gewaardeerd door middel van simulatie (waarbij rekening wordt gehouden met
ziektedagen, zware dossiers, afwezigheden,…) De inschatting van de werklast wordt
G. FRANSSEN, J. PLESSERS, “Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een
werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie”, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 4-6
36
31
gedaan vanuit een samenbundeling en analyse van de werking en taken van de
parketten. Er wordt bottom-up gewerkt op basis van de processen en de
onderliggende activiteiten.
Een enorme hulp wordt sinds midden 2006 geboden door het (net genoemde) Vast
Bureau voor de Statistiek en Werklastmeting, opgericht in de schoot van het College
van Procureurs-generaal met als opdracht het werklastsysteem verder uit te
stippelen, te begeleiden en de parketten te ondersteunen bij de invoering van het
werklastmeetinstrument.37 Sinds 2010 werd dit het Vast Bureau Werklastmeting en
Organisatieondersteuning.
3.5. Gebruikte methode in het Openbaar Ministerie
3.5.1. Keuze tussen verschillende methodes
Eens men zicht heeft op de hoeveelheid werk dat door een aantal mensen wordt
uitgevoerd,
kent
men
het
aantal
arbeidsuren
en
moet
men,
om
de
personeelsbehoefte te bepalen, dit nog transformeren naar een fulltime equivalent
(FTE). Primordiaal is natuurlijk het kunnen bepalen van de norm. Om dit te kunnen
bepalen zijn er een aantal geschikte methodes waarbij men werkt met een analyse
van de actuele situatie, een procesbenadering, best practices en berekende
normen.38 Het bepalen van een methode is zowel cruciaal als zeer complex, zeker in
het geval van een werklastmeting voor Justitie. Wat volgt zijn dan ook verschillende
methodes die eventueel van pas zouden kunnen komen.
Input- Output-methode39
In deze methode gaat men uit van een zuiver kwantitatieve benadering van de aan
de orde zijnde situatie. Moest men deze methode gebruiken zou het weinig nuttige
gegevens opleveren. Deze methode wordt ook dikwijls de blackbox- methode
genoemd. Als we dit concreet gaan toepassen op een rechtbank is er maar een
minimum aan gegevens bekend, namelijk het aantal inleidingen (input), het aantal
uitspraken (output) en het aantal magistraten die ermee bezig zijn. Er wordt dus geen
37
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 81-82
38
M. COTTYN, “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem
2004, afl. 1 , p. 3
39
M. COTTYN, “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem
2004, afl. 1 , p. 3-4
32
verschil gemaakt tussen burgerlijke en correctionele zaken, tussenvonnissen of
eindvonnissen, complexiteit van de te behandelen zaak, alleenzetelend rechter of
kamer met drie rechters,… Met andere woorden, men neemt de factoren die de
verwerkingscapaciteit vormen niet in rekening. De output van een rechtbank,
namelijk het aantal uitspraken, wordt beïnvloed door verschillende zaken. De norm
die uit deze methode zou kunnen afgeleid worden is enkel het aantal uitspraken die
een magistraat gemiddeld doet. In 2002 bijvoorbeeld werden er een gemiddelde van
353 vonnissen per magistraat uitgesproken volgens cijfers van de FOD Justitie. Als
dit cijfer gebruikt wordt als norm kan men hiermee het theoretisch noodzakelijke
personeelskader gaan berekenen door het totaal aantal vonnissen van een bepaalde
rechtbank te delen door de norm, in casu 353. Deze methode heeft uiteraard nood
aan verfijning door niet alleen de aard van de inleidingen, maar ook de uitspraken te
onderscheiden en ze op te delen in categorieën per soort (bvb. burgerlijk en
strafrechtelijk). Moesten we daarbij ook nog is de tijdsbesteding van elke magistraat
weten, zou de norm al veel adequater kunnen worden toegepast.
Procesbenadering40
De factoren die de totstandkoming van een vonnis beïnvloeden zijn essentieel om
een juist beeld te krijgen van de doorlooptijd van een dossier van inleiding tot
uitspraak. Net dit is wat de vorige methode miste. Wie een methode bepaalt die er
wel rekening mee houdt, moet er alleszins van bewust zijn dat men niet alleen een
zicht moet hebben op de intellectuele prestaties, maar ook op de ‘eenvoudige’
administratieve en operationele activiteiten en daarbij ook het logistieke materiële
kader in ogen houden. Maar het vastleggen van alle handelingen, operationeel en
administratief, nodig om een dossier voor de rechtbank te krijgen, is een enorm
tijdrovende bezigheid. Het is pas nadat alle processen geregistreerd zijn, dat men
aan tijdsregistratie kan doen om de norm te bepalen die dient om de
personeelsbehoefte te berekenen vereist om een eindproduct of uitspraak af te
leveren. Ook hier gaat men louter uit van de bestaande situatie. Hoewel men wel
rekening houdt met de kwalitatieve elementen, blijft het toch maar beperkt tot het
registreren van de processen die leiden tot het afleveren van een uitspraak en hun
duurtijd. Men gaat niet na of deze processen vatbaar zijn voor verbetering, noch op
M. COTTYN, “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem
2004, afl. 1, p. 4
40
33
kwantitatief vlak, noch op kwalitatief vlak, noch naar het operationele toe als naar het
inhoudelijke toe.
Deze manier van werken, met name het registreren, analyseren en verbeteren van
de processen werd voor het eerst toegepast door ABC.
Best practices41
Deze methode vertrekt vanuit het oogpunt om de meest efficiënte rechtbank te
vinden. Hier zou men dan enkel rekening houden met het aantal uitspraken door een
aantal magistraten. De rechtbank die het meeste vonnissen velt, werkt het meest
efficiënt. Deze zou dan ook gebruikt kunnen worden om de personeelsbestanden
van de andere rechtbanken te bepalen.
Regressie42
Externe factoren die bekomen zijn door hetzij onderzoek, hetzij theorie, hetzij door
beide samen, vormen de basis voor deze methode. Hieruit worden dan het aantal
magistraten bepaald nodig binnen een bepaalde rechtbank. Deze externe factoren
zijn variabelen die kunnen verschillen naargelang gewicht en relevantie.
Hoe dan ook, welke methode men ook gebruikt om normen te bepalen, men moet
beseffen dat enerzijds de methoden zelf door hun aard min of meer kampen met
gebreken en anderzijds dat de informatie wordt bekomen door personen, hetgeen
zonder twijfel de precisie van deze gegevens aantast. Met andere woorden, alle
bepaalde normen zijn per definitie onvolledig door de manier waarop ze tot stand
gekomen zijn, maar eveneens ook door hun evolutief karakter.
Effectieve beschikbaarheid43
Effectieve beschikbaarheid is een belangrijk element bij de ontwikkeling van een
werklastmeetinstrument. Een magistraat is namelijk niet gelijk te stellen met een
fulltime equivalent. Een magistraat houdt zich niet alleen bezig met dossiergebonden
activiteiten, ook niet-dossiergebonden activiteiten zijn deel van de functie en zijn
M. COTTYN, “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem
2004, afl. 1, p. 4
42
M. COTTYN, “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem
2004, afl. 1, p. 5
43
M. COTTYN, “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem
2004, afl. 1, p.5-6
41
34
even noodzakelijk als dossiergebonden handelingen. Het gevolg hiervan is wel dat
de “effectieve uren” danig moeten worden aangepast. Daarnaast mogen ook
ziektedagen en vakantiedagen niet uit het oog verloren worden.
De vraag is dus: is een werklastmeting wel mogelijk? Het antwoord op deze vraag
kunnen we vinden in Nederland. Vanuit het ‘Lamicie-werklastmetingsmodel’ zijn zij
gestart met de methode van de procesbenadering (zie supra). In Nederland
analyseren ze het traject evenwel in omgekeerde richting, vetrekkende van de
uitspraak. Gezien de grotere onafhankelijkheid van de rechtbanken in Nederland
tegenover België, hebben zij hun eigen lijn uitgestippeld. Het Lamicie-model wordt
dan ook gebruikt voor zowel het aantal personeelsmiddelen te bepalen, als ook de
financiële middelen die hen ter beschikking werden gesteld door de overheid voor de
uitbouw van hun beleid. Het Lamicie- systeem is een dynamisch instrument dat sinds
zijn ontstaan al een aantal wijzingen heeft ondergaan. Zo werden de normtijden
aanvankelijk geschat, daar waar ze nu worden geregistreerd via time sheets en
controle van tijdsbesteding. Bij deze laatste gaat men extreem ver om zo exact
mogelijk de tijd nodig voor een bepaalde handeling te bepalen.
3.5.2. Gebruikte methode bij het Openbaar Ministerie
Binnen het Openbaar Ministerie is het de bedoeling om gebruik makend van
objectieve, kwantitatieve metingen op het niveau van een parket, uitspraken te doen
over hoeveel VTE (voltijds equivalenten) er nodig zijn (= personeelsbehoefte) om een
bepaalde hoeveelheid werkvolume te kunnen presteren. Hierbij mag er niet uit het
oog verloren worden dat ook de beschikbare werktijden van het personeel (= de
werktijden met aftrek van de afwezigheden), en de gemiddelde tijdsbesteding van het
personeel voor het uitvoeren van dossiergebonden activiteiten (per activiteit
uitgedrukt in seconden) en niet-dossiergebonden activiteiten (per activiteit uitgedrukt
in een percentage van de totale beschikbare werktijd) mee moeten genomen worden
in de metingen. De berekening van de nood aan personeel aan de hand van een
werklastmeetsysteem geeft aanleiding tot een resem aan analyses, vaststellingen en
adviezen die gebruikt worden om een optimale en evenredige verdeling van de
35
personele middelen te bereiken over de diverse beleidsniveaus van het Openbaar
Ministerie.44
Bij
het
werklastmeetinstrument
personeelsbehoefte
(=
de
voor
vraag
het
naar
Openbaar
Ministerie
wordt
de
personeel)
geplaatst
naast
de
personeelsbeschikbaarheid (= het aanbod van personeel). Op deze manier wordt
zichtbaar of er een kloof bestaat tussen beide. Het Vast Bureau heeft hier specifiek
de
opdracht
om
een
betere
afstemming
tussen
personeelsbehoefte
en
personeelsbeschikbaarheid te formuleren. De verwachtingen van het Openbaar
Ministerie van het werklastmeetinstrument worden in volgend schema geplaatst45 :
Figuur 1 : verwachtingen OM
PERSONEELSBESCHIKBAARHEID
PERSONEELSBEHOEFTE
Gegevenheid
Berekening
Het gemiddeld aantal
personeelsleden
per jaar in de
parketorganisatie
werklast van een parket ( tijd X volume) ÷
gemiddelde productietijd per VTE per jaar
(365d- onbeschikbaarheden- niet dossiergebonden activiteiten)
FIT ?
Advies
De personeelsbeschikbaarheid gaat over het gemiddeld aantal personeelsleden die
de organisatie per jaar ter beschikking heeft. De personeelsbehoefte moet berekend
worden. Om dit te berekenen moet de werklast van een parket en de productietijd
van een voltijds equivalent per jaar geïnventariseerd worden. Maar hoe wordt de
productietijd van een gemiddeld voltijds equivalent per jaar berekend? Een jaar
bestaat uit 365 dagen. Van deze tijd moeten de dagen afgetrokken worden waarop
men niet actief is. Dit zijn de onbeschikbaarheden. Een voorbeeldtabel uit de
politieparketten kan duidelijkheid brengen. Het is nodig om bewust te zijn van het feit
dat dit een benadering van de realiteit is. Het gaat namelijk om gemiddelde waarden.
Er wordt een onderscheid gemaakt naar de diverse functies, juridisch en
44
G. FRANSSEN, J. PLESSERS, “Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een
werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie”, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 6
45
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 82
36
administratief, en naar de functierol van parketjurist. Een uitbreiding naar alle andere
functies wordt voorzien in de toekomst door het systeem. Het systeem zal echter
nooit de werklast berekenen op individueel niveau.46
Figuur 2 : voorbeeldtabel politieparketten
Weekends
Verlofdagen
Ziekteverlof
Feestdagen
Bevallingsverlof
Klein verlet (bvb overlijden
Compensatiedagen
Delegatie (partieel) zonder
vervanging
Andere afwezigheden
Totaal
Juridisch
personeel
- 104
- 30
- 6.5
- 10
-2
/
/
/
Administratief
personeel
- 104
- 35
- 16
- 10
/
/
/
/
Parketjurist
/
- 152,5
/
- 165
/
- 166
- 104
- 40
- 12
- 10
/
/
/
/
Eens de onbeschikbaarheden bepaald zijn, kan het aantal beschikbare dagen
berekend worden.47
Figuur 3 : berekening aantal beschikbare dagen
Aantal dagen per jaar
Totaal aantal dagen
onbeschikbaarheid per jaar
Totaal aantal dagen
beschikbaarheid per jaar
Juridisch
personeel
+ 365
- 152,5
Administratief
personeel
+ 365
- 165
Parketjurist
+ 212,5
+ 200
+ 199
+ 365
- 166
De beschikbare tijd per jaar, uitgedrukt in uren wordt bekomen door de beschikbare
arbeidstijd per jaar te vermenigvuldigen met de arbeidstijd per dag.48
46
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 82-83
47
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 83
48
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p.83
37
Figuur 4 : vermenigvuldiging beschikbare tijd met de arbeidstijd per dag
Juridisch
personeel
Administratief
personeel
Parketjuristen
Beschikbaarheid per
jaar, uitgedrukt in
dagen
212.5 dagen
Arbeidstijd
per dag
8 uur
Beschikbaarheid per
jaar, uitgedrukt in
uren
1700 uur
200 dagen
7.6 uur
1520 uur
199 dagen
7.6 uur
1512.4 uur
Een onderscheid dient gemaakt te worden tussen dossiergebonden en nietdossiergebonden tijdsbestedingen om de tijd te bepalen die het personeel ter
beschikking heeft voor de afhandeling van het werk. Dossiergebonden activiteiten
zijn activiteiten die rechtstreeks samenhangen met een bepaald dossier. Ook voor
niet-dossiergebonden tijdsbestedingen werden tijden bepaald. Deze activiteiten
werden per functie, administratief en juridisch personeel, onderverdeeld in 15
klassen. Een voorbeeld van een paar klassen voor het juridisch personeel zijn onder
ander de klasse ‘interne vergaderingen’, of de klasse ‘ externe vergadering’, of de
klasse ‘ algemene administratie’. Er werd voorafgaand per parketonderdeel berekend
wat hiervoor de gemiddelde waarden waren. Dit werd gedaan via een
tijdschrijfoefening (timesheets) in de pilootprojecten. Belangrijk om op te merken is
dat deze gemiddelde waarden per parketonderdeel enorm verschillen. De nietdossiergebonden bestedingen kunnen omgevormd worden in uren. Bij de
politieparketten bijvoorbeeld gaat het voor juridisch personeel om 23.5 % van 1700
uren, ofwel 399,5 uren. Door de tijd voor niet-dossiergebonden activiteiten af te
trekken van de beschikbare tijd, bekomt men de productietijd of de tijd die per VTE
per jaar besteed kan worden aan dossiergebonden activiteiten. Dit is 1300.5 uur voor
de juridische functie en 1284.4 uur voor de administratieve functie.
Om de werklast bij het Openbaar Ministerie op een degelijke manier te meten, moet
er inzicht zijn in het werk en de activiteiten die er verricht worden, als ook de tijd
nodig voor het werk en het volume aan werk. Het instrument voor de werklast te
meten bij de parketten (-generaal) volgt uit de principes van procesmanagement. Er
worden drie begrippen als basis gebruikt, met name (1)‘drivers’, (2) ‘value streams’
en (3)‘procesonderdelen’. Hoewel het principe simpel is, is de uitwerking ingewikkeld.
38
Het startpunt van het model is de idee dat er zo iets bestaat als uniforme
werkprocessen. Er wordt gekeken naar de instroom, de doorstroom en de uitstroom.
Een ‘driver’ staat voor het type dossier dat instroomt op een lokaal parket (-generaal)
en dat verwante behandeltijden vereist bij het doorlopen van de gelijke
procesonderdelen. Bij een politieparket zijn er twee drivers : lichte en zware dossiers.
Een licht dossier heeft logischerwijze een kortere doorlooptijd dan een zwaar dossier.
Een correctionele rechtbank bijvoorbeeld heeft vijf drivers: standaarddossiers,
complexe dossiers, voorwerp van assisen, georganiseerde misdaad en zeden.
Preventiecodes zorgen ervoor dat een binnenkomend dossier wordt toegekend aan
een driver. Per driver worden andere tijden gekoppeld aan de activiteiten.
‘Value streams’ vormen de verwijzing naar de types van uitstroom of eindbeslissing.
Voor de politieparketten zijn er negen soorten van eindbeslissingen: (1) geen
eindbeslissing, (2) onmiddellijke inning betaald, (3) strafbemiddeling, (4) ter
beschikking, (5) verzet, (6) voeging, (7) vonnis, (8) voorstel van een som tot
buitenvervolgingstelling en (9) zonder gevolg.
‘Procesonderdelen’ vormen de verbinding tussen de in – en uitstroom aan dossiers
(dagvaarden, deskundigenonderzoek,…). Het staat voor de doorstroom van dossiers
en het vormt een opeenvolging van activiteiten. Deze activiteiten zijn het onderwerp
geweest van de timesheets tijdens de pilootfase. De meest voorkomende tijd per
activiteit werd eruit berekend: de normtijd. De normtijd wordt in het model uitgedrukt
per functie, juridisch en administratief personeel.
Bij de werklastmeting gaat het erom om van alle activiteiten volumes (of aantallen
dossiers) op te vragen. Hoe bekomt men die volumes? Opnieuw verschilt dit volgens
parketorganisatie. Bij de parketten-generaal worden de tellingen manueel gedaan, bij
de politieparketten daarentegen komen de data uit het informaticaprogramma
Mammoet. Door het volume te vermenigvuldigen met de normtijd komt men tot de
werklast. Als men dan die werklast deelt door de gemiddelde productietijd per VTE
per jaar komt men aan de personeelsbehoefte. Op deze manier krijgt men zicht op
hoeveel voltijds equivalenten nodig zijn om een bepaald volume aan te kunnen. Dit
39
aantal kan dan vergeleken worden met het actuele aantal voltijds equivalenten of de
personeelsbeschikbaarheid.49
3.6. Implementatie van het werklastmeetinstrument
3.6.1. Verloop en aandachtspunten
Het Vast Bureau wil de implementatie van het werklastmeetinstrument in de
parketten fasegewijs doen. Het systeem zal op regelmatige basis/ jaarlijks de
werklast
van
het
voorbije
jaar/
voorbije
jaren
meten
in
de
bestaande
parketorganisaties. Enerzijds worden er gegevens ingevuld met betrekking tot het
personeel. Lokale parketten kunnen hier gegevens invullen over het kenmerkend
organigram en over functies. Anderzijds dient er ook (nationale of lokale) informatie
over de werkprocessen in de parketorganisaties ingevuld te worden.
Bij de ontwikkeling van het werklastmeetinstrument was de grootste vooruitgang te
zien bij de politieparketten. Daarom werd er in 2007 het eerst gerapporteerd over de
werklast van de politieparketten door het VBSW. De politieparketten moesten
gegevens over volumes en lokale waarden doorspelen. In hetzelfde jaar werd er ook
gerapporteerd over de werklast van de correctionele secties van de parketten van
eerste aanleg en over de werklast van de parketten-generaal. Een jaar later waren
de werklastsystemen van jeugdsectie en de burgerlijke sectie van de parketten van
eerste aanleg aan de beurt. Ook werd de haalbaarheid van de ontwikkeling van een
werklastmeetinstrument voor de arbeidsauditoren en auditoren-generaal onderzocht.
De bedoeling is om eens er gerapporteerd is over een bepaald parketonderdeel, dit
jaarlijks te doen.
Het VBSW had de wens dat er van de werklastmeting eenjarige opeenvolgende cycli
kwamen waarbij de verschillende parketten gegevens ingeven, het VBSW de
gegevens waardeert ( = ‘cleaning up the data’) en berekeningen maakt. Tijdens deze
fase kunnen de afzonderlijke parketten de gegevens niet meer veranderen, ze
kunnen ze wel nog inkijken. Pas op het einde van het jaar wordt het systeem terug
49
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 84-85
40
volledig opengesteld en kunnen de verschillende parketten opnieuw beginnen met
het invullen van de nieuwe jaargegevens.
Het is belangrijk om ermee rekening te houden dat een systeem voor werklastmeting
geen statisch, maar een dynamisch instrument dient te zijn. Nieuwe wetgeving,
informatisering of werkprocessen met name kunnen invloed hebben op de werklast .
Het is daarom van belang dat het systeem actueel blijft en telkens weer afgestemd
wordt op de werkelijkheid. Het Vast Bureau heeft hier de opdracht om nieuwe
werkprocessen toe te voegen aan het systeem en verouderde processen te
verwijderen.
Naast het actueel blijven van het systeem, is het ook van belang dat elk parket zijn
eigenheid behoudt. Dit is dan ook de reden waarom elk parket nationale waarden
kan vervangen door lokale waarden. De tweetaligheid van een parket is zo’n
voorbeeld en zet ertoe aan dat de normtijd vervangen wordt door een onderscheiden
lokale waarde. Indien men afwijkende waarden hanteert, dient dit wel gemotiveerd te
worden. Het model moet samenhangen met de realiteit. Iets heel bijzonder en
positief aan het werklastsysteem is dat het toelaat om de lokale specifiteiten van de
verschillende parketorganisaties op te nemen bij de metingen.
Het Vast Bureau heeft naar de toekomst toe bepaald dat het veel meer informatie op
automatische basis wil bekomen. Dit is al in beweging gezet door het systeem Medex
in samenspraak met de FOD Justitie. Dit systeem zou dienen om informatie over
ziekteverlof automatisch te verzamelen.
Er schuilt echter ook een gevaar in het werklastmeetinstrument indien het minder
efficiënte parketorganisaties gaat belonen door hen meer personeel toe te kennen.
Het instrument gaat namelijk uit van een actuele situatie zonder eerst te werken aan
procesoptimalisatie. Om dit te vermijden, moet er ook gerapporteerd worden over het
tijdsbeheer van de parketten: verbeteren de organisaties hun werkprocessen? Is er
een efficiënt personeelsbeheer? Bij de politieparketten bijvoorbeeld werd in 2007
naast de werklast ook gekeken naar het tijdsbeheer van het personeel en de
processen. Door een vergelijking te maken met de nationale waarden kon je zien wie
een goed, een minder of een meer optimaal tijdsbeheer hanteerde. De parketten of
ressorten met een verschil van meer dan 10% moesten dan van naderbij onderzocht
41
worden zodat men kon gaan naar meer uniforme en effectievere werkprocessen en
personeelsbeheer.
Simulaties worden ook mogelijk gemaakt door het werklastmeetinstrument. Men kan
namelijk simuleren wat de invloed is van een gewijzigd beleid op de werklast. Zo kan
bijvoorbeeld bestudeerd worden hoe een gewijzigd gevolgverleningsbeleid impact
heeft op de werklast en de personeelsbehoefte. Ook prospectieve analysering wordt
mogelijk gemaakt door het systeem. Zo kan men met historische gegevens
verwachtingen formuleren met betrekking tot het voorkomen van bepaalde
procesonderdelen. Hierdoor kan de werklast prospectief berekend worden. Als
laatste mogelijkheid is er nog het inbouwen van kwaliteitscriteria. Een parket kan
bijvoorbeeld bepalen dat binnen 20 kalenderdagen 80 % van de dossiers die een
bepaald procesonderdeel doorlopen, moeten afgesloten worden.50
3.6.2. Verloop verschillende fases
Het werklastmetingsproject is een klassiek veranderingsproject, ook al verandert het
karakter en de impact van de veranderingen naargelang het project zich verder
ontwikkelt en overgegaan wordt naar andere fasen. Het project stelde een drietal
fasen voorop: (1) conceptualisering en ontplooiing van een werklastmeetinstrument,
(2) effectuering en aanwending van de werklastmeting, (3) verbetering en onderhoud
van het systeem.
In de beginfase werd de klemtoon gelegd op ontwikkeling, wat het beginpunt was
van een aantal structurele veranderingen binnen het Openbaar Ministerie: het
oprichten van een operationeel team (interne en externe expertise), een
begeleidingscomité, een aantal stuurgroepen en werkgroepen, enz.. Er werden
structuren
opgebouwd
zodat
het
instrument
theoretisch
kon
worden
geconceptualiseerd, technisch vertaald worden en ook belangrijk, verstaanbaar en
aanvaardbaar kon gemaakt worden. Het gevolg was een culturele omslag, zoals
bijvoorbeeld op het vlak van kennisverwerving van wetenschappelijke meet- en
managementmodellen en tools (werklastmeting, timesheetoefeningen,…) en het
50
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 86- 87
42
bewust worden bij de leiding van de bruikbaarheid van het objectiveren,
professionaliseren en verantwoorden van personeel en werkprocessen.
De volgende fase, die momenteel loopt, is de implementatiefase. In deze fase wordt
het instrument stapsgewijs gebruiksklaar gemaakt, en centraal/lokaal toegepast voor
metingen binnen alle niveaus van het Openbaar Ministerie. Deze fase luidt het
startschot in van metingen bij verschillende parketten (de zogenaamde nulmetingen).
Om de metingen te kunnen opvolgen, worden er jaarlijks terugkerende metingen
georganiseerd, met als oogpunt het sturen van vervolgmetingen door een vijftal
stappen, (1) opstarten, (2) gegevensverstrekking, (3) validatie, (4) analyse en (5)
rapportering. Gezien het feit dat de werklastmeting ook gebruikt maakt van gegevens
die de eigenheid van een parket weerspiegelen, begint het bredere werkveld nu
dichter betrokken te raken bij het hele project. Dit zou eventueel rechtstreeks of
onrechtstreeks kunnen aanleiding geven tot verandering op grote schaal.
Rechtstreeks is het vorderen van gegevens en de aangeboden ondersteuning een
mogelijkheid tot het in stand houden van communicatie en verduidelijking bij
werklastmeting in al zijn dimensies, met daaraan samenhangend opleidingen en
vorming. Onrechtstreeks kunnen de bevindingen uit de werklastmeting (en de
bijhorende aanbevelingen en adviezen) een drijfveer zijn tot het ontplooiien van
nieuwe normen, verwachtingen, regels ten aanzien van het personeel en de
uitvoering van de werkprocessen binnen de parketorganisaties. Dit kan eventueel
gepaard gaan met structurele veranderingen in de werking of organisatie, met de
bedoeling te komen tot een meer optimale gelijkstelling tussen de voor handen zijnde
en de benodigde personele middelen.
De laatste fase betreft de verbetering en het onderhoud van het meetsysteem en –
proces, dat zich richt naar de kwalitatieve vorming van de werklastmeting, en
analoog loopt met de kwantitatieve uitbouw van de werklastmeting. Deze laatste fase
wordt echter gekenmerkt door een veelheid aan taken en opdrachten :
Te beginnen met de actualisatie van het instrument: het systeem dient dynamisch te
zijn zodat zo exact mogelijk kan overeengekomen met de realiteit. Hierbij moet
rekening gehouden worden met nieuwe wetgeving, werkwijzen en informatisering.
Ten tweede het ontwikkelen van een instrument op maat van een lokaal parket:
43
nationale parameters kunnen vervangen worden door de parketten met lokale
parameters. Dit zorgt ervoor dat de werklastmeting beter op maat van een parket
wordt afgestemd, waardoor de eigenheid ervan gerespecteerd wordt. Een volgend
aandachtspunt is de automatisering en informatisering van het systeem: momenteel
dienen nog veel gegevens lokaal en manueel te worden geteld. De databanken
automatiseren en informatiseren moet de efficiëntie van het meten en de kwaliteit
van de gegevens verhogen. Ten vierde de integratie en differentiatie van de
metingen: de implementatiefase gebeurt trapsgewijs waardoor werk moet worden
gemaakt van een integratie van de verschillende meetresultaten. Wat eventueel ook
kan is meer gedetailleerde berekeningen. Vervolgens dient men een werklastmeting
te creëren die korter op de bal speelt aangezien de terugkerende meetcyclus meer
ingekort kan worden. Een voorlaatste opdracht vraagt om simulaties en bijkomende
berekeningen: het echte interessante werk komt namelijk als men de werklast kan
gaan berekenen voor hypothetische situaties. Bijvoorbeeld : wat is de impact op de
werklast indien het Openbaar Ministerie een nieuw strafrechtelijk beleid invoert? Het
Vast Bureau heeft echter besloten om zich te beperken tot de berekening van de
werklast. De modules om doorlooptijden en simulaties te meten zullen pas gebruikt
worden
in
de
toekomst.51 Ten
slotte moet
men
uitbreiden
met
nieuwe
analysemodellen: naast de functionaliteit en de parameters, lijkt het een mogelijkheid
dat het toevoegen van andere relevante gegevens kan worden beraad en
bewerkstelligt.52
3.7. Toepasbaar op de zetel?53
In
de
haalbaarheidsstudie
werd
de
vraag
gesteld
of
het
ontwikkelde
werklastmeetsysteem van het Openbaar Ministerie toepasbaar was op de zetel. Zij
hanteerden hiervoor een SWOT analyse, wat staat voor ‘strengths’, ‘weaknesses’,
‘opportunities’ en ‘ treats’. Er werd dus gekeken naar sterktes, zwaktes, kansen en
bedreigingen van het werklastsysteem bij het OM in functie van de toepasbaarheid
ervan op de zetel. De sterktes en zwaktes gaan over de kenmerken van het
51
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 85
52
G. FRANSSEN, J. PLESSERS, “Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een
werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie”, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 6-8
53
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 87-91
44
werklastsysteem zelf. De kansen en bedreigingen hebben betrekking op externe
elementen.
3.7.1. Sterktes
Een sterkte van het instrument bij het Openbaar Ministerie is zijn uniformiteit. Bij de
ontwikkeling van het systeem was het de bedoeling om te komen tot één instrument
dat ook rekening houdt met de specifieke eigenschappen van elk parket afzonderlijk.
Er wordt dus gewerkt met centrale en lokale parameters.
Het systeem inventariseert de werklast rekening houdend met de verschillende
functies, juridisch en administratief personeel. Dit heeft als gevolg dat men de
mogelijkheid krijgt om zich uit te spreken over delegatiepatronen tussen magistraten
en het overige personeel in het parket. Wat echter nooit de bedoeling was/ zal zijn is
om het instrument te gebruiken als individuele evaluatie.
Het doel van het systeem is om een beter zicht te krijgen op de kloof tussen de
personeelsbehoefte en de personeelsbeschikbaarheid. Positief aan het instrument is
dat het in kaart kan brengen wat de evoluties zijn in werklast en tijdsbeheer van de
processen zowel op niveau van een parket, ressort als nationaal. Dit brengt met zich
mee dat men kan gaan kijken waar er personeelsoverschotten zijn en waar er
