OPTIES VOOR EEN AFVALSTOFFENHEFFING
EXTERN CONCEPT
14 april 2014
mmv CE Delft
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 1
Inhoudsopgave
Samenvatting
3
1. Inleiding
8
2. Afval in Nederland: feiten en beleid
2.1 Inleiding
10
2.2 De hoeveelheid afval in Nederland
2.3 De verwijdering van afval
2.4 Afvalbeleid in Nederland
2.5 Een belasting op afval
3. Criteria
3.1 Gehanteerde criteria bij de analyse
3.2 Vergroenende effect
23
3.3 Prijselasticiteiten
4. Opties en combinaties
4.1 Opties voor een belasting op afvalstoffen
4.2 Mogelijke combinaties van opties
4.3 Mogelijke vrijstellingen
5. Conclusie en discussie
34
5.1 Conclusie
5.2 Discussie
Literatuur PM
Bijlage met geïnterviewde personen PM
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 2
Samenvatting
Aanleiding: herziening afvalstoffenbelasting uit het herfstakkoord
• In het Herfstakkoord van 2013 heeft het kabinet afgesproken om in 2015 een
afvalstoffenbelasting op storten in te voeren om een bedrag van 100 miljoen euro voor
de staatskas te generen. Over de wenselijkheid van een dergelijke stortbelasting is
vervolgens in de Tweede Kamer en daar buiten discussie ontstaan. In reactie hierop
heeft de Staatssecretaris van Financiën toegezegd om de Tweede Kamer te informeren
over de vormgeving van een afvalstoffenbelasting die 100 miljoen euro oplevert en leidt
tot vergroening.
• Het ministerie van Financiën heeft aan het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)
gevraagd om verschillende mogelijkheden voor een belasting op afvalstoffen te
analyseren.
Doel en afbakening van het onderzoek
• Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen welke opties er zijn om een
belasting op afvalstoffen te heffen. Deze opties zijn op hoofdlijnen geanalyseerd op basis
van de volgende criteria:
o Het effect op de belastingopbrengst en de stabiliteit van de opbrengst.
o Het vergroenende effect. Vergroening is hierbij vooral opgevat als het langer in
de keten houden van materialen, waardoor bespaard wordt op de inzet van
nieuwe grondstoffen.
o Effecten voor de afvalbranche, onderverdeeld in recycling, verbranden en
storten.
o Het effect op de lastenverdeling voor gemeenten, burgers en bedrijven.
o Niet beoogde en ongewenste negatieve neveneffecten
• Daarnaast zijn de opties op hoofdlijnen getoetst op hun uitvoerbaarheid en
houdbaarheid. Zijn de opties Europees juridisch houdbaar? En zijn de opties
fraudebestendig en stuiten ze naar verwachting niet op administratieve problemen
stuiten of brengen ze hoge uitvoeringskosten met zich mee?
• Aangezien het politieke besluit uitsluitend gaat over de vormgeving van een
afvalstoffenbelasting ten behoeve van het Belastingplan 2015, beperkt het onderzoek
zich tot alternatieven voor een afvalbelasting, de zogenoemde ‘’achterkant van de
keten’’. Om die reden zijn belastingen op grondstoffen (‘’de voorkant van de keten’’) of
een belasting conform het model van de verpakkingenbelasting, niet meegenomen in dit
onderzoek. Dit neemt niet weg dat dergelijke belastingen in theorie doelmatiger zijn
omdat ze directer aangrijpen op het gewenste doel, namelijk het terugdringen van het
grondstoffengebruik.
• Het voorliggende onderzoek vormt een bouwsteen voor de uiteindelijke politieke keuze
over de vormgeving van de afvalstoffenbelasting.
Diverse opties voor afvalstoffenbelasting
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 3
Verwijderd:
Verwijderd:
Verwijderd: :
Verwijderd: .
•
In eerste instantie is een zevental opties voor een afvalstoffenbelasting geanalyseerd.
Twee hiervan vielen af omdat zij niet voldeden aan de bovengenoemde criteria: er was
geen vergroenend effect, geen belastingopbrengst of de opties waren niet uitvoerbaar.
Bij de overige vijf opties was het wel mogelijk deze zodanig te definiëren dat zij
(vermoedelijk) uitvoerbaar zijn en leiden tot vergroening en opbrengst voor de schatkist.
Dit betreft het belasten van:
o Het huishoudelijk restafval door gemeenten
o Het restafval van huishoudens en bedrijven dat aangeboden wordt ter
verwijdering (storten of verbranden) of voor export
o Het storten van afval
o Het verbranden van afval
o Het ongereinigde AVI-bodemas.
Stortbelasting vergroent matig en levert niet voldoende belastinginkomsten
De invoering van alleen een stortbelasting levert zo goed als zeker geen 100 miljoen op voor
de schatkist en heeft een beperkt vergroenend effect. Om 100 miljoen op te brengen is een
dusdanig hoog tarief nodig (een verdriedubbeling van het storttarief) dat verwacht wordt
dat het stortaanbod drastisch zal dalen. Dit komt zowel door gewenst als ongewenst
ontwijkgedrag: de verwachting is dat meer stromen worden gereinigd, meer afval wordt
opgeslagen op eigen terrein of geëxporteerd en meer afval zal worden toegepast als IBCbouwstof of een illegale weg zal zoeken (dumping van afval).
Gezocht is naar combinaties van opties die de negatieve kanten van de afzonderlijke opties
beperken. De combinaties zijn zo samengesteld dat ze tot een robuuster resultaat leiden
doordat een mogelijke verschuiving van afvalstromen wordt tegengegaan. Denk
bijvoorbeeld aan het tegengaan van het risico van een toename van het storten van afval als
een relatief hoge belasting op het verbranden van afval of op AVI-bodemas wordt ingevoerd.
Tevens leiden de combinaties van opties tot een meer evenredige verdeling van de lasten
van een afvalstoffenbelasting tussen de verschillende partijen bij een gelijkblijvend
vergroenend effect.
Combinaties van stortbelasting met belasting op restafval of op verbranding hebben
meeste perspectief
• Van de onderzochte combinaties leiden de combinaties A “een belasting op restafval van
huishoudens en bedrijven en een stortbelasting” en B “een verbrandingsbelasting en een
stortbelasting” tot een voldoende stabiele opbrengst voor de schatkist bij een meer
gelijkmatige verdeling van de lasten over verschillende marktpartijen en burgers
(gemeenten) terwijl ze tegelijkertijd relatief goed scoren op vergroening.
o In de combinaties volstaat een lager belastingtarief zodat de pijn wordt verdeeld
over de diverse marktpartijen en burgers.
o Door alle verwijdering van afval (verbranden en storten) te belasten wordt recycling
relatief goedkoper, waardoor de prikkel om afval te recyclen toeneemt. Hierdoor
hebben de combinaties een vergroenend effect.
o Door zowel het storten als het verbranden van afval te belasten, worden nietbeoogde neveneffecten tegengegaan zoals het risico van een toename in storten in
het geval uitsluitend een belasting op verbranden van afval zou worden ingevoerd.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 4
Verwijderd: s
o Bij de combinaties is recyclebaar afval dat na het inningspunt wordt gescheiden - zoals
nascheiding van metalen en kunststof - belast (onderdeel van de belastinggrondslag)
maar hiervoor kan een teruggave worden overwogen (zie bij vrijstellingen en
teruggave).
o De vormgeving van de belasting in combinatie A en B vormt een stimulans voor meer
gescheiden inzameling bij bedrijven en voor gemeenten om gescheiden inzameling
beter te accommoderen (meer glasbakken e.d.) omdat over recyclebaar afval geen
belasting verschuldigd is.
PM Tabel 1 met combinaties A en B (zie vooralsnog de tabel bij combinaties)
•
•
Combinatie A belast het restafval van Nederlandse huishoudens en bedrijven,
gecombineerd met een belasting op storten. Dit kan geïnd worden door de circa 900
inzamelaars maar de uitvoerbaarheid kan worden verbeterd door te werken met een
uitgestelde inning. Het belastbare feit is het in Nederland inzamelen van restafval dat
aangeboden wordt bij een AVI, stortplaats of exporteur, waarna de inning van de
belasting gebeurt door de stortplaats, AVI of exporteur die het belastinggeld afdraagt
aan de belastingdienst. Om 100 miljoen te realiseren is een tarief nodig van 12 euro per
ton afval. De hoeveelheid Nederlands afval voor de afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s)
zal afnemen maar bij de huidige ondercapaciteit voor verbranding op de Europese markt
kan dit door de AVI’s worden aangevuld met import van afval.
Combinatie B lijkt op A maar verschilt in de belastinggrondslag en -subject. Combinatie B
belast het verbranden van afval en het storten van afval. Het grote verschil met
combinatie A is dat door de belasting op het verbranden van afval, ook geïmporteerd
afval wordt belast. Om 100 miljoen te realiseren is een tarief nodig van 11 euro per ton.
De AVI’s en stortplaatsen zullen de belasting doorberekenen aan de ontdoeners – zoals
gemeenten - waardoor deze belasting, net als in combinatie A een vergroenend effect zal
hebben.
Bij het belasten van verbranden in Nederlandse AVI’s hoort ook een exportheffing omdat
anders een prikkel ontstaat om Nederlands afval aan te bieden aan een buitenlandse
AVI. Immers, dan hoeft de belasting niet te worden betaald. Dit concurrentienadeel kan
weggenomen worden door een exportbelasting. In Vlaanderen bestaat een dergelijke
exportbelasting. In het kader van de Europese houdbaarheid is het niet mogelijk om een
exportbelasting te combineren met een importvrijstelling (vanwege bevoordeling van
eigen industrie).
Omdat in combinatie B de belasting ook van toepassing is op geïmporteerde afval
ontstaat een concurrentienadeel voor de Nederlandse AVI’s ten opzichte van
buitenlandse AVI’s op de Europese afvalmarkt met scherp concurrerende tarieven.
Hierdoor ontstaat het risico dat de omzet van Nederlandse AVI’s afneemt; Engels afval
dat nu nog in Nederlandse AVI´s wordt verbrand, zal waarschijnlijk meer naar Duitsland,
België, Denemarken en Zweden worden geëxporteerd.
Mogelijke vrijstellingen en teruggaven
• Er kunnen diverse vrijstellingen of teruggaven worden overwogen die het vergroenende
effect verbeteren. Het vergroenende effect neemt dan toe, omdat de belastinggrondslag
afneemt, waardoor het belastingtarief omhoog moet om een vergelijkbare opbrengst te
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 5
•
•
•
realiseren. Dit hogere tarief zorgt voor een steviger prikkel voor vergroening, zeker bij
slim gekozen vrijstellingen. Vrijstellingen vergroten meestal wel de complexiteit en
maken de uitvoering daardoor vaak lastiger en duurder.
Een teruggave voor nascheiding van het huishoudelijk restafval op basis van het
materiaal dat wordt geaccepteerd voor recycling geeft een prikkel om restafval alsnog te
scheiden en te recyclen. Deze teruggave zou gericht kunnen worden op metalen,
kunststoffen, glas en drankenkartons. Indien dit in de praktijk lastig uitvoerbaar is, kan
worden gewerkt met een forfaitaire vrijstelling. Voor metalen die terug worden
gewonnen na verbranding gaat het om 2 á 3%. Dit is het percentage dat AVI’s
terugwinnen na verbranding voor recycling.
Indien nascheiding in Nederland wordt vrijgesteld, dient dit met het oog op de juridische
Europese houdbaarheid ook te gelden in het buitenland. Bij de export van afval kan
worden gewerkt met een forfaitaire teruggaaf of vrijstelling op basis van de gemiddelde
hoeveelheid in Nederland ter recycling aangeboden hoeveelheden afval uit nascheiding
van restafval van huishoudens (PM , 5 of 10%???).