tekorten zijn rekening houdend met een aanvaardbaar tijdsbeheer. Het instrument
kijkt naast de organisatiestructuur ook naar processen en personeelstoewijzing.
Het VBSW (ondertussen VBWO) werkte als centraal beheerder van het instrument.
Pluspunten hier zijn dat er gekeken wordt naar transparantie van het instrument, de
aanbieding van methodologische ondersteuning en dat het systeem en zijn
doelstellingen op een eenduidige wijze aangepast kunnen worden.
Het instrument is van dynamische aard. Jaarlijks worden nieuwe metingen uitgevoerd
waardoor werkprocessen kunnen verbeterd worden. Het systeem focust op de
personeelsbehoefte, waardoor de onafhankelijkheid van de magistratuur en de
beleidskeuzes met betrekking tot de vraag welke dossiers prioritair zijn niet in het
gedrang komen.
45
3.7.2. Zwaktes
Een zwakte van het instrument is zijn complexiteit in de uitwerking. Het vertrekt
namelijk van een procesbenadering waardoor het een zeer gedetailleerde
omschrijving bevat van de processen en activiteiten. Hierdoor moeten enorm veel
gegevens onderhouden worden wat een zeer arbeidsintensieve bezigheid is.
In de ogen van het Vast Bureau maakt de procesbeschrijving voor het OM een
voordeel uit. Maar zou zo een nauwkeurige omschrijving in tijdseenheden ook een
pluspunt zijn voor de zetel? Uit interviews met bevoorrechte getuigen blijkt dat men in
het algemeen tegen een procesbenadering in de zetel was. Hierbij bracht men de
verklaring naar voor dat een parketorganisatie haar activiteiten nauwkeuriger kan
omschrijven in de tijd daar ze duidelijker omschreven werkprocessen en handelingen
hebben in vergelijking met de zetel. Met andere woorden, werken met een
gedetailleerde procesbenadering zou niet aangewezen zijn voor de werklastmeting
bij de zittende magistratuur.
Het werklastmeetinstrument voor het OM werd ontwikkeld door een privé- partner.
De methodologie werd top-down gecreëerd. Het instrument heeft evenwel vorm
gekregen door het te laten gebruiken in de pilootparketten. Ondanks de ontwikkeling
door een externe consultant, werd het instrument wel verder geïmplementeerd en
aangepast vanuit het OM zelf. Het is dus duidelijk een werk van lange adem waar
pas op lange termijn duidelijk zal kunnen worden of het een meerwaarde heeft
gehad. Uit de zetel zelf kwamen stemmen naar boven dat men niet gemotiveerd was
om deel te nemen aan grootschalige projecten. De wens ging uit naar concrete
initiatieven waar op korte termijn resultaten konden geboekt worden.
Een laatste zwakte betreft het informaticagebruik. De ondersteuning waarover het
Openbaar Ministerie beschikt is voldoende, maar dat kan niet gezegd worden over
de zetel. Dit is een belangrijke vaststelling waarmee rekening moest gehouden
worden bij het ontwikkelen van een gelijkaardig systeem voor de zittende
magistratuur.
46
3.7.3. Kansen
Een grote kans die het werklastinstrument van het Openbaar Ministerie biedt is dat
het reeds na een eerste toepassing zicht geeft op nationale tijden per proces of
activiteit. Op die manier kan elk parket afzonderlijk bekijken of ze beter of slechter
scoren dan deze nationale tijden. Elk parket kan zo zijn eigen tijdsbeheer van de
processen evalueren en aanpassen indien nodig. Men kan snel zien wat de beste
praktijken zijn op het vlak van werkorganisatie. Het Vast Bureau kan hier zijn nut
bewijzen door handige tips aan te reiken die vanaf de start voordelen kunnen
opleveren voor afzonderlijke parketorganisaties. Het systeem werkt hierdoor als een
hulpmiddel voor organisatieverandering- en vernieuwing.
Het systeem maakt simulaties mogelijk waardoor toekomstgericht gewerkt kan
worden. Bijvoorbeeld: wat is de invloed op de werklast indien men vermoedens heeft
dat een bepaald procesonderdeel vanaf volgend jaar zal vermeerderen? Het
antwoord op deze vraag is belangrijk in functie van de personeelsbehoefte in de
toekomst.
Indien men in de zetel wou kiezen om het werklastinstrument van het OM te
gebruiken als inspiratiebron kon men eventueel gaan denken aan één geïntegreerd
werklastmetingssysteem voor parketten en zetel.
3.7.4. Bedreigingen
De
resultaten
die
het
instrument
bekomt,
hebben
betrekking
op
de
personeelsbehoefte in de zin van personeelsaantallen, maar niet in de zin van
kwaliteit van het personeel. Naast het opleveren van goede praktijken op het vlak
van werkorganisatie, moeten ook de kwaliteit van het personeel en de verdeling van
het werk tussen een parketmagistraat en het overig personeel mee in rekening
gebracht worden als verklarende variabelen. Aangezien het werklastsysteem maar
beperkt ingaat op kwaliteit, kan dit een bedreiging uitmaken.
Een ander gevaar schuilt in de mogelijkheid dat de discussies omtrent
werklastsystemen enkel zullen gaan over kaderuitbreiding. Het systeem geeft
47
namelijk ook weer welke verbeterpunten er zijn. In casu heeft het werklastsysteem
van het OM deze doelstelling van het verbeteren van de werkorganisatie degelijk
uitgebouwd. Het zal dus opletten geblazen worden dat de discussies niet enkel
zullen handelen over personeelsaantallen.
De invoering van een werklastmeting komt voort uit beleidsoverwegingen om meer
verantwoordelijkheid
te
geven
aan
de
korpschef.
De
zetel
zou
moeten
geresponsabiliseerd worden voor de resultaten van de werklastmeting. Aangezien
de zetel zelf niet instaat voor het beheer van de personeels- of middelenverdeling
kan
dit
als
een
bedreiging
gezien
worden
bij
het
invoeren
van
een
werklastmeetinstrument.
Een laatste bedreiging wordt gevormd door de vaststelling dat het invoeren van een
werklastmeting veronderstelt dat de zetel een toekomstbeeld heeft en hierover
duidelijk communiceert. Maar beleidsplanning is iets volledig nieuw voor de zetel.
3.8. Besluit
Het ontwikkelen van het werklastmeetinstrument was duidelijk een werk van lange
adem. Waar het project startte in de jaren 1990 door het PANDORA-model van ABC,
werd pas in 2003 een nieuw initiatief genomen om een degelijk instrument te creëren
via een privépartner. De oprichting van het VBSW in 2006 was alleszins een
weloverwogen keuze die de kans op slagen van het project verhoogde. Uiteindelijk
veranderde het VBSW van naam in het geval van de parketten, namelijk naar het
VBWO. Het VBSW behield evenwel zijn naam in de ondersteuning van hoven en
rechtbanken.
De methode van de procesbenadering voor het OM bleek alvast de juiste te zijn. In
zes stappen komt men tot een vergelijking van de personeelsbehoefte met de
personeelsbeschikbaarheid. Door de integratie van figuren en het uitleggen van de
specifieke terminologie werd het stappenplan verduidelijkt.
Maar is die methode ook toepasbaar op de zetel? De SWOT-analyse die werd
gebruikt in de haalbaarheidsstudie dient als een goeie basis om deze vraag te
48
beantwoorden. Wat vaststaat is dat de methode van de procesbenadering niet de
juiste keuze is voor de zetel. Zij hebben nu eenmaal niet de mogelijkheid om hun
processen zo nauwkeurig te omschrijven zoals bij de parketten. Daarnaast waren
veel personen in de zetel niet gewonnen voor het idee om een langdurig project aan
te gaan om aan werklastmeting te doen. Een laatste tegenargument was het feit dat
beleidsplanning niet echt ‘their cup of tea’ is gezien de zetel niet zelf moest instaan
voor het beheer van het personeel en de middelen. Langs de andere kant zijn er ook
lessen te trekken uit het instrument: niet alleen zijn uniformiteit, dynamiek en het
onderscheid dat wordt gemaakt tussen de verschillende functies, maar ook de
meerwaarde van het VBSW (Nu: VBWO) en het feit dat het instrument in kaart brengt
wat de evoluties zijn in werklast en tijdsbeheer maken een enorme sterkte uit van het
werklastmeetinstrument bij het Openbaar Ministerie.
49
Hoofdstuk 4 Hoven en rechtbanken
4.1. Inleiding
Na de bespreking van het werklastsysteem bij het Openbaar Ministerie volgt
logischerwijze het instrument bij de hoven en rechtbanken. Na de aanleiding volgt de
uitgebreide en vooral politieke historiek waar de aanpak van de gerechtelijke
achterstand een grote rol in speelt. De politiek nam initiatieven, maar ook de hoven
van
beroep
kwamen
in
beweging:
naast
het
MUNAS-project
en
het
timesheetsproject, werden ook een aantal sui generis-experimenten uitgevoerd door
andere rechtbanken. De haalbaarheidsstudie die werd bevolen door de toenmalige
minister vormde de basis voor 2 protocollen die beide in dezelfde volgorde zullen
uiteengezet worden.
Wat betreft de gebruikte methodes is er bij de hoven en rechtbanken sprake van
methode 1.0 en methode 2.0. Bij dit laatste hoort een stappenplan die uitgebreid
wordt besproken aan de hand van figuren.
Een laatste deel geeft een stand van zaken anno 2014 met betrekking tot het meten
van de werklastmeting bij de hoven en rechtbanken.
4.2. Aanleiding
Wanneer men een kijkje neemt in de media en de geschreven pers, kan er niets
anders besloten worden dan dat er een negatieve perceptie bestaat over de
rechterlijke macht. Ook politici hebben een uitgesproken mening over de werking van
de magistratuur en zij noemen hierbij de begrippen responsabilisering, modern
management en verbetering van de organisatieprocessen in één adem. De meeste
politieke partijen zijn het er over eens dat er al een verbetering vast te stellen is in de
aanpak van de gerechtelijke achterstand, maar dat het toch nog altijd beter kan. Zij
schuwen ook hier niet om verschillende begrippen in één adem te noemen, namelijk
werklastmeting, productiviteit en gerechtelijke achterstand. Maar het is oppassen
geblazen om dit zo maar te doen. Deze concepten dekken namelijk niet dezelfde
50
lading.54 Werklastmeting is met name niet onlosmakelijk gekoppeld aan de
gerechtelijke achterstand. Het instrument biedt meer dan enkel een oplossing voor
het verwerken van de achterstand. De reden waarom men dit onlosmakelijk koppelt
is wegens de verwarring tussen de begrippen werklast en doorlooptijd. Eén van de
redenen van achterstand kan zijn dat de beschikbare capaciteit onvoldoende is om
het volume aan zaken af te werken. Maar daarnaast kunnen er nog andere redenen
zijn, zoals onvoldoende productief werken of onvoldoende afstemming van de
diverse activiteiten waardoor er te veel wachtverliezen ontstaan. Zoals verder
uiteengezet zal worden in onderstaande masterproef werd de gerechtelijke
achterstand gekoppeld aan een bijkomende personeelsformatie door de wet van 29
november 2001 en artikel 352bis van het Gerechtelijk wetboek. Wat men hier moet
vermijden is dat betrokken partijen de werklastmeting als nutteloos gaan zien eens
de achterstand er niet meer is.55
Met betrekking tot de gerechtelijke achterstand werd er door onder andere
Demuylder een onderzoek gedaan naar de cijfers sinds 1970. In dit onderzoek werd
er een onderscheid gehanteerd tussen de begrippen absolute achterstand en
relatieve achterstand. De absolute achterstand zijn de nog niet afgehandelde zaken
op het einde van het burgerlijk jaar, voor een bepaalde rechtbank. De relatieve
achterstand zijn het aantal nog te berechten zaken van een bepaald burgerlijk jaar
delen door het aantal afgehandelde zaken van datzelfde jaar. Om deze
achterstanden cijfermatig te berekenen moet men voor de absolute achterstand een
index (het aantal niet afgehandelde zaken (de zgn ‘hangende zaken’) voor een
bepaald burgerlijk jaar delen door dat van een referentiejaar (in dit geval: 1970). De
relatieve achterstand drukt de te verwachten tijd uit die nodig is om alle zaken af te
handelen bij een constant afhandelingstempo.56 Figuur 5 geeft de evolutie van de
achterstand bij strafzaken van 1970 tot en met 1997.
54
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 11
55
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 16
56
P. DEMUYLDER, G. FRANSSEN, J. VAN HOUTTE en F. VAN LOON, “De gerechtelijke achterstand
in België: enkele concrete cijfers”, panopticon 2000, p. 161-192
51
Figuur 5
Figuur 6 geeft de evolutie van het aantal hangende zaken en de absolute
achterstand bij de burgerlijke en strafrechtelijke colleges in hetzelfde tijdskader.
52
Figuur 6:
4.3. Historiek
Het antwoord op de vraag waarom een werklastmeetinstrument belangrijk was, kon
gesitueerd worden in de groeiende kloof tussen de blijvend groeiende hoeveelheid
inkomende dossiers en de aanwezige personeelscapaciteit. Achterstand ontstaat
wanneer de inkomende zaken de personeelscapaciteit overstijgen. Dit is dan ook de
reden waarom de werklastmeting in een wettelijk kader werd gegoten. De Wet “tot
vaststelling van een tijdelijke personeelsformatie van raadsheren teneinde de
gerechtelijke achterstand bij de Hoven van Beroep weg te werken” werd op 29
november 2001 gestemd (B.S. 8 december 2001).57 Deze wet
breidde de
personeelsformatie van de hoven van beroep uit om zo de achterstand weg te
werken. Deze tijdelijke uitbreiding werd door de wetgever gekoppeld aan een
57
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel:
historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p. 1
53
evaluatie van een werklastmeting bij de hoven van beroep. De termijn werd
meerdere malen aangepast. Waar het in eerste instantie op 3 jaar werd gesteld58,
werd het in de Kamercommissie Justitie in december 2013 nogmaals verlengd met
twee jaar. Bedoeling in 2001 nochtans was om de tijdelijke kaders “eenmalig” in te
voeren nadat het Grondwettelijk Hof in 1999 uitspraak had gedaan dat “tijdelijke
kaders slechts uitzonderlijk aanvaardbaar zijn”. Sinds 2001 werden ze ieder jaar
verlengd. In 2011 “absoluut voor de laatste keer”, in 2012 “voor de aller-, allerlaatste
keer”. In december 2013 werden ze evenwel opnieuw verlengd tot 31 december
2015, terwijl er al een werklastmeting van de hoven van beroep voorhanden is sinds
september 2013. De opgegeven redenering is dat er een volledige werklastmeting
voor handen moet zijn van alle hoven en rechtbanken vooraleer overgegaan kan
worden tot een debat over de personeelskaders.59
Om verder te gaan met de historiek toont de titel van de wet van 2001 de toenmalige
situatie goed aan: enerzijds was er de vaststelling dat de hoven van beroep hun
dossiers niet konden afhandelen binnen een redelijke termijn en daarom een
expansie van hun wettelijk kader vroegen, anderzijds werd er met het woordje
‘tijdelijk’ duidelijk gemaakt door de regering dat dit niet bestemd was om een
onvoorwaardelijk en definitief kader te vormen.60
Ook werd door de wet van 23 november 2001 een nieuw artikel 352bis ingelast in het
gerechtelijk wetboek :
“De Koning stelt, na advies van de Hoge Raad voor de Justitie, de wijze vast waarop de
werklast van de rechter en van het openbaar ministerie wordt geregistreerd, alsook de wijze
waarop deze geregistreerde gegevens worden geëvalueerd.”
Dit zorgt voor een verankering in de wet van het concept werklastmeting voor de
magistratuur.
58
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel:
historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p. 1
59
J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend
management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p. 75
60
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel:
historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p.1
54
Ook tijdens de paarse regering Verhofstadt II, die de federale regering vormde van
12 juli 2003 tot en met 21 december 2007, kwam de werklastmeting ter sprake. Het
regeerakkoord bepaalde onder meer dat “de werklastmeting, als instrument ten
dienste van het personeelsbeleid, operationeel zal worden gemaakt”. En dat “op
basis van het resultaat van de werklastmeting voorstellen tot een betere organisatie
van
het
personeelsbeheer
zullen
worden
geformuleerd,
waarbij
eventuele
aanpassingen van het voorziene kader noodzakelijk kunnen blijken”. Het voorstel
werd niet gerealiseerd, maar de politici bleven wel zoeken naar nieuwe manieren om
het best passende kader van een gerecht te bepalen.61
De hoven van beroep zagen ook de noodzaak in van een objectieve
personeelsbehoeftenbepaling. Zij hebben dan ook zelf het initiatief genomen om een
instrument te ontwikkelen die de werklast zou meten.
Een eerste initiatief, de M.U.N.A.S.62 , werd gesteund op het gemiddeld aantal
arresten uitgesproken per magistraat door de vijf hoven van beroep in de gewone
kamers, tijdens de gerechtelijke jaren 1998-1999, 1999-2000 en 2000-2001. Hierbij
werd een opsplitsing gemaakt tussen arresten met uitspraak in burgerlijke zaken,
jeugdzaken burgerlijk, correctionele zaken, jeugdzaken correctioneel en de zaken
behandeld door de Kamer van Inbeschuldigingstelling.
Een tweede initiatief binnen de hoven van beroep kwam er in maart 2002. Dit
initiatief omvatte een tijdschrijfproject ofwel timesheets. Hierbij werd gebruik gemaakt
van een registratieformulier (fiches) waarin de individuele magistraten, zittingsgriffiers
en referendarissen de tijd die zij besteedden aan de afhandeling van een dossier
moesten invullen. Deze invulling was echter niet hetzelfde in elk van de 5 hoven van
beroep.
In
sommige
hoven
was
het
bijvoorbeeld
niet
verplicht
om
het
registratieformulier in te vullen, in andere dan weer wel. Een ander voorbeeld is het
niet gelijkmatig invullen van een aantal variabelen, zoals de moeilijkheidsgraad van
de
zaken,
de
griffiertijden
en
de
behandeltijden
voor
de
Kamer
van
Inbeschuldigingstelling. Al deze gegevens werden verwerkt in een speciaal
61
Regeringsverklaring en regeerakkoord, Zuurstof voor het land. Een creatief en solidair België,
Brussel, 2003, p. 67
62
M(Moyennes)U(Unitaires)N(Nationales)A(d’Activités)S(Sectorielles)
55
ontworpen softwareapplicatie “workload” waarin een gewogen gemiddelde werd
berekend per type zaak. Het verschil met de MUNAS-methode zat hem hierin dat
deze eerste uitging van een berekening van de werklast op grond van de productie
van eindarresten per magistraat, terwijl de timesheets- methode uitging van een
werkelijke registratie van werktijd naar activiteit enerzijds en gewogen naar soort
zaak en complexiteit van de zaak anderzijds.63
Daarnaast zijn er ook een aantal lokale sui generis experimenten geweest. Bij
sommigen kan echter wel de vraag gesteld worden of ze effectief kunnen gelden als
werklastmeetsystemen. Hierna wordt kort opgelijst welke deze initiatieven waren
zonder verder in te gaan op wat ze inhielden. Zo was er in de periode 2004-2005 een
timesheetexperiment
in
een
Arbeidshof,
een
puntensysteem
voor
enkele
arbeidsrechtbanken, een ander puntensysteem bij de politierechtbanken op basis
van de ingeleide zaken, een advies over werklastmeting in de politierechtbanken na
rondvraag, prestatiedoelstellingen voor de kamers van een Hof van Beroep en nog
een aantal andere lokale ‘werklast’meetinstrumenten.64
De zojuist geschetste methodes bleken niet voldoende. Over de MUNAS-methode
sprak de toenmalige minister, Laurette Onkelinx zich uit op een studiedag : “Het is in
dat verband ook duidelijk dat de bestaande werklastmeting, uitgaande van de hoven
van beroep, de zogenaamde Munas-studie, niet echt als een referentiepunt kan
worden genomen. Deze studie toont de goede wil en de bereidheid om te laten
meten en is vanuit dat standpunt verdienstelijk. Ze aanwenden als een volwaardig en
onontbeerlijk discussiedocument lijkt me te hoog gegrepen.”65 Daarom nam de
minister het initiatief om een haalbaarheidsstudie naar een werklastmeting binnen de
zetel te laten onderzoeken door de universiteiten van Luik en Leuven.
Eind 2007 werden de resultaten van deze haalbaarheidsstudie gepresenteerd. Het
eindrapport omvatte niet alleen een kritische analyse van de buitenlandse systemen
van werklastmeting voor hoven en rechtbanken, het beschrijft ook een kritische
63
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 101
64
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 106-110
65
M. COTTYN, “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem
2004, afl. 1, p. 6
56
analyse van de reeds bestaande Belgische systemen van werklastmeting voor hoven
en
rechtbanken
parketten).
(MUNAS,
Hieruit
vloeiden
Timesheets,
dan
een
werklastmetingsinstrument
aantal
aanbevelingen
uit
voor
voor
de
een
werklastmeting binnen de zetel.
In het eindrapport werd een duidelijke voorkeur gegeven voor een instrument waarbij
men de organisatieprocessen en activiteiten tracht in kaart te brengen en men de
corresponderende behandeltijden laat schatten door expertencomités.
Vervolgens suggereert men een stappenplan om tot de ontwikkeling van een
werklastmeetinstrument te komen. Hieruit zou moeten vertrokken worden van
volgende principes :
“Bij de opzet van een werklastmeetinstrument moet centraal per type gerecht in kaart
worden gebracht:
- Een lijst van kernproducten. De niet meetbare producten alsook de megazaken worden
buiten het systeem gelaten en op een andere manier in rekening gebracht. Buitenlandse
voorbeelden leren ons dat het grosso modo om 15 tot 30 kernproducten per type gerecht
gaat;
- De mogelijke afhandelingstrajecten (prototypes) per kernproduct;
- De gemiddelde arbeidstijd of behandelingstijd (de norm) die een magistraat of gerechtelijk
medewerker besteedt aan de afhandeling van een kernproduct of aan één bepaald
onderdeel ervan;
- De beschikbare arbeidstijd66 per jaar, uitgedrukt in aantal dagen per jaar minus de
onbeschikbare tijd (door ziekte, verlof, klein verlet, …); De productietijd is dan de
beschikbare arbeidstijd minus de niet-dossiergebonden tijd…”67
Deze aanbevelingen zijn duidelijk een inspiratie geweest voor het Protocol “project
werklastmeting bij hoven en rechtbanken” dat op 4 juni 2008 werd ondertekend. Op
25 juni 2010 volgde een tweede protocol “inzake de werklastmeting en de statistiek
66
De totale beschikbare arbeidstijd op jaarbasis per VTE is het totaal aantal uren dat een magistraat
of een andere medewerker normaal beschikbaar is om arbeid te presteren gedurende één jaar.
67
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 123-124
57
bij de hoven en rechtbanken” waarin de aandacht werd gevestigd op een tweeluik.
Namelijk het luik ‘werklastmeting’ en het luik ‘statistiek’.68
4.4. Protocol : project werklastmeting bij de hoven en rechtbanken
Bij het bepalen van de personeelsinformatie dienen er betrouwbare gegevens en een
methodiek voor handen te zijn om de werkelijke personeelsbehoeften te meten. Voor
de ingang van het protocol was hier geen sprake van, of toch niet in voldoende mate.
Het gevolg hiervan is dat er divergenties zijn ontstaan tussen de te behandelen
personeelsbehoeften en de aanwezige middelen. Het creëren van een meer
professioneel en objectief instrument om de personeelsbehoeften van de rechterlijke
organisatie te bepalen was onontbeerlijk.69
De (toenmalige) minister van justitie, Jo Vandeurzen, gaf door middel van dit protocol
een prioritaire plaats aan de werklastmeting. Dit protocol was een weergave van de
onderlinge verwachtingen en engagementen van de betrokken partijen met het doel
te komen tot de realisatie van het project ‘werklastmeting bij de hoven en
rechtbanken’. De afspraken die met de betrokken partijen werden gemaakt worden
allemaal weergeven in dit protocol. De opgestelde tekst biedt een duidelijke
verbintenis van de partijen om alle twijfels en verwarringen weg te nemen met
betrekking tot zowel de verwachtingen van de partijen als de voort te brengen
instrumenten.70
4.4.1. Betrokken partijen
- De heer Jo Vandeurzen, Minister van Justitie;
- De heer Ghislain Londers, eerste voorzitter van het Hof van cassatie, optredend als
Voorzitter van de (uitgebreide) Vaste vergadering van de korpschefs van de zetel;
- Mevrouw Beatrice Homans, eerste voorzitter van het Arbeidshof te Antwerpen;
- Mevrouw Lola Boeykens, raadsheer in het Arbeidshof te Antwerpen, magistraatprojectleider 'werklastmeting bij de hoven en rechtbanken';
68
BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de
statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p. 6
69
FOD JUSTITIE, Protocol “project werklastmeting bij hoven en rechtbanken”, Brussel, 4 juni 2008, p.
1
70
FOD JUSTITIE, Protocol “project werklastmeting bij hoven en rechtbanken”, Brussel, 4 juni 2008, p.
1
58
- De heer Alain Bourlet, voorzitter van het directiecomité van de FOD Justitie,
bijgestaan door de heer Claude Cheruy, directeur-generaal van het DG Rechterlijke
Organisatie en de heer Dirk Minnaert, directeur van de stafdienst ICT;
- De heer Jean-Paul Janssens, Voorzitter van de Commissie voor de Modernisering
van de Rechterlijke Orde (verder afgekort als C.M.R.O.);
- De heer Hans Van Bossuyt, voorzitter van het Beheerscomité Informatica van de
Rechterlijke Orde (verder afgekort BIRO);
- De heer Christian De Vel, eerste voorzitter van het hof van beroep te Antwerpen, en
de heer Jean-Louis Franeau, eerste voorzitter van het hof van beroep te Mons.71
4.4.2. Onderwerp
De partijen hadden de wens te komen tot de ontplooiing en implementatie van een
werklastmeetinstrument voor alle rechtscolleges en voor alle personeelsleden, zowel
de magistraten als niet-magistraten. Het had als doel, naar het voorbeeld bij het
Openbaar Ministerie, een uniek aanspreekpunt van de minister van Justitie te
creëren.72 Het protocol bracht verschillende actoren samen die met hun eigen
engagement, middelen en kennis bij konden dragen tot de ontwikkeling en uitvoering
van een instrument voor de werklastmeting opdat men kon betrachten een meer
evenredige verdeling van personele middelen te verkrijgen en men kon streven naar
meer uniforme en doelmatige werkprocessen en werkwijzen. Daar de werklastmeting
een lange termijn project was werd dit akkoord opgesteld en werd een opstartfase
bepaald om het project meer opvolgbaar te maken. Het protocol zou gelden voor een
periode vanaf september 2008 tot eind 2009. Een evaluatie kon dan eind 2009
gemaakt worden, of eerder indien één van de betrokken partijen dit specifiek vroeg. 73
Er werden concreet 3 resultaten verwacht eind 200974 :
71
FOD JUSTITIE, Protocol “project werklastmeting bij hoven en rechtbanken”, Brussel, 4 juni 2008, p.
2
72
J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend
management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p. 69
73
FOD JUSTITIE, Protocol “project werklastmeting bij hoven en rechtbanken”, Brussel, 4 juni 2008,p.
2
74
FOD JUSTITIE, Protocol “project werklastmeting bij hoven en rechtbanken”, Brussel, 4 juni 2008, p.
2; VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel:
historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p. 4
59
- een concreet uitgewerkt voorstel van een orgaan dat als vertegenwoordiger van de
korpschefs van alle hoven en rechtbanken én als aanspreekpunt van de minister
gold betreffende, onder meer, het optimaliseren van de werkprocessen en van de
organisatie van de rechtscolleges, overeenkomstig de aanbevelingen van de
wetenschappelijke studie uitgevoerd door de KU Leuven en de Université de
Liège. Dit zal later het (voorlopig) College van hoven en rechtbanken worden.75
- een voorstel van een generiek werklastmeetinstrument waarin de krijtlijnen van
dergelijk instrument voor alle hoven en rechtbanken zijn vastgelegd;
- een eerste uitgewerkt resultaat van een werklastmeting in de hoven van beroep
4.4.3. Operationalisering
Wat volgt is een puntsgewijze opmaak teneinde duidelijk te maken wat er wordt
verwacht van het instrument en welke partijen betrokken zijn.
Ten eerste heb je het doel, de doelgroep en de methodologie. Hierin wordt duidelijk
gemaakt wat in het vooruitzicht werd gesteld.
Doel76 : Het prior doel van het werklastmeetinstrument is het kwantificeren van de
personeelsbehoefte met als ondersteunend doel het vergelijken en optimaliseren van
de werkwijzen en werkprocessen. In het protocol werd dit als volgt beschreven :
“Het hoofddoel van het werklastmeetinstrument is het bepalen van de personeelsbehoefte
per
groep
werknemers,
verbonden
aan
de
zetel
van
elk
rechtscollege.
De
personeelsbehoefte van een rechtscollege kan worden gedefinieerd als het aantal
medewerkers, uitgedrukt in voltijdse equivalenten (VTE), dat een rechtscollege nodig heeft
om een bepaald werkvolume, binnen een bepaalde tijdsperiode, bvb 1 jaar, af te handelen”
“Om de personeelsbehoefte van een rechtscollege te bepalen deelt men het volume werk,
uitgedrukt in tijdseenheden, door de tijd die een VTE77 beschikbaar is om arbeid te
presteren.”
75
J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend
management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p. 69
76
FOD JUSTITIE, Protocol “project werklastmeting bij hoven en rechtbanken”, Brussel, 4 juni 2008, p.
2; VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel:
historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p. 4
77
VTE = voltijds equivalent
60
Doelgroep78 : De personeelscategorieën bestonden uit de magistraten van de zetel,
de referendarissen, de griffiers en het administratief personeel. Daarnaast moest de
werklast ook gemeten worden in alle types van gerechten, namelijk het Hof van
Cassatie, de hoven van beroep, de arbeidshoven, de rechtbanken van eerste aanleg,
de arbeidsrechtbanken, de rechtbanken van koophandel, de vredegerechten en de
politierechtbanken.
Methodologie79 : De opdracht om de methodologie uit te werken lag bij het Vast
Bureau voor Statistiek en Werklastmeting in samenspraak met de CMRO. Alleszins
waren alle partijen het er over eens dat moest vertrokken worden met het bepalen
van de kernproducten en de balans opmaken van de afhandelingstrajecten om dan
nadien een overeenkomst te vinden over de behandeltijden. Via de beschikbare en
onbeschikbare arbeidstijd en de niet-dossiergebonden activiteiten kon men dan tot
een inschatting komen van de personeelsbehoeften.
Vervolgens komen de betrokken actoren aan bod. Na een korte opsomming volgt bij
elke betrokken partij een korte uitleg van wat hun specifieke opdrachten waren.
Actoren80 :

Vaste Vergadering van korpschefs van de zetel

Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting

Pilootsites

Expertengroepen

Het Begeleidingscomité werklastmeting

Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke
Orde

F.O.D Justitie

Beheerscomité Informatica van de Rechterlijke Orde
FOD JUSTITIE, Protocol “project werklastmeting bij hoven en rechtbanken”, Brussel, 4 juni 2008, p.
10; VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel:
historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p.4
79
FOD JUSTITIE, Protocol “project werklastmeting bij hoven en rechtbanken”, Brussel, 4 juni 2008, p.
11; VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel:
historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p.5;
80
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel:
historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p.5-7
78
61
Vaste vergadering van korpschefs van de zetel
Deze vergadering fungeerde als overkoepelend orgaan dat de korpschefs van alle
hoven en rechtbanken vertegenwoordigt en diende ook als aanspreekpunt voor de
minister van Justitie
Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting
Het Bureau stond in voor de organisatie, coördinatie en de uitvoering van alle
bezigheden met betrekking tot de ontwikkeling van het instrument voor de
werklastmeting en de daadwerkelijke werklastmeting, met name het bijeenbrengen
en verwerken van de statistische gegevens in functie van het meten van de werklast.
De doelstelling van het bureau was om bij alle, in totaal meer dan 300, hoven en
rechtbanken een ondersteuningshulp te bieden bij het streven naar81:
1. de verzameling en uniformisering van statistische gegevens;
2. de werklastmeting voor magistraten en gerechtspersoneel;
3. de vergelijking en optimalisering van de werkwijzen en werkprocessen
Pilootsites
De optie om de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument vanuit “de basis” en
met medewerking van “de basis” te ontwikkelen komt duidelijk voor in het protocol.
Daarom werd er een beslissende rol weggelegd voor de magistraten en de andere
medewerkers van de pilootsites.
In de pilootsites werden niet alleen gegevens verzameld voor de ontwikkeling van
een instrument, tegelijkertijd fungeerden de pilootsites als eerste instantie voor de
onderzoekers om de validiteit van de data en de bevindingen te controleren en waar
nodig aan te passen of verbeteren.
Expertengroepen
De data en de bevindingen die via de pilootsites naar voor kwamen, werden in
overweging gegeven aan de betrokken expertengroepen. De samenstelling van deze
groepen verschilde naargelang het een hof of een rechtbank was.
81
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Project werklastmeting Hoven van
Beroep, Brussel, 2013, p.5
62
Figuur 7 : samenstelling expertengroep
Samenstelling
entiteit
per
gerechtelijke Hoven
- Eén korpschef en één hoofdgriffier uit
Gerechtelijke entiteit : hoven van beroep
het Franstalige landsgedeelte én één
Gerechtelijke entiteit : arbeidshoven
korpschef en één hoofdgriffier uit het
Nederlandstalige landsgedeelte per
gerechtelijke entiteit. De korpschefs
en hoofdgriffiers kunnen zich ook laten
vertegenwoordigen.
- Eén korpschef of hoofdgriffier, of één
persoon die hen vertegenwoordigd, uit
Brussel.
- C.M.R.O.
Vast
Bureau
Statistiek
en
Werklastmeting
Samenstelling
entiteit
-
-
-
per
gerechtelijke Rechtbanken
2 korpschefs en 2 hoofdgriffiers uit
het Franse landsgedeelte en 2
korpschefs en 2 hoofdgriffiers uit
het
Nederlandstalige
landsgedeelte per gerechtelijke
entiteit.
De
korpschefs
en
hoofdgriffiers koophandel kunnen
zich ook laten vertegenwoordigen.
Één korpschef of hoofdgriffier, of
één
persoon
die
hen
vertegenwoordigt, uit Brussel
C.M.R.O
Vast
Bureau
Statistiek
en
Werklastmeting
Gerechtelijke entiteit : rechtbanken van
eerste aanleg
Gerechtelijke entiteit : arbeidsrechtbanken
Gerechtelijke entiteit : rechtbanken van
koophandel
Gerechtelijke entiteit : vredesgerechten
Gerechtelijke entiteit : politierechtbanken
Volgens het protocol had de expertengroep de volgende opdrachten:
-
aanstellen van coördinatoren per site;
-
het bepalen van de kernproducten;
-
de interne validatie van de kernproducten;
-
meten van de tijden;
-
validatie van de tijden.
63
Het Begeleidingscomité werklastmeting
Uit het protocol bleek duidelijk dat de magistratuur een grote rol speelt in het project
en het beheer van het te ontwikkelen werklastmeetinstrument. Dit kadert in het
garanderen aan de magistratuur van hun onafhankelijkheid.
Maar ook de andere actoren van Justitie mochten niet vergeten worden, waardoor
ook vereisten van objectiviteit en transparantie primordiaal waren. Het was immers
de ambitie van dit project om een objectief en getrouw instrument te fabriceren,
waarvan de resultaten ook buiten de zetel betrouwbaar waren. Dit werd gerealiseerd
door de samenstelling en de opdracht van het Begeleidingscomité Werklastmeting.
De samenstelling zag er als volgt uit :
1. de korpschef en de hoofdgriffier van het Hof van cassatie;
3. een korpschef én een hoofdgriffier van de hoven van beroep;
5. een korpschef én een hoofdgriffier van de arbeidshoven;
7. een korpschef én een hoofdgriffier van de rechtbanken van eerste aanleg;
9. een korpschef én een hoofdgriffier van de arbeidsrechtbanken;
11. een korpschef én een hoofdgriffier van de rechtbanken van koophandel;
13. een voorzitter-vrederechter van een algemene vergadering van vrederechters en
van rechters in de politierechtbank én een hoofdgriffier van de vredegerechten;
15. een voorzitter-politierechter van een algemene vergadering van vrederechters en
van rechters in de politierechtbank én een hoofdgriffier van de politierechtbanken.
Een vertegenwoordiger van:
17. De Adviesraad voor de Magistratuur;
18. De FOD Justitie, RO ;
19. De FOD Justitie, CIV ;
20. De beleidscel Justitie;
21. Het BIRO;
22. De C.M.R.O.;
23. Het Vast Bureau Statistiek en Werklastmeting.
Het Begeleidingscomité bestond naast vertegenwoordigers van alle rechtscolleges,
ook uit vertegenwoordigers van alle voornaamste actoren binnen Justitie. Eén
64
uitzondering werd hier gevormd door de Hoge Raad voor de Justitie, daar zij een
adviesopdracht had in het kader van artikel 352bis Gerechtelijk wetboek.
De opdracht van het Begeleidingscomité bestond uit de opvolging van het project
werklastmeting, het valideren van de kernproducten, de behandeltijden en de
uitkomst van de werklastmeting en van het werklastmeetinstrument dat normaal
gezien eind 2009 moest worden voorgelegd door het Vast Bureau voor Statistiek en
Werklastmeting.
Commissie voor de modernisering van de Rechterlijke Orde
Het CMRO stond de zetel bij in de samenstelling van een werklastmeetinstrument,
vooral wat betreft de methodologie. Zij maakte al haar bevindingen daarna over aan
het Vast Bureau.
Als men echter keek naar de praktijk is de CMRO vanaf 2010 zich niet alleen gaan
bezighouden met de methodologische ondersteuning, maar ook met het leveren van
de kern van werklastmeting, namelijk de productbepaling en tijdsbepalingen. Men
kan stellen dat de rollen zijn omgedraaid. Het CMRO begon het VBSW te bevragen
over de punctuele aspecten. Maar finaal stond het VBSW nog altijd in om de
werkzaamheden van het CMRO te laten valideren.82
F.O.D. Justitie
Binnen de F.O.D. Justitie gingen er een aantal personeelsleden en bevoegdheden
van de cel Statistiek (met uitzondering van de publicatie “Justitie in cijfers”) over naar
de zetel. Het gevolg hiervan was dat de zetel op vraag van de minister of de F.O.D.
Justitie statistieken van hoven en rechtbanken diende te ontwikkelen, bijeen te garen
en te onderzoeken. Ook diende de FOD justitie zich transparant op te stellen ten
aanzien van de zetel en de C.M.R.O over aangelegenheden inzake het project
‘werklastmeting bij hoven en rechtbanken.’ Als laatste opdracht met betrekking tot de
werklastmeting moest de organisatie van de FOD justitie zo zijn dat zij de betrokken
actoren blijvend konden opvolgen en begeleiden, zowel met betrekking tot de ICTaspecten, als met betrekking tot de personeelsaspecten.
82
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Project werklastmeting Hoven van
Beroep, Brussel, 2013, p. 5
65
BIRO
Het Beheerscomité informatica zorgde voor de uniforme codering van noodzakelijke
data en de automatisering op termijn van deze data uit de op te bouwen
informaticatools.
Daarnaast ondersteunde het BIRO ook het Vast Bureau inzake het bepalen en
uniformiseren van de codes, essentieel voor de statistiek en werklastmeting,
rekening houdend met de informatisering.
4.5. Protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en
rechtbanken
Dit tweede protocol bevat vooreerst een samenvatting van het eerste protocol en
geeft informatie over de uitvoering ervan en de evaluatie.
In het tweede protocol werd bepaald dat wat de evaluatie betreft van het protocol
“werklastmeting bij de hoven en rechtbanken” men duidelijk kon opmaken dat alle
partners een blijvende inzet hebben getoond om het project te doen slagen en de
overeengekomen afspraken zo volledig mogelijk na te komen. Hoewel de deadline
die voorzag in een voorstel van een instrument voor de werklastmeting en een eerste
doordacht resultaat in de hoven van beroep eind 2009 niet gehaald werd, bleek uit
de verslagen dat dit verantwoord kon worden door objectieve en gegronde redenen,
waarvan onder meer een moeizame start van de werkzaamheden en de tijd die nodig
was om tot een behoorlijk en overlegde methodologie en aanpak te komen onderdeel
waren.
De minister van justitie, Stefaan De Clerck, gaf opnieuw een prioritaire keuze aan de
werklastmeting, zowel op korte als op lange termijn. Hij zag ook de noodzaak in om
bij de bepaling van de personeelsbehoeften een professioneel en objectief
instrument te hebben om te kunnen komen tot een meer proportionele verdeling van
personele middelen over de hoven en rechtbanken. Dit gold ook voor de nood aan
meer uniforme en efficiënte werkprocessen.
66
Op korte termijn was de relevantie van een instrument voor de werklastmeting onder
meer van belang in het kader van de tijdelijke wetten83 die bij de hoven van beroep
voorzagen in raadsheren bij overtal en die bij de wetten van 21 en 22 december
2008 verlengd zijn geweest tot december 2010 met als voorwaarde dat er na die
periode enkel kon benoemd worden op de plaatsen in overtal,
“indien de Koning daartoe beslist bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad,
genomen op basis van een evaluatie aan de hand van een meting van de werklast van de
hoven van beroep op grond van een uniform registratiesysteem en uiterlijk voor het
verstrijken van deze periode. Bij ontstentenis van beslissing, verdwijnen de overtallen naar
gelang er plaatsen openvallen."
Ook bij de geplande uitdoving van het tijdelijk systeem van de aanvullende kamers in
de hoven van beroep en de eventuele vernieuwing door een structurele oplossing om
de achterstand weg te werken, zou de werklastmeting een belangrijke rol spelen in
het debat. De tot nu toe bekende resultaten speelden toen al een belangrijke
signaalfunctie bij de beoordeling van een vereiste tot aanpassing van de
personeelskaders en/of werkprocessen.
Op lange termijn moest de werklastmeting een onmisbare rol spelen bij de
hervormingen van het beheer van Justitie, waarvan een aantal krachtlijnen binnen de
Regering werden vastgelegd op 31 maart 2010 en nadien zijn bevestigd in een
politiek akkoord van 21 april 2010. Meer concreet werd erin bepaald dat de
magistratuur een meer autonoom beheer in handen ging krijgen via decentralisatie,
integraal management en schaalvergroting, gelinkt aan een modern management en
een doeltreffend verantwoordingssysteem. Dit zou ervoor moeten zorgen dat via een
beter beheer en inzet van de beschikbare mensen en middelen, zowel de
dienstverlening voor de rechtszoekende als de interne werkomgeving en
werkprocessen voor de professionelen, geoptimaliseerd werd.
Als laatste mocht niet vergeten worden dat ook de verdere uitbouw en optimalisering
van de statistieken van hoven en rechtbanken een prioritaire plaats moesten krijgen,
83
Zie de Wetten van 29 november 2001, 14 december 2004, 10 augustus 2005, 20 december 2005
en 12 maart 2007, verlengd bij wetten van 21 en 22 december 2008 tot december 2010
67
aangezien het in bezit hebben van objectieve en uniforme data een onontbeerlijk
beleids- en beheersinstrument uitmaakte.84
4.5.1. Betrokken partijen
Dit protocol werd afgesloten tussen de minister van Justitie, de heer Stefaan De
Clerck en de voorzitter van de Vaste Vergadering, de heer Ghislain Londers
De volgende bij het project betrokken partners traden toe tot het protocol:
- de magistraat- projectleider, de heer Eric Beaucourt;
- de voorzitter van het directiecomité van de FOD Justitie en tevens waarnemend
directeurgeneraal van het Directoraat-Generaal Rechterlijke Organisatie, de heer
Alain Bourlet, bijgestaan door de waarnemend directeur van de stafdienst ICT, de
heer Marc Martel;
- de vice-voorzitter van de Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke
orde, de heer Jean-Paul Janssens.85
4.5.2 . Onderwerp
Het tweede protocol omvatte 2 luiken : een luik “werklastmeting” en een luik
“statistiek”.
Luik “werklastmeting”
In een eerste fase werden de volgende resultaten verwacht :
- een model van generiek werklastmeetinstrument voor de hoven van beroep;
- een eerste concreet resultaat van werklastmeting in de hoven van beroep;
- de opstart van de werklastmeting voor de arbeidsrechtbanken, te beginnen met de
ontwikkeling
van
een
model
van
generiek
werklastmeetinstrument
en
de
voorbereiding van de eerste metingen in de daartoe geselecteerde pilootsites.
84
BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de
statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p. 3-5
85
BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de
statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p. 5-6
68
Hoewel de eerste resultaten slechts voorlopig waren, hadden deze uitkomsten
niettemin een belangrijke signaalfunctie voor de hoven van beroep. Zo kon men al
overgaan tot een eerste evaluatie van de werklast van de hoven van beroep,
overeenkomstig de wetten van 29 november 2001, 14 december 2004, 10 augustus
200S, 20 december 200S, 12 maart 2007 zoals verlengd werd tot december 2010
door de wetten van 21 en 22 december 2008. Hierbij werd wel gewaarschuwd in het
protocol dat deze eerste cijfers nog bevestigd moesten worden door nieuwe
opvolgingsmetingen, dat er nog een verfijning nodig was in de statistische gegevens
van de hoven van beroep en dat de registratie van deze gegevens nog verder
moesten gesystematiseerd worden.
In een volgende fase werden volgende resultaten verwacht :
- een model van generiek werklastmetingsinstrument voor de arbeidsrechtbanken;
- een eerste uitgewerkt resultaat van werklastmeting voor de arbeidsrechtbanken;
- de opstart van opvolgingsmetingen voor de hoven van beroep.
Voor de resterende rechtscolleges (Hof van Cassatie, arbeidshoven, vredegerechten,
politierechtbanken, rechtbanken van eerste aanleg, rechtbanken van koophandel)
kreeg de Vaste Vergadering de opdracht om tegen eind 2010 een inventaris,
opgesteld door het VBSW., over te maken aan de minister van Justitie. Deze
inventaris moest de beschrijving bevatten van de voorbereidende stappen voor de
opstart van de werklastmeting (model + meting) in de overige rechtscolleges (zie
opsomming supra). Hierna werd dan een opvolgingsagenda opgesteld voor de
werklastmeting in de andere rechtscolleges voor de periode 2011-2015. Hierin werd
tevens de planning bepaald voor de opvolgingsmetingen voor de hoven en
rechtbanken waar al een eerste werklastmeting had plaatsgevonden.
Luik “statistiek”
Zoals in het protocol van 4 juni 2008, kreeg het VBSW de verantwoordelijkheid om
de statistieken van de hoven en rechtbanken op te stellen. Deze konden dan gebruikt
worden naargelang hun noden door de hoven en rechtbanken, de minister van
Justitie, de FOD justitie en andere gebruikers en diensten (bvb. beantwoorden van
69
parlementaire vragen, beleidsvoorbereidend cijfermateriaal,…). Daarnaast moest de
Vaste Vergadering, op voorstel van het VBSW, een voorstel van actieplan opmaken
en op gepaste tijd voorleggen aan de minister van Justitie. Dit actieplan diende om
uniforme, betrouwbare en objectieve statistieken te realiseren gericht op diverse
actuele en toekomstige gebruiksdoeleinden (publicaties, parlementaire vragen,
werklastmeting, wetenschappelijk onderzoek, management,…). Het voorstel van
actieplan werd klaargestoomd door het VBSW in overleg met de bevoegde diensten
van of ingesteld bij de minister en/ of de FOD Justitie én het College van Procureursgeneraal (voor wat betreft het Openbaar Ministerie). De inhoud van het actieplan
bepaalde onder meer een inventarisatie van de actuele toestand, de huidige en
toekomstige noden en de hiertoe benodigde parameters. Dit voorstel besprak ook de
facetten met betrekking tot de centralisatie van data, de invoering en de gelijkmatige
codering van data en de aanmaak, de verwerking, de invulling en de toegang van de
statistieken voor de velerlei gebruiksdoeleinden en gebruikers.
Vanaf 1 januari 2010 kreeg het protocol uitwerking voor een periode van drie jaar.
Ten laatste drie maanden voor de einddatum moest dit protocol worden onderworpen
aan een evaluatie, of vroeger wanneer één van de betrokken partijen dit vroeg. Bij
gebrek aan een expliciete opzeg door de minister van Justitie of de Vaste
Vergadering of de terugneming van een partner van diens toetreding, de vervanging
door een nieuw protocol of een andere regelgeving voor de einddatum, werd dit
protocol stilzwijgend verlengd met één jaar, met een maximum van drie jaar, en
onder dezelfde voorwaarden na het verstrijken van de einddatum
De overeengekomen tijdskaders waren niet dwingend maar richtinggevend zodat de
politieke overheid kon inschatten wat de te verwachten resultaten waren.
Desalniettemin verbonden de partijen zich ertoe om de tijdskaders volledig te
respecteren. Indien er een vertraging optrad van de werkzaamheden, was het aan
het VBSW om hierover op een regelmatige basis verslag uit te brengen aan de
Vaste Vergadering, het begeleidingscomité en de minister van Justitie. Op deze
manier kon de overheid de voortgang van het project blijvend evalueren en indien
nodig, bij te sturen na overleg met de Vaste Vergadering en het VBSW.86
86
BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de
statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p. 6-8
70
4.5.3. Operationalisering
De Vaste Vergadering bleef het aanspreekpunt van de minister van Justitie en bleef
werken als orgaan waarbinnen het project inzake werklastmeting en statistiek van de
hoven en rechtbanken werd gerealiseerd, tenzij men eventueel een College van de
hoven en rechtbanken wettelijk kon realiseren met een bijhorende steundienst
waarbij het project kon worden ondergebracht.
Ondanks de bepalingen van het artikel 352bis Gerechtelijk Wetboek., bleef het
beheer van het proces van werklastmeting en de resultaten in handen van de hoven
en rechtbanken.
Het VBSW, opgericht bij de Vaste Vergadering, was het operationeel orgaan van het
project werklastmeting en statistiek. De samenstelling zoals bepaald in het eerste
protocol bleef gelden onder de hierna bepaalde voorwaarden :
-
Magistraat projectleider: De heer Eric Beaucourt, magistraat en voorzitter van
de C.M.R.O., werd vanaf 1 januari 2010 aangesteld als magistraatprojectleider, in opvolging van mevrouw Lola Boeykens. Aangezien hij dan
zowel fungeerde als magistraat-projectleider en als voorzitter van de C.M.R.O.
werd bepaald dat indien er zich een belangenconflict zou voordoen, hij
conform artikel 7 van de wet van 20 juli 2006 werd beschouwd als “
verhinderd” en zou de vice-voorzitter zijn functie waarnemen. Voor het project
statistiek zal de magistraat-projectleider bijgestaan worden door een
functioneel diensthoofd, aangeduid onder de statistisch analisten van het
VBSW.
-
Statistisch analisten: Er werd voorzien dat er vier voltijds equivalenten werden
gedetacheerd van de afdeling statistiek van de FOD Justitie. Daarnaast waren
er nog drie contractuelen aangeworven in het kader van het eerste protocol
-
Informatica: Er werd voorzien in een specifieke hulpdeskfunctie. Indien er zich
problemen zouden voordien in verband met de informatica-aangelegenheden
werd er daarnaast voorzien in een account manager. Als laatste werd er
voorzien in de detachering van twee voltijdse informatici/ experts SAS
71
-
Vrijwillige detachering vanuit de rechterlijke orde: er werd beroep gedaan op
de korpschefs van de hoven en rechtbanken om een lid van het
gerechtspersoneel vrijwillig en zonder compensatie te detacheren.
De minister van Justitie voorzag de middelen voor een secretariaatsondersteuning
voor de Vaste Vergadering en het VBSW. De personeelsleden van het secretariaat
stonden onder de leiding van de magistraat-projectleider van het VBSW en werden
bij voorrang geëngageerd voor het project werklastmeting en statistiek. Enkel de
secretariaatsmedewerker ter beschikking van de Vaste Vergadering stond onder de
leiding van de voorzitter van de Vaste Vergadering.87
4.5.3.1. Verdere operationalisering van het luik “werklastmeting”
Het werklastmeetinstrument had volgens het protocol tot doel het kwantificeren van
de personeelsbehoeften voor magistraten en gerechtspersoneel (prioritair doel) en
het
vergelijken
en
optimaliseren
van
de
werkwijzen
en
werkprocessen
(ondersteunend doel).
Het was niet de bedoeling om tot een individuele evaluatie van magistraten en
gerechtspersoneel over te gaan.
De doelgroep van de werklastmeting bestond uit alle personeelscategorieën,
namelijk de magistraten van hoven en rechtbanken en de leden van het
gerechtspersoneel
(referendarissen,
personeel
van
de
griffie,
administratief
personeel,…). Dit had plaats in alle types van rechtscolleges, zoals daar zijn het Hof
van Cassatie, de hoven van beroep, de arbeidshoven, de rechtbanken van eerste
aanleg, de arbeidsrechtbanken, de rechtbanken van koophandel, de vredegerechten
en de politierechtbanken.
De methode bleef dezelfde als die opgesteld in het protocol van 4 juni 2008. Het
bestond met name uit de bepaling van de kernproducten, het determineren van de
identieke afhandelingstrajecten en de corresponderende behandeltijden. Dit alles
werd dan gekoppeld aan het determineren van de beschikbare arbeidstijd, rekening
87
BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de
statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p. 10-13
72
houdend met onbeschikbaarheden en niet-dossiergebonden activiteiten. Om de
haalbaarheid van de methode te onderzoeken, stelde de minister van Justitie de
universitaire
instellingen,
werklastmeetinstrument
voor
die
de
de
zetel
haalbaarheidsstudie
hadden
bestudeerd,
naar
aan
om
een
een
wetenschappelijk advies te geven, met als oogpunt de doelstellingen te bereiken
vooropgesteld in de twee protocollen.
De interne overlegstructuur, bestaande uit de Vaste Vergadering, het VBSW, het
overkoepelende begeleidingscomité, expertengroepen en de CMRO bleef bestaan
zoals uitgetekend in het eerste protocol van 4 juni 2008.88
.
4.5.3.2. Verdere operationalisering van het luik “statistiek”
Dit werd verder uitgediept in het voorstel van actieplan (zie luik statistiek).
89
4.6. Gebruikte methodes bij hoven en rechtbanken
4.6.1. Methode 1.0
De wet van 29 november 2001, die een tijdelijke personeelsformatie van raadsheren
toevoegde bij de hoven van beroep om de gerechtelijke achterstand weg te werken,
was het beginpunt van methode 1.0 bij de hoven en rechtbanken. Artikel 7 van
diezelfde wet bepaalde dat de koning, na advies van de Hoge Raad voor de Justitie,
moest vastleggen op welke manier de werklast van de rechter en van het Openbaar
Ministerie geregistreerd zou worden, en op welke manier de resultaten moesten
geëvalueerd worden. Er moest volgens de wet, met andere woorden, een uniform
registratiesysteem gecreëerd worden dat de werklast van de hoven van beroep zou
meten. Bedoeling van de meting was om te bekijken welk equivalent aan magistraten
nodig was om enerzijds de achterstand weg te werken en anderzijds de nieuwe
instroom aan zaken op een degelijke wijze af te werken. Het was hierbij niet de
bedoeling om de individuele werklast te controleren, wel om het type zaken in kaart
te brengen en de behandeltijden per type zaak te bepalen.
88
BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de
statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p. 13-16
89
BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de
statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p. 16
73
In navolging van de wet van 29 november 2001 werd een werkgroep van magistraten
opgericht door het College van Eerste Voorzitters. Deze werkgroep ontwierp
registratieformulieren waarop de magistraten, de referendarissen en de griffiers
moesten aangeven welk type zaken zij behandelden en hoeveel tijd zij specifiek
besteedden om dit dossier af te werken. Het uiteindelijke doel was om voor elk type
zaak een normtijd te bepalen die het gemiddelde uitmaakt van de bekomen
gegevens van de tijdschrijfregistratie in elk hof van beroep. Deze normtijd zou dan
moeten weergeven wat de gemiddelde behandeltijd was per type zaak. Er werd
gewerkt met een lange periode om de tijdschrijfoefening te voltooien (in sommige
hoven van beroep duurde deze soms meer dan twee kalenderjaren). Alle magistraten
kregen de verplichting om de specifieke tijdsbestedingen en het soort dossiers dat zij
behandelden in te vullen.
Het tijdschrijfproject startte op 1 maart 2002 in zowel het Hof van Beroep te
Antwerpen als het Hof van Beroep te Gent. In Antwerpen bijvoorbeeld namen zowel
de individuele magistraten, de zittingsgriffiers als de referendarissen deel aan het
project. Zij registreerden in de periode maart 2002 tot juni 2004 de tijd besteedt aan
de afhandeling van de zaken tot en met het eindarrest op fiches. Uiteindelijk werden
alleen de behandeltijden van de magistraten verwerkt. Ook andere hoven van beroep