Een belastingvrije voet voor huishoudelijk restafval, door een bepaalde hoeveelheid
restafval per inwoner vrij te stellen, verhoogd het marginale tarief per gewicht waardoor
het vergroenende effect groter wordt. Hierdoor hebben gemeenten die veel afval
gescheiden inzamelen een voordeel ten opzichte van gemeenten die nog relatief veel
restafval hebben. Deze vrijstelling is relatief eenvoudig uit te voeren, doordat
verrekening plaatst vindt op basis van het aantal inwoners en de hoeveelheid restafval.
Het vrijstellen van asbest bij de stortbelasting zorgt er voor dat het saneringstempo op
peil kan blijven. Dit is hard nodig om de doelstellingen van het kabinet om zo snel
mogelijk geen asbest meer in gebouwen en objecten te hebben, te realiseren. Een
dergelijke vrijstelling heeft echter als risico dat dit de deur open zet voor andere grote
afvalstromen die ook gestort zouden moeten blijven, zoals verontreinigde grond.
Daarnaast bestaat het risico op bijmenging (fraude) en leidt een vrijstelling tot hogere
uitvoeringskosten. De hogere administratieve lasten en kans op fraude zijn argumenten
om bij een belasting op storten van 11 of 12 euro per ton afval geen vrijstelling te
verlenen.
Enkele dilemma's bij de keuze voor de vorm van een afvalstoffenbelasting
• Een stabiele belastingopbrengst kan op gespannen voet staan met vergroening. Een
oplossing voor deze spanning is het gebruik van een in de tijd oplopend tarief (dat
bijvoorbeeld periodiek wordt bijgesteld).
• Import van afval is weliswaar positief voor de benutting van de capaciteit van de
Nederlandse AVI’s, de bijdrage aan hernieuwbare energie van AVI’s en vanuit het
milieuperspectief van het Verenigd Koninkrijk, maar leidt ook tot emissies in Nederland
en een kwart van het afval blijft na de verbranding als vervuilde bodemas in Nederland.
Deze resterende vuile bodemas en andere afvalstoffen en emissies zijn argumenten om
ook geïmporteerd afval te belasten. De import van afval uit het buitenland kan worden
uitgezonderd door het restafval van huishoudens en bedrijven in Nederland te belasten
in plaats van het verbranden van afval te belasten (combinatie A dan wel B).
• Een risico van een stortbelasting is dat meer afval wordt toegepast in een IBC-werk (een
IBC-werk is bijvoorbeeld een geluidswal waarbij maatregelen nodig zijn om
verontreiniging van de omgeving te voorkomen). Dit kan worden ontmoedigd door niet
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 6
Opmerking [EZ1]: Geen
vrijstelling op het tarief
voor asbeststort leidt tot
ontwijkgedrag en ook extra
kosten voor de uitvoering
(handhaving). Indien deze
stelling in het rapport
daadwerkelijk onomstotelijk
zo is, dan dient ook de
vrijstelling op baggerspecie
van tafel te gaan
Opmerking [EZ2]: Deze
arcering is van de
onderzoekers
Verwijderd:
Opmerking [EZ3]: Er is nu
al een vrijstelling voor
baggerspecie, dus het
precedent is er al.
Bovendien worden
hierboven ook vrijstellingen
overwogen.
alleen het storten te belasten maar ook het toepassen van afval in IBC-werken. Wel is het
zo dat er een Green Deal is afgesloten over het reinigen van AVI-bodemas.
Tot slot: vormgeving afvalbelasting is politieke keuze
Dit rapport bevat bouwstenen voor de besluitvorming over de afvalstoffenbelasting ten
behoeve van het Belastingplan 2015. Het afwegen van alle voor- en nadelen van de
verschillende opties, combinaties en vrijstellingen en de keuze over de vormgeving van de
afvalstoffenbelasting is uiteraard aan de politiek.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 7
1. Inleiding
1.1 Aanleiding en onderzoeksvraag
In het najaar van 2013 heeft het kabinet met de coalitiefracties en 3 oppositiefracties
begrotingsafspraken gemaakt voor het jaar 2014. Eén van de afspraken betreft het weer
invoeren van de stortbelasting die in 2014 25 miljoen euro en vanaf 2015 jaarlijks 100
miljoen euro moet opleveren.
Het invoeren van een stortbelasting van deze omvang leidde tot kritische geluiden uit de
afvalsector en de Tweede Kamer. De kritiek richtte zich op het feit dat de stortbelasting niet
bijdraagt aan vergroening en waarschijnlijk zal leiden tot het ‘weglekken’ van te storten
afval naar het buitenland. In reactie hierop heeft de staatssecretaris van Financiën aan de
Tweede Kamer toegezegd om samen met de betrokken partijen en instanties te
onderzoeken hoe de beoogde opbrengst van 100 miljoen euro met een alternatieve
afvalstoffenbelasting kan worden gegenereerd voor de jaren na 2014. Deze alternatieve
opzet leidt tot vergroening en niet tot niet beoogde neveneffecten en wordt bij voorkeur
breed gedragen.
Naar aanleiding van deze toezegging heeft het Ministerie van Financiën aan het PBL
(Planbureau voor de Leefomgeving) gevraagd alternatieven voor een stortbelasting te
onderzoeken met als doel om inzicht te krijgen in welke mogelijkheden er zijn om een
belasting op afvalstoffen te heffen waarmee een opbrengst wordt gerealiseerd van 100
miljoen euro per jaar en een vergroenend effect heeft. Het voorliggende onderzoek vormt
een bouwsteen voor de uiteindelijke politieke keuze over de vormgeving van de
afvalstoffenbelasting.
1.2 Afbakening van het onderzoek
Het onderzoek brengt de effecten van verschillende afvalbelastingopties op hoofdlijnen in
kaart. Dit betreft bijvoorbeeld de effecten voor de afvalbranche en verdeling van de lasten.
Het Ministerie van Financiën heeft daarbij nadrukkelijk meegegeven dat het onderzoek zich
moet toespitsen op het ongesorteerd inzamelen, verbranden dan wel het storten van afval.
Aangezien het politieke besluit uitsluitend gaat over de vormgeving van een
afvalstoffenbelasting ten behoeve van het Belastingplan 2015, zijn maatregelen zoals een
grondstoffenbelasting en een verpakkingenbelasting niet als optie meegenomen in dit
onderzoek. Ook het draagvlak bij de partijen in de afvalsector voor de verschillende opties is
geen onderdeel van het onderzoek.
1.3 Aanpak en Methode
Om de effecten van opties indicatief in kaart te brengen, hebben we gebruikt gemaakt van
literatuuronderzoek, expertkennis en interviews met de betrokken partijen in de
afvalbranche inclusief vertegenwoordigers van het Ministerie van Financiën, Economische
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 8
Zaken en Infrastructuur en Milieu (zie bijlage X voor een overzicht van de geïnterviewde
personen).
De lijst met opties die de afvalbranche heeft aangedragen vormde het startpunt voor het
onderzoek. Literatuuronderzoek en expertkennis leverden geen aanvullende bruikbare
opties op. Wel zijn de aangedragen opties verder gepreciseerd met name in de uitvoering en
verfijnd, onder andere door vrijstellingen toe te voegen. We presenteren de effecten van de
opties ten opzichte van de situatie waarin er geen afvalstoffenbelasting bestaat. De belasting
op gestort afval is als optie op twee manieren uitgewerkt, zowel met een tarief van € 17 per
ton gestort afval (het tarief dat geldt vanaf 1 april 2014) als met een tarief van € 55 per ton
gestort afval. Dit laatste betreft het tarief dat in theorie nodig is om jaarlijks 100 miljoen
euro belastinginkomsten te genereren.
Deze verschillende opties zijn op hoofdlijnen geanalyseerd op basis van de volgende criteria:
• Het effect op de belastingopbrengst en de stabiliteit van de opbrengst.
• Het vergroenende effect. Vergroening is hierbij vooral opgevat als het langer in de keten
houden van materialen, waardoor bespaard wordt op de inzet van nieuwe grondstoffen.
• Effecten voor de afvalbranche, onderverdeeld in recycling, verbranden en storten.
• Het effect op de lastenverdeling voor gemeenten, burgers en bedrijven.
• Niet beoogde en ongewenste negatieve neveneffecten
Daarnaast zijn de opties op hoofdlijnen getoetst op hun uitvoerbaarheid en houdbaarheid. .
Zijn de opties Europees juridisch houdbaar? En zijn de opties fraudebestendig en stuiten ze
naar verwachting niet op administratieve problemen stuiten of brengen ze hoge
uitvoeringskosten met zich mee? De analyse is partieel van aard. Het integrale effect op de
economie en op de maatschappelijke welvaart is niet in kaart gebracht.
Naast opties, zijn ook combinaties van opties geanalyseerd. Een combinatie van opties kan
namelijk tot een robuuster resultaat leiden. Zo kan een combinatie van een belasting op
verbranden én storten voorkomen dat er een verschuiving gaat plaats vinden van het
verbranden naar storten van afval. Op basis van de kennis over de opties, zijn vijf logische
combinaties ontwikkeld. Dit neemt niet weg dat andere combinaties denkbaar zijn.
Tijdens een plenaire bijeenkomst met alle betrokken partijen inclusief de hierboven
genoemde ministeries, zijn de opties en eerste ideeën voor combinaties bediscussieerd.
1.4 Leeswijzer
In deze analyse van opties voor een belasting van afvalstoffen zetten we in hoofdstuk 2 eerst
de relevante context voor dit onderzoek uiteen. Het geeft een schets van het afvalbeleid en
beschrijft hoe de afvalsector in elkaar zit. In hoofdstuk 3 zetten we uiteen welke criteria in
de analyse een rol spelen en hoe we die criteria voor dit onderzoek geoperationaliseerd
hebben. Hoofdstuk 4 vormt het hart van het onderzoek. In dit hoofdstuk worden de
verschillende opties voor belasting op afval geïntroduceerd, toegelicht en geanalyseerd. Ook
komen de combinaties van opties en vrijstellingen in dit hoofdstuk aan de orde. In hoofdstuk
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 9
Opmerking [EZ4]: Maar
vindt VERAS voor het effect
dat uitgaat van de
asbestbelasting wel van
belang. Dat gaan we ook
benadrukken.
Verwijderd: combinatie
5 sluiten we af met conclusies en discussie.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 10
2. Afval in Nederland: feiten en beleid
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zetten we de relevante context voor dit onderzoek uiteen. Hiertoe geven we
in paragraaf 2.1 een schets van de afvalomvang in Nederland op hoofdlijnen en gaan we in
paragraaf 2.2 in op de verwijdering van afval: verbranden en storten. Paragraaf 2.3 duidt
hoe het afvalbeleid er globaal uit ziet en wat de beleidsambities voor de toekomst zijn. In
paragraaf 2.4 gaan we tot slot in op het instrument belastingheffing voor afval.
2.2 De hoeveelheid afval in Nederland
Jaarlijks komt in Nederland circa 60 miljoen ton afval vrij. Ongeveer twee derde van de totale
hoeveelheid afval is afkomstig vanuit de bouw en de industrie. Van de totale hoeveelheid
afval wordt bijna 90% nuttig toegepast. In deze analyse richten we ons op afval dat
ongesorteerd wordt ingezameld bij huishoudens en bedrijven (restafval) en afvalstromen die
worden gestort en verbrand. De hoeveelheid restafval vanuit huishoudens en bedrijven
bedraagt ongeveer 6,5 miljoen ton afval, ofwel ruim 10% van de totale hoeveelheid afval.
Van dit restafval is circa twee derde afkomstig van huishoudens en een derde van bedrijven.
Afval dat gescheiden wordt ingezameld, wordt grotendeels gerecycled en vormt weer een
grondstof voor nieuwe producten. Ook een deel van het restafval kan na sortering en
recycling weer gebruikt worden als grondstof. De overheid heeft als doel gesteld om het
percentage recycling van huishoudelijk afval en vergelijkbaar afval uit kantoren en winkels
te verhogen (zie ook paragraaf 2.3). Hierdoor wil de overheid de hoeveelheid Nederlands
afval, die moet worden verbrand of gestort, verder terug dringen.
2.2.1 Huishoudelijk afval
Na decennia van groei, daalt de totale hoeveelheid huishoudelijk afval sinds 2007. Anno
2012 bedroeg de hoeveelheid huishoudelijk afval circa 8,5 miljoen ton. Ongeveer de helft
hiervan werd gescheiden ingezameld (figuur @), wat overeen komt met zo’n 580 kg per
huishouden. De hoeveelheid afval van huishoudens die gescheiden wordt ingezameld is
gestaag toegenomen. Dit is vooral toe te schrijven aan de gescheiden inzameling van GFTafval die rond 1990 flink op gang kwam.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 11
Verwijderd:
De andere helft van het huishoudelijk afval betreft restafval, dat niet gescheiden is
ingezameld. Dit betreft een hoeveelheid van 4,2 miljoen ton restafval, waarvan het
overgrote deel rechtstreeks naar een van de verbrandingsovens gaat (te weten 3,1 miljoen
ton). Een hoeveelheid van 1,1 miljoen ton afval ging naar een nascheidingsinstallatie (waarin
het afval gescheiden wordt voordat het de verbrandingsoven ingaat). Na de scheiding was er
0,2 miljoen ton recyclebaar materiaal en 0,9 miljoen ton restafval dat verbrand is. In totaal is
dus 4 miljoen ton huishoudelijk restafval verbrand.
Het huishoudelijk restafval in Nederland bestond in 2012 voor circa 40 procent uit gft afval,
17% uit papier en karton en 13% uit kunststoffen. (RWS, 2013 samenstelling restafval 2012,
zie ook figuur 2.1). Samen zijn deze drie componenten goed voor 70% van het
huishoudelijke restafval. Verder bestaat het restafval nog voor z’n 5% uit glas, 4% uit textiel
en 3% uit ferro. Indien deze stromen gescheiden worden ingezameld, dan zou recycling van
deze afvalstormen mogelijk zijn. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om via nascheiding
recyclebare materialen uit het restafval te halen. Voor kunststoffen, glas en metalen lijkt dit
goed mogelijk, zonder dat nascheiding tot een mindere kwaliteit recyclebaar materiaal leidt.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 12
Pm update naar 2012; vandaar nog iets afwijkende getallen in figuur en tekst
De kosten van afvalbeheer
Het beheer van huishoudelijk afval is een gemeentelijke taak. De kosten voor afvalbeheer
bestaan uit de kosten van het inzamelen, sorteren en verwijderen van afval. Verwijderen van
afval kan via verbranden en storten van afval. De gemeente brengt de kosten bij de
huishoudens in rekening via een afvalstoffenheffing. Een huishouden betaalt gemiddeld 246
euro afvalstoffenheffing per jaar maar de spreiding in de hoogte van de afvalstoffenheffing
per gemeente is groot. Het verschil tussen de duurste en goedkoopste gemeenten bedraagt
ruim 200 euro per jaar (RWS, 2013). Niet elke gemeente rekent alle afvalbeheerkosten door
aan de huishoudens. Gemiddeld over alle gemeenten was de kostendekking 97,5 procent in
2013. De kosten voor afvalbeheer bestaan gemiddeld voor ongeveer een derde uit kosten
voor het verwijderen van het huishoudelijk restafval. Sinds 2010 daalt de gemiddelde
afvalstoffenheffing. Dit hangt samen met de daling van de tarieven van een aantal grote
verwerkingscontracten. En de bedragen die gemeenten ontvangen van de rijksoverheid voor
de gescheiden kunststofinzameling, kunnen zorgen voor lagere kosten voor de gemeente
voor het afvalbeheer (RWS, 2013).
Inzamelkosten en verwerkingstarieven per materiaalstroom
De NVRD maakt jaarlijks een benchmark van de inzamel- en verwerkingskosten van
huishoudelijk afval. Deze kosten zijn opgesplitst per materiaalstroom. De cijfers laten zien
dat de bij elkaar opgetelde kosten voor veel stromen lager zijn dan voor restafval.
Uitzonderingen zijn metalen verpakkingen en drankenkartons. Ook deze cijfers geven een
indicatie dat gescheiden inzameling van huisafval zou kunnen leiden tot een lagere
afvalstoffenheffing voor huishoudens. Immers, voor veel stromen is gescheiden inzameling
goedkoper dan verwerking in een AVI.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 13
Tabel @
Inzamel- en verwerkingskosten huishoudelijk afval
Inzamelkosten Verwerkingskosten
Restafval
56
88
Oud papier en karton
69
-70
Glas
42
8
Textiel
141
-404
GFT
70
42
Metalen verpakkingen
387
376
Drankenkartons
138
134
Grof restafval
71
Grof tuinafval
37
Hout
10
Metalen
-308
KCA
1654
Totaal
144
-1
50
-263
112
763
272
Bron: NVRD (2013)
2.2.2 Bedrijfsafval
Bedrijfsafval is zeer divers. Een deel van het bedrijfsafval lijkt op het huishoudelijk afval en
wordt deels tezamen met het huishoudelijk afval ingezameld. In 2012 is in totaal 2,3 miljoen
ton restafval van bedrijven verbrand. Dit is inclusief het brandbare restafval van sorteer- en
recyclingsbedrijven (sorteer- en recyclingsresiduen). De sorteer- en recyclingsresiduen gaan
naar afvalverbrandingsinstallaties (AVI) of naar een stortplaats. In totaal ontstond er 4
miljoen ton sorteer- en recyclingsresiduen.
2.3 De verwijdering van afval
Vrijwel al het restafval (inclusief sorteer- en recyclingresiduen) wordt uiteindelijk verbrand of
gestort. De totale omzet in de stort- en afvalverbrandingsmarkt bedraagt anno 2014 ruwweg
750 miljoen euro per jaar. De omzet van stortplaatsen is ruwweg 50 miljoen euro (1,8 mton
* €25 per ton). En de omzet van de verbrandingsinstallaties is 700 miljoen euro (7,5 mton
afval * €90 per ton). Een afvalstoffenbelasting van 100 miljoen euro is qua orde van grootte
dus vergelijkbaar met bijna 15% van de omzet in de stort- en verbrandingsmarkt.
2.3.1 Verbranden
In totaal is in 2012 een hoeveelheid van 7,5 miljoen ton afval verbrand in de Nederlandse
afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s). Hiervan was 6,5 miljoen ton afkomstig uit huishoudens
en bedrijven in Nederland en daarnaast is een hoeveelheid van 1 miljoen ton afval
geïmporteerd afval (Bron: RWS, WAR 2012). De huidige capaciteit van Nederlandse
verbrandingsinstallaties is groter dan het binnenlandse aanbod van te verbranden afval en
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 14
zorgt ervoor dat afval uit andere landen kan worden geïmporteerd. Dat betreft momenteel
vooral afval uit Londen en uit Italië.
Er zijn twaalf AVI’s in Nederland voor het verbranden van afval. De afgelopen jaren is de
capaciteit van AVI’s toegenomen waardoor de hoeveelheid afval dat verbrand wordt ook is
toegenomen. in 2012 bedroeg de totaal vergunde capaciteit van Nederlandse AVI’s 7,6
miljoen ton.
De Nederlandse AVI’s hebben de R1-status wat betekent dat zij voldoen aan Europese
criteria voor het opwekken van energie uit het verbranden van afval. AVI’s met de R1-status
mogen afval importeren omdat daarmee duurzame energie wordt opgewekt. Momenteel
produceren AVI’s electriciteit en warmte. In 2012 is circa 4.000 GWh aan elektriciteit door
de AVI’s geproduceerd, waarvan ruim 80% is geleverd aan het net of aan andere installaties
buiten de AVI. Daarnaast is er door de AVI’s 14 PJ aan warmte extern geleverd (RWS, 2013,
WAR 2012). Het aandeel van de AVI’s in de totale hoeveelheid duurzame energie die wordt
opgewekt in Nederland bedraagt x%. Over de onrendabele top bij de warmteopwekking
krijgt een aantal AVI’s SDE+gelden.
Omdat in Nederland met het verbranden van afval energie wordt opgewekt, is dit in de
huidige situatie vanuit een Europees perspectief goed voor het milieu, omdat het afval dat
vanuit Engeland wordt geïmporteerd in Engeland niet verbrand kan worden en daar anders
zou worden gestort. Indien het afval in vergelijkbare verbrandingsinstallaties buiten
Nederland wordt verwerkt, dan speelt dit voordeel niet.
Bij de verbranding ontstaan diverse reststoffen waaronder 1,8 miljoen ton AVI-bodemas.
Deze AVI bodemas kan worden gereinigd en weer als vrije bouwstof worden toegepast.
Ongereinigd kan het worden toegepast in IBC werken.
Tarieven
Het gemiddelde tarief van de AVI’s is na het jaar 2008 sterk gedaald tot circa 92 euro per ton
(figuur 2.2). De belangrijkste reden hiervoor is overcapaciteit die is ontstaan mede doordat
het aanbod van afval bij AVI’s is afgenomen door de economische crisis en recycling.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 15
Met opmaak: Markeren
Figuur 2.2 Ontwikkeling gemiddelde verwerkingstarief 2000-2013
Bron: Rijkswaterstaat Leefomgeving (2013)
Het gemiddelde tarief in Nederland ligt hoger dan in Tsjechië, Denemarken, Spanje en het
Verenigd Koninkrijk. Het tarief ligt lager dan in Oostenrijk, België, Frankrijk, Denemarken en
Italië.1
Het gemiddelde tarief is echter niet meer representatief voor de huidige marktprijzen.
Recente aanbestedingen in de periode 2010-2013 laten veel lagere prijzen zien. De tarieven
voor verbranding schommelen nu rond de 50 euro. In het verleden zijn langlopende
contracten tegen hogere prijzen afgesloten dan de huidige marktprijzen. In 2009 werd
restafval in de regio’s Arnhem, Delft Schiedam en de gemeente Zoetermeer aanbesteed
tegen een tarief van de rond de € 60 per ton. In 2010 varieerden de prijs van € 40 per ton
(Utrecht) tot ongeveer €60 per ton (Hoeksche Waard). De tarieven van een recente
aanbesteding in Noord-Brabant varieerden tussen de €45 per ton en € 52 per ton (tabel 2.3).
Door de dalende tarieven proberen partijen contracten tegen gunstige voorwaarden te
verlengen. Zo bood ARN de bij haar aangesloten gemeenten voor 2011 en later een
tariefverlaging aan van ruim € 30 per ton (van meer dan € 120 tot € 90 per ton) in ruil voor
contractverlenging tot en met 2020. Delta deed haar gemeenten een vergelijkbare
aanbieding (Noordhoek 2013).