namen deel aan het project door timesheets in te vullen per dossier, zij het wel
gedurende een kortere tijdspanne (meestal ongeveer een jaar).
Welke gegevens moesten nu geregistreerd worden? Eerst en vooral moesten
gegevens eigen aan de zaak ingevuld worden. Elk dossier kreeg een specifieke code
om zo het type zaak aan te geven. Meer concreet ging het hier om de meest
relevante (meest tijdsintensieve) behandelde materie. Daarnaast werd ook een
moeilijkheidsgraad toegekend aan elk dossier. Volgende tabel geeft duidelijk aan hoe
werd geclassificeerd in functie van de moeilijkheidsgraad.
74
Figuur 8: codes met betrekking tot de moeilijkheidsgraad van zaken
1) Arrest zonder intellectuele inbreng (bv. doorhaling, afstand, samenvoeging, arrest gesloten
deuren, …)
2) Arrest met geringe intellectuele inspanning (bv. eenvoudige vervanging of aanstelling
deskundige, persoonlijke verschijning, voorlopige invrijheidstelling, …)
3) Arrest met hoofdzakelijk feitelijke betwistingen en geen noemenswaardige opzoekingen
4) Arresten met grondige opzoekingen (juridisch en in feite, aan de hand van de stukkenbundels of
dossierstukken, met nieuwe opzoekingen, …)
5) Zeer uitzonderlijke zaken (mammoetzaken, zeer arbeidsintensief omwille van uitzonderlijke
materie, complexe wetgeving, …)
In een volgende figuur wordt aangetoond op welke manier de reële werktijd besteedt
aan de afwerking van de dossiers gerangschikt werd in activiteiten. Deze zaken
werden geregistreerd door de betrokken partijen bij het dossier, namelijk magistraten,
referendarissen en griffiers. Zij registreerden allemaal afzonderlijk hoeveel tijd,
uitgedrukt in minuten, ze hebben besteedt aan elk van deze activiteiten. Wat echter
niet moest ingevuld worden op de fiches zijn de bestuurs- en managementtaken.
Vanaf de inleiding van de zaak diende een fiche ingevuld te worden. Deze taak
kwam toe aan de zittingsgriffiers die gebruik maakte van de gegevens die hem
werden gegeven door de magistraten, referendarissen of griffiers die betrokken
waren bij het dossier. De griffier zorgde voor de registratie van de dossiergegevens,
informatie over de procedurestukken en gegevens over de doorlooptijden.
Figuur 9 : rangschikking werktijden in activiteiten
- Voorbereiding (in staat stellen, beschikkingen, nazicht en studie dossier,
onverenigbaarheden, …)
- Terechtzittingen (in staat stellen, uitstellen, voortzettingen, pleidooien, na heropening
debatten, …)
- Beraad (tijdens behandeling, na sluiten debatten, na redactie project, …)
- Opzoekingen (rechtspraak, rechtsleer)
- Redactie (voorlopig en/of definitief project, verwerken en nazicht opmerkingen, …)
- Uitspraak (collationeren, corrigeren, ondertekenen: tussenarrest en eindarrest)
De verwachting bij het timesheetproject was om een diepteonderzoek te voeren
waarbij men zicht zou verkrijgen op het type zaken, op de doorstroomprocessen en
op de behandeltijden. Het analyseren van doorstroomprocessen had het voordeel
dat de tijdsduur van het volledige proces met de werktijden van alle betrokken
medewerkers in kaart kon worden gebracht. Deze methode ging uit van een feitelijke
75
registratie van werktijd naar activiteit. Op basis daarvan werd dan het type zaak en
de moeilijkheidsgraad gewogen.
Het uiteindelijk resultaat van het project werd verwerkt in een informaticaprogramma
‘workload’. In totaal werden voor de vijf hoven van beroep 14.608 fiches voor de
burgerlijke kamers en 7.278 fiches voor de correctionele kamers bekomen. Men
beschikte dus vanaf
dan over informatie met betrekking tot gemiddelde
dossiergebonden tijdsbestedingen naargelang het type zaak. De fiches gaven echter
geen zicht op niet-dossiergebonden activiteiten. Dit h ad als gevolg dat men niet kon
berekenen wat de totale werklast was van een gemiddelde magistraat.
In het voorjaar van 2006 kwam de werkgroep nog eens samen om de
vergelijkbaarheid van de cijfers in de vijf hoven van beroep te bespreken. Men stelde
vast dat elk Hof wel mat hoe lang magistraten werkten aan een dossier tussen de
eerste zitting en het eindarrest, maar de klemtonen die werden gelegd bij het
bepalen van de parameters en de instructies die werden gegeven bij het invullen en
verwerken van de gegevens bleken verschillend. Om dit te verduidelijken met een
voorbeeld kan verwezen worden naar het feit dat één Hof in zijn eindstatistiek de
moeilijkheidsgraden van dossier niet had weergeven. Het systeem was met andere
woorden vatbaar voor verbetering.90
De volgende punten maken reflecties uit bij het timesheetproject91 :
1. De resultaten van de timesheets lagen bijna altijd lager dan de resultaten uit de
interviews. Hoogstwaarschijnlijk lag dit aan onzorgvuldigheid bij het invullen van de
formulieren. Ten eerste werd tijdens de delphi- vergaderingen92 eerder in de richting
90
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 99-104
91
COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE, Het gebruik van
timesheets bij de werklastmeting van de zetel, Brussel, 2010, p. 3
92
Delphi- methode : “ Een kwalitatieve methode om normen te bepalen of personeelsbehoeften te
ramen, waarbij de mening of ervaring van zowel interne als externe deskundigen in kaart wordt
gebracht. De Delphi- methode vraagt naar de individuele meningen van magistraten of gerechtelijk
personeel. Elke magistraat krijgt nadien de mening van de andere deelnemers te horen, en kan op
basis hiervan zijn mening herzien. Na een aantal ronden hoopt men een bepaalde convergentie in
meningen aan te treffen.”
76
gegaan van de interviews. Ten tweede doen sommige uitlatingen vanuit de hoven
vermoeden dat de timesheets niet door iedereen zorgvuldig werd ingevuld.
2. Het facultatieve karakter van de timesheets hielp niet echt bij de representativiteit
van de “steekproef”. De mogelijkheid bestaat dat sommigen zich ervan af gemaakt
hebben door enkel gemakkelijke zaken in te vullen, of enkel de tijdrovende zaken.
3. Op de fiches werd de mogelijkheid geboden om deeltijden in te geven. Deze
deeltijden werden nooit accuraat ingevuld en nooit verwerkt. Daarnaast werden ze
ook niet ingegeven in een rekenblad of een andere softwaretoepassing.
4. Naast bovenvermelde mogelijkheid, was er ook de mogelijkheid om belangrijke
elementen in te vullen zoals aantal tussenarresten, conclusies,… waar telkens ook
het aantal bladzijden vermeld werd. Het VBSW heeft hieromtrent onderzoek gedaan
naar verbanden tussen deze factoren en de totale behandeltijd ( werkwijze ‘ ex ante’
gebruik van timesheets).93 Het bekomen resultaat toonde geen relevante verschillen
aan tussen magistratenbehandeltijd en hof, proceduretaal, alleen of collegiaal
zetelend, moeilijkheidsgraad, aantal pagina’s besluiten, aantal partijen, aantal
verscheiden belangen, aantal hogere beroepen,… Dit in tegenstelling tot de
interviews en delphi-besprekingen waar een aantal van deze factoren wel
discriminerend qua werklast bleken. Opnieuw kan de vraag gesteld worden of de
bekomen resultaten wel volkomen betrouwbaar waren.
4.6.2. Methode 2.0
Na het bekijken van de adviezen van de universiteiten, de zelfkritiek van het CMRO
op de methode bij de hoven van beroep en het nieuwe politieke klimaat van het jaar
2012, kon men verdergaan met een aangepaste kijk op de werklastmeting bij de
hoven en rechtbanken. In de nieuwe methode wordt wetenschappelijkheid
verbonden met resultaatsgerichtheid. De methode 2.0 bouwt verder op methode 1.0,
93
Timesheets kunnen ‘ex ante’ worden gebruikt, als een verkennend onderzoek, om bvb. na te gaan
welke discriminerende factoren in de uiteindelijke meting moeten opgenomen worden. Dit betekent dat
op de te registreren formulieren een aantal factoren worden opgenomen zodat men daarna via
statistische technieken (bvb. variantieanalyse) de relevantie van die factoren kan bekijken :
COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE, Het gebruik van
timesheets bij de werklastmeting van de zetel, Brussel, 2010, p. 2
77
het is dus geenszins een andere methode. De nieuwe methode focust zich op
andere zaken tegenover versie 1.0 die functioneel was bij de hoven van beroep van
2008-2012. Er zijn drie nieuwe aandachtspunten :
(1) de periode 2008-2012 werd gekenmerkt door het gebruik van een kwantitatieve
methode die als basis individuele timesheets en interviews hanteert. Vanaf 2012
echter, wordt er verder gewerkt met een meer kwalitatieve methode die als basis een
expertengroep hanteert. Er wordt een sfeer van samenwerking gecreëerd waarbij de
gemandateerde experts/specialisten in gesprek gaan met hun collega’s en
uiteindelijk tot referentiewaarden dienen te komen. Op die manier wordt jarenlange
ervaring van magistraten en gerechtelijk personeel ten volle benut. De daarvoor
toegepaste tijdsmetingen (timesheets) dienen nu enkel als achtergrondinformatie van
de experts. De multi-bronnen-multi-methodenaanpak blijft dus gelden, maar het
accent wordt verschoven naar het werken in workshops (delphi-methode). Net zoals
Justitie niet baat bij een kwantitatieve aanpak, baat dit ook niet voor de
werklastmeting. Het is niet omdat schuld bewezen is, dat onmiddellijk de strafmaat
kan worden bepaald. Zo werkt het ook niet bij de werklastmeting. Een gemiddelde
van 1000 timesheets is niet per definitie een goede referentiewaarde, een
kwalitatieve bespreking ervan is aangewezen.
(2) een eerste werklastmeting moet open en eenvoudig zijn, makkelijk om over te
communiceren en rapporteren. Dit betekent dat men beperkt moet zijn in
eindproducten, het schrijven van rapporten, het bepalen van een referentietijd en de
opdeling in personeelscategorieën. Als verduidelijking kan het laatste aangewend
worden als voorbeeld: het is namelijk wenselijk om de resultaten samen te vatten in
twee personeelscategorieën (juridisch en administratief personeel) en niet in vier
personeelscategorieën
(magistraten,
referendarissen,
zittingsgriffiers
en
administratief personeel die niet aanwezig zijn op de zittingen). Men moet dus niet
elk detail van in het beginne gaan uitspitten. Voorlopig zal er enkel met diepgang
gewerkt worden wanneer dit nodig is (bijvoorbeeld hervormingen, overdracht van
bevoegdheden,…).
(3) Duidelijke projectfasering. Het project dient opgedeeld te worden in meerdere
stappen, en na elke stap zal er gevalideerd worden. Die verschillende gevalideerde
78
deelstappen worden dan behouden zodat de eindvalidatie makkelijker kan worden
gemaakt. Een tijdskader zal bepaald worden bij het werklastmetings-proces. De
nieuwe methode bestaat uit zes stappen. (1) Sensibilisering, (2) Hoe meten?, (3) Wat
meten?, (4) Tijden bepalen, (5) Simulatie en (6) Rapportage. Het tijdskader zal een
zes à negen maanden in beslag nemen. Een project zoals de werklastmeting zou
niet langer mogen duren dan vier jaar duren. Het is namelijk belangrijk dat de
personen die van in het begin meewerken aan de werklastmeting, ook kunnen
eindigen vanuit hun zelfde functie. Ook de validatie van het project dient tijdig
gedaan te worden aangezien er bij onenigheid een orgaan op het hoger niveau zich
erover moet uitspreken.
Welke methode er ook wordt toegepast, de (on-)beschikbaarheid van vertrouwde
gegevens is onontbeerlijk. Op het vlak van de uniformisering van de codering en de
verzameling van statistische gegevens moet erbij stilgestaan worden dat het een
werk van lange adem is. Daarom is de taak van zowel de statistiek als de
werklastmeting geplaatst bij het VBWS. Het werken met werklastmeting moet
noodzakelijkerwijs gecombineerd worden met het werken aan IT- applicaties en aan
de statistieken die er uit voortkomen. Met andere woorden de kwaliteit van de cijfers
is cruciaal.
Naast de kwaliteit van de gegevens, moet er ook stilgestaan worden bij de dynamiek
van het model. Het systeem tracht namelijk een (bestaande of virtuele) werkelijkheid
na te bootsen of te omschrijven. Hierbij wordt voortdurend gewisseld tussen de
nabootsing van de realiteit langs de ene kant en het instrument overzichtelijk en
werkbaar te houden langs de andere kant. Hierbij zullen continu afwegingen dienen
gemaakt te worden. Als men enerzijds kijkt naar de samenhang van de theorie kan
men besluiten dat niet met alle specifiteiten van een hof of rechtbank rekening kan
gehouden worden. Het is niet mogelijk om alles te kwantificeren of te objectiveren,
als ook wordt het model onnodig gecompliceerd indien men elk klein detail of nuance
in rekening zou nemen. De zichtbaarheid wordt erdoor verkleint en de tijdsduur zal
verlengd worden door de overvloed aan gegevens die zullen moeten geregistreerd
worden. Als men anderzijds kijkt naar de praktijk kan men besluiten dat het hanteren
van één standaard ook niet wenselijk is. Geen enkele entiteit zal er zich in kunnen
vinden, en zal overigens geen aanwijzingen vinden van bijvoorbeeld de invloed van
79
omgevingsfactoren. Het model dient dus dynamisch te zijn. De sfeer en invloeden
van buitenaf van een organisatie zijn continu in beweging; de producten,
productiemiddelen, structuren, kwaliteitseisen, enz zullen hiervan een impact
ondervinden.
Als laatste opmerking moet er vastgesteld worden dat niet alle ingrediënten die een
instrument nodig heeft om goed te functioneren van in den beginne aanwezig zijn.
Het instrument moet een tijdje draaien om imperfecties te kunnen nagaan en
verbeteringen aan te brengen. Al doende leert men! Maar dit mag absoluut geen
reden zijn om het instrument nog niet operationeel te maken. Een permanente
evaluatie en verbetering zijn dus aan de orde om te komen tot een instrument dat
100 % in orde is.94
4.6.2.1. Uitwerking stappenplan
In deze paragraaf zal overgegaan worden tot de uitwerking van het stappenplan
waarmee methode 2.0 werkt. Stap voor stap zullen de zes trappen uitgelegd worden
ter verduidelijking van versie 2.0
Stap 1 : sensibilisering95
Bij de sensibilisering wordt een samenstelling gemaakt van pilootsites, experten en
specialisten die de taak hebben om het project te trekken.
Het werklastmeetinstrument moet helpen bij de personeelsplanning. Hierbij dient
men te kijken naar de kloof tussen enerzijds personeelsbeschikbaarheid en
anderzijds de personeelsbehoefte. Op die manier krijgt men zicht op het aantal
beschikbare personeelsleden en het noodzakelijk aantal personeelsleden. Op basis
hiervan kunnen dan adviezen geformuleerd worden om een betere fit te creëren. (zie
hiervoor ook figuur 1).
De personeelsbeschikbaarheid (= het aanbod van personeel) is het gemiddeld aantal
personeelsleden per jaar in de organisatie, uitgedrukt in VTE (voltijds equivalent).
94
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast
Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, Brussel, 2012, p. 6-7
95
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast
Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, Brussel, 2012, p. 10-15
80
Om dit te bepalen worden de jaarverslagen geanalyseerd of worden de gegevens bij
de gerechtelijke organisaties opgevraagd. Dit komt omdat de personeelsdienst van
de FOD Justitie vaak zelf geen weet heeft hoeveel magistraten, griffiers en
administratief personeel werken in een bepaalde gerechtelijke organisatie. Deze
informatie
is
nochtans
broodnodig
voor
de
modulaire
opbouw
van
de
werklastmetingen. De vraag naar de personeelsbeschikbaarheid komt al aan bod in
de eerste fase van sensibilisering. Bij voorkeur worden al deze gegevens
geregistreerd, verwerkt en ter waardering voorgelegd aan de voorzitters en
hoofdgriffiers van de gerechtelijke organisaties voordat de vierde fase van de
tijdsbepaling wordt afgesloten. Om fase vijf op te starten is het immers niet wenselijk
om
nog
onenigheid
te
hebben
over
de
correctheid
van
de
personeelsbeschikbaarheid.
Om de personeelsbehoefte te berekenen dient men de werklast van een specifieke
organisatie (uitgedrukt in tijd) te delen door de (gemiddelde) productietijd van een
(gemiddeld) personeelslid (uitgedrukt in tijd). Of, indien men zicht heeft op hoeveel
tijd nodig is om een bepaalde activiteit uit te voeren en men zicht heeft op hoeveel
uren één persoon presteert per jaar, kan men bepalen hoeveel personen men nodig
heeft op jaarbasis.
Een opdeling dient te gebeuren van de entiteit in een aantal subentiteiten. Dit omwille
van de werkbaarheid van de opbouw van het model en omwille van de
herkenbaarheid voor de gebruiker. Deze subentiteiten zijn: correctioneel, burgerlijk,
jeugd,… Deze modulaire constructie zorgt ervoor dat er stapsgewijs kan gewerkt
worden, bijvoorbeeld eerst correctioneel en daarna burgerlijk. Voor andere modules
zoals bijvoorbeeld management, ondersteunende activiteiten,.. wil dit wel zeggen dat
er zal gewacht moeten worden om afgehandeld te worden tot alle andere modules
zijn uitgewerkt. Van in het begin is duidelijk welke subentiteit eerst wordt onderzocht
en welke daarna volgen. Als alle subentiteiten aan beurt zijn geweest kan er een
rapport ter beschikking worden gesteld.
Vanaf fase 1 moet duidelijk zijn welk referentiejaar aan de orde is. De gegevens van
de personeelsbeschikbaarheid en de personeelsbehoefte moeten dan ook afkomstig
zijn van hetzelfde jaar.
81
Via sensibiliseringsvergaderingen hoopt het VBSW het project aan te brengen aan
alle voorzitters en hoofdgriffiers, magistraten en personeelsleden van de rechtbank/
het hof in kwestie. De bedoeling van de vergaderingen is om het project voor te
stellen, een algemeen zicht te geven op de methodologie en de handelwijze te
belichten. Ook wordt er voorzien in een eerste vraag- en antwoordronde en in een
oproep voor spontane deelname van magistraten, griffiers en administratief
personeel aan het project.
Een redelijk aantal pilootsites dienen gevonden te worden. De pilootsites dienen 1
expert magistraat én 1 expert griffier/administratief personeel naar voren te schuiven
voor
het
totale
project.
werklastmetingsproject,
Ze
wat
wil
functioneren
zeggen
dat
ook
de
als
oefenterrein
bevragingen,
voor
het
tellingen
en
waarnemingen bij hun als eerste zullen gedaan worden. Ze fungeren ook als
bevoorrechte gesprekspartner van het VBSW voor de verzameling van informatie en
gegevens.
Naast de 12 experten uit de pilootsites worden er nog een aantal externe experten
toegevoegd. Opnieuw gaat het om magistraten en griffiers. De reden waarom dit
wordt gedaan is om te vermijden dat de werklastmetingen niet enkel resultaten
bekomen in de pilootsites, maar ook van alle gerechtelijke organisaties van het land.
De uiteindelijke groep experten is ongeveer proportioneel verdeeld tussen
magistraten en administratief personeel en ook naar taal Frans-Nederlands. De
expertengroep dient als het centrale orgaan van het project. Zij hebben als taak de
kernelementen te benoemen, vast te leggen en te waarderen. Om als expert in
aanmerking te komen dienen eerst en vooral aan een paar criteria voldaan te
worden:
(1) Believer zijn: de expert moet overtuigd zijn dat men tot resultaten kan komen;
(2) Mandaat van ambassadeur: hij vertegenwoordigt zijn rechtbank en hij heeft het
mandaat om zijn rechtbank te engageren en beslissingen te nemen;
(3) Hij is resultaatgericht: hij engageert zich om tot resultaat te komen op het einde
van een bepaalde periode;
(4) Expert met ervaring: hij heeft verschillende materies behandeld;
82
(5) Beschikbaar tijdens het hele proces. Er werd geschat op 1 à 2 vergaderingen per
maand en dit tijdens een periode van 6 à 9 maanden.
De bedoeling is dat de expertengroep regelmatig samenkomt om suggesties te doen
over de grote lijnen van het project. Hun belangrijkste werkt ligt voornamelijk in fase
vier en fase drie. Ze moeten zich ook buigen over de bepaling van het percentage
niet-dossiergebonden werk en stellen de lijst op van het dossiergebonden werk (de
producten).
Inzake “de tijdsbepaling” kunnen de experts zich laten bijstaan of vervangen door
specialisten. Deze laatste groep wordt ingezet naargelang de afdeling, materie,
personeelscategorie,…
Als laatste is het engagement van alle rechtscolleges van een bepaald soort
gerechtelijk entiteit gewaarborgd in fase één
bij het opvragen van hun
personeelsbeschikbaarheid en in fase vijf bij de confrontatie met de simulatie van
hun personeelsbehoefte. In de fase van de simulatie krijgen alle gerechtelijke
entiteiten de kans om te argumenteren welke verzwarende of verlichtende variabelen
op hun specifieke werklastmeting van toepassing is. De betrokkenheid van alle
gerechtelijke
entiteiten
wordt
gedurende
de
volledige
tijdsduur
van
het
werklastmetingsproject nagestreefd.
Stap 2 : Hoe meten?96
Voor het meten van dossiergebonden en niet-dossiergebonden activiteiten werd er
gekozen voor de multi-bronnen-multi-methoden handelwijze.
DOSSIERGEBONDEN WERK
- Tijdschrijven op een timesheet;
- Tijdschatten in werkgroepen;
- Combinatie;
NIET-DOSSIERGEBONDEN WERK
- Tijdschrijven op een timesheet;
- Tijdschatten in werkgroepen;
96
Draaiboek werklastmeting VBSW 2012, p. 16- 17
83
- Combinatie;
- Benchmarking van soortgelijke organisaties;
Het VBSW dient een voorstel van projectplan op te stellen waarin er inhoud werd
gegeven aan de verschillende fases, tijdskaders bepaald zijn en de tijdsinvesteringen
van de diverse actoren zijn opgesteld (pilootsites, experts, specialisten, VBSW,…)
Figuur 10 : projectplan met berekening tijdsplanning
84
Figuur 11: berekening tijdsinvestering betrokken actoren
Stap 3 : Wat meten ?
In fase drie wordt een uniform onderscheid gemaakt tussen dossiergebonden
activiteiten en niet-dossiergebonden activiteiten. De taak om deze ordening in
categorieën te maken is weggelegd voor de groep van experts. Men gaat uit van de
werksituatie die aan de orde is, niet van optimale of toekomstige scenario’s.
Voor de niet-dossiergebonden activiteiten werd er in de periode 2009-2011 al een
rondvraag gedaan bij alle magistraten en griffiers/ administratief personeel om op te
sommen welk werk niet te maken heeft met inhoudelijke dossiers. Het resultaat van
die bevraging is dat men negen categorieën heeft gecreëerd van nietdossiergebonden werk voor magistraten, griffiers en administratief personeel met een
aanvulling van drie categorieën voor de laatste twee functies. De expertengroep
diende deze indeling te analyseren waarna op een volgende vergadering moest
85
gekomen worden tot een bevestiging, een aanvulling of de voorstelling van
alternatieven. Hoe dan ook moest er, voor overgegaan wordt naar stap vier,
consensus zijn over de categorisering.
Figuur 12 : beperkte lijst van niet- dossiergebonden activiteiten voor magistraten
Activiteit
1. Opleiding
volgen
Beschrijving
- deelnemen aan studiedagen,
colloquia etc. die verband
houden met juridische
onderwerpen/werking justitie.
- inclusief verplaatsingstijd
2. Opleiding
geven
-les geven, voordrachten
3. Interne
coaching
aanleren/coachen van nieuwe
collega’s, stagiairs,
referendarissen,…
houden, studiedagen
(etc.) voorzitten. Inclusief
voorbereiding
- inclusief verplaatsingstijd
Voorwaarden
verband houden met juridische
onderwerpen/werking
justitie/relevant voor uitoefening
van huidige of beoogde functie
georganiseerd door of met
tussenkomst van IGO, FOD
Justitie, andere organisaties
binnen RO of interne opleidingen
complementair aan 1
beperkt tot collega’s en andere
medewerkers binnen RO over
juridische onderwerpen of
werking justitie, dus niet
lesopdrachten
aan universiteiten, politieschool,
etc.
Figuur 13: andere functies
2-9
11
Idem als voor
magistraten
Onthaal
12
13
14
Systeembeheer
Bibliotheek
HRM
Telefoon en balie
eerste lijn/ingang
rechtscollege, niet
onthaal en
telefoons door
griffiers en
griffiepersoneel
Voor de dossiergebonden activiteiten moest de expertengroep een eenvormige
ordening maken geldend voor alle gerechtelijke entiteiten. Hierbij moest men
86
producten bepalen, proporties voorzien, kernproducten benoemen en flowcharts
opstellen.
(1) Producten
Eens een subentiteit bepaald, moet men gaan kijken welke producten men gaat
bepalen voor de werklastmeting. De definitie van een product luidt in dit geval : “
een centraal concept dat gebruikt wordt om categorieën van dossiergebonden
werk te bepalen. Een product is het resultaat van één of meerdere
activiteitenblokken. Het omvat het geheel aan activiteiten die gerealiseerd moeten
worden tussen de input en de output (bvb. een eindarrest in zedenfeiten). De
tussenarresten worden gezien als een tussenfase in het verkrijgen van een
eindbeslissing. De producten zijn grotendeels eindbeslissingen (eindarresten of
daarmee gelijkgestelde tussenarresten) die een aantal materies of domeinen (de
aard van een zaak) samenbrengen.
Bepaalde criteria helpen bij het komen tot producten :
-
de frequentie van voorkomen;
-
Elk kernproduct groepeert die aarden van de zaak die hetzelfde werkproces
vereisen;
-
De specificiteit voor de betreffende entiteit. Dit is de mogelijkheid om het van
andere producten te onderscheiden (geen overlapping) en het belang van het
overwogen product in een context van kostenberekening, werklastmeting,
opportuniteitsdiscussies;
-
De meetbaarheid (heeft men – nu of op middellange termijn – een beeld van
de volumes in de statistische applicatie);
-
De werkbaarheid (wordt moeilijk eens men voor een entiteit de 30 producten
overschrijdt);
-
Er moet coherentie zijn met de andere producten en (sub)entiteiten
(correctioneel, jeugd, enzovoort) van de jurisdictie.
Voor het project van de werklastmeting is het de bedoeling om de lijst met
producten tot een beperkt aantal te houden. Het maximum werd bepaald op 15
producten.
(2) Proporties
87
Omdat de criteria voor de bepaling van een product soms moeilijk te verenigen
zijn onderling, wordt er ook gewerkt met het begrip “ proporties”. Hoewel er een
beperking is op het aantal producten, wordt er toch geopteerd om het product (en
zijn volume) verder op te delen (= proporties). Het doel ervan is om het verschil te
kunnen maken tussen een ‘eenvoudige’ zaak en een ‘zwaarwichtige’ zaak. De tijd
nodig voor de productie van een volume- eenheid van één proportie van een
product kan namelijk verschillen van de behandeltijd nodig voor een volumeeenheid van een andere proportie van datzelfde product. Door de opdeling van