Tabel 2.3
Poorttarieven recente aanbestedingen Noord-Brabant
Saver+
Hoeveelheid
restafval per jaar
66 kton
Poorttarief
(€ / ton)
47,54
Breda Plus
59,5 kton
52,00
Perceel
1
In Watkins et al (2012) is een tarief weergegeven dat in de buurt ligt van figuur @ (€ 95 per ton versus € 92
ton in figuur @ in 2012)
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 16
Hart van Brabant
77 kton
46,34
Voormalig Stadsgewest Den Bosch
57 kton
45,00
As50plus
44,5 kton
47,00
Regio Eindhoven
111 kton
Bron: Afval online, 5 februari 2014
47,00
Belastingtarieven in het buitenland
Diverse Europese landen kennen een belasting op het verbranden van afval. Landen die een
belasting op verbranden van afval hebben zijn Oostenrijk, België, Denemarken, Frankrijk en
Spanje. De tarieven lopen gemiddeld uiteen van € 2-11 per ton. In België geldt een tarief van
acht euro per ton. Alleen Denemarken kent een veel hoger tarief, namelijk € 44 per ton.
Enkele landen kennen daarnaast nog specifieke belastingen voor sub stromen. Zo geldt in
Spanje een tarief van € 16,5 per ton bij bio afval dat niet aan de bron wordt gescheiden en in
Oostenrijk een tarief van € 18 per ton voor residu (Bron: BIO, 2012).
Verwijderd: h
2.3.2 Storten
Er zijn momenteel nog 22 actieve stortplaatsen in Nederland. Gezamenlijk werd op deze
stortplaatsen 1,8 miljoen ton afval gestort in 2013. Het betreft vooral grondreinigingresiduen
en verontreinigde grond, asbesthoudend afval, AVI-reststoffen, bedrijfsafval en bouw- en
sloopafval. Ook worden nog reststoffen na sorteren en scheiden van huishoudelijk afval,
shredderafval en overige stromen gestort. Brandbaar afval mag niet worden gestort;
ontheffingen voor het storten van brandbaar afval worden zeer beperkt verleend vanaf
2009, omdat er in Nederland geen sprake meer is van het volledig benutten van de
verbrandingscapaciteit (Bron: Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu,
Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2012, Utrecht, Rijkswaterstaat, 2013) (tabel 2.1).
Nederland is met Duitsland, Oostenrijk, België, Zweden en Denemarken een van de EU
landen met het laagste aandeel gestort afval. De hoeveelheid gestort afval vertoont in
Nederland al jaren een dalende trend (figuur 2.z). Begin jaren 90 bedroeg de hoeveelheid
gestort afval nog meer dan 10 miljoen ton. Vanaf 2010 schommelt de hoeveelheid gestort
afval rond de 1,8 miljoen ton. Oorzaken voor deze afname waren de uitbreiding van de
stortverboden, de uitbreiding van de verbrandingscapaciteit, de ontwikkelingen van de
verbrandingstarieven en de stortbelasting tot en met 2011. Er gold een hoog en een laag
tarief voor de stortbelasting; in 2011 bedroeg het lage tarief € 17 per ton en het hoge tarief
€ 108 per ton (voor brandbaar afval). Per 1 januari 2012 is de belasting op het storten van
afval afgeschaft en per 1 april 2014 weer ingevoerd.
In de laatste maanden van 2011 is de gestorte hoeveelheden afval sterk teruggelopen. Het
lijkt erop dat aanbieders van afval hebben geanticipeerd op de afschaffing van de
stortbelasting. In heel 2012 is continu meer gestort dan in dezelfde periode in 2011 (figuur
2.y). Dit beeld geldt ook voor 2013. De gestorte hoeveelheid lijkt zich in 2013 te stabiliseren
rond de 150 kton per maand, ofwel 1,8 miljoen ton op jaarbasis. De belangrijkste gestorte
afvalstoffen zijn (hier nog tabel van maken vanaf 2008):
• reinigingsresiduen van verontreinigde grond en minerale afvalstoffen (circa 25%)
• verontreinigde niet-reinigbare grond, voornamelijk grond verontreinigd met
asbestvezels en/of asbesthoudend materiaal (circa 15%);
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 17
Opmerking [EZ5]: Circa
15% in 2012 van de netto
gestorte afvalstoffen. In
2013 zijn die
detailgegevens niet
zichtbaar. Zie dus ook
hieronder
•
•
•
•
•
•
asbesthoudend materiaal (circa 15%);
scheidingsresiduen (circa 10%);
niet verwerkbaar industrieelafval (circa 11%);
niet verwerkbaar bouw- en sloopafval (circa 5%)
AVI-bodemas (circa 6%);
shredderafval, gemengd stedelijk afval, straalgrit, dakafval en overig afval (circa 13%).
Het aandeel gestorte niet-reinigbare grond was in de afgelopen 3 jaar relatief hoog. Dit
wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de sanering van de asbestwegen (omgeving
Goor/Harderwijk). Het aandeel niet-reinigbare grond is derhalve sterk projectgebonden.
Figuur 2.y
Storttarieven
Het markttarief voor het storten van afval in Nederland is gedaald van €40 per ton in 2001
tot circa € 20 in 2013. De tarieven voor het storten van afval in Nederland zijn met zo’n 2
euro per ton laag ten opzichte van de omringende landen. Dit geldt nog steeds bij een
stortbelasting van € 17 per ton (Bron: BIO, 2012). Bij een belastingtarief van € 55 per ton
gestort afval geldt dit niet: andere landen kennen soms nog wel hogere tarieven, maar dat
geldt dan voor brandbaar afval. Dat afval mag in Nederland al niet meer worden gestort.
Zeventien landen in de Europese Unie hanteren een belasting voor het storten van afval. In
zeven landen geldt dit ook voor inerte materialen (zie tabel ..). De stortbelasting op inerte
materialen is meestal lager dan voor algemeen afval en varieert van enkele euro’s tot 12
euro. Alleen Denemarken kent een veel hoger belastingtarief, namelijk van ruim 60 euro per
ton voor het storten van inerte materialen (Watkins et al., 2012).
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 18
land
Nederland
belasting (€ /ton)
0
poorttarief (€ / ton)
20-30
totaal (€ / ton)
20-30
Oostenrijk
26 (inert 9,2)
70
Vlaanderen
82 (inert 12)
50
96 (inert 79,2)
132 (inert 62)
Wallonie
65 (inert 5)
50
105 (inert 55)
Bulgarije
3
?
?
Tsjechie
20
16
36
107
63 (inert)
44
Estland
12
40
52
Finland
30
59,4
89,4
Frankrijk
11-20 (inert 3-7)
60,5
80,5 (inert 63,5-67,5)
Duitsland
0
60-220
140
Griekenland
0
23,5
23,5
Hongarije
0
35
35
Ierland
50
70
120
90
120 (inert 91-100)
Denemarken
Iltalie
10-50 (inert 1-10)
Letland
8
30
38
Litouwen
22
16,25
38,25
Luxemburg
0
149,48
149,48
Malta
0
20
20
Polen
26,6
69,5
96,1
Portugal
3,5
10,5
14
Roemenie
0
3,7
?
Sweden
50
106,5
156
Slowakijke
0
6,8
6,8
11 (inert 2,2)
105,5
116,5 (inert 107,7)
26,8
91,2 (inert 29,8)
Slovenie
64 (inert 3)
Verenigd Koninkrijk
Bron: Watkins et al (2012)
2.4 Afvalbeleid in Nederland: een korte schets
Sinds 1979 speelt de zogenaamde ‘Ladder van Lansink’ een belangrijke rol in het
Nederlandse afvalbeleid. Dit houdt in dat het afvalbeleid erop is gericht prioriteit te geven
aan de meest milieuvriendelijke verwerkingswijzen. Preventie van afval, ofwel het
voorkomen van het ontstaan van afvalstoffen heeft de hoogste prioriteit, gevolgd door (zo
hoogwaardig mogelijk) hergebruik. Hierbij heeft het hergebruiken van producten de
voorkeur boven het recyclen van stoffen en materialen uit producten. Indien dit niet
mogelijk is, heeft het de voorkeur dat het afval wordt verbrand, waarbij energie wordt
opgewekt. De minst gewenste oplossingen zijn storten en lozen.
Om de hoeveelheid gestort afval terug te dringen, zijn in Nederland stortverboden ingevoerd
- onder andere voor brandbaar afval - gold een belasting op het storten van afval tot 2012 en
is de capaciteit om afval te verbranden uitgebreid in Nederland. Door het ingezette beleid is
de hoeveelheid gestort afval sterk afgenomen.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 19
In algemene zin richt het afvalstoffenbeleid zich op het beperken van het ontstaan van
afvalstoffen, het beperken van de milieudruk van bij de verwerking van afval en het vanuit
ketengericht afvalbeleid beperken van de milieudruk van productketens. Een belangrijke
bijdrage bij het realiseren van minder milieudruk bij de verwerking van afval is recycling. Er
wordt daarom al decennia ingezet op het verhogen van het aandeel recycling van afval. Dit
zowel voor afvalstromen uit bedrijven als uit huishoudens. Gescheiden inzameling is hierbij
van groot belang om te komen tot zuivere monostromen van afval die vervolgens goed te
recyclen zijn.
De meest recente ambities en doelstellingen omtrent afval zijn verwoord in het programma
Van Afval Naar Grondstof, wat zich nadrukkelijk richt op het realiseren van een meer
circulaire economie. [ref]. Een circulaire economie “vergt het duurzaam omgaan met
natuurlijke bronnen (sustainable sourcing), het zuinig omgaan met onze grondstoffen
(resource efficiency), het slim ontwerpen van producten (eco-design en substitutie van niet
duurzame materialen), voorwerpen langer en meerdere keren gebruiken (hergebruik en
reparatie) en het optimaal benutten van reststromen.” [citaat uit Kamerbrief, 20 juni 2013
van I&M]
Eén van de ambities van VANG is om de hoeveelheid afval die wordt gestort en verbrand in
tien jaar te halveren. Om dit te bereiken is o.a. het streven dat het percentage gescheiden
inzameling en recycling van huishoudelijk afval omhoog zal gaan van 50% momenteel naar
75% in 2020. I&M is in gesprek met gemeenten om afspraken te maken die leiden tot een
hoger percentage gescheiden inzameling. Gemeenten worden gestimuleerd van elkaar te
leren wat betreft succesvolle manieren om huishoudelijk afval gescheiden in te zamelen,
zoals diftar en omgekeerd inzamelen (PM voorbeelden toevoegen).
Als de ambitie om de hoeveelheid afval die wordt gestort en verbrand de komende 10 jaar
te halveren wordt gehaald, dan betekent dat dat de belastinggrondslag bij de verschillende
opties ruwweg ook zal halveren.
Circulaire economie als lange termijn ambitie
Het streven naar een circulaire economie is een lange termijn ambitie die bijdraagt aan
vergroening van de economie. In een circulaire economie staat het hergebruik van
producten en grondstoffen centraal. Afval wordt weer grondstof en kringlopen worden
gesloten.
Belangrijke doelen van het programma van afval naar grondstof zijn om meer duurzame
producten op de markt te brengen, duurzamer te consumeren en meer en beter te recyclen.
[Kamerbrief invulling VANG, 28 januari 2014, I&M].
Een circulaire economie is een van de kansrijke cross sectorale thema's voor Nederland in de
overgang naar een groene economie (PBL, 2013). Nederland loopt internationaal voorop bij
het recyclen en verwerken van afval en heeft een goede kennis basis. Van al het afval dat
vrijkomt in Nederland wordt bijna 90% hergebruikt of nuttig toegepast. Verder heeft
Nederland een hoog marktaandeel, relatief veel kennis over scheidingtechnologie (de basis
van recycling) en over het bijbehorende logistieke systeem (CE, 2013). Dit vormt een goede
basis om te komen tot een meer circulaire economie in Nederland.
Een van de uitdagingen van een circulaire economie is te komen tot meer waarde creatie uit
bestaande afvalstromen. Het gaat erom deze hoogwaardiger te benutten. Voor de hele
Nederlandse economie zou het beter benutten van de kansen gericht op een circulaire
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 20
Verwijderd:
economie jaarlijks ruim € 7 miljard kunnen opleveren (TNO, 2013). Dit vergt nog wel
aanzienlijke investeringen.
Voor het realiseren van een circulaire economie is een interdepartementale, consistente
lange termijnstrategie van de overheid een belangrijke voorwaarde. Daarnaast zit bestaande
(afval)wet- en regelgeving een circulaire economie soms nog in de weg. Dit vraagt om een
integrale analyse en mogelijke heroverweging. En uiteraard kunnen ook fiscale en financiële
prikkels worden ingezet om een circulaire economie te bevorderen.
Een circulaire economie gaat over de hele productieketen, dus zowel over de productie en
de inzet van grondstoffen, als het gebruik en de afdankfase. De ambitie van de circulaire
economie is nadrukkelijk om de ketens te sluiten en te zorgen dat grondstof stromen langer
in de keten blijven en dus pas later tot afval leiden.
De afvalbelasting richt zich uitsluitend op de afvalfase, te weten het optimaal benutten van
reststromen. Een afvalbelasting draagt dus niet bij aan het realiseren van meer preventie en
producthergebruik, maar zou zich met het oog vergroening vooral moeten richten op het
realiseren van meer recycling en door recycling met name grondstoffen uit te sparen met
een hoge milieudruk (hoger milieuvoordeel van recycling). Om het effect op vergroening te
vergroten, zou niet alleen op de achterkant moeten worden gestuurd, maar ook eerder in de
keten, bijvoorbeeld door grondstoffen, verpakkingen of wegwerpproducten te belasten.
2.5 Een belasting op afval
Een belasting op afvalstromen is één van de instrumenten die ingezet kan worden om een
vergroenend effect te realiseren bij het verwijderen van afval. Immers als afvalverwijdering
duurder wordt door een belasting, kan het lonend worden om afval te gaan recyclen.
De mate waarin een afvalbelasting regulerend werkt, is afhankelijk van de vormgeving en
de context
De mate waarin een belasting vergroenend werkt, hangt sterk samen met de vormgeving
van de belasting en de context: hoe ziet de markt van afvalverwerking er uit? Hoe
internationaal is die markt, met het oog op im- en exporteffecten? Op welk afval wordt de
belasting geheven (de grondslag)? Hoe hoog is het tarief? Wat zijn de alternatieven voor die
afvalstroom? Indien er geen geen alternatieve aanwendingsmogelijkheden voor afval
bestaan, dan zal de gedragsreactie - de mate waarin burgers, gemeenten en/of bedrijven
reageren op een prijsverhoging - gering zijn. Ofwel, de prijselasticiteit is dan klein.
Door te werken met vrijstellingen kan het vergroenende effect toenemen. Zoals het woord
al zegt, betekent een vrijstelling dat over sommige afvalstromen geen belasting hoeft te
worden betaald. Dit maakt de grondslag van de belasting kleiner en bij een gelijkblijvende
gewenste belastingopbrengst moet het belastingtarief dan toenemen. Een hoger tarief
betekent een steviger prikkel voor gedragsverandering en daarmee een groter vergroenend
effect. Een vrijstelling kan op diverse manieren worden uitgewerkt: van het vrijstellen van
bepaalde afvalstromen tot het hanteren van een belastingvrije voet (zie verder paragraaf
4.3).
In het algemeen geldt dat het regulerende en dus het vergroenende effect toeneemt,
naarmate de belasting dichter bij de veroorzaker ligt. In de afvalmarkt kun je onderscheid
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 21
maken tussen de ontdoeners van afval (burgers en bedrijven), de inzamelaars (bedrijven of
gemeenten) en de verwerkers van afval (AVI’s en stortplaatsen). Als de belasting bij de
verwerkers of inzamelaars van afval ligt, ontstaat er als het ware en indirecte prikkel voor de
ontdoener, die kleiner kan zijn dan het oorspronkelijke belastingtarief. Zo wordt in theorie in
een afvalverwijderingsmarkt die gekenmerkt wordt door overcapaciteit (zoals bij AVI’s) het
belastingtarief vanuit concurrentieoverwegingen niet vanzelfsprekend volledig
doorgerekend. Hoe dit in de praktijk precies uitpakt is lastig aan te geven omdat het ook
afhangt van het soort contract dat de afvalverwijderaar met de ontdoener van afval heeft
afgesloten.
Een ander aspect dat van invloed is op het regulerende effect heeft te maken met de manier
van belastingheffing op huishoudelijk- en bedrijfsafval. Gaat het om een vast bedrag (lump
sum) per hoofd of huishouden of bedrijf, of betalen huishoudens en bedrijven een belasting
die gebaseerd is op hun daadwerkelijk gerealiseerde afvalaanbod? Alleen in dat laatste geval
is er een directe prikkel om afval te voorkomen. Bij een lump sum heffing is die prikkel er
voor huishoudens niet. Bedrijven betalen doorgaans per eenheid afval.
In het geval van afval is er naast de ontdoener en de verwijderaar nog een partij die van
belang is en dat is de gemeente. De gemeente heeft namelijk de verantwoordelijkheid voor
het afvalbeheer van huishoudens. De manier waarop en de mate waarin de gemeente het
gescheiden inzamelen van afval accommodeert, is daarmee een belangrijke bepalende
factor voor de hoeveelheid ingezameld huishoudelijk restafval. Ook de reactie van de
gemeente op een belasting speelt daarom een rol bij het bepalen van het effect van een
belasting op afval.
Spanning tussen vergroening en stabiele belastingopbrengst
Vanuit het perspectief van belastingopbrengsten voor de overheid, is een beperkte
gedragsreactie juist gewenst. Minder gedragsreactie, dus een minder vergroenend effect
betekent namelijk een stabielere opbrengst voor de staatskas. Om die reden heeft een
brede grondslag en een laag tarief de voorkeur. Hier zit dus een belangrijke spanning. In het
algemeen zullen belastingen, ook milieubelastingen, gedragseffecten genereren. Dat is
precies de bedoeling. Door een belasting op afval wordt het verwijderen van nog bruikbare
materialen ontmoedigt en wordt recycling bevorderd. Een belasting die regulerend werkt,
brengt dus lagere belastingopbrengsten met zich mee. Dit kan in de praktijk worden
opgelost door te werken met een in de tijd oplopende tarief.
Doelmatige belastingheffing: afval versus grondstoffen
Een belasting op afvalstromen stuurt alleen op ‘outputsubstitutie’, ofwel het anders omgaan
met het afval dat ontstaan is. Het is ook denkbaar om in plaats van te sturen op de output
(het afval), eerder in de keten te sturen op de input, te weten op materialen en grondstoffen
of producten. Op die manier stuur je directer op het efficiënte gebruik hiervan. Door eerder
in de keten te heffen ontstaat ook een prikkel voor preventie van afval en hergebruik. Deze
beide aspecten worden met een heffing op afval niet of nauwelijks gestimuleerd. In het
algemeen geldt dat hoe directer een instrument aanstuurt, hoe doelmatiger een instrument
is (zie Vollebergh, 2007). Twee illustraties om dit punt te verhelderen. Een eerste illustratie is
een belasting op het storten op asbest. Naarmate dit tarief hoger wordt, neemt het risico op
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 22
illegale dumping toe. Vanuit doelmatigheidsoverwegingen zou het beter zijn geweest om het
gebruik van asbest te belasten (belasting op de input) en subsidie te geven als het netjes
wordt ingeleverd. Evenzo zal een verpakkingenbelasting of een grondstoffenbelasting op een
doelmatiger wijze tot efficiënter materialengebruik leiden dan een heffing op afval. Een
tweede illustratie is het belasten van wegwerpproducten. Door eerder in de keten te heffen
kan preventie van afval worden gerealiseerd en ook honderd miljoen euro voor de staatskas
worden opgebracht. Producten die in aanmerking komen voor een dergelijke heffing zijn o.a.
plastic tasjes, blikjes, wegwerpbekers en reclamefolders. Een ruwe berekening laat zien dat
bij een heffing van één cent per reclamefolder de opbrengst al € 120 miljoen kan zijn. Indien
een aanzienlijk effect op een product wordt gerealiseerd, kan worden overwogen om de
heffing voor een volgend product in te voeren. Een analyse van belasting op inputs, ofwel
het kijken naar fiscale mogelijkheden eerder in de keten, valt echter buiten de scope van dit
onderzoek.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 23
3. CRITERIA
Dit hoofdstuk gaat over de criteria die centraal staan bij de analyse van de opties en hoe we
die criteria geoperationaliseerd hebben. In de eerste paragraaf gaan we kort in op de
verschillende criteria. Vervolgens gaan we iets uitgebreider in op het inschatten van het
vergroenende effect en de rol van prijselasticiteiten hierbij.
3.1 Gehanteerde criteria bij analyse
1. Stabiele belastingopbrengst
In onze analyse zijn we er bij het inschatten van het tarief voor 2015 uitgegaan van de
beoogde opbrengst van € 100 miljoen en de hoeveelheid afval in 2012 (voor storten in
2013). Dit is een statische bepaling van de opbrengst voor de schatkist. Een belangrijk doel
bij het heffen van een belasting is dat de opbrengst stabiel is. Een belasting zal echter altijd
leiden tot enige gedragseffecten. Voor een stabiele opbrengst voor de staatskas is een
beperkte gedragsreactie gewenst. Bij een belasting op afvalstoffen kan dit tot een spanning
leiden, omdat je met het oog op vergroening juist een positief milieueffect wilt genereren
(zie ook paragraaf 2.3).
2. Vergroenend effect
Het vergroenende effect van een optie is in deze analyse opgevat als het langer in de keten
houden van afvalstromen en een globale raming van de milieueffecten door het uitsparen
van grondstoffen door recycling van afvalstoffen. Indien er als gevolg van een optie minder
afval wordt gestort en verbrand en meer afval wordt gerecycled, dan is het vergroenende
effect positief. Het belangrijkste milieuvoordeel van recycling is de vermeden milieudruk,
doordat recycling bespaard op het inzetten van nieuwe grondstoffen. Om een indicatie te
geven van het effect van een afvalstoffenbelasting op vergroening, is zicht op de verwachte
gedragsreactie op de belasting nodig. Met behulp van prijselasticiteiten kan een inschatting
worden gemaakt van wat de gevolgen zijn van een belasting op de hoeveelheid restafval (zie
paragraaf 3.3). De exacte omvang van het verwachte vergroenende effect is om diverse
redenen echter lastig te berekenen (zie paragraaf 3.2). Vandaar dat we bij de presentatie van
het vergroenende effect bij opties en combinaties hebben gewerkt het relatieve scores,
waarbij opties en combinaties onderling worden vergeleken wat betreft het vergroenende
effect.
3. Effecten voor de afvalbranche
Het heffen van een belasting op afvalstoffen heeft altijd gevolgen voor de afvalbranche. Dit
geldt binnen Nederland omdat de belasting leidt tot verschuivingen in de verhoudingen
tussen recycling, verbranden en storten. Maar zeker ook Europees: diverse opties voor een
belasting op afvalstoffen in Nederland leiden er zonder aanvullende maatregelen toe dat de
concurrentiepositie van de afvalbranche zal verslechteren. Dit is het geval indien er afval zal
worden geëxporteerd om de belasting te ontlopen en wanneer de import van afvalstromen
zal verminderen als gevolg van de belasting. In deze analyse zijn de effecten voor de
afvalbranche globaal geraamd, onder andere met behulp van de tarieven in Nederland en
omringende landen. Voor een kwantitatieve berekening van de effecten voor recycling,
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 24
storten en verbranden in Nederland is meer informatie nodig over de economische situatie
(zoals winstgevendheid) van de afvalbranche binnen en buiten Nederland.