een product in een aantal proporties, kan voor elke proportie het procentueel
aandeel bepaald worden ten aanzien van het totale productvolume. De som van
deze procentuele aandelen is voor één product dan altijd 100 %. Wat wel een
probleem zou kunnen vormen is dat, afhankelijk van de personeelscategorie
waarvoor men de behandeltijd wil bestuderen, een product op een andere manier
wordt opgedeeld: wat voor een magistraat een relevant verschil is, is dat
misschien niet voor de griffie en andersom. De bepaling van de proporties per
product moet pas gebeuren tijdens de tijdsbepaling in stap vier, maar tijdens de
behandeling van de producten kan het al besproken worden.
(3) Kernproducten
Kernproducten kunnen worden gelijkgesteld met eindproducten. De definitie
ervan luidt: “Het kernproduct is een centraal concept dat gebruikt wordt om
categorieën van dossiergebonden activiteiten, de gerechtelijke activiteiten, te
bepalen”. Het “product’ samen met een “proportie” vormt een “eindproduct”. De
lijst met kernproducten stelt dan vereenvoudigd voor welke soorten output er zijn
bij de rechtbank/hof.
KERNPRODUCT/ EINDPRODUCT = PRODUCT + PROPORTIE
Een volume en behandelingstijd (per personeelscategorie) moeten gekoppeld
worden op het niveau van een “kernproduct”. Op die manier kan een werklast
berekend worden per eindproduct (tijd X volume). De som van de werklast van de
eindproducten geeft dus de totale werklast van een afdeling/rechtbank/hof.
(4) Processen- activiteitenblokken- flowcharts
88
Ook al is het meest relevante voor de werklastmeting het kernproduct, toch moet
men ook de processen die tot een kernproduct leiden in het oog houden. Het
kernproduct is namelijk het resultaat van een bepaald aantal handelingen of
activiteiten en het is dus nuttig voor het bepalen van de tijden of het interpreteren
van verschillen in benodigde behandeltijden om die bouwstenen tot het
kernproduct te bekijken. In casu staat het proces voor: “de opeenvolging van
uitgevoerde handelingen of activiteiten die leiden tot het kernproduct”. Specifiek
wordt bij de procesbeschrijving niet gedetailleerd te werk gegaan, maar wordt
gebruik gemaakt van groeperingen van activiteiten, of activiteitenblokken.
In principe is een kernproduct van een rechtbank/ hof opgebouwd uit een vijftal
activiteitenblokken om te komen tot een eindbeslissing :
(1) Voorbereiding;
(2) Zitting (of in raadkamer);
(3) Beraad;
(4) Behandeling na zitting;
(5) Opvolging.
Ten tweede werd ook gewerkt aan een “stroomdiagram” of een “flowchart’ om de
activiteiten van de griffie te verwerken. De opbouw van deze activiteiten van een
proces tot een eindproduct kunnen grafisch worden voorgesteld. Een flowchart
heeft vooral nut voor de bezigheden van griffies en administratief personeel. Veel
dossiers passeren de revue. Werkzaamheden van verscheidene soorten diensten
en personeelsleden dienen elkaar op te volgen in een snel tempo. Om het
overzicht ervan te behouden kan een flowchart soelaas bieden. Het maakt de
discussies
over
de
tijdsbepaling
van
de
activiteiten/activiteitenblokken/kernproducten een stuk makkelijker.
Nog voor de start van fase vier zouden de tijdsbepalingen van de
activiteitenblokken en flowcharts moeten opgesteld zijn door het VBSW en
overgemaakt aan de deskundigen.
89
Figuur 14: voorbeeld van een flowchart
Stap 4 : Tijden bepalen97
Fase vier maakt de kern uit van het project.
Wat betreft de niet-dossiergebonden tijdsbestedingen wil het VBSW werken met
afgebakende entiteiten. Dit wil zeggen dat men gaat werken met één uniforme,
nationale waarde per groep medewerkers van een gerechtelijke organisatie
(magistraten of administratief personeel).
97
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast
Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, Brussel, 2012, p. 28-30
90
Vooreerst de magistraten. In 2010-2011 werd een bevraging georganiseerd door het
VBSW en het CMRO bij alle magistraten. De vraag luidde hoeveel percent van hun
tijd ze staken in niet-dossiergebonden werk. Figuur 15 geeft de resultaten weer per
soort gerechtelijke entiteit ervan uitgaand dat er per magistraat een gemiddelde
beschikbaarheid is van 1700 uur. De resultaten werden per werklastmetingsproject
voorgelegd aan de expertengroep.
Figuur 15 : resultaten bevraging niet dossiergebonden tijdsbestedingen
Soort gerechtelijke entiteit
Hof van Beroep
Arbeidshof
Rechtbank van Eerste Aanleg
Arbeidsrechtbank
Rechtbank van Koophandel
Politierechtbank
Vredegerecht
Juridisch personeel
20 %
30 %
20 %
25 %
20 %
15 %
20 %
Vervolgens het administratief personeel. Bij het administratief personeel werd geen
voorafgaand onderzoek verricht, waardoor men aan de hand van de multi-bronnenmultimethoden aanpak één uniforme, nationale waarde per soort gerechtelijke entiteit
heeft achterhaald. Dit gebeurde in overleg met de expertengroep.
Inzake de dossiergebonden tijdsbestedingen dient er per kernproduct behandeltijden
voorzien worden. Hier gaat men tewerk met een kwalitatieve aanpak. Gezien in het
verleden gebruik werd gemaakt van timesheets, wordt de werklastmeting ermee
gelijkgesteld. Echter uit ervaring is men tot de constatatie gekomen dat de
uiteindelijke resultaten uit de timesheets minder zwaar doorwegen dan de interviews
en besprekingen met experts in werkgroepen (delphi-methode). Het VBSW maakt
gebruik van een multi-bronnen-multi-methode- aanpak, dit betekent dat men zich
gaat baseren op workshops met experts en specialisten, timesheets, observaties,
interviews,…. Elke methode heeft namelijk zijn voor en nadelen. Het verschil met
voorheen is echter dat men zich vanaf nu meer gaat baseren op de delphi-methode.
De focus zal dus komen te liggen op workshops met experts en specialisten waarbij
in overleg wordt gezocht naar degelijke, nationale referentiewaarden. De resultaten
van de timesheets, interviews en observaties zullen hierbij nog altijd dienen als
informatiebron.
91
Hoe zal dit tijdsbepalingsproces nu concreet verlopen?
Ten eerste worden er een aantal interviews afgelegd met specialisten per product.
Deze interviews worden daarna aangevuld met observaties voor het administratief
personeel. Op basis daarvan worden in de griffie dan flowcharts opgemaakt. De
bekomen resultaten van factoren die de behandeltijd beïnvloeden en de
behandeltijden zelf dienen als vertrekpunt van de eerste workshops. Ten derde wordt
voorafgaandelijk aan de workshops gevraagd aan de experts en specialisten om een
gestructureerde enquête in te vullen. Elke deelnemer kan dan vertrekkende van zijn
voorbereiding bijdragen aan het overleg. Belangrijk is dat elke deelnemer het
onderscheid kan maken tussen zijn rol als deskundige en die als gedelegeerde van
een gerechtelijke entiteit. Ten vierde bevatten de resultaten van eerste workshops
een bron van informatie, zowel met betrekking tot de inschatting van de tijden, maar
ook wat betreft de factoren die de behandeltijden beïnvloeden. Vervolgens kunnen
de resultaten een handig instrument bieden om timesheetsoefeningen op te stellen.
Het VBSW is voorstander van het gebruik van timesheets, zowel als voorbereiding,
als controle voor de bezigheden van de experts en specialisten in de workshops. Het
VBSW biedt hier een handleiding aan ten einde ondersteuning te bieden. Ten laatste
wordt het proces van de tijdsbepaling van behandeltijden per eindproduct afgesloten
met een tweede ronde van workshops. Hierbij worden de resultaten definitief
gewaardeerd door de groep van specialisten en experts.
Stap 5 : Simulatie98
In fase vijf worden de resultaten verwerkt door het VBSW. De personeelsbehoefte
wordt bekeken tegenover de personeelsbeschikbaarheid per (subentiteit van een)
rechtbank/hof. Hierbij gaat men de werklast van een rechtscollege delen door de
gemiddelde productietijd van een VTE per jaar. Dit zal hieronder nader uitgelegd
worden.
98
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast
Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, Brussel, 2012, p. 31- 34
92
Eerst wordt de gemiddelde productietijd van een VTE per jaar behandeld. De
simulatie start met twee verschillende personeelscategorieën, namelijk juridisch
personeel en administratief personeel. Magistraten en referendarissen maken
logischerwijs deel uit van het juridisch personeel, (zittings)griffiers maken hier deel uit
van het administratief personeel. Het grootste deel van de gemiddelde productietijd
van een VTE per jaar komt overeen voor het geheel van het juridisch personeel of
administratief personeel van alle afdelingen van de rechtbanken en hoven. Dit komt
omdat het aantal uren dat het juridisch personeel of administratief personeel krijgt om
te werken uniform werd vastgesteld voor alle categorieën van gerechtelijke
instanties. De beschikbaarheid werd berekend door de onbeschikbaarheden in
mindering te brengen, zoals weekends, feest- en brugdagen, verlof en ziektedagen.
Dit werd bepaald door het begeleidingscomité werklastmeting dat instaat voor de
coherentie van de projecten van werklastmeting bij de hoven en rechtbanken. De
expertengroepen hebben geen opdracht inzake de gemiddelde productietijd van een
VTE per jaar.
Vervolgens de werklastmeting. Om deze te kunnen achterhalen, zijn drie bouwstenen
noodzakelijk : kernproduct, tijd en volume.
Ten eerste moet men zicht hebben op het werk dat dient verricht te worden. Hiertoe
werden alle dossiergeboden tijdsbestedingen samengevat in kernproducten (zie stap
3: wat meten?). Als men eenmaal inzicht heeft in het werk dat moet gedaan worden,
moeten
de
behandeltijden
beschreven
worden
die
voorzien
worden
voor
dossiergebonden tijdsbestedingen (zie stap 4: tijdsbepaling). Bijvoorbeeld het
kernproduct ‘georganiseerde misdaad’ neemt X aantal minuten in beslag. Na de
voltooiing van het bepalen van de kernproducten en de aangesloten behandeltijden
moeten we het aantal keren dat een kernproduct gedaan wordt in kaart brengen
(output). Dit zal verder volume genoemd worden. Bvb. het aantal eindarresten in
zaken m.b.t georganiseerde misdaad. Om de output te berekenen, wordt het volume
per kernproduct geteld. Om het volume te bepalen wordt het aantal afgesloten
dossiers bekeken. Inzake de werklastmeting worden enkel de afgewerkte dossiers in
rekening gebracht. Tussenstappen van een dossier zijn een deel van een groter
eindproduct. Daarnaast dient erop gelet te worden dat enkel de hoofdkwalificatie
mag ingegeven worden bij de bepaling van de hoedanigheid van de zaak.
93
Eens men de werklast heeft berekend en de gemiddelde productietijd van een VTE
per jaar (percentage niet- dossiergebonden tijdsbestedingen) werd afgesproken, kan
het
VBSW
de
personeelsbehoefte
bepalen
en
afzetten
tegen
de
personeelsbeschikbaarheid.
In een laatste deel van stap vijf bezoekt het VBSW elke rechtbank met het oog om de
voorzitter en de hoofdgriffier gezamenlijk op de hoogte stellen van hun simulatie.
Hierbij krijgen zij de opportuniteit om hun kritiek te uiten over de simulatie en om
bepaalde bekomen referentiewaarden te vervangen door lokale waarden op basis
van verschillende variabelen. Dit laatste moet wel beargumenteerd worden.
Voorbeelden
van
zo
een
variabelen
zijn
schaalgrootte
of
oppervlakte,
specialisatiegraad (dit heeft een impact op de personeelsbehoefte), tweetaligheid,
externe factoren aan de entiteit (cultuur van de balie, het aantal bladzijden van
conclusies,
strafdossiers
en
vonnissen,
de
pleitduur,…)
en
ten
slotte
megazaken/assisenzaken (behandeltijden die de normale gang van zaken
belemmeren zijn immers niet opgenomen in het model). De rechtbanken worden
aangespoord om hun lokale waarden na te gaan zodat men weet waar men verschilt
van de referentiewaarden.
Stap 6 : rapportage99
In deze zesde en laatste fase wordt een rapport werklastmeting opgesteld door het
VBSW en wordt het voorgelegd aan de betrokken hoven en rechtbanken en
beleidsorganen.
De
kern
van
het
rapport
is
om
op
basis
van
referentiewaarden
de
personeelsbeschikbaarheid en de personeelsbehoefte van de gerechtelijke entiteiten
naast elkaar te leggen (zie figuur 1).
Het gehele rapport van de werklastmeting vertrekt van referentiewaarden, deze
waarden dienen om één volume van een bepaalde categorie eindproducten te
99
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast
Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, Brussel, 2012, p. 35-40
94
effectueren. Daarnaast worden de rechtbanken aangespoord om aan de hand van
een sjabloon-invulbestand de werklast te meten op basis van lokale waarden. Dit
geeft namelijk getrouwer weer hoe de AS IS situatie ter plaatse is in een bepaalde
rechtbank.
Om perverse effecten te vermijden moeten ook de prestaties gerapporteerd worden,
oftewel het tijdsbeheer. Geen enkele gerechtelijke entiteit werkt op dezelfde manier,
wat een impact heeft op de behoefte aan capaciteit. Het perverse effect van
werklastmetingen is dat rechtbanken die beter functioneren, gestraft zouden kunnen
worden aangezien uit de berekeningen blijkt dat er minder personeelsbehoefte is.
Omgekeerd geldt hetzelfde, namelijk dat entiteiten die minder presteren meer
personeel zouden toegewezen krijgen. Dit is dan ook de reden waarom men
rekening houdt met de prestaties van elke gerechtelijke entiteit bij de rapportering
van de resultaten m.b.t de personeelsbehoefte.
De rapportage die gebeurd is enkel een beginpunt. Er kan dus nog altijd uitgediept
worden. Ter indicatie wordt wel al informatie gegeven over het aantal eindproducten
dat een VTE per jaar of per week kan voltrekken en ook over de gerechtelijke
achterstand. Als er in een bepaalde rechtbank sprake is van gerechtelijke
achterstand, dan wordt aangegeven of deze achterstand stijgt of daalt. De rapporten
zijn alleszins nog vatbaar voor aanpassingen en aanvullingen indien nieuwe
analyses zich aanbieden en met het oog op de professionalisering van de
rapporteringen. Bij de bekendmaking zal elke betrokken partij dan ook gestimuleerd
worden om opmerkingen of suggesties te formuleren met betrekking tot de inhoud,
vorm en werkwijze van de rapportages. Op die manier kan men komen tot een meer
optimale rapportering van de werklast en de bepaling van de personeelsbehoefte.
De resultaten van de werklastmeting kunnen dienen als ondersteuning bij het
aanwijzen van broodnodige middelen of besparingen, maar absolute uitsluitingen
mogen er niet aan verbonden worden. De rapporteringen hebben immers maar
betrekking op één sectie van een gerechtelijke entiteit. Als er een volledig beeld komt
van de gerechtelijke entiteit zal er ook meer uitsluitsel kunnen geboden worden.
Langs de andere kant kunnen de resultaten wel al dienen als objectieve
argumentering bij de eerste beslissingen over de personeels- en middelenverdeling.
95
De rapporten zelf bestaan uit twee grote hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk wordt
op een eenvoudige manier uitgelegd hoe de werklast uiteindelijk is gemeten en
welke elementen daarvoor gebruikt zijn. Het tweede hoofdstuk bevat de beschrijving
van de resultaten. Wat hier ontbreekt is een gedetailleerde beschrijving van de cijfers
per rechtbank. Deze worden enkel ter beschikking gesteld als bijlage in Excel aan de
(eerste) voorzitters en hoofdgriffiers van de rechtbanken/hoven.
4.7. Stand van zaken anno 2014
De hierboven beschreven methode 2.0 toont wat het waard is door zijn sterk
resultaatsgerichte aanpak. In 2013 werden de werklastmetingsprojecten in de
arbeidsrechtbanken (juni 2013) en in de hoven van beroep (september 2013)
afgewerkt door het VBSW. In de eerste maanden van 2014 kan het definitieve
werklastmetingsrapport verwacht worden van de rechtbanken van eerste aanleg.
Daarnaast starten ook in de eerste helft van 2014 de werklastmetingen bij de
vredegerechten en de politierechtbanken. In de tweede helft van 2014 is het de beurt
aan de rechtbanken van koophandel en de arbeidshoven. In principe zou 2015 het
eindpunt moeten zijn van de werklastmeting bij alle hoven en rechtbanken. Het Hof
van Cassatie wordt hierbij niet meegerekend aangezien het een rechtscollege is dat
niet oordeelt over de grond of de inhoud van de feiten. Het Hof van Cassatie gaat na
of de procedurevoorschriften zijn nageleefd en of de wet op de correcte wijze werd
toegepast. Het houdt zich dus bezig met waken over de eenheid van de Belgische
rechtspraak. Daarnaast maakt het Hof ook geen deel uit van het College van hoven
en rechtbanken.
In 2015 worden alle projecten omtrent de werklastmeting geëvalueerd. Vervolgens
kan men beginnen met een tweede cyclus van projecten, in navolging van de wet op
de gerechtelijke hervorming waarin aangeven wordt dat een werklastmeting om de
vijf jaar moet herhaald worden.100
100
J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend
management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p. 70
96
Daarnaast verscheen er op 4 maart 2014 een nieuwe wet in het Belgisch Staatsblad
tot invoering van een verzelfstandigd beheer van de rechtbanken. Deze wet van 18
februari 2014 trad in werking op 1 april 2014.101 Dit werd door vele magistraten met
enthousiasme onthaald en brengt een wettelijke erkenning mee van het voorlopig
college van hoven en rechtbanken.102
4.8. Besluit
De aanleiding bij de hoven en rechtbanken was verschillend dan bij de parketten: de
gerechtelijke achterstand was hier de hoofdreden en de negatieve perceptie die rond
Justitie hing als gevolg hiervan. Ook de historiek werd gekenmerkt door een
prioritaire aanpak van de gerechtelijk achterstand. Uiteindelijk kwam het initiatief in
2001 waarbij men een wet opstelde om de personeelsformatie bij de hoven van
beroep uit te breiden. Waar oorspronkelijk de termijn op drie jaar werd gesteld, werd
deze tot nu toe reeds verlengd tot 2015. Daarnaast werd er een nieuw artikel
ingeschreven in het Gerechtelijk Wetboek, met name artikel 352bis. Niet alleen de
politiek kwam in beweging, ook de hoven van beroep kwamen met eigen initiatieven:
zo had je eerst het MUNAS-systeem en vervolgens het timesheetproject, daarnaast
waren er ook enkele lokale sui-generis experimenten. Uiteindelijk bleken deze niet
voldoende daar de toenmalige minister een haalbaarheidsstudie liet uitvoeren
waarvan de resultaten eind 2007 werden gepresenteerd. De aanbevelingen uit deze
studie vormden de inspiratie voor de twee protocollen die werden opgesteld met de
politiek en een enorm aantal betrokken actoren. Deze zijn de beleidsmatige teksten
die vorm gaven aan de werklastmeting bij de hoven en rechtbanken.
Bij de hoven en rechtbanken is er sprake van twee methodes. Een eerste methode,
methode 1.0, werd opgestart door de wet van 29 november 2001 en gold dus voor
de hoven van beroep. Een werkgroep ontwierp registratieformulieren die nauwkeurig
dienden ingevuld te worden. Dit tijdschrijfproject zag het daglicht op 1 maart 2002.
Het systeem was echter voor verbetering vatbaar wat duidelijk is gebleken uit de
reflecties die uit de doeken werden gedaan. De volgende methode, methode 2.0,
was
een
voortzetting
van
methode
1.0
maar
focuste
op
drie
nieuwe
101
www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=nl&la=N&table_name=wet&cn=2014021805
VASTE VERGADERING VAN DE KORPCHEFS, Het voorontwerp van wet betreffende de
verzelfstandiging van de gerechtelijke organisatie, vergadering 20 juni 2013, Brussel, p. 1
102
97
aandachtspunten. Zoals het geval is bij de gekozen methode bij het Openbaar
Ministerie, is er ook hier sprake van een stappenplan dat werd uitgewerkt in stappen
en aan de hand van figuren.
Stap 1: sensibilisering.
In de eerste fase van het project werden een aantal
pilootsites, expertengroepen en specialisten samengesteld. De eerste vraag die hier
werd gesteld ging over de personeelsbeschikbaarheid en de personeelsbehoefte. De
gegevens met betrekking tot de personeelsbeschikbaarheid zouden bij voorkeur al
moeten geregistreerd, verwerkt en gevalideerd worden. Vervolgens diende men een
opdeling te maken van een entiteit in subentiteiten (correctioneel, burgerlijk,
jeugd,…). De reden hiervoor was de stapsgewijze manier van werken die men wou
behouden. Daarnaast dienden ook sensibiliseringsvergaderingen georganiseerd te
worden om het project aan te brengen bij alle leden van de gerechtelijke organisatie.
De bedoeling van de vergaderingen was om het project voor te stellen, een
algemeen zicht te bieden en een toelichting te geven van de handelwijze.
Stap
2:
Hoe
meten?
Via
de
multi-bronnen-multi-methoden
werden
de
dossiergebonden en niet-dossiergebonden activiteiten gemeten. Het VBSW heeft in
deze fase de opdracht gekregen om een projectplan op te stellen.
Stap 3: Wat meten? In de derde fase ging het om het onderscheid tussen
dossiergebonden en niet-dossiergebonden tijdsbestedingen. De taak om categorieën
op stellen lag bij de expertengroep.
Stap 4: Tijdsbepaling. Deze fase maakte de kern uit van het project. Opnieuw werd
een onderscheid gemaakt tussen dossiergebonden en niet dossiergebonden werken.
In tegenstelling tot het niet- dossiergebonden werken, werd bij het dossiergebonden
werken geen opdeling gemaakt tussen juridisch personeel of administratief
personeel. Daarnaast werd het proces uitgelegd over hoe men de tijden juist
bepaald.
Stap 5: simulatie. In deze fase werden de resultaten verwerkt. Het belangrijkste punt
hier
was
het
afzetten
van
de
personeelsbeschikbaarheid
tegen
de
personeelsbehoefte door middel van het berekenen van de gemiddelde productietijd
98
en de werklastmeting. In deze fase wordt ook elke rechtbank afzonderlijk bezocht
door het VBSW.
Stap 6: rapporteren. In deze zesde en laatste fase wordt een rapport werklastmeting
opgesteld door het VBSW en wordt het voorgelegd aan de betrokken hoven en
rechtbanken en beleidsorganen.
Een laatste deel gaat in op de stand van zaken op deze moment zodat men de
werkzaamheden kan situeren en weten waar men momenteel staat en mee bezig is.
99
Hoofdstuk 5 Werklastmeting naar aanleiding van BHV
5.1. Inleiding
Reeds in 1958 werd een Koninklijke Commissaris aangesteld om zich te buigen over
de problematiek van de gerechtelijke hervorming. 56 jaar later werd de hervorming
uiteindelijk doorgevoerd met de wet van 1 december 2014. 1 april 2014 was het
startpunt van een grote wijziging van het gerechtelijk landschap. De Belgische
arrondissementen gingen van 27 naar 12 en vallen vanaf nu samen met de
provinciegrenzen, op een enkele uitzondering na.
Naar aanleiding van de splitsing van Brussel-Halle-Vilvoorde werd er voor de
Brusselse
rechtbank,
dat
opgesplitst
werd
in
een
Franstalige
en
een
Nederlandstalige rechtbank, een werklastmeting uitgevoerd door een extern
consultingsbureau.
Wat volgt is een omschrijving van deze boeiende problematiek.
5.2. Hervorming gerechtelijk landschap
5.2.1. Historiek
De gerechtelijke hervorming heeft een enorm lange geschiedenis waarbij er
verscheidene decennia moet teruggekeerd worden in de tijd. Het valt evenwel op dat
de doelstellingen van de hervormingen hetzelfde gebleven zijn: vereenvoudiging van
de structuren, vermindering van de kosten, verhogen van flexibiliteit en mobiliteit,
bewaken van kwaliteit, meer efficiëntie en productiviteit, meer specialisatie en
deskundigheid. Recent zijn er eveneens nieuwe doelstellingen bijgekomen:
resultaatsgerichtheid, responsabilisering en efficiënte bedrijfsvoering.
Met betrekking tot de hertekening van het gerechtelijk landschap werden meer
concreet volgende initiatieven genomen:
In 1958 werd Charles van Reepinghen aangesteld als Koninklijk Commissaris van de
gerechtelijke hervorming voor de uitwerking van het gerechtelijk wetboek. Zijn
100
prioriteit was de versnippering beperken door de Sociale rechtbank en de rechtbank
van Koophandel samen te voegen met de rechtbank van eerste aanleg in één
arrondissementsrechtbank. Na veel weerstand op zijn voorstellen werd een
aangepaste tekst goedgekeurd en trad de hervorming in werking op 1 november
1979.
Een volgende golf van hervorming kwam er na de affaire Dutroux en de Witte Mars in
oktober 2006. Op voorstel van Stefaan de Clerck, de toenmalige minister van Justitie,
werd een universitair centrum voor gerechtelijk recht aangesproken om een
werkmodel voor de toekomstige organisatie van de hoven en rechtbanken op te
stellen. Twee van hun voorstellen waren om één geschillenbeslechtende instantie op
te richten op niveau van het arrondissement en om de vredegerechten en
politierechtbanken
te
integreren
in
de
arrondissementele
rechtbank.
De
daaropvolgende Octopushervorming zou de voorstellen van het centrum aanpassen
aan het overleg tussen de acht partijen.
De Octopushervorming baseerde zich op vier principes: de verticale herstructurering
van het OM, het bestuderen van de horizontale integratie van de rechtbanken op het
niveau van eerste aanleg, de horizontale mobiliteit van de magistraten en het griffieen parketpersoneel en de doorlichting van justitie.
Een laatste plan was het Themisplan. Reeds in 1997 was de toenmalige minister De
Clerck van mening dat management zijn intrede moest doen bij de rechterlijke macht.
De eerste voorstellen van decentralisatie werden gedaan door minister Verwilghen in
2001. Toen Laurette Onkelinx in 2004 minister werd, stond de uitvoering van de
beheersdecentralisatie op agendapunt nummer 1. Op 24 augustus 2005 keurde de
regering het Themisplan goed. Ondanks de gouden regel van de verzelfstandiging
dat ‘wie verantwoordelijk is voor het behalen van resultaten, de zeggenschap moet
hebben over de middelen’, druiste de principes van het Themisplan er volledig tegen
in. Het stierf dan ook een stille dood.103
R. DEPRÉ, A. HONDEGHEM, C. VERVAET en B. BROUCKER, “De hertekening van het
gerechtelijk landschap” in A. Hondeghem, D. Van Daele, J. Maesschalk en B. Broucker (eds.), Een
decennium justitiële hervormingen in België: Octopus revisited, Brugge, Vanden Broele, 2010, p. 139154
103
101
5.2.2. Wet van 1 december 2014
In 2008 werd in het regeerakkoord van Leterme I opnieuw gewag gemaakt van een
hervorming van het gerechtelijk landschap: “Na de politiehervorming moet men de
grondige hervorming en de modernisering van de rechterlijke orde verder zetten en
de regering wenst daarvoor de nodige middelen vrij te maken. Met het oog op een