4. Effecten voor gemeenten, burgers en bedrijven
De verwachting is dat de afvalstoffenbelasting door de afvalbranche zal worden doorbelast
in de rekening voor de ontdoener. Uiteindelijk leidt een afvalstoffenbelasting bij de meeste
opties vooral tot een lastenverzwaring voor Nederlandse burgers (via gemeenten) en
bedrijven. Bij het storten van afval komt echter ook een deel van de rekening terecht bij
provincies en Rijk. Dit betreft bijvoorbeeld asbest, verontreinigde grond en
grondreinigingsresiduen, die vrijkomen na sanering in opdracht van of betaald
doorprovincies en Rijk. Indien import van afval in een optie ook wordt belast, dan zal een
deel van de lasten tevens in het buitenland terechtkomen. Op basis van de herkomst van de
afvalstromen is in deze analyse een indicatieve berekening gemaakt van de verdeling van de
lasten. Daarbij is er van uitgegaan dat de belasting volledig zal worden doorbelast, wat in het
geval van import niet altijd het geval hoeft te zijn. In hoeverre door belasting in de praktijk
het geval zal zijn, is mede afhankelijk van concurrentie overwegingen (zie hoofdstuk 2).
5. Ongewenste negatieve neveneffecten
Door het heffen van een belasting ontstaan soms niet beoogde en ongewenste negatieve
neveneffecten. Zo kan een belasting ertoe leiden dat er meer afval wordt geëxporteerd en er
minder afval in Nederland wordt verwerkt en de belastingopbrengst dus lager zal zijn.
Daarnaast bestaat het risico dat afval illegaal wordt gedumpt of dat het afval verschuift van
een belaste optie naar een niet belaste optie. De risico’s op ongewenste neveneffecten
kunnen vaak worden tegengegaan door flankerend beleid te voeren of door het maken van
een combinatie van opties. Daar waar negatieve neveneffecten van opties worden voorzien,
zijn ze in deze analyse gemeld.
6. Uitvoerbaarheid voor de sector en de belastingdienst
Uitvoerbaarheid heeft betrekking op de moeilijkheden die zich voordoen bij het
implementeren en opleggen van belastingen. Begrippen als belastingontduiking en fraude
tonen aan dat burgers of bedrijven niet schromen om beslissingen te nemen gericht op het
vermijden van het betalen van belasting. Vanuit het perspectief van uitvoerbaarheid is een
eenvoudige belastingstructuur gewenst, met lage uitvoeringskosten voor de belastingdienst
en lage administratieve kosten voor de sector en overheidsdiensten. Een eenvoudige
belastingstructuur kan echter op gespannen voet staan met het inzetten van een
milieubelasting als instrument van milieubeleid. Ter illustratie een korte schets van de
stortbelasting die gold tot en met 2011. De oorspronkelijke stortbelasting kende relatief
hoge uitvoeringskosten. Dit werd vooral veroorzaakt doordat er twee tarieven werden
gehanteerd voor het storten van afval op basis van het gewicht. Hierbij gold een hoger tarief
voor afval met een laag soortelijk gewicht, vanuit de gedachte dat hier meer brandbaar
materiaal in zou zitten [check]. Deze regeling leverde in de praktijk problemen op voor de
uitvoerbaarheid en werkte fraude in de hand. Zo werd het aantrekkelijk om afval te
verzwaren (betonblok erbij) om in het lage tarief terecht te komen.
De beoordeling van de uitvoerbaarheid van de opties en vrijstellingen in deze analyse betreft
een eerste inschatting vanuit PBL en CE. Een formele toets op uitvoerbaarheid door de
Belastingdienst moet nog plaats vinden.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 25
Opmerking [EZ6]: Bij een
vrijstelling op het storten
van asbesthoudend afval
dient ook gekeken te
worden naar het positieve
effect op de maatschappij
7. Houdbaarheid in Europees juridische context
Tenslotte is naast de uitvoerbaarheid van opties en vrijstellingen, de houdbaarheid in
Europees juridische context een belangrijke randvoorwaarde, die in deze analyse is getoetst.
Zo is het niet toegestaan om afval dat wordt geëxporteerd naar andere landen fiscaal te
benadelen ten opzichte van de geldende regels in eigen land. Dus indien sprake is van een
vrijstelling in Nederland, dan zou die ook moeten gelden voor verwerkers van Nederlands
afval in het buitenland. Omgekeerd geldt dat het (waarschijnlijk) niet mogelijk is om de
import van afval vrij te stellen van belasting, indien dezelfde grondslag wel geldt voor afval
uit Nederland. In de Europese juridische context kan een exportheffing niet samengaan met
een importvrijstelling. Om te voldoen aan de Europees juridische context is een goede
vormgeving en inzicht in internationale omgeving waarbinnen de Nederlandse
belastingmaatregelen genomen moeten worden dan ook van groot belang.
3.2 Vergroenende effect
Bij het bepalen van het vergroenende effect van de verschillende opties sluiten we aan bij
het Nederlandse afvalbeleid en de ambitie om te komen tot een meer circulaire economie.
Het vergroenende effect van een optie is in deze analyse opgevat als het langer in de keten
houden van afvalstromen en een globale raming van de milieueffecten. Indien er als gevolg
van een optie minder afval wordt gestort en verbrand en meer afval wordt gerecycled, dan is
het vergroenende effect van de optie positief. Het belangrijkste milieuvoordeel van recycling
is te vinden in de milieuschade die wordt vermeden doordat recycling bespaard op het
inzetten van nieuwe grondstoffen. De exacte omvang van het verwachte vergroenende
effect is om diverse redenen lastig te berekenen:
•
•
•
Weliswaar zijn de hoeveelheden afval bekend, maar de reacties op prijsprikkels zijn lastig
in te schatten. Gegevens over elasticiteiten zijn beperkt beschikbaar en zijn vaak niet
zonder meer bruikbaar (zie par 3.3). Desondanks geven ze wel een indicatie van de te
verwachten effecten. Daarom is de inschatting van het effect van belastingen op basis
van de prijselasticiteiten uitgevoerd , maar worden daarnaast ook andere aspecten
meegenomen.
Recyclen krijgt een groter positief effect dan nuttige toepassing in IBC-werken (zie par
4.1). Daarnaast is het zinvol onderscheid te maken tussen de milieu impact van de
verschillende stromen. Dus bijvoorbeeld het recyclen van een ton textiel krijgt een groter
vergroenend effect dan het uitsparen van een ton zand door ongereinigde AVI bodemas
toe te passen in IBC werken. Dit komt omdat er veel meer milieudruk gemoeid is met de
productie van textiel dan met de productie van zand.
Hoeveel ton nuttige toepassing van een gemengde afvalstroom gelijk staat aan het
recyclen van een andere gemengde afvalstroom is echter niet zonder meer vast te
stellen. Door middel van LCAs zijn wel de milieu-impacts op klimaatemissies te bepalen,
maar de effecten van het voorgestelde beleid op de compositie van het huishoudelijk en
bedrijfsafval zijn moeilijk te voorspellen. Derhalve doen we in dit onderzoek geen
uitspraken over de effecten op individuele materiaalstromen.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 26
•
Bij het inschatten van het vergroenende effect is de hoogte van het tarief van belang:
des te hoger het tarief, des te groter de sturende werking. Deze sturende werking kan
naast vergroening ook leiden tot ontwijkgedrag. Zo is het niet denkbeeldig dat bij een
tarief boven de 50 euro per ton gestort afval er meer afval wordt geëxporteerd, illegaal
zal worden gedumpt, meer afval zal worden toegepast als bouwstof of afval op eigen
terrein zal worden opgeslagen. Dat laatste geldt zeker als door de branche wordt
verondersteld dat de belasting tijdelijk van aard is.
De inschatting van het vergroenende effect in deze analyse moet daarom worden gezien als
een globale raming op basis van de hoeveelheid afval, het gehanteerde tarief en de
verwachte effecten op het langer in de keten houden via recycling, waarbij rekening is
gehouden met de positieve effecten van recycling.
3.3 Prijselasticiteiten
Om het effect van een afvalstoffenbelasting op vergroening in de schatten, is zicht op de
verwachte gedragsreactie op de belasting nodig: als door de introductie van een belasting de
prijs voor afvalverwijdering stijgt, met hoeveel procent neemt de hoeveelheid afval dan af?
Uit de literatuur zijn hiervoor verschillende prijselasticiteiten beschikbaar. Zoals in paragraaf
2.3 uiteen is gezet, speelt de context hierbij een rol. Zo spelen gemeenten – ongeacht de
prijsprikkel die van belasting uit gaat - een belangrijke rol in het accommoderen van
gescheiden inzameling van afval: zij kunnen het afvalinzamelingsysteem zo veranderen dat
gescheiden inzameling hierdoor wordt bevorderd.
Daarnaast speelt ook de manier waarop gemeenten de kosten voor afvalbeheer aan de
huishoudens doorberekenen een rol. Als huishoudens een vast tarief voor hun afval betalen
ongeacht de hoeveelheid aangeboden afval - dan zal de gedragsreactie van huishoudens
kleiner zijn dan in het geval van een situatie waarbij per eenheid afval betaald moet worden.
In Nederland komen beide systemen voor: 60% van de gemeenten werkt met een vaste
afvalstoffenheffing; 40% van de gemeenten werkt met een gedifferentieerd
betalingssysteem waarbij burgers betalen per eenheid afval (diftar). Dit kan een
differentiatie naar gewicht, volume, frequentie of per zak zijn. Hiermee is niet gezegd dat
gemeenten die een vaste afvalstoffenheffing hanteren, geen werk maken van het
terugdringen van het restafval. Onderzoek naar de prijselasticiteiten heeft zich echter
toegespitst op situaties met een gedifferentieerd betalingssysteem (zie voor een overzicht
bijvoorbeeld Dijkgraaf en Gradus, 2004 en Allers en Hoeben, 2010).
Nederlands onderzoek naar prijselasticiteiten in diftar-gemeenten
Onderzoek over de prijselasticiteiten in diftar-gemeenten op basis van Nederlandse data
(Allers en Hoeben, 2010; zie ook Dijkgraaf en Gradus, 2014) leert dat door de introductie van
een systeem waarbij per eenheid afval betaald moet worden de hoeveelheid ongesorteerd
afval substantieel afneemt. De gevonden prijselasticiteit voor afval ten tijde dat een
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 27
gedifferentieerd betalingssysteem geïntroduceerd wordt, varieert van -0,32 voor
ongesorteerd afval tot -0,87 voor GFT-afval (Allers en Hoeben, 2010): bij een prijsstijging van
10% zal de hoeveelheid dus afval met 3,2 – 8,7% afnemen. De prijselasticiteit voor afval in
gemeenten die al een gedifferentieerd betalingssysteem hanteren varieert van -0,11 voor
ongesorteerd afval tot -0,37 voor GFT-afval (Allers en Hoeben, 2010).