betere verdeling van de beschikbare middelen, zal de regering, in overleg met
betrokken actoren, een reflectie maken over de omvang van de gerechtelijke
arrondissementen, de structuur van de eerstelijnsrechtbanken, de geïntegreerde
eerstelijnsparketten en het aantal rechtbanken.
Deze
reflectie
zou
kunnen
eerstelijnsrechtbank, die,
met
leiden
tot
het
oprichten
uitzondering
van
de
van
een
vredegerechten
grote
en de
politierechtbanken, de gespecialiseerde rechtbanken groepeert met respect voor hun
eigenheden (milieurecht, sociaal recht, handelsrecht, burgerlijk recht, strafrecht,…),
inclusief een nog op te richten familierechtbank en eventueel een administratieve
rechtbank. De specifiteit van de arbeidsrechtbanken en de rechtbanken van
koophandel zal worden verzekerd door het behoud van de sociale rechters en de
rechters in handelszaken.”104
Ondertussen schrijven we 2014 en is de hervorming er recent doorgekomen.
De wet van 1 december 2013 tot hervorming van de gerechtelijke arrondissementen
en tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op een grotere mobiliteit
van de leden van de rechterlijke orde (B.S. 10 december 2013) komt met een grote
wijziging van het Belgisch gerechtelijk landschap. Waar we voorheen 27 gerechtelijke
arrondissementen hadden wordt dit voortaan herleidt naar 12 gerechtelijke
arrondissementen. Artikel 108 van de nieuwe wet geeft een opsomming van de 12
nieuwe arrondissementen: Antwerpen, Limburg, Brussel, Leuven, Waals-Brabant,
Oost-Vlaanderen,
West-Vlaanderen,
Eupen,
Luik,
Luxemburg,
Namen
en
Henegouwen.105 Vanaf 1 april 2014 worden de rechtbanken van eerste aanleg en de
politierechtbanken arrondissementeel georganiseerd, behalve in Brussel. Daar zijn er
104
R. DEPRÉ, A. HONDEGHEM, C. VERVAET en B. BROUCKER, “De hertekening van het
gerechtelijk landschap” in A. Hondeghem, D. Van Daele, J. Maesschalk en B. Broucker (eds.), Een
decennium justitiële hervormingen in België: Octopus revisited, Brugge, Vanden Broele, 2010, p. 131
105
www.ordeexpress.be/artikel/54/431/wet-hervorming-gerechtelijke-arrondissementen-enbevordering-mobiliteit (consultatie 10 april 2014)
102
telkens twee rechtbanken (een Nederlandstalige en een Franstalige). Bovendien
krijgen Halle en Vilvoorde ook een eigen politierechtbank.
Vanaf
1
april
provinciegrenzen.
vallen
106
de
gerechtelijke
arrondissementen
samen
met
de
De reden om deze centralisatie van de structuren tot op het
niveau van de administratieve provincies te brengen, is om specialisatie en mobiliteit
van de magistraat te bevorderen.107 Evenwel vallen niet alle 12 gerechtelijke
arrondissementen samen met de provinciegrenzen. Vanwege de communautaire
problematiek is Brussel een apart arrondissement geworden (met ‘ontdubbelde’
rechtbanken en gesplitste parketten voor Halle-Vilvoorde, op basis van de wet van
19 juli 2012 betreffende de hervorming van het gerechtelijk arrondissement Brussel),
waardoor dus ook het arrondissement Leuven apart blijft. De provincie Luik is zo
goed als één geheel, op het afzonderlijke en kleinste gerechtelijk arrondissement
Eupen na. Eupen fungeert als de omkadering van de zes gemeenten van de Duitse
Gemeenschap.108 Figuur 16 stelt de kaart voor met de 12 nieuwe gerechtelijke
arrondissementen.
106
www.legalworld.be/legalworld/Nieuw-gerechtelijk-landschap-is-een-feit-2014.html?LangType=2067
(consultatie 10 april 2014)
107
http://justitie.belgium.be/nl/binaries/De%20hervorming%20van%20de%20rechterlijke%20orde_tcm2
65-244958.pdf, p. 4 (consultatie 10 april 2014)
108
http://justitie.belgium.be/nl/binaries/De%20hervorming%20van%20de%20rechterlijke%20orde_tcm2
65-244958.pdf , p. 5 (consultatie 10 april 2014)
103
Figuur 16 : Nieuw gerechtelijk landschap
De reden van de schaalvergroting kan gevonden worden in het feit dat het zal leiden
tot een verbetering van de kwaliteit tegen lagere kosten en een minder kwetsbare
organisatie. Het adagium hier is ‘Big is beautiful’. Kleine en middelgrote organisaties
zijn kwetsbaarder, zowel in de zin van de continuïteit van personeelsbezetting, het
financiële aspect, als bij het opvangen van onverwachte voorvallen. Schaalvergroting
zou verschillende voordelen als gevolg hebben waardoor meer deskundigheid en
specialisatie mogelijk wordt. Wie groot is, heeft meer macht en een sterkere positie in
onderhandelingen met bijvoorbeeld het ministerie om meer budget te krijgen. Door
de grotere afzet heeft men meer productiemiddelen nodig en kan een betere
aankoopprijs verkregen worden door in grote hoeveelheden aan te kopen. Deze
principes steunen voornamelijk op de economische strategie van ‘the economics of
scale’. Evenwel is de ideale schaal een illusie.109 Er bestaat namelijk niet zoiets als
109
R. DEPRÉ, A. HONDEGHEM, C. VERVAET en B. BROUCKER, “De hertekening van het
gerechtelijk landschap” in A. Hondeghem, D. Van Daele, J. Maesschalk en B. Broucker (eds.), Een
decennium justitiële hervormingen in België: Octopus revisited, Brugge, Vanden Broele, 2010, p. 176182
104
de ideale schaal. Drie factoren zijn in deze context belangrijk: nabijheid, efficiëntie en
beheersbaarheid.110
5.3. Werklastmeting naar aanleiding van de splitsing van BHV
Op 22 augustus 2012 verscheen de wet, die het gerechtelijk arrondissement zou
wijzigen, in het Belgisch staatsblad. Er werd een aparte Nederlandstalige en
Franstalige rechtbank ingevoerd in Brussel. Aangezien er nog geen werklastmeting
was uitgevoerd, werd een verdeelsleutel gehanteerd van 80 procent Franstalige en
20 procent Nederlandstalige magistraten en griffiepersoneel. Er werd afgesproken
dat indien de werklastmeting niet afgerond was op 1 juni 2014, de regeling 80/20
definitief werd. De Nederlandstalige magistraten in Brussel waren hier niet akkoord
mee. Er werd kritiek geuit op het feit dat de 80/20- verdeling gebaseerd was op het
jaarverslag van het arbeidsauditoraat, terwijl men in de arbeidsrechtbank meer taken
te vervullen heeft zoals bijvoorbeeld de collectieve schuldenregeling. Daarnaast
bestond er de vrees dat de vermindering van het Nederlandstalig magistratenkorps
de doorlooptijd van de zaken zou verlengen.111
In januari 2013 werd de opdracht om een werklastmeting uit te voeren uitbesteedt
aan het studiebureau KPMG. Op 18 juli 2013 nam de regering er kennis van. 112 De
uiteindelijke verdeling van Nederlandstalige en Franstalige magistraten in het
gerechtelijk arrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde kwam grotendeels overeen met
de resultaten van de werklastmeting door KPMG. Deze laatste kwam uiteindelijk op
een extra uit van 67 magistraten, maar dit werden er 43 door ‘budgettaire
beperkingen’. De 114 Nederlandstalige en 279 Franstalige magistraten komen uit op
een verdeling van 29/71. Dit betekent dat de 20/80-verdeling niet helemaal accuraat
geschat was en dat de beslissing om een extern consultingbureau aan te stellen een
goede inschatting was.113
R. BOONE, “Meer vertrouwen is sleutel voor geslaagde hervorming”, Juristenkrant 6 november
2013, p. 13
111
R. BOONE, “Werklastmeting van alle rechtbanken klaar tegen 2014”, Juristenkrant 10 oktober
2012, p.6
112
X, “Wandelgangen”, Juristenkrant 22 mei 2013, p.14 en www.ovv.be/page.php?ID=5152
(consultatie 10 april 2014)
113
X, “Wandelgangen”, Juristenkrant 20 november 2013, p.14
110
105
5.4. Besluit
De hervorming van Justitie was broodnodig en het is niets anders dan positief dat dit
er uiteindelijk is doorgekomen. Vanaf nu is het echter aan de mensen op het
werkveld om zich aan te passen aan deze nieuwe situatie. Uit een interview met twee
professoren, gespecialiseerd in management bij overheidsdiensten, blijkt evenwel dat
ze met betrekking tot de grootte van de arrondissementen toch hun twijfels hebben,
zij het voorzichtig. Het woord onevenwichtig komt hier naar boven. Een voorbeeld
hiervan is het feit dat Antwerpen veel groter is in vergelijking met bijvoorbeeld
Leuven. Deze twee professoren opteerden eerder voor meer homogene
arrondissementen waarbij, in een ideaal scenario, zou moeten gekeken worden naar
de sociaal-economische factoren en een analyse zou moeten gemaakt worden van
het contentieux. Ze concluderen wel dat het goed is dat men de knoop eindelijk heeft
doorgehakt aangezien men anders zou blijven discussiëren wat ook niet bevorderlijk
zou zijn.114 In de memorandum van de Orde van Vlaamse Balies is men niet echt
opgezet met het tempo waarmee de hervorming door het parlement werd gejaagd.
Onder andere de advocatuur heeft geen inspraak gehad in deze materie. De Orde
voorspelt in zijn memorandum dat de asymmetrische organisatie van de rechtbank
van eerste aanleg (georganiseerd op arrondissementeel niveau) en de rechtbanken
van koophandel/arbeidsrechtbanken (georganiseerd op per ressort) aanleiding zal
geven tot praktische problemen.115
Inzake de werklastmeting in het kader van B-H-V is het duidelijk dat opnieuw een
significant tekort aan magistraten werd vastgesteld. Het bestaande kader werd in dit
geval gewijzigd door het aantal VTE te verhogen met 78 magistraten (75 Franstalige
en 3 Nederlandstalige). Deze nieuwe verdeling werd op enthousiasme onthaald door
zowel de Nederlandstalige en Franstalige magistraten, als de regeringspartijen. De
kost werd betaald zodat de splitsing van het gerechtelijk arrondissement BHV er door
zou komen. Of er ook zo snel gevolg zou worden gegeven aan ad hoc
werklastmetingen bij andere gerechtelijke entiteiten van het land is nog maar de
vraag.116
114
R. BOONE, “Meer vertrouwen is sleutel voor geslaagde hervorming”, Juristenkrant 6 november
2013, p. 13-14
115
ORDE VAN VLAAMSE BALIES, Memorandum 12 mei 2014, Brussel, 2014, p. 7-8
116
J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend
management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p. 75
106
Hoofdstuk 6 Over de grenzen heen : Nederland
6.1. Inleiding
In een volgend hoofdstuk worden de grenzen overgestoken en wordt er een kijkje
genomen naar de werklastmeting bij onze noorderburen. Nederland heeft de
overschakeling naar verzelfstandiging eerder gemaakt dan ons en dient dus als
beste voorbeeld om de Belgische hervorming op te baseren.117 In onderstaand deel
wordt nagekeken wat de overeenkomsten en de verschillen zijn.
Vooraleer kan overgegaan worden naar de bespreking van hun model, wordt eerst
de context geschetst waarin het systeem zich ontwikkeld heeft. Eerst komt de
gerechtelijke omgeving aan bod, vervolgens de politieke achtergrond. Een groot
verschil met Nederland is dat ze al veel langer ervaring hebben met werklastmeting
dan België. Al sinds het midden van de jaren 1980 houden onze noorderburen zich
bezig met het systeem. In 1995 kwam men uiteindelijk met het Lamicie-model
opgesteld door de Last minute commissie.
Hierna wordt het Lamicie-model volledig uit de doeken gedaan waarop wordt
afgesloten met een aantal zaken die wij kunnen leren uit het Nederlandse
werklastmetingsmodel.
6.2. Gerechtelijke omgeving
Onze noorderburen hebben in vergelijking met andere landen een kleine rechterlijke
organisatie. In 2002 had men bijvoorbeeld 10 rechters per 100.000 inwoners.
Nederland spendeert ook weinig budget aan rechtspraak. In tegenstelling tot België
heerst er in Nederland een cultuur van “teamwork” tussen de rechters. Ook de relatie
met het gerechtelijk personeel verschilt. Zij hebben namelijk schrijfjuristen die hen
bijstaan bij de voorbereiding, de behandeling op de zitting en de uitwerking van de
uitspraak. Deze juristen gaan voorstellen doen met betrekking tot de afhandeling van
de zaak en schrijven zelf hun visie op de uitspraak. Uiteindelijk blijft de rechter wel de
eindverantwoordelijke voor de juridische inhoud van de beoordeling. In België
117
J. PLESSERS, R. DEPRÉ en A. HONDEGHEM, Profiel van de ‘administratieve manager’ in de
context van verzelfstandiging binnen Justitie, Brussel, 2008, p. 25
107
daarentegen gebeurt het opstellen van uitspraken in de meeste rechtbanken en
hoven enkel door de magistraten die “thuis hun vonnissen of arresten uitschrijven”.
In de periode 2001 tot en met 2005 werd het aantal inkomende zaken in kaart
gebracht. De Raad voor de Rechtspraak stelde een totale stijging van de productie
met 38% vast. Deze productie steeg jaarlijks gestaag met 9% in 2002, met 14% in
2003, met 13% in 2004 en met 2% in 2005. Uit de cijfers van het jaarverslag 2005
van de Raad voor de Rechtspraak bleek dat de werkvoorraad lichtjes was
afgenomen over de periode 2003-2005. In 2005 becijferde de Raad ook dat de
rechtspraak 63 miljoen euro tekort had om de inkomende dossiers van 2005 en 2006
volledig te kunnen behandelen. De toenmalige minister van Justitie erkende het
probleem en zag het risico in dat de doorlooptijden zouden verlengd worden.
Evenwel
bleek
dat
onderfinanciering
niet
noodzakelijk
leidde
tot
langere
doorlooptijden. De gerechten waren gemotiveerd om de overproductie aan te pakken
met de bestaande personeelsaantallen. Een verhoging van de werkdruk was het
logische gevolg. Er werd gewaarschuwd dat de kwaliteit van de rechtspraak in
gedrang kwam.
De zetel ging uiteindelijk aankloppen bij de minister van Justitie voor bijkomend
personeel. Er diende meer budget vrijgemaakt te worden en de minister eiste in de
plaats van de zetel dat men duidelijk moest maken waarvoor men dat geld precies
nodig had. Op die manier begonnen de rechters en het ondersteunend personeel
met tijdschrijven en het bepalen van de gemiddelde productienormen. 118
6.3. Politieke achtergrond
Werklastmeting heeft in Nederland reeds een lange historiek doorlopen. In het
rapport
van
‘de
commissie
maatstaven
werklastmeting
voor
de
arrondissementsrechtbanken’ van 1990 werd beschreven dat er al in 1984 een
normenrapport is opgesteld geweest voor de rechtbanken waarin degelijke studies
en tijdschrijfonderzoeken uitgevoerd zijn geweest (commissie Blaauw 1984). Het plan
van de commissie was om stapsgewijs te werken:
118
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 39-40
108
(1) Vaststelling en definiëring van de kernproducten (= einde van een keten van
werkzaamheden;
(2) Analyseren en beschrijven van de processen van elk kernproduct om op die
manier inzicht te krijgen in de bijdragen van juridisch personeel, secretariaat
en administratie;
(3) Bepalen
van
de
weegfactoren
per
kernproduct
aan
de hand
van
tijdsbesteding.
Er werden 14 kernproducten bepaald die samen 80% van de gerechtelijke werking
dekten. In het rapport Blaauw werd enkel gekeken naar de werkzaamheden van het
juridisch personeel, daarom werden in 1990 in de 14 kernproducten de activiteiten
van de administratie weerhouden. Voor elk kernproduct werden procesbeschrijvingen
bepaald vanaf het moment van binnenkomen tot het moment van afwerking van de
zaak. Om de behandeltijden te meten werd gekozen voor het ‘beredeneerd
inschatten’ als methodiek. De tijden van juridisch personeel, griffie en administratie
van elk kernproduct maakten de gewichten uit van elk kernproduct. Door deze
techniek te hanteren werd het mogelijk de werklast en de personeelsbezetting van de
rechtbanken met elkaar te vergelijken. In tegenstelling tot België had Nederland al
ervaring met werklastmeting sinds halfweg de jaren tachtig. In die periode had men
reeds de kernelementen van een werklastsysteem gevonden (waaruit later het
Lamicie-model werd ontwikkeld):
het meten en schatten van tijden van
kernproducten door middel van een beschrijving van de processtappen en
handelingen, met normering van tijden via landelijke gemiddelden en het opnemen
en verwerken van de kernproducten in een informatie-registratiesysteem met het oog
op de vergemakkelijking van de statistische verwerking. Zij waren van in het begin
bewust van het feit dat werken met gemiddelde waarden een beperking vormde
indien er te grote verschillen waar te nemen waren tussen rechtbanken. Het is enkel
nuttig voor ongeveer gelijkaardige processen. Deze commissie hield zich uiteindelijk
alleen bezig met de arrondissementsrechtbanken waardoor enkel vergelijking kon
gemaakt waren in dit type van rechtbank. Pas met de invoering van het Lamiciewerklastmetingsysteem in 1995 kon men inzicht krijgen op de totale werklast en een
globaal beleid voeren (zie vanaf p. 112).
Het Nederlandse werklastinstrument was eigenlijk onderdeel van een groots plan
voor een gerechtelijke hervorming die begon in de jaren 1990. Men kan dus stellen
109
dat de ontwikkeling van het werklastsysteem, dat belangrijk is voor het
financieringsmodel voor de rechtspraak, systematisch gelinkt moet worden aan de
manier waarop de Nederlandse rechterlijke organisatie hervormd werd.
Met de nota ‘Van uitgaven naar kosten’ van de Tweede Kamer in 1997 als startpunt
werd er begonnen met verschillende beleidsonderzoeken om de optimale publieke
bedrijfsvoering te achterhalen. De klemtoon lag er op afspraken over prestaties en de
daarvoor te maken kosten. Transparantie was dus prioritair met betrekking tot het
begrotings- en beleidsproces.
De uiteindelijke aanzet voor de Nederlandse gerechtelijke hervorming kwam er in
1998 door de voorstellen van de Commissie Leemhuis, oftewel ‘de adviescommissie
Toerusting en organisatie Zittende magistratuur’. Opdracht was om de vraag “binnen
welke financiële en organisatorische kaders de rechtspraak het beste in staat was
om verantwoordelijkheid voor het beheer te dragen” degelijk te beantwoorden. Hun
uiteindelijk voorstel voor het beheer en bestuur van de gerechten was om een
‘college van bestuur’ met een president, een directeur bedrijfsvoering en een
directeur kwaliteit (rechter) te creëren. Daarnaast kwamen zij ook met het voorstel
voor een Raad voor de Rechtspraak, die zouden instaan voor beheersmatige en
beleidsvormende taken voor onder meer kwaliteit en rechterlijke samenwerking.
Voorstellen met betrekking tot transparantie van bekostiging op basis van prestaties
werden opnieuw vermeld in de regeringsverklaring van het tweede kabinet-Kok en
verder behandeld in de Contourennota modernisering rechterlijke organisatie van
1998. In de regeringsverklaring werd het doel van de nieuwe wetgeving omtrent het
functioneren van de rechterlijke organisatie geëxpliciteerd :
“Met behoud van essentiële kenmerken van de rechtspraak, waaronder de
onafhankelijkheid van het rechterlijke oordeel, wil de regering komen tot een stelsel
van integraal management en het inrichten van een bestuur bij de gerechten. Als
sluitstuk van deze operatie die in nauwe samenwerking met de rechterlijke macht
verwezenlijkt zal worden, zal op termijn een overkoepelende raad voor de
rechtspraak worden ingesteld.”
Met integraal management wou men bedoelen dat het beleid en beheer van
personeel en middelen in handen zou komen van het verantwoordelijk bestuur van
de parketten en de rechtbanken zelf. Parketten en gerechten zouden zelf moeten
110
instaan voor het besteden van het budget op voorwaarde dat de overeengekomen
prestaties van individuele gerechten en parketten behaald werden. Met andere
woorden, ze kregen meer beheersautonomie indien ze zich zouden toeleggen op
een verhoogde resultaatsgerichte verantwoordingsplicht ten aanzien van de
uitvoerende en wettelijke macht en ten aanzien van het volk. Deze Contourennota
gaf het startschot voor de modernisering van de rechtspraak.
De commissie Meijerink (Tweede Kamer 1999) voerde één van de (hierboven
vermelde) onderzoeken naar de optimale bedrijfsvoering en bekostiging van de
rechtsprekende macht. Hun voorstel was om het budget voor rechtspraak te
spenderen op basis van het aantal afgehandelde zaken. Op die manier werden de
prestaties van de zetel zichtbaar gemaakt. Zij baseerden zich op werklastmeting en
productie. De werklastmetingen die zij gebruikten werden al eens uitgevoerd binnen
de gerechten zelf en door het werklastsysteem Lamicie. Deze commissie wees wel
op het feit dat indien men een werklastsysteem zou invoeren, ook een kostenbatenanalyse diende opgesteld te worden. Zij volgden de commissie Leemhuis om
een Raad voor de Rechtspraak op te richten die toezicht zou houden op de
gerechten, ook op het vlak van kwaliteitsbevordering.
De Raad voor de Rechtspraak fungeerde in dit voorstel als schakel tussen de
minister van Justitie en de zetel. De Raad is deel van de rechterlijke macht en staat
niet onder het gezag van een ander overheidsorgaan. Hun opdracht was om ervoor
te zorgen dat de gerechten hun rechtsprekende taak op een degelijke manier konden
vervullen, de belangen te behartigen van de zetel tegenover de minister en toezicht
te houden op de kwaliteit van de bedrijfsvoering en het financieel beheer van elk
gerecht afzonderlijk. Hun primaire opdracht was dus instaan voor het beheer, budget
en bedrijfsvoering van de gerechten. Daarnaast hadden ze nog een secundaire
opdracht om de uniformiteit van de rechtstoepassing en de juridische kwaliteit van de
rechtspraak te verbeteren. De Raad moest onderhandelen met de minister over het
budget van de zittende magistratuur. De Raad liet zich hierbij adviseren door mensen
die in het veld staan. Daarnaast is er nog een adviesorgaan specifiek voor
werklastmeting en bekostiging, namelijk de Adviescommissie Werklastmeting en
Bekostiging (ACWB). Het adviesbureau liet zich op zijn beurt bijstaan door
111
referentiegroepen werklastmeting. Er zijn drie referentiegroepen: één voor strafrecht,
één voor bestuursrecht en één voor burgerlijk recht.
De commissie Meijerink legde de klemtoon op de sterke positie van de Raad op het
vlak van budget en beheer. Het was namelijk beheersverantwoordelijke voor de zetel
in zijn geheel en was op dat vlak bovengeschikt aan de gerechten. Op het gebied
van bedrijfsvoering had de Raad een ontwikkelende en stimulerende rol daar het
geen bindende beleidsregels kon opleggen. Het is de Raad die de budgetten voor de
gerechten besteedde, prestatieafspraken maakte met de individuele gerechten en
deze op het einde van de rit nakeek. Wanneer gemaakte afspraken niet werden
nagekomen of wanneer niet voldaan werd aan de kwaliteitseisen, had de Raad in zijn
rol van bekostiger de mogelijkheid om in te grijpen in de bedrijfsvoering van een
gerecht. De commissie zag kwaliteit dus eerder als een voorwaarde dan als een
element van bekostiging.
Met de invoering van dit nieuw orgaan werd ook de positie van de minister van
Justitie aangepast op vlak van beheers- en besturingsrelaties met de verschillende
gerechten. De minister trad in overleg met de Raad voor de bekostiging van de
rechtspraak en de te leveren prestaties. In ruil daarvoor rapporteerde de Raad bij de
minister over de kwalitatieve en kwantitatieve prestaties van de gerechten. De Raad
hield met andere woorden toezicht op de bedrijfsvoering van de gerechten en de
minister hield toezicht op de Raad.
Omdat het aantal binnenkomende dossiers niet onder het bestuur viel van een
gerecht, kwam de commissie Meijerink met het voorstel om de bekostiging van
gerechten te laten afhangen van het aantal afgehandelde zaken en om
reservevorming of leningen toe te staan. Zij gaf individuele gerechten ook de raad
om zich voor te bereiden tegen onverwachte volumestijgingen. Zij stelde eveneens
voor om stil te staan bij een verruiming van de bekwaamheidsgrenzen van de
verschillende gerechten, opdat men zaken zou kunnen overdragen aan een ander
gerecht. De Raad speelt hier een adviserende rol voor de minister van Justitie.
Al deze voorstellen maken deel uit van een masterplan voor een gerechtelijke
hervorming. Het vernieuwingsproces kreeg in 2002 kracht van wet door de Wet
112
Organisatie Bestuur gerechten (WOBG) en de Wet Raad voor de Rechtspraak.
Zowel de Contourennota, als de WOBG en de Wet Raad voor Rechtspraak hadden
als prioriteit de doelmatigheid te verbeteren van het functioneren van de gerechten.
Er zou meer verantwoording komen in ruil voor een bevordering van de organisatie.
Het nieuwe financieringsmodel op basis van herhaalde werklastmetingen moest als
instrument dienen om deze doelstelling te halen.
Dit is de eerste maal dat het functioneren en de organisatie van de rechtspraak
omgezet werd in juridische regelgeving.119
6.4. Van centralisatie naar integraal management
Binnen een tijdspanne van 20 jaar heeft Nederland de ontwikkeling gemaakt van
centralisatie naar integraal management. Dit laatste betekent zoveel als het beleid en
beheer in handen geven van het verantwoordelijk bestuur van de parketten en
rechtbanken zelf.
Het beheer van de gerechtelijke organisatie werd centraal aangestuurd vanuit het
Ministerie van Justitie. De verantwoordelijke voor het personeels- en middelenbeheer
was de Hoofddirectie Organisatie Rechtspleging en Rechtshulp. Bij elke beslissing
aangaande het personeel en de beschikbare middelen diende men eerst
toestemming te vragen aan deze Hoofddirectie. Er bestond in die tijd nog geen
instrument om de middelen op een objectieve manier te verdelen, dus deze hing
sterk af van de persoonlijke contacten.
Het besef groeide uiteindelijk dat in een sfeer van hoge werkdruk en schaarse
middelen een stap naar verzelfstandiging een goeie zet zou zijn. In dit kader dienen
twee
begrippen
onderscheiden
te
worden,
namelijk
deconcentratie
en
decentralisatie. In het geval van deconcentratie wordt vanuit de centrale overheid
verschillende instellingen opgericht over het gehele land om bepaalde opdrachten in
dat gebied uit te voeren. De centrale overheid heeft met andere woorden nog altijd
de touwtjes in handen. Decentralisatie daarentegen gaat uit van een overdracht van
119
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 40-45
113
een pakket van taken, bevoegdheden, middelen en beslissingsmacht van de centrale
overheid naar andere bestuursniveaus. In Nederland werd in eerste instantie
gekozen voor deconcentratie aangezien de gerechtelijke organisatie niet voldoende
was uitgerust om taken op te nemen inzake beheer. Daarom werd in 1990 in elk
gerechtelijk arrondissement een directeur gerechtelijke organisatie (DGO) gekozen
voor alle gerechtelijke organisaties van het arrondissement. Op 1 januari 2008 kwam
er een einde aan deze structuur. Rechtbanken en gerechtshoven kregen eigen
middelen. Er werden hiervoor ook directeuren beheer gerecht aangesteld die