Prijselasticiteit diftar-gemeenten niet zonder meer generaliseerbaar
De prijselasticiteit uit het onderzoek van Allers en Hoeben (2010) kan echter niet zonder
meer gebruikt worden om het vergroeningseffect te bepalen omdat in 60% van de
gemeenten met een vast afvaltarief wordt gewerkt. Een belangrijke vraag is dan hoe
gemeenten gaan reageren op een invoering van een belasting op restafval. Uit het
onderzoek naar de effecten van een op hoeveelheid gebaseerd betalingssysteem, blijkt dat
er een behoorlijk potentieel is om de hoeveelheid restafval terug te dringen. Als gemeenten
overschakelen op een of andere vorm van diftar zal het effect volgens de hierboven
beschreven prijselasticiteiten optreden. Als gemeenten de belasting op afvalstoffen echter
louter doorbelasten en alleen het vaste afvaltarief verhogen, dan zal het effect op het niveau
van huishoudens vrijwel nihil zijn.Maar de heffing kan er ook zorgen dat wethouders door de
invoering van een afvalbelasting actiever dan momenteel het geval is, aan de slag gaan met
het accommoderen van gescheiden inzameling. Dan zal er wel een effect optreden en kan
(een deel van) de belasting vermeden kan worden. Of een belasting wethouders hiertoe
beweegt is lastig in te schatten. In de huidige situatie zonder afvalstoffenbelasting zou het
ook al lonend zijn om gescheiden afvalinzameling in te voeren maar in veel gemeenten is dit
nog geen staande praktijk. Mogelijk kan een belasting wethouders wel een duw in de rug
geven om hier meer werk van te maken.
_______________________________________________________________________
Tekstbox: Lessen uit Vlaanderen
In Vlaanderen is een verhoging van de algemene afvalstoffenheffing gepaard gegaan met
flankerend beleid waarbij gemeenten individuele doelstellingen voor afvalbeheer krijgen
opgelegd die worden bekrachtigd middels een milieuovereenkomst met de Vlaamse
overheid. Wanneer gemeenten aan die doelstellingen voldoen ontvangen ze een bonus die
kan oplopen naarmate ze meer afval reduceren dan de doelstellingen voorschrijven.
Daarnaast bestaat er een wettelijke verplichting om één milieustraat per 28.000 inwoners te
hebben, is er een producentenverantwoordelijkheid ingevoerd en zijn diftar systemen bij
gemeenten onderdeel van het nationale beleid). Daarom kan de gevonden elasticiteit van
een generieke verhoging van de afvalstoffenheffing in Vlaanderen niet zomaar worden
toegepast op een generieke verhoging van het Nederlandse heffingstarief voor huishoudelijk
afval waar geen sprake is van een koppeling met een bonussysteem en wettelijke
verplichtingen.
_______________________________________________________________________
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 28
EU-elasticiteit gebaseerd op gedrag met en zonder diftar
Cambridge Econometrics (2013) hanteert een prijselasticiteit van -0,08. Deze elasticiteit is
een Europese elasticiteit gebaseerd op het gedrag van huishoudens (mét en zonder diftar)
én bedrijven. Het is echter niet op voorhand duidelijk of dit Europese gemiddelde bij de
Nederlandse omstandigheden past. Het beschikbare onderzoek geeft dus geen uitsluitsel
over welke elasticiteit het beste toepasbaar is voor de voorgestelde afvalbelastingopties in
dit rapport. Het is verdedigbaar om zo dicht mogelijk bij de Nederlandse situatie te blijven.
De prijselasticiteit die in Nederlandse diftar-situaties geldt, kan wel tot een overschatting
van de effecten leiden. Om indicatief aan te kunnen geven in hoeverre de opties en
combinaties bijdragen aan vergroening gebruiken wij voor het huishoudelijk afval de
onderkant van de prijselasticiteit die gevonden is in diftar-situaties, te weten -0,11 die.
Elasticiteit voor bedrijven hoger dan voor huishoudens
Voor bedrijven ligt het in de rede dat de elasticiteit groter is dan -0,11, aangezien bedrijven
vaker per eenheid afval betalen en bovendien een directere prikkel krijgen. Voor Nederland
is berekend dat een stijging van verbrandings- en stortingskosten voor afval met 1%
bijdraagt aan een significante toename van recycling in de dienstensector met 3,4% (IVM,
2005). Er is ons geen onderzoek bekend naar de effecten bij industriële bedrijven. De
prijselasticiteit zou daar lager kunnen liggen omdat deze bedrijven relatief meer afval
produceren en nu al veel opties benutten om het afval te recyclen. Daarom hanteren we een
gemiddelde elasticiteit van de -3,3 in de dienstensector en de -0,11 voor industriële
bedrijven, overeenkomstig de ondergrens van de elasticiteit bepaald door Allers en Hoeben
(2010) voor huishoudens die al per eenheid betalen voor hun afval. Uitgaande van 20% afval
uit de dienstensector en 85% uit de industrie en bouwnijverheid (cijfers: CBS), komen we
dan tot een gewogen elasticiteit van -0,9 voor alle bedrijfsafval. Ook hier geldt wederom dat
de kwantitatieve effecten als indicatief moeten worden geïnterpreteerd.
___________________________________________________________________________
Tekstbox: een rekenvoorbeeld
Wat betekenen deze elasticiteiten voor het vergroenende effect? Neem optie 1 waarin alleen het
restafval van huishoudens belast wordt. Dan is de belastinggrondslag 4,2 Mton afval en bedraagt het
belastingtarief 24 euro per ton afval. Uitgaande van een gemiddeld afvaltarief van 250 euro per
huishouden en wetende dat huishoudens gemiddeld 0,6 Mton afval produceren, betekent deze
belasting een gemiddelde prijsverhoging van zo’n 6% per ton afval. Bij een prijselasticiteit van -0,11
bedraagt de indicatieve hoeveelheid vermeden restafval ruim 20 kton (te weten: -0,11 * 6% * 4,2
Mton). In optie 2 wordt niet alleen het restafval van huishoudens maar ook dat van bedrijven belast.
Omdat de belastinggrondslag ten opzichte van optie 1 toeneemt (6 Mton), daalt het belastingtarief in
optie 2 naar 16 euro. De gemiddelde verhoging van de afvalstoffenheffing bedraagt dan 4%. De
vermeden hoeveelheid restafval door huishoudens bedraagt dan ruim 18 kton afval. Van bedrijven
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 29
wordt een grotere gedragsreactie verwacht dan van huishoudens, daarom rekenen we met een
prijselasticiteit van -0,9. Bedrijven vermijden dan ruim 8 Mton (-0,9*4%*2,3Mton). In totaal wordt in
optie 2 – bij een lager belasting tarief maar een bredere grondslag – een circa 26 Mton afval
vermeden.
__________________________________________________________________________________
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 30
4.Analyse van opties en combinaties
4.1 Opties voor een belasting op afvalstoffen
In dit hoofdstuk zijn de opties beschreven en worden ze geanalyseerd met behulp van de in
het vorige hoofdstuk beschreven criteria. Hierbij is ook gekeken naar de mogelijke invloed
van import en export van afvalstoffen en benodigd flankerend beleid om ongewenste
neveneffecten tegen te gaan.
4.1.1. Overzicht van opties
Zeven opties voor een afvalstoffenbelasting zijn geïdentificeerd (figuur 4.1). Deze opties
konden zodanig worden gedefinieerd en vormgegeven dat zij ook uitvoerbaar lijken. De
daadwerkelijke uitvoerbaarheid zal in latere instantie nog getoetst worden door de
Belastingdienst omdat dit ook afhangt van de precieze formulering in het beleid. De opties
betreffen het belasten van:
1. Het ingezamelde restafval van huishoudens
2. Het restafval van huishoudens en bedrijven
3. Het storten van afval
4. Het verbranden van afval
5. Het niet reinigen van AVI-bodemas tot vrijtoepasbaar materiaal of het toepassen van
ongereinigde AVI-bodemas in IBC-werken
6. De export naar de Duitse zoutmijnen
7. De sorteer- en recyclingsresiduen
De voor- en nadelen van deze opties worden in de navolgende paragraaf beschreven
(paragraaf 4.1.2). Diverse andere opties zijn ook bekeken maar deze zijn afgevallen vanwege
de randvoorwaarden die gesteld werden aan de opties (paragraaf 4.1.3).
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 31
Verwijderd: xportnaar
Figuur 4.1 Opties met hun belastinggrondslag voor een afvalstoffenbelasting
4.1.3 Opties
1. Belasting op huishoudelijk restafval
In deze optie wordt belasting geheven op het huishoudelijk restafval. Het gescheiden
ingezamelde afval (via bijvoorbeeld papier- en glasbakken) is niet belast.
De uitvoering van deze belasting kan via gemeenten want zij zijn verplicht om restafval in te
zamelen. Het gaat om 403 gemeenten met de verplichting tot inzameling dus de
belastingdienst kan deze gemeenten aanmerken als belastingplichtigen. De gemeente dient
van de eerste verwerker van het restafval (zijnde een AVI, stortplaats, sorteerder of
exporteur) een factuur te ontvangen met het gewicht van het restafval. Dit gewicht kan
aangemerkt worden als belastinggrondslag. Een alternatief is om hier ook te werken met
een uitgestelde inning maar dit lijkt bij deze optie niet nodig (zie bij optie 2).
De belastingopbrengst is redelijk stabiel. De belastingopbrengst kan echter in de loop der
jaren afnemen door verkleining van de belastinggrondslag als gevolg van het beleid om
restafval te reduceren (zie par 2.3). Om 100 miljoen euro te generen is bij een omvang van
4,2 mton een tarief nodig van circa 24 euro per ton.
Als gemeenten deze belasting direct zouden kunnen door belasten naar de burgers zonder
verder gescheiden inzameling beter te accommoderen zal het beperkt leiden tot
vergroening. Deze belasting op huishoudelijk afval leidt namelijk tot een verhoging van de
afvalstoffenheffing met gemiddeld 6% en de prijselasticiteit is niet zo groot als gescheiden
inzameling niet beter wordt geaccommodeerd (zie ook paragraaf 3.3 over prijselasticiteit).
Echter een gemeente met de grootte van Utrecht moet een afvalstoffenbelasting betalen
van 2 miljoen euro. Deze belasting zal moeten worden opgebracht bovenop de huidige
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 32
(sluitende) gemeentelijke begroting, waardoor verwacht kan worden dat deze belasting
gemeenten zal stimuleren om gescheiden inzameling beter te accommoderen (meer
glasbakken e.d.) omdat over gescheiden ingezameld afval geen belasting verschuldigd is. De
betere facilitering van gescheiden inzameling en het ontmoedigen van restafval zal leiden tot
minder restafval en daardoor bijdragen aan vergroening (zie ook bijlage x (pm) en paragraaf
3.3). Nadeel is nog wel dat nascheiding van recyclebaar materiaal ook is belast maar dit kan
eventueel ondervangen worden door een vrijstelling (zie 4.3).
De lastenverzwaring van deze optie komt vooral bij burgers via gemeenten doordat zij de
belasting betalen. Daarnaast kan verwacht worden dat de recyclingindustrie2 zal profiteren
van een groter aanbod van recyclebaar materiaal. AVI’s zullen minder brandbaar afval van
Nederlandse huishoudens krijgen maar bij de huidige ondercapaciteit voor verbranding op
de Europese markt, kunnen de AVI’s dit aanvullen middels geïmporteerd afval.
2
Recyclingsindustrie omvat recyclings- en sorteerbedrijven
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 33
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 34
Tabel 4.1 Overzicht van belastingopties en bijbehorende effecten
Afval in
Tarief1 in €
Belasting opties
Opbrengst
Vergroenend
Stabiele
schatkist
kiloton
per ton
Indicatieve verdeling lasten4
Effect afvalbranche3
opbrengst
Uitvoerbaar5
gemeenten burgers, bedrijven
scores)
€ miljoen
1
effect2 (relatieve
Stort
AVI
Rec.
Gem/Bur.
Bedr.