verantwoordelijk werden voor de middelen en die niet-rechters. Hun hoofdopdracht
was om de gerechtelijke organisatie voor te bereiden op de omschakeling naar
integraal management. In dezelfde tijdsperiode werd het project Versterking
Rechterlijke Organisatie (pVRO) voorgesteld waarin de rechterlijke organisaties
zouden worden versterkt en vernieuwd. Er werd ook ondersteuning geboden bij de
voorbereiding naar het integraal management.
Op 1 januari 2002 werd uiteindelijk de omschakeling gemaakt naar centralisatie. Er
werd een beheersovergang gerealiseerd naar de parketten en rechtbanken. Dit hield
in dat de voorzitters van de rechtbanken en de hoofden van de parketten op basis
van hun jaarplan begrotingsgesprekken moesten houden en managementafspraken
moesten maken met onder andere de Raad voor de Rechtspraak. Deze afspraken
hielden in welk budget men zou vrijmaken voor het komende jaar en welke prestaties
daar tegen over zouden staan.120
6.5. Beschrijving van het instrument
6.5.1. Last Minute commissie
Binnen de rechtsprekende macht werd een systeem ontwikkeld om de werklast van
de gerechten te meten. Deze kwam er door de “Last minute Commissie”, oftewel
Lamicie, dat in het leven werd geroepen door de Centrale Commissie
Werklastmeting (CCW). Dit laatste orgaan fungeert als hoogste adviseur van de
minister over werklastmeting. De benaming “Last Minute” komt doordat men dit als
J. PLESSERS, R. DEPRÉ en A. HONDEGHEM, Profiel van de ‘administratieve manager’ in de
context van verzelfstandiging binnen Justitie, Brussel, 2008, p. 33-39
120
114
een commissie beschouwde van de laatste kans. Bedoeling was om een
geïntegreerd systeem uit te dokteren voor de gerechtshoven, rechtbanken en
kantongerechten. De Hoge Raad (Het Hof van Cassatie in België) werd niet
betrokken bij het systeem. De uiteindelijke resultaten dienden gebruikt te worden om
op
een
objectieve
manier
de
financiële
middelen
te
verdelen
bij
de
begrotingsdebatten. Het nieuwe systeem bracht de werklast in kaart van de
rechterlijke organisatie, waarbij in het oude systeem enkel de werklast vastgesteld
werd tussen de hoven onderling, of tussen de rechtbanken onderling, of tussen de
kantongerechten onderling.
Het jaar 1996 betekende een doorbraak voor het werklastsysteem door het
voorgestelde rapport ‘Tal van zaken’ door de Last Minute Commissie. Zoals
hierboven al werd omschreven, had de commissie Meijerink het voorstel om de
financiering te laten afhangen van werklastmeting en productie. Dit voorstel diende
als basis voor het werklastmetingssyteem. Op 1 januari 2000 werd het systeem
afgewerkt en overgedragen aan de zittende magistratuur die het vanaf dan zou
moeten beheren en onderhouden.121
6.5.2. Lamicie-model
Het Lamicie-model is een systeem bestaande uit zaakscategorieën, normtijden en
registratievoorschriften. De gebruikte methode is die van de procesbenadering.122
Zaakscategorieën
zijn
de
producten
van
de
hoven,
rechtbanken
en
kantongerechten. Voorbeelden van zaakscategorieën zijn: ‘familiezaken: Beslissing
scheidingszaak’ ; ‘Strafzaken: Beschikking Raadkamer’; ‘Belastingszaken: Afdoening
zonder uitspraak’. Elke gerechtszaak zou onder één van deze zaakscategorieën
moeten vallen. Het model werkt ook met de één op één relatie, dit wil zeggen dat
voor elke zaak dat binnenstroomt één (eind)product wordt gemeten, of er al dan niet
tussenuitspraken zijn geweest of niet. De proceshandelingen aan een individuele
zaak worden dus niet meegenomen in de meting. Soms wordt er echter wel rekening
121
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 45
122
M. COTTYN, “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?”,Ad Rem
2004, afl. 1, p. 8
115
gehouden met extra proceshandelingen bij de categorie-indeling, zoals bijvoorbeeld
een zaakscategorie ‘zaak zonder pleidooi’.
Normtijden zijn het aantal minuten nodig om een zaakscategorie af te ronden. Hier
wordt een onderscheid gemaakt tussen de verschillende gerechten, met name hof,
rechtbank en kantongerecht. Daarnaast wordt ook een onderscheid gemaakt tussen
normtijden voor de zetel en het ondersteunend personeel. In eerste instantie werden
deze normtijden ontwikkeld op basis van een beredeneerde schatting, enige tijd later
werd er gebruik gemaakt van tijdschrijven door de rechters en het ondersteunend
personeel waarin gemiddelde waarden werden bepaald.
Een aantal type dossiers werden niet opgenomen in een zaakcategorie. Het gaat om
megazaken en resultanten van bijzondere kamers, tuchtzaken, commissie van
toezicht en projecten van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep
voor het bedrijfsleven. De reden waarom bvb. megazaken niet apart zijn opgenomen
in een zaakscategorie is omdat de kans erop even groot is voor elk gerecht. Gezien
op lange termijn is de verdeling van de middelen in de gerechten dan correct. Indien
een megazaak zich aandient bij een bepaald gerecht, kan dit opgevangen worden
vanuit de financiële reserves.
Registratievoorschriften dienen te omschrijven ‘wat, op welke manier en op welk
tijdstip’. De basisgegevens worden geregistreerd op de administraties van alle
gerechten, op een landelijk uniforme manier. Dit is van belang voor de statistische
verwerking en informatisering van het werklastsysteem.123
Wat wordt er nu eigenlijk gedaan met de resultaten van het werklastmeetinstrument?
Werklastmeting dient om een objectief instrument in handen te hebben dat kan
helpen bij personeelsplanning en de strategische inzet van personeel. Daarnaast is
er in het Nederlandse model ook een verband tussen werklastmeting en kostprijs
voor de rechtspraak. De hoogte van het budget wordt namelijk bepaald door de
123
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 45-46
116
kostprijs per zaak en de gemiddelde tijd die het juridisch en administratief personeel
kunnen besteden aan een zaak.124
6.5.2.1. Bekostigingssyteem
In
2005
werd
het
doel
van
het
Lamicie-model
omgezet
naar
een
bekostigingssysteem, waar het initieel ontstaan is al werklastsysteem. In het Besluit
financiering rechtspraak 2005 werd de juridische omkadering bepaald voor de
financiering van de zittende magistratuur. Dit kwam er als gevolg van het invoeren
van een kosten-batenanalyse op 1 januari 2005, waar de bekostiging afhankelijk was
van prestaties en de kosten werden geboekt op het moment dat aan de prestaties
werd voldaan. Tot en met 2002 werden de middelen rechtstreeks ter beschikking
gesteld door de minister van Justitie. Sinds de oprichting van de Raad voor de
Rechtspraak in 2002 worden de middelen door hen verworven bij de minister en
staan zij in voor de latere verdeling over de individuele gerechten. Deze verdeling
gebeurt op basis van prestatie of productie.
In 2003 werd het bekostigingsmodel onderworpen aan een evaluatie. Het model
blonk uit in complexiteit doordat het sterk op detail stuurde. Het nieuwe Besluit
financiering rechtspraak 2005 stelde voorop om de financiering te vereenvoudigen, te
werken aan transparantie en prikkels in het systeem in te bouwen door het
verrekenen van productieverschillen.
Het gevolg ervan is dat vanaf 2005 zaken werden opgedeeld in productgroepen met
een eigen productgroepprijs (= prijs die de rechterlijke macht krijgt van de minister
om de producten die behoren tot deze productgroep te leveren). Er zijn in het model
elf productgroepen: burgerlijk, bestuur, vreemdelingen, belasting, straf en kanton. De
hoven hebben enkel de productgroepen civiel, straf en belasting. Het gehele budget
voor de rechtspraak is vastgesteld op grond van gemiddelde bedragen per
productgroep. Door deze techniek te hanteren werden volgende doelstelling gehaald:
(1) Het basisbudget wordt door minder factoren bepaald waardoor men meer
accuraat het budget kan berekenen;
124
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 47
117
(2) Men geraakt af van het beeld dat de minister uitspraken per categorie koopt;
(3) De Raad wordt meer geresponsabiliseerd, aangezien het instaat voor de
verdeling van de toegekende middelen (op basis van productgroepen) over de
gerechten (op grond van zaakscategorieën).
Het Besluit onderscheidt drie meetsystemen: het systeem productiemeting, het
systeem van prijsmeting en het werklastsysteem.
Het systeem van productiemeting gaat het aantal afgeronde zaken meten per
gerechtscategorie en daarbinnen per afzonderlijk gerecht. De meting vindt plaats op
het niveau van de verschillende zaakscategorieën. Het aantal afgewerkte zaken
wordt gemeten per zaakscategorie.
Het systeem van prijsmeting bepaalt de kosten voor afgeronde zaken voor alle
gerechten samen, en leidt hieruit de kosten voor elk gerecht afzonderlijk af. De
meting vindt plaats op het niveau van een productgroep (strafrecht, administratief
recht, burgerlijk recht,…). De kostprijs per productgroep wordt berekend door de
totale kosten te delen door het aantal afgeronde zaken.
Het werklastsysteem meet de werkbelasting van het personeel bij de gerechten dat
instaan voor de productie. De meting gebeurt aan de hand van herhaalde
tijdschrijfprojecten.
Het
vindt
plaats
op
het
niveau
van
de
verscheidene
zaakscategorieën. Men gaat de afgelegde behandeltijd per zaak, onderverdeeld
tussen rechterlijk personeel, juridische ondersteuning en administratie, meten.
Bijkomend doet de Raad voor de Rechtspraak vergelijkende onderzoeken en
diepteonderzoeken naar gerealiseerde verschillen in de prijzen tussen de
gerechten.125
6.5.2.2. Minutentarieven
Naast het vastleggen van normtijden door tijdschrijven, moet er ook om de drie jaar
onderhandeld worden tussen de minister van Justitie en de Raad voor de
125
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 48-50
118
Rechtspraak om de kostprijs per eenheid product te bepalen. Hierbij worden het
prijsindexcijfer, de productie van de rechtspraak, informatie uit het kwaliteitssysteem
en de resultaten van de werklastmeting in rekening genomen. Vooral de zetel had
hier problemen mee aangezien zij langs de kant stonden en niets van inspraak
hadden. Daarnaast klaagden zij het gebrek aan transparantie aan om de hoogte van
de prijzen per Lamicieminuut te bepalen. Er dient een onderscheid gemaakt te
worden tussen de bepaling van de minutentarieven in de gesprekken tussen de
Raad en het ministerie enerzijds, en bepaling van de minutentarieven in de
verhouding tussen de Raad en het afzonderlijk gerecht. In het eerste geval gebeuren
de onderhandelingen over de prijs op basis van productgroepen. In het tweede geval
gebeurt dit op basis van de zaakscategorieën. Het Lamiciemodel is er niet gekomen
om het vastgestelde budget tussen de Raad en het gerecht te verdelen in het
gerecht. Deze verdeling dient nog altijd te gebeuren door de korpschef. De
driejaarlijkse onderhandelingen hebben de gerealiseerde kosten over de afgelopen
drie jaar als uitgangspunt. De bekomen productprijs wordt door de Raad omgerekend
naar prijzen per zaakscategorie. Op basis van dit laatste berekent de Raad het
budget dat een afzonderlijk gerecht ontvangt. Het enige element waar de gerechten
invloed op kunnen uitoefenen is het aantal zaken dat zij afronden. Een laatste
component is het feit dat de zaakscategorieën op hun beurt ook worden
onderverdeeld tussen kosten van magistraten en kosten van ander gerechtelijk
personeel. Daarbij wordt er ook een onderscheid gemaakt naargelang het type van
gerecht: kantongerecht, rechtbank en gerechtshof.
Non-judiciële zaken van gerechten worden niet opgenomen in het Lamiciemodel.
Soms worden gerechten voor deze taken apart gefinancierd. Voorbeelden zijn taken
op vlak van tuchtrecht, lidmaatschap van commissies van toezicht, enz. Het WODC
(Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum) heeft de schatting
gemaakt en komt op minder dan 1% van de rechterlijke taken van een rechter, en op
ongeveer 1% van de hoofdtaken van de ondersteunende diensten.
Een laatste bemerking bij het financieringssysteem van de afzonderlijke gerechten is
dat er geen rekening wordt gehouden met verschillen in de kenmerken van
gerechten die de productiviteit kunnen beïnvloeden en dus dat schaaleffecten niet
bestaande zijn. De Raad gebruikt voor elke rechtbank hetzelfde minutentarief per
119
type product, terwijl men er eigenlijk van bewust moet zijn dat de invloed van de
stedelijke omgeving niet te onderschatten is voor de te behandelen zaken. 126
6.5.2.3. Bepaling van de behandeltijden
De grondslag voor de werklastmetingsonderzoeken ligt in het feit dat de
behandeltijden van de zaakscategorieën moeten vastgelegd worden om de prijzen
van de producten van de rechtspraak te kunnen vaststellen. De behandeltijden
worden opgenomen in het ‘Lamicie A- viertje’. Wat volgt is een uitleg over de manier
waarop de hoogte van de behandeltijden (of normtijden) worden bepaald.
De uitvoering van het tijdschrijfproject werd in handen gegeven aan TNO-Arbeid. De
onderzoeken werden door TNO in de jaren 2000-2001 en 2003-2005 geëffectueerd
in
de
verschillende
sectoren
(belasting,
strafrecht,
burgerlijke
zaken,
vreemdelingenzaken, enz.) Als gevolg werden Lamicienormen aangepast. Het
onderzoek volgde drie stappen:
-
Ten eerste bracht TNO de werkelijke omvang van de werkweek in kaart en
berekende de verhouding tussen dossiergebonden en niet-dossiergebonden
tijdsbestedingen. Dossiergebonden activiteiten maken de behandeling uit van
de zaakscategorieën die op het Lamicie A-viertje werden opgenomen. Nietdossiergebonden
tuchtzaken,enz.
activiteiten
en
ook
de
zijn
tijd
andere
besteedt
zaken
aan
zoals
megazaken,
opleiding,
intervisie,
vergaderingen,…
-
In een tweede fase werd door de tijdsregistratie de landelijk gemiddelde tijden
vastgelegd voor de uitvoering van de processtappen in de Lamicie
zaakscategorieën
De
In een laatste fase werden de behandeltijden bepaald.
goedkeuring
van
het
systeem
kwam
er
door
het
Instituut
voor
Arbeidsvraagstukken die als extern onafhankelijke expert werd aangesteld om de
opzet en de wijze waarop de tijdschrijfonderzoeken werden uitgevoerd, moest
126
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 50-52
120
nakijken. Na onderzoek bleek een verhouding van 80-20 een goede verdeling te zijn
voor de dossier en niet-dossiergebonden tijdsbestedingen.
Evaluaties van het tijdschrijfonderzoek tonen echter aan dat deze methode niet
zonder gebreken is. Een eerste gebrek zijn de registratieproblemen die gepaard
gaan met tijdsregistratie. Zo kunnen telefonische informatieverzoeken of vragen aan
de balie niet altijd toegewezen worden aan concrete dossiers. Daarnaast is het voor
de administratie enorm tijdrovend als zij telkens kortdurende activiteiten moeten
registreren. Medewerkers overtuigen van het belang van correct de tijd neer te
schrijven is dan ook geen evidentie. Een tweede gebrek heeft te maken met
doorlooptijden. Veel doorlooptijden van zaakscategorieën zijn namelijk te lang,
waardoor
ze
opgedeeld
worden
in
processtappen:
‘registratie’,
‘instructie’,
‘behandeling ter zitting’ en ‘schrijven uitspraak’. Dit heeft als gevolg dat een bepaald
werkproces kan verschillen van gerecht tot gerecht wat leidt tot verschillen in
definities en registraties. Een derde gebrek heeft te maken met het tijdstip waarop
het onderzoek plaatsvond. Het TNO maakte gebruik van de reguliere werktijden
waarbij overuren niet werden gemeten. Een laatste gebrek volgt uit de vaststelling
dat wijzigingen in de (inter)nationale rechtspraak of wijzigingen in werkprocessen
(bvb. door automatisering) een invloed kunnen hebben op de behandeltijden. Om
deze gebreken te overkomen en om het tijdschrijven op juistheid te controleren,
dienen de onderzoeksresultaten vergeleken te worden met de feitelijke bezetting en
de feitelijke productie. Daarnaast worden, in aanvulling op het tijdschrijven,
expertmeetings van rechters en secretarissen georganiseerd. Deze meetings maken
het namelijk mogelijk dat de theorie uit de tijdschrijfonderzoeken kan afgezet worden
tegen de praktijkervaringen.127
6.5.2.4. Kwaliteit vanuit het werklastmeetmodel
Lamicie gaat om de mogelijkheid om productieniveaus tussen gerechten te
vergelijken en het bekostigen van de behaalde productie. Een veel gehoorde kritiek
luidt dat de productiviteitsverhoging ten koste gaat van de kwaliteit van het
werkproces en het eindproduct. Uit onderzoek naar klantenwaardering en
127
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 52-55
121
medewerkerswaardering blijkt dat de kwaliteit van werkproces en eindproduct is
verbeterd bij de rechtspraak. De advocatuur en het Openbaar Ministerie zoeken het
probleem eerder bij verschillen in uitspraken bij de zittende magistratuur of een
gebrek aan rechtseenheid. Wat zeker in rekening moet genomen worden bij een
kwaliteitsoordeel is de organisatiestructuur, zoals bvb. de specialisatie van het
gerecht, de competenties van de medewerkers, enz. Ondanks de druk van het beleid
om een zeker productieniveau te halen, kan men nog altijd vertrouwen op de
professionele kwaliteit van de rechters en ander rechtelijk personeel, die naast het
halen van het productieniveau ook een degelijk product willen afleveren.
Het Besluit Financiering Rechtspraak maakte gewag van kwaliteitsoverwegingen bij
de prijsonderhandelingen. De betrokken partijen zullen bij de onderhandelingen altijd
zoeken naar het evenwicht tussen productie en kwaliteit. Een projectgroep heeft ten
behoeve van dit debat een conceptuele set van indicatoren en bijhorende normen
ontwikkeld. Hierbij werd een onderscheid gehanteerd tussen effectindicatoren – die
wijzen op de waardering of de kwaliteit van het eindproduct van de rechtspraak – en
procesindicatoren – die te maken hebben met de inrichting van het proces van de
rechtspraak. Deze laatste werden opnieuw onderverdeeld in drie categorieën:
personeel, organisatie en zaaksgebonden. Daarbij werden dimensies van kwaliteit
van rechtspraak gecreëerd:
- Juridisch inhoudelijke kwaliteit van de behandeling en van de uitspraak (waaronder:
Motivering van de uitspraken, Maatschappelijke relevantie of ‘practical wisdom’ bij
de uitspraken);
- Onpartijdigheid en integriteit;
- Bejegening ter zitting;
- Doorlooptijd van de behandelde zaken.
Er zou moeten berekend worden wat het effect is op de dossiergebonden activiteiten
indien deze indicatoren in zijn geheel zouden worden toegepast. In vergelijking met
het rapport over het tijdschrijfproject van TNO, neemt de dossiergebonden tijd voor
rechters af met 10%.
122
Tot
op
heden
werden
de
kwaliteitsindicatoren
niet
gebruikt
tijdens
de
prijsonderhandelingen, ondanks het feit dat dit een perfect tegenwicht zou vormen
tegen de vraag naar productie.128
6.6. Besluit
Ondanks de nabijheid, zijn er enorm veel verschillen vast te stellen tussen Nederland
en België wat betreft de rechterlijke organisatie en de ontwikkeling van het
werklastinstrument. Een groot en doorslaggevend verschil is het feit dat de
Nederlanders al veel langer ervaring hebben met de werklastmeting. Daarnaast ligt
het verschil in ontwikkeling van het systeem vooral in het feit dat er onderlinge
verscheidenheden op te merken vallen in hoe men te werk gaat: Nederland heeft een
cultuur van teamwork tussen rechters en ook de relatie met het gerechtelijk
personeel verschilt. Evenwel is de grote gelijkenis tussen België en Nederland dat
zij ook hebben gekozen om een grootse hervorming door te voeren van het
gerechtelijk landschap en om integraal management te incorporeren bij de
rechterlijke macht. Er zijn echter ook op dit vlak verschillen te bemerken. De
werklastmeting in Nederland is onlosmakelijk verbonden met de hervorming van
Justitie, waar dit bij ons niet het geval is. Ook hebben zij de integratie van het
managementsdenken verbonden aan een grote voorwaarde, namelijk een verhoogde
resultaatsgerichte verantwoordingsplicht ten aanzien van de uitvoerende en
rechterlijke macht.
Maar de twee grootste verschillen zijn toch het bekostigingssysteem en de Raad voor
de Rechtspraak. In Nederland wordt het budget voor de rechtspraak namelijk
verdeeld op basis van het aantal afgehandelde zaken, waardoor er dus een verband
wordt gecreëerd tussen werklastmeting en de kostprijs voor de rechtspraak.
Daarnaast is de Raad voor de Rechtspraak een orgaan dat wij niet kennen in België.
Het dient als schakel tussen de minister van Justitie en verwerft ook de middelen om
ze daarna te herverdelen over de gerechten.
Het Lamicie-model werd volledig beschreven. Kort samengevat houdt het systeem in
dat op basis van een periodiek tijdschrijfonderzoek voor alle types van rechtszaken
128
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p.55-59
123
wordt berekend wat landelijk de gemiddelde behandelingstijd per zaak is, uitgedrukt
in minuten. Als men de prestaties vermenigvuldigt met een tarief per minuut kan men
berekenen wat het budget moet zijn voor de afronding van een bepaald aantal zaken
van de gerechten als geheel, of van een individueel gerecht. De Raad voor de
Rechtspraak kan op basis hiervan de budgetten verdelen tussen de rechtbanken,
gerechtshoven, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het
bedrijfsleven.129
Opmerkelijk was de omzetting van het doel van het model van een werklastmodel
naar een bekostigingssysteem. Veel stemmen gaan op om die doelstelling opnieuw
om te zetten naar een systeem voor werklastmeting.130
Maar wat kunnen we nu leren uit het Nederlandse Lamicie?131
Ten eerste moet men ervan bewust zijn dat een werklastinstrument afleveren tijd
vraagt. De Nederlanders zijn sinds 1984 bezig met een werklastmeting en sindsdien
is het instrument gegroeid tot een degelijk instrument. De invoering ervan vraagt tijd,
kennis en ervaring. Geleidelijk aan zijn ze gekomen tot een instrument dat objectieve
criteria aanreikt om de rechtspraak te bekostigen. Ook in België hebben we de
MUNAS en de timesheetprojecten die ons telkens dichter brachten bij het uitwerken
van een professioneel en betrouwbaar werklastmeetsysteem. Naast geduld hebben
kunnen we ook leren uit het feit dat het hanteren van verschillende meetmethoden
een gunstig effect kan hebben. Tijdschrijven is niet de enige methode die wordt
gehanteerd bij de Nederlandse werklastmeting. Deze resultaten dienen daarnaast
nog getoetst te worden door expertgroepen van deskundigen, rechters en ander
personeel uit het veld (zoals hierboven werd vermeld zijn er een aantal gebreken aan
de tijdschrijfregistratie die door de expertgroep kunnen voorkomen worden). Ook kan
de meetmethode in de tijd wisselen, zoals in Nederland is gebleken. Nederland is zijn
werklastmetingproject gestart met tijdschatten, waarna ze zijn overgegaan op
129
CENTRUM VOOR INNOVATIES EN PUBLIEKE SECTOR, TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFT,
Onderzoek naar het effect van regulering op de productiviteitsontwikkeling van rechtspraak en
Openbaar Ministerie tussen 1965 en 2011, Delft, 2014, p. 33-34
130
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 48
131
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 60-67
124
tijdschrijven. Ook in België zien we deze wissel in methodes. Waar wij initieel gestart
zijn met methode 1.0, zijn wij ook overgegaan naar methode 2.0.132
Vervolgens dient men bewust te zijn van het feit dat werklast een vereenvoudiging
voorstelt van de realiteit. Bij werklastmeting moet men ervan bewust zijn dat er
gewerkt wordt met gemiddelde waarden en dat men dus kan spreken over een
vereenvoudiging van de werkelijkheid. Indien men elk klein detail of verschil zou
opnemen in het model wordt het systeem niet alleen te ingewikkeld, maar ook te
tijdrovend om te onderhouden. Dit zou demotivatie bij het personeel tot gevolg
kunnen hebben. Om te komen tot herkenning in de uitkomsten van het
tijdschrijfonderzoek bij de verschillende gerechten, moet men erop toezien dat men
werkt met homogene categorieën van zaken (vergelijkbaar in grootte, jurisdictie,
enz.). Een grote beperking in ons land is dat de doelstelling van de werklastmetingen
niet bij iedereen op één lijn staan, terwijl dit wel motiverend zou werken. Een groot
voordeel van het Lamicie-systeem is dat het toelaat om op een objectieve manier
een vergelijking te maken van de werklast van zowel individuele als verschillende
soorten gerechten. In Nederland kan men de bekostiging van de rechtspraak en de
werklastmeting niet los van elkaar denken. Wie denkt aan werklastmeting, denkt
automatisch aan de bekostiging. Vooraleer dit systeem in werking trad, werd het
beheer waargenomen door het ministerie van Justitie. De verdeling van de middelen
was echter niet transparant. Het nieuwe financieringsstelsel voor de gerechten is er
stap voor stap gekomen en geeft de indruk dat er een toenemende afstand wordt
gecreëerd tussen het ministerie van Justitie en de gerechten. De korpschefs krijgen
een ruimere beleidsverantwoordelijkheid. In ruil hiervoor moeten de gerechten wel
een grotere verantwoording afleggen over de gepresteerde activiteiten. Welke
doelstellingen verwacht worden van het Lamicie-model is voor elke actor betrokken
bij het project klaar en duidelijk, ondanks de evolutie van werklastmodel naar
bekostigingsmodel.
Aanvaarding van het systeem speelt uiteraard ook een belangrijke factor. Het is
essentieel om de beschikbaarheid en de aanvaardbaarheid van het Lamiciesysteem
na te streven. Op die manier kan men een prestatiegerichte bekostiging doorvoeren.
132
Zie infra p.72-95
125
Voordeel aan het Lamicie-model is dat het voldoet aan de vereiste van volledigheid:
één zaak is één prestatie. Ook de methodiek van meten is gelijk over de afzonderlijke
soorten gerechten. De aanvaardbaarheid is er vooral gekomen door de
expertmeetings die de resultaten van het tijdschrijfproject moeten toetsen aan de
realiteit. Het inzetten van professionele krachten is zeer productief wanneer je werkt
met een dergelijk instrument. Indien men wil beginnen werken met een
werklastsysteem is het noodzakelijk om mensen te vinden die van werklastmeting
hun professionele bezigheid willen maken, en zich dan ook enkel met dit onderwerp
bezighouden. In Nederland is er binnen de Raad voor de Rechtspraak een apart
team opgericht dat zich enkel en alleen bezig houdt met de werklastmeting en de
bekostiging van de rechtspraak. In België hebben we onder andere het VBSW en het
VBWO.
Werklastmeting heeft de stimulerende werking om de productie te verhogen. Tussen
2002
en
2005
legde
de
Raad
de
nadruk
op
het
verkleinen
van
de
productieverschillen. Goed presterende gerechten werden beloond voor hun
productieverhoging. Minder presterende gerechten hadden de dreiging om minder
budget te ontvangen. De sancties voor gerechten die aan de afgesproken prestaties
niet konden voldoen, werd toegepast vanuit het Besluit financiering rechtspraak
2005. De bekostiging van de meer- of minderproductie komt vanuit de
egalisatierekening van de Raad. Deze rekening wordt door de gerechten zelf in stand
gehouden gezien zij de verplichting hebben om jaarlijks een efficiëntiewinst te halen.
Gerechten kunnen bijkomend meer budget krijgen uit de egalisatierekening als zij
meer produceren met dezelfde financiële middelen. Een andere optie om meer ‘geld
te verdienen’ is door detachering van mensen of het uitvoeren van opdrachten van
andere gerechten. Met andere woorden, efficiënt werken wordt beloond. Er dienen
wel voorwaarden nageleefd te worden langs beide kanten om het systeem te doen
werken: het ministerie enerzijds dient erop toe te zien dat de ‘prijs * hoeveelheid’
effectief betaald wordt, gerechten anderzijds dienen de input realistisch in te schatten
en de gemaakte kosten als een betrouwbaar persoon te berekenen. Dit systeem van
beloning kennen wij niet in België en zou eventueel het bekijken waard zijn.
De dynamiek van het werklastmetingsinstrument is een begrip waar men ook in
België van bewust is. In het Nederlandse Lamicie-model worden op regelmatige
126
basis verbeteringen aangebracht. Eén van de parameters van werklast is het volume.
Daarnaast dienen variabelen zoals bevolkingsdichtheid, bruto regionaal product, enz
in rekening gebracht worden. De Raad gebruikt deze laatste variabelen om de input
van gerechtelijke dossiers te voorspellen. Een laatste parameter van werklast zijn de
behandeltijden of Lamicienormen.
Een laatste belangrijke les uit Lamicie is dat de onafhankelijkheid van de zetel op elk
moment moet gerespecteerd worden. De contourennota die hierboven werd
beschreven, stelt dat rechterlijke onafhankelijkheid te maken heeft met: “De
procesvoering en de inhoudelijk-juridische beoordeling van een zaak door een
individuele rechter”, en op “het onafhankelijk kunnen functioneren van de gerechten
en de onafhankelijkheid van de rechterlijke organisatie als geheel ten opzichte van
de andere staatsmachten.”
In dit opzicht dient werklastmeting geplaatst te worden in een context van een ruime
resultaatsgerichte beheerscultuur. Het Lamicie-model, de invoering van de Raad
voor
de
Rechtspraak,
de
prestatiebekostiging,
de
toegenomen
managementautonomie met de grotere verantwoordingsplicht,… Dit zijn allemaal
elementen van een resultaatsgerichte beleidscultuur waarbij de inhoudelijke
onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in eer werd gehouden. Door de
oprichting van een onafhankelijk bestuursorgaan binnen de rechtsprekende macht,
de Raad voor de Rechtspraak, werd het respect voor de onafhankelijkheid behouden
en kon men tegelijkertijd de kwaliteit van de rechtspraak en een transparante
doelmatigheid nastreven. Daarnaast werd ook een afstand gecreëerd tussen de
gerechten en het ministerie van Justitie doordat de Raad de beheerstaken voor een
groot deel op zich nam. Op die manier worden beheer en rechtspraak gescheiden
gehouden en kan men dus niet meer spreken van een vermoeden van
afhankelijkheid tegenover Justitie. Een kleine waarschuwing moet wel gemaakt
worden voor het gevaar dat bedrijfsvoeringsaspecten een mogelijk overheersende
invloed zouden kunnen uitoefenen op de inhoudelijke leiding en wijze van
behandeling van zaakscategorieën. Evenwel is de grens tussen bedrijfsvoering en
rechterlijke onafhankelijkheid nog niet doorbroken. In België worden soms wel eens
vraagtekens gesteld of de onafhankelijkheid van de zetel wordt gerespecteerd. De
scheiding die men in Nederland kent tussen de gerechten en het ministerie dankzij
de Raad voor de Rechtspraak kennen wij niet in België waardoor velen het argument
127
van de onafhankelijkheid gebruiken tegen de werklastmeting. Volgens sommigen is
dit argument echter eerder een dekmantel.133
133
H. LAMON, “Justitie splitsen?”, Juristenkrant 10 november 2010, p. 11 en R. BOONE, “Meer
vertrouwen is sleutel voor geslaagde hervorming”, Juristenkrant 6 november 2013, p. 14
128
CONCLUSIE
Verandering en modernisering zijn twee begrippen die alsmaar meer en meer op de
voorgrond treden als het gaat over Justitie. Het vertrouwen in deze instelling ligt over
het algemeen laag. Aan de hand van de justitiebarometer van de Hoge Raad voor de
Justitie kan men afleiden hoe groot het vertrouwen is van de burger in Justitie. Uit de
resultaten van de laatste barometer kan men vaststellen dat het vertrouwen redelijk
laag is, maar dat het evenwel is toegenomen sinds 2002.134 Recent nog werd in de
zaak-Lagrou met betrekking tot één van de grootste cannabisplantage in België
opnieuw uitstel toegekend, daar waar de feiten dateren van 2009. 135 Dit is allerminst
een toonbeeld van een efficiënt werkende justitie. Het doet de modale burger dan
ook telkenmale de wenkbrauwen fronsen en vraagtekens stellen bij de werking van
Justitie.
Aangezien er met publieke middelen wordt gewerkt, eist de samenleving meer en
meer dat publieke instellingen gaan inzetten op efficiënter werken. Men dient te
heroriënteren. Dit geldt uiteraard ook voor Justitie.136 De tijd van ‘la justice n’a pas de
prix’ is voorbij, wat zoveel betekent als prioriteiten stellen en verantwoording afleggen
over het beheer van de middelen gezien de schaarse middelen.137
Efficiëntie is dus de te halen factor in het kader van de modernisering van Justitie.
Eén van de vele stappen in die richting is het invoeren geweest van de
werklastmeting, eerst voor de parketten, daarna voor hoven en rechtbanken. Bij de
parketten bleek de invoering van het instrument onmiddellijk een schot in de roos.
Waar het in eerste instantie startte met het PANDORA-model, kwam men uiteindelijk
in 2003 met een nieuw initiatief voor de uitwerking van een nieuw instrument om op
een meer professionele en objectieve manier aan personeelsplanning te doen.
Onmiddellijk werd vooropgesteld om de personeelsbehoeftenplanning te plaatsen in
een breder kader van procesmanagement. Volgens een vertegenwoordiger van de
Hoge Raad voor de Justitie heeft het instrument bij de parketten zijn twee
134
www.csj.be/nl/inhoud/barometer (consultatie 6 mei 2014)
www.standaard.be/cnt/dmf20131125_00855780 (consultatie 6 mei 2014)
136
R. BOONE, “Management binnen justitie is een revolutie, maar onvermijdbaar”, Juristenkrant 24
februari 2010, p. 8
137
R. BOONE, “Meer vertrouwen is sleutel voor geslaagde hervorming”, Juristenkrant 6 november
2013, p. 13
135
129
doelstellingen
gehaald,
namelijk
het
vooropstellen
door
het
systeem
van
procesverbetering en externe verantwoording. Daarnaast was er ook een
leidinggevend magistraat van een pilootparket die van mening was dat het inzicht dat
werd geboden door het werklastmeetinstrument in de organisatieprocessen de zetel
enorm zou vooruithelpen. Dankzij het werklastmeetinstrument kregen de parketten
inzicht in de processen en de doorlooptijden van een dossier, waardoor men kansen
zag om te werken aan het interne management.138 Voor de hoven en rechtbanken
was er net iets meer tijd en moeite nodig om een werklastinstrument af te leveren dat
voldeed aan alle behoeften. De ontwikkeling van het instrument kwam er in een meer
politieke sfeer naar aanleiding van de problematiek van de gerechtelijk achterstand.
Maar ook de hoven van beroep zelf namen het initiatief om aan werklastmeting te
doen met het MUNAS- project en de timesheets. Evenwel duurde het een tijdje voor
er beweging kwam in de ontwikkeling en uitwerking van het systeem. Er werd ook
veel aandacht besteedt aan de meningen van mensen op het werkveld. Zo werd
bijvoorbeeld de vraag naar welk instrument men zou toepassen op de zetel sceptisch
onthaald. Men vond het nu eenmaal niet evident om objectieve criteria te vinden die
de intellectuele taken van de magistraten zouden kunnen meten.139 Alleszins was er
wel consensus over de aanstelling van een extern doorlichtingsteam voor de
uitwerking van een objectief instrument, samengesteld uit mensen van het werkveld
en specialisten inzake audit.140 Zo geschiedde dan ook, met bijvoorbeeld de
aanstelling van KPMG in het kader van de werklastmeting voor BHV of het VBSW
voor de algemene werklastmeting. Waar er ook consensus over bestond was de
opdeling van het juridisch en administratief personeel bij de ontwikkeling van het
instrument. Kwaliteitsvolle rechtspraak komt nu eenmaal voort uit het werk van zowel
magistraten, als griffiers en administratief personeel.141
Het project van de werklastmeting luidde alvast een nieuwe start in voor de zetel
aangezien het begrip ‘veranderingsmanagement’ werd geïntroduceerd. Het was dan
ook enorm belangrijk dat werd stilgestaan bij enkele voorwerpen van kritiek, namelijk
138
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 124
139
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 123
140
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 126
141
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 124-125
130
de onafhankelijkheid van de magistratuur, de vraag naar zichtbare voordelen op
korte termijn en de aandacht voor communicatie, opleiding en betrokkenheid. Zo
stelde enerzijds een HR manager bij een Hof van Beroep dat de weerstand voor het
instrument enkel zou wijken als men de positieve resultaten zou ervaren. Het was
belangrijk om van in het begin goed te communiceren over het doel en de impact van
de werklastmeting en de magistraten te betrekken bij de ontwikkelingen van het
systeem. Een magistraat bij het arbeidshof anderzijds wees op het feit dat men best
vermeed te starten met grootste projecten die eerder theoretisch en van bovenaf
werden opgelegd. Het zou veel beter zijn om te starten op het werkveld met concrete
initiatieven. Indien men dan kon komen tot resultaten op korte termijn zouden deze
kunnen gelden als hefboom naar een volgende stap. Hij was van mening, net zoals
vele anderen in de zetel, dat een stapsgewijze evolutie met de nodige communicatie
en openheid de beste manier was om zo een instrument te incorporeren binnen de
zetel.142
Er werden in het kader van de werklastmetingen twee protocollen uitgevaardigd
waarin door de toenmalige ministers een prioritaire plaats werd gegeven aan de
werklast. In het tweede protocol de dato 2010 werd expliciet gesteld dat de
magistratuur meer autonoom beheer in handen zou krijgen via decentralisatie,
integraal management en schaalvergroting. Dit zou dan verbonden worden aan
modern management en een doeltreffend verantwoordingssysteem. Recent werd dit
in een wettelijk kader gegoten, met name de wet tot invoering van een
verzelfstandigd beheer voor de rechterlijke organisatie, in werking getreden op 1 april
2014. Een aanbeveling in dit kader zou zijn om meer te communiceren over de
werkzaamheden in het kader van de verzelfstandiging en de werklastmeting. De
negatieve perceptie en het laag vertrouwen volgt nu eenmaal uit de vele
mediaberichten waar Justitie (vaak) in een slecht daglicht komt te staan. Justitie kan
hier perfect op repliceren indien er meer gecommuniceerd zou worden op niveau van
de burger waarmee ze aantonen dat er gewerkt wordt aan de efficiëntie.
Men mag echter niet vergeten dat nadenken over de organisatie en over het beheer
van de middelen een nieuwe wereld opent voor de magistratuur. De spanning tussen
142
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 127
131
management en recht blijft, terwijl het in alle andere administraties een evidentie is
geworden. Uiteindelijk staat managen gelijk aan het realiseren van je doelen met de
middelen die beschikbaar zijn.143 Professor Frédéric Schoenaers van de Universiteit
Luik verwoordt dit mooi in volgende zin: ‘Je brengt dus in dat fort eigenlijk een soort
paard van Troje binnen. Dat is een hele uitdaging.’ Deze professor sociologie, die
ook meewerkte aan de haalbaarheidsstudie, zag de werklastmeting als een
vooruitgang voor de rechterlijke macht, in de zin van kwaliteit en herverdeling van de
middelen. Hij zag het als het geknipte instrument om leemtes op te vullen in sommige
arrondissementen en overcapaciteit te detecteren in andere. Hij wees op twee
gevaren bij het werklastmeetinstrument. Ten eerste moest men erover waken dat de
kwaliteit van het werk niet zou leiden onder de vraag naar een hogere productiviteit.
Een tweede gevaar schuilde in het moeilijk wiskundig kwantificeren van hoeveel tijd
eigenlijk nodig is voor het opstellen van een vonnis, omdat alle dossiers verschillen,
en er toch intellectuele arbeid komt bij kijken. Conclusies van advocaten bvb. kunnen
in 1 type zaak eens kort dan weer lang zijn.144
Er was in dit kader een verschil vast te stellen in cultuur en mentaliteit met betrekking
tot het invoeren van de werklastmeting tussen Nederlandstalig België en Franstalig
België. Waar Vlaamse rechters zelf initiatief namen inzake de werklastmeting, was er
in Wallonië weerstand tegen de werklastmeting. Een illustratie hiervan was toen men
de werklast begon te meten in de Hoven van Beroep van Antwerpen en Mons als
proefproject. Er ontstond discussie toen het Hof van Beroep te Mons eerst nog een
universitair onderzoek wou laten voeren naar de te hanteren onderzoeksmethode.
Als dilatoire maatregel kon dit wel tellen. Waalse magistraten waren al langer tegen
elk systeem om de werklast te meten. Redenering was dat de onafhankelijkheid van
het gerecht zou aangetast worden, terwijl veel Vlaamse rechters inzagen dat het
werk gewoon eerlijk moest verdeeld worden. Indien het gerecht echter wenste te
moderniseren,
diende
het
verantwoordelijkheid
op
te
nemen:
een
betere
infrastructuur, een betere werkverdeling, een efficiënt management, een doordacht
HRM- beleid, een klantvriendelijke aanpak en een eigen beheer over het budget. 145
143
R. BOONE, “Meer vertrouwen is sleutel voor geslaagde hervorming”, Juristenkrant 6 november
2013, p. 14
144
R. BOONE, “Management binnen justitie is een revolutie, maar onvermijdbaar”, Juristenkrant 24
februari 2010, p. 8-9
145
H. LAMON, “Justitie splitsen?”, Juristenkrant 10 november 2010, p. 11
132
Maar hoe kan men nu komen tot een meer efficiënt werkend justitieel apparaat?
Verschillende auteurs kwamen met verschillende voorstellen die in het kader van de
werklast zouden kunnen aangepast worden. Zo is er H. Lamon, een ondernemende
advocaat, die de archaïsche pleitcultuur in de Belgische gerechten zag als één van
de redenen van de hoge werklast. Hij stelt voor om de zitting te beperken tot een
interactief debat waarin de rechter vragen stelt op grond van wat hij heeft voorbereid
na studie van de zaak. Dit veronderstelt evenwel een heldere conclusie van de
advocaat en een magistraat die de moeite neemt om de zaak vooraf grondig te
bestuderen, wat in beide gevallen eens durft te ontbreken. Aangezien sommigen
hardnekkig vasthouden aan het traditionele, verouderde rechtbankwerk, namen zij
het deze advocaat kwalijk dat hij het beroep gelijkstelde met een onderneming die
enkel uit is op het leveren tegen betaling van juridische diensten. Zijn repliek? ‘De
advocatuur zien als een ‘officium nobile’ is een vervlogen romantische droom.’ Hij
pleit voor een efficiënter rechtbankwerk in het belang van de rechtzoekende die
uiteindelijk de factuur gepresenteerd krijgt. Zijn voorstel klinkt alleszins niet slecht:
advocaten dienen enkel te verschijnen voor een interactief debat indien dit nodig zou
zijn en magistraten dienen de sprong naar de 21ste eeuw te maken en zich bewust
zijn van efficiënt werken zodat er meer zou kunnen gedaan worden met minder
middelen.146
Vervolgens
werd
een
aanbeveling
gedaan
door
de
Commissie
voor
de
Modernisering voor de Rechterlijke Orde in het kader van hun opdracht inzake de
werklastmeting. Hun voorstel was om een wetswijziging door te voeren waarin
conclusies in burgerlijke zaken worden onderworpen aan een wettelijk op te leggen
model. Maar zal een aantal cosmetische ingrepen opleggen effectief leiden tot een
hogere productiviteit bij de rechters? Velen hebben er hun twijfels over aangezien
recht spreken meer is dan het hanteren van gestandaardiseerde sjablonen.
Daarnaast is het gewoon realiteit dat er altijd wel rommelige advocaten, magistraten
en vooral zaken zullen zijn. Maar dit kan verschillende oorzaken hebben: complexe
feiten, moeilijke rechtsvragen, verkeerde rechtsgronden, magistraten die de zaak niet
146
B. PONET en H. LAMON, “IJverige magistraten en ondernemende advocaten”, Juristenkrant 24
oktober 2012, p. 13
133
hebben voorbereid, te korte pleitduur, onduidelijke stukken, magistraten die
overwerkt zijn, enz… Daar zal een vast sjabloon van een conclusie niets aan
veranderen.147
Een laatste voorbeeld is De Raad voor de Vreemdelingenbetwistingen. Dit orgaan is
de eerste rechtbank in ons land dat zijn eigen middelen beheert en dus kan fungeren
als goed voorbeeld voor de andere Belgische hoven en rechtbanken. De eerste
voorzitter van de Raad wordt hierbij ondersteund door een beheerder die instaat voor
budgetbeheer-
en
controle,
personeelsbeleid,
organisatieontwikkeling,
ICT,
communicatie, de juridische dienst en de logistieke ondersteuning. Deze twee
personen werken samen en staan in voor het beleid van ‘hun’ rechtbank. Het gevolg
ervan is dat de voorzitter zich niet enkel en alleen bezig houdt met het juridisch
beleid, maar ook met het managen van de materiële middelen en budgetten en het
uitdokteren van een HR- beleid. Dit is dan ook de reden waarom het samenwerken
met een beheerder zeer bevorderlijk is op dit vlak. Het beheer van eigen middelen
vergt nu eenmaal meer verantwoordelijkheid, aangezien je zelf keuzes moet maken
die je daarna ook sterk moet kunnen maken. Op de Raad werken ze met een
systeem van balanced score cards waarmee ze meten hoe de organisatie werkt:
draait de griffie goed, hoe lang duurt het voor een dossier doorstroomt,…? Als je dit
in kaart brengt, weet je waar je aanpassingen moet aanbrengen. Het is namelijk pas
als je een goed overzicht hebt van de werking van de organisatie, dat je kan
verantwoorden waarvoor je bijvoorbeeld meer middelen nodig hebt. Pas dan heb je
een stevig instrument in handen om naar begroting te stappen.148
Indien beleidsmakers willen werken aan een instrument waarmee ze zowel de
werklast meten en tegelijkertijd het budget mee willen beheren, kunnen ze altijd over
de grenzen heen kijken. Nederland hanteert namelijk een bekostigingssysteem met
hun Lamicie-model, waarbij het budget voor de rechtspraak afhangt van het aantal
afgehandelde zaken. Indien de Belgische verantwoordelijken zouden opteren voor zo
een systeem zou er een verband komen tussen werklastmeting en de kostprijs van
Justitie, waardoor ze eigenlijk twee vliegen in één klap zouden slaan.
147
B. PONET en H. LAMON, “Over rommelige conclusies”, Juristenkrant 27 februari 2013, p. 13
R. BOONE, “Eind dit jaar doen we een werklastmeting voor onze magistraten”, Juristenkrant 10
juni 2009, p. 8-9
148
134
Wat alvast overal al gezegd en gefluisterd werd is waar: er is een nijpend tekort aan
juridisch en administratief personeel.149 Dit kan niet anders dan geconcludeerd
worden na de werklastmeting die gedaan werd naar aanleiding van BHV. Vraag is
echter of men ook zo welwillend nieuw personeel zal aannemen naar aanleiding van
‘gewone’ werklastmetingen waar de politieke en algemene druk iets lager ligt?
149
R. BOONE, “Werklastmeting: er zit veel potentieel bij administratief personeel”, Juristenkrant 20
november 2013, p. 9
135
BIBLIOGRAFIE
Wetgeving
-
Wet van 29 november 2001 tot vaststelling van een tijdelijke personeelsformatie van
raadsheren teneinde de gerechtelijke achterstand bij de hoven van beroep weg te
werken
-
Wet van 23 november 2001 tot invoering van een nieuw artikel 352bis in het
Gerechtelijk Wetboek
-
de wet van 19 juli 2012 betreffende de hervorming van het gerechtelijk
arrondissement Brussel
-
De wet van 1 december 2013 tot hervorming van de gerechtelijke arrondissementen
en tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op een grotere mobiliteit
van de leden van de rechterlijke orde
-
Wet van 18 februari 2014 tot invoering van een verzelfstandigd beheer van de
rechtbanken
Literatuur
-
BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE (ed.), Tweede protocol inzake de
werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010,
19 p.
-
BELLAERT, J., BAUWENS, S., “Werklastmeting”, P&O 2009, afl. 11, 16-18
-
BOONE, R., “Eind dit jaar doen we een werklastmeting voor onze magistraten”,
Juristenkrant 10 juni 2009, 8-9
-
BOONE, R., “Management binnen justitie is een revolutie, maar onvermijdbaar”,
Juristenkrant 24 februari 2010, 8-9
-
BOONE, R., “Werklastmeting van alle rechtbanken klaar tegen 2014”, Juristenkrant
10 oktober 2012, 6-7
-
BOONE, R., “Meer vertrouwen is sleutel voor geslaagde hervorming”, Juristenkrant 6
november 2013, 13-14
-
BOONE, R., “Werklastmeting: er zit veel potentieel bij administratief personeel”,
Juristenkrant 20 november 2013, 9
-
CENTRUM VOOR INNOVATIES EN PUBLIEKE SECTOR, TECHNISCHE
UNIVERSITEIT DELFT (ed.), Onderzoek naar het effect van regulering op de
productiviteitsontwikkeling van rechtspraak en Openbaar Ministerie tussen 1965 en
2011, Delft, 2014, 86 p.
136
-
COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE (ed.),
Bilan van vijf jaar activiteit rond de werklastmeting, Brussel,2013, 29 p.
-
COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE (ed.),
Constructie en gebruik van een instrument voor werklastmeting, Brussel, 2008, 9 p.
-
COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE (ed.),
Het gebruik van timesheets bij de werklastmeting van de zetel, Brussel, 2010, 9 p.
-
COTTYN, M., “Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van
magistraten]?”,Ad Rem 2004, afl. 1, 4-9
-
DE GREVE, K., “Het verraad van de voorstelling (René Magritte)”, Juristenkrant 7
november 2012, 12
-
DEMUYLDER, P., FRANSSEN, G., VAN HOUTTE, J. en VAN LOON, F., “De
gerechtelijke achterstand in België: enkele concrete cijfers”, panopticon 2000, p. 161192
-
DEPRÉ, R., HONDEGHEM, A., VERVAET, C. en BROUCKER, B., “De hertekening
van het gerechtelijk landschap” in A. Hondeghem, D. Van Daele, J. Maesschalk en B.
Broucker (eds.), Een decennium justitiële hervormingen in België: Octopus revisited,
Brugge, Vanden Broele, 2010, 11-72
-
FOD JUSTITIE, Jaarverslag 2012, Brussel, 2012, 84 p.
-
FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een
werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, 195 p.
-
FOD JUSTITIE, Protocol “project werklastmeting bij hoven en rechtbanken”, Brussel,
4 juni 2008, 16 p.
-
FRANSSEN, G. en PLESSERS, J.,“veranderingsmanagement in justitie : de
implementatie van een werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie”,
panopticon JG 2008, nr. 5, 31-46
-
LAMON, H., “Justitie splitsen?”, Juristenkrant 10 november 2010, 11
-
Regeringsverklaring en regeerakkoord, Zuurstof voor het land. Een creatief en
solidair België, Brussel, 2003, 58 p.
-
ORDE VAN VLAAMSE BALIES, Memorandum 9 mei 2002, Brussel, 2002
-
ORDE VAN VLAAMSE BALIES, Memorandum 12 mei 2014, Brussel, 2014, 17 p.
-
PLESSERS, J., DEPRÉ, R. en HONDEGHEM, A., profiel van de ‘administratieve
manager’ in de context van verzelfstandiging binnen Justitie, Brussel, 2008, 246 p.
-
PLESSERS, J., "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een
vernieuwend management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde
van de Dag 2014/66, 68-79.
-
PONET, B. en LAMON, H., “IJverige magistraten en ondernemende advocaten”,
Juristenkrant 24 oktober 2012, 13
137
-
PONET, B. en LAMON, H., “Over rommelige conclusies”, Juristenkrant 27 februari
2013, 13
-
PONSAERS, P., VERHAGE, A. en BEYENS, K., “Controle op politie en justitie : een
lappendeken met weinig samenhang”,Orde van de dag 2011, afl. 55, 7-66
-
VASTE VERGADERING VAN DE KORPCHEFS, Het voorontwerp van wet
betreffende de verzelfstandiging van de gerechtelijke organisatie, vergadering 20 juni
2013, Brussel, 3 p.
-
VAST BUREAU STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting
Vast Bureau Werklastmeting en Statistiek, Brussel, 2012, 40 p.
-
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Rapport
werklastmeting politieparketten 2004-2006, Brussel, 2007, 100 p.
-
VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Rapport Vast Bureau
voor Werklastmeting en Statistiek, project werklastmeting bij de hoven van beroep,
Brussel,2013, 63 p.
-
VAST BUREAU STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel:
historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, 21 p.
-
X, “Wandelgangen”, Juristenkrant 22 mei 2013, 14
-
X, “Wandelgangen”, Juristenkrant 20 november 2013, 14
Internetbronnen
-
www.csj.be/nl/inhoud/barometer
-
www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=nl&la=N&table_name=wet&
cn=2014021805
-
http://justitie.belgium.be/nl/binaries/De%20hervorming%20van%20de%20rechterlijke
%20orde_tcm265-244958.pdf
-
www.legalworld.be/legalworld/Nieuw-gerechtelijk-landschap-is-een-feit2014.html?Langtype=2067
-
www.om-mp.be/page/986/1/werken_bij_het_openbaar_ministerie.html
-
www.om-mp.be/page/196/1/werklastmeting_en_organisatieontwikkeling.html
-
www.ordeexpress.be/artikel/54/431/wet-hervorming-gerechtelijke-arrondissementenen-bevordering-mobiliteit
-
www.ovv.be/page.php?ID=5152
-
www.standaard.be/cnt/dmf20131125_00855780
138

Info activiteiten en open dagen 2014-2015

voorlopig verslag - Eerste Kamer der Staten

Een onaangename verrassing Een onaan aangename errassing e ve

154408.02u D140711 IW Opstelten

V a c a t u r e

Nieuwe justitie - Faculteit Rechtsgeleerdheid

Delictketengroep (DKG)

Rêdactionele kanttekeningen

De brief van staatssecretaris F. Teeven over het uitstel