Huishoudelijk
4.200
25
100
+
2
0
–
+
100%
0
+
6.500
16
100
+
3
0
–
+
65%
35%
+
1.800
17 / 55
30 / 100
–
1
––
0
0
10 – 20%
20 – 40%
+
7.500
14
100
–
3
0
––
+
60%
30%
+
1.800
17 / 55
30 / 100
–
3
++
–
+
60%
30%
+
100
0
0
0
0
0
0
0
0
0
+
4.000
25
100
–
0
0
0
––
–
–
+
restafval
Restafval van
huishoudens en
2
3
4
5
6
bedrijven
Storten van afval
Verbranden van
afval
Ongereinigde
AVI bodemas
Storten Dui
zoutmijnen
Sorteer en recycling
7
1
2
residuen
Het tarief is statisch ingeschat op basis van de hoeveelheid afval uit 2012 (voor storten uit 2013) en de beoogde opbrengst van 100 miljoen.
Het vergroenende effect van de verschillende opties betreft een relatieve score ten opzichte van elkaar, waarbij de optie met de hoogste waarde relatief het meeste bijdraagt aan vergroening. Inschatting van
het vergroenende effect is o.b.v. het langer in de keten houden van afvalstromen en een globale raming van de milieu effecten.
3
De effecten voor de afvalbranche zijn globaal ingeschat om te komen tot een enkele of dubbele min en bij optie 3 en 5 o.b.v. het lage tarief.
4
De indicatieve lastenverdeling betreft afgeronde getallen. Bij verbranden van afval en ongereinigde bodemas komen bijna 15% van de lasten in het buitenland terecht; bij storten komen na doorbelasting
uiteindelijk 50-60% van de lasten naar verwachting terecht bij provincies en Rijk.
5
De uitvoerbaarheid betreft een eerste inschatting vanuit PBL en CE; een toets op uitvoerbaarheid door de Belastingdienst moet nog plaats vinden.
Extern Concept 14 april 2014
Pagina 35
2. Belasting op huishoudelijk en bedrijfsrestafval
In deze optie is het ingezamelde restafval van huishoudens en bedrijven belast. De
uitvoering kan op twee manieren. Het restafval wordt ingezameld door de gemeenten en
andere inzamelaars. Tezamen gaat het om circa 900 inzamelaars. Deze inzamelaars kunnen
aangemerkt worden als belastingplichtigen, die het kunnen doorberekenen aan de
ontdoeners. In deze optie is – net als bij optie 1 - de belastinggrondslag het gewicht op de
factuur van de eerste verwerker (zie optie 1).
Een alternatief met uitgestelde inning is waarschijnlijk makkelijker in uitvoering. Deze
constructie is bekend bij de Belastingdienst (de zogenoemde verlengde arm constructie: het
betreft een uitgesteld moment van schuldigheid). De belastingplichtige is de ontdoener
maar de belasting wordt verder in de keten geïnd door 12 Nederlandse AVI’s, 22
stortplaatsen en bij het verkrijgen van toestemming voor export (zie tekstbox export voor
exportregistratie). In deze alternatieve uitvoering zijn de ontdoeners belastingplichtig maar
bepaalt de AVI, stortplaats of exporteur het gewicht van het aangeboden afval en int de
belasting.
In totaal betreft het hier 6,5 mton restafval en dus is om 100 miljoen te realiseren een tarief
nodig van 16 euro per ton restafval. Ook hier geldt – net als bij optie 1 – dat als gemeenten
deze belasting direct zouden kunnen doorberekenen naar de burgers zonder verder
gescheiden inzameling beter te accommoderen het beperkt tot vergroening zal leiden. Deze
belasting zorgt voor een gemiddelde verhoging van de afvalstoffenheffing met circa 4%
doordat het grootste deel van de afvalstoffenheffing niet de kosten zijn van verbranden (of
storten) maar andere kosten zijn zoals kosten voor inzamelen en transporteren. In deze
optie moeten gemeentes echter ook nog een aanzienlijk deel van de 100 miljoen euro
betalen ondanks dat de belastinggrondslag is vergroot tot het restafval van huishoudens en
bedrijven. Verwacht kan worden dat gemeenten hierdoor – net als bij optie 1 - gestimuleerd
worden tot het beter accommoderen van gescheiden inzameling en ontmoedigen van
restafval wat zal leiden tot vergroening. In tegenstelling tot burgers worden bedrijven
directer geconfronteerd met de afvalstoffenbelasting dan burgers waardoor verwacht kan
worden dat zij meer gestimuleerd worden tot minder restafvalproductie. Een deel van de
bedrijven ondervindt een beperkte prijsverhoging (vergelijkbaar met huishoudens) maar
bedrijven die rechtstreeks aan de AVI’s of stortplaats betalen worden geconfronteerd met
een veel sterkere prijsverhoging doordat de overige kostenpost (zoals inzamelen) voor hen
kleiner is. Door de grotere belastinggrondslag en de directere prikkel voor bedrijven
verwachten we dat - ondanks het lagere tarief - dat het vergroenende effect tweemaal zo
groot is als die van optie 1.
De lastenverzwaring van deze optie komt voor circa tweederde bij burgers (via gemeenten)
en voor een derde bij bedrijven die restafval aanbieden. Dit geldt ook voor de
recyclingindustrie die over het residu belasting moet betalen maar zij kunnen ook profiteren
van een groter aanbod van recyclebaar materiaal.
De belasting is een impuls voor de recycling van afvalstoffen waardoor recyclingbedrijven
kunnen profiteren van een groter aanbod. Hierdoor zal de hoeveelheid Nederlands afval bij
de AVI’s dalen maar bij de huidige ondercapaciteit voor verbranding op de Europese markt,
kunnen de AVI’s dit aanvullen middels geïmporteerd afval.
In deze optie is het materiaal dat via een nascheiding uit het restafval wordt gehaald ook
belast. Middels een teruggave voor het recyclebare materiaal in restafval kan worden
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 36
overwogen om recyclebare materialen in het restafval niet te belasten (zie verder paragraaf
4.3). Een alternatief is om bij sorteerders niet de input te belasten maar de output van
restafval na sortering. Hierdoor is automatisch uitsluitend het niet recyclebaar afval belast.
Beide methoden betekenen een kleinere hoeveelheid afval belastbaar afval
(belastinggrondslagversmalling) met een wat hoger tarief per ton afval dat aangeboden
wordt voor verwijdering of export.
De belastingopbrengst is redelijk stabiel maar kan in de loop der jaren afnemen door beleid
om restafval te reduceren (zie par 2.3).
3. Stortbelasting
In deze optie wordt belasting geheven over het afval dat gestort wordt. Om 100 miljoen op
te brengen over een gestorte hoeveelheid van 1,8 mton afval is een tarief nodig van 55 euro
per ton. Deze belasting leidt tot een verdriedubbeling van het storttarief van circa 25 euro
naar 80 euro . Dit is dusdanig verhoging dat verwacht wordt dat het stortaanbod drastisch
zal dalen met allerlei ongewenste neveneffecten. Dit afval zal een andere (illegale) weg
zoeken wat leidt tot ongewenste neveneffecten zoals dumping van bijvoorbeeld asbest,
menging en export of tijdelijke opslag. Vanwege het te verwachte lage stortaanbod zal bij
een tarief van 55 euro geen 100 miljoen voor de schatkist worden opgebracht
Een lager tarief, bijvoorbeeld 17 euro per ton zoals dat per 1 april geldt en gold voor de
afschaffing van de stortbelasting in 2012, brengt geen 100 miljoen euro maar circa 30
miljoen euro op voor de schatkist. Een lage stortbelasting zal waarschijnlijk een klein
vergroenend effect hebben doordat via diverse stortverboden is geregeld dat in principe
geen recyclebare of brandbare afvalstoffen worden gestort. Er kan echter wel verwacht
worden dat de historische trend ten tijde van de stortbelasting zich zal doorzetten (zie par
2.1) want de tariefsverhoging kan leiden tot technologische innovaties – zoals reiniging doordat deze financieel gunstiger worden. Daarnaast is niet uit te sluiten dat partijen gaan
anticiperen op een mogelijk tijdelijk karakter van de belasting en het afval gaan opslaan op
eigen terrein (net als voor de afschaffing van de stortbelasting, zie par 2.1). Door de
stimulering van recycling en verbranding – via technische ontwikkelingen - kan een klein
vergroenend effect optreden.
Het risico dat het afval niet naar een stortplaats gaat maar na bijvoorbeeld menging wordt
toegepast in een IBC-werk (dit is een werk – bijvoorbeeld een geluidswal - waarbij
maatregelen nodig zijn om verontreiniging van de omgeving te voorkomen) is in de huidige
markt niet uit te sluiten. Deze verschuiving kan worden ontmoedigd door niet alleen het
storten van afval te belasten maar ook het toepassen in IBC-werken (zie tekstbox over IBCwerken).
De opbrengst voor de schatkist zal licht dalen in de loop der tijd doordat de hoeveelheid
gestort afval naar verwachting zal dalen ().De lastenverzwaring van deze optie komt bij
verschillende partijen; stortplaatsen, andere bedrijven in de afvalbranche maar ook bij de
rijksoverheid, provincie en gemeenten vanwege de sanering van asbest en verontreinigde
grond.
Tekstbox: Bij stortbelasting ook IBC-werken belasten?
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 37
Bij een (hoge) stortbelasting bestaat een risico dat afvalstoffen niet gereinigd worden (want
door stortbelasting op reinigingsresidu wordt reiniging duurder) of worden gemengd met
andere afvalstoffen, en zullen worden toegepast in een IBC-werk. Dit roept de vraag op of
ook IBC-werken kunnen worden belast gelijk met de stortbelasting.
IBC-werken vragen bodembeschermende voorzieningen
In het Besluit bodemkwaliteit is geregeld dat afvalstoffen, zoals AVI-bodemassen, mogen
worden gebruikt als IBC-bouwstof in werken mits er bepaalde voorzieningen worden
getroffen om verontreiniging van de omgeving tegen te gaan. Deze afvalstoffen bevatten
namelijk hoge concentraties verontreinigen (zouten en metalen) die kunnen uitspoelen bij
contact met water. Om te voorkomen dat deze verontreinigingen uitspoelen naar
bijvoorbeeld het grondwater zijn er extra eisen. Bij een IBC-werk zijn er
bodembeschermende maatregelen genomen door middel van een onder-, zij- en
bovenafdichting en is voldaan aan de aanlegeisen. Tezamen worden dit de IBC-criteria
genoemd wat staat voor isoleren, beheren en controleren. Voorbeelden van IBC-werken zijn
grote funderingen van wegen en geluids- en zichtwallen (bijvoorbeeld langs de A12 bij
Leidsche Rijn).
Bij het aanleveren van materiaal voor een IBC-werk moet momenteel zo’n € 6,00 tot € 10,00
per ton worden toebetaald. De positieve inkomsten bij acceptatie van IBC bouwstoffen
worden aangewend voor het realiseren van de bodembeschermende voorzieningen. Er vindt
geen reservering plaats voor nazorg of verwijdering van het IBC-werk (na beëindiging van
haar functie). Bij reconstructie werkzaamheden van wegen – zoals verbreding of omlegging dient in vele gevallen het IBC-werk te worden ontmanteld en opnieuw te worden aangelegd,
waarbij de aanvullende kosten veelal voor rekening komen van de wegbeheerder.
Green Deal voor AVI-bodemas
In IBC-werken gaan echter vooral AVI-bodemas. Gemiddeld wordt jaarlijks ruim 2 miljoen
ton IBC-bouwstoffen in werken toegepast. Hiervan is 1,8 miljoen ton AVI-bodemas. Het
Ministerie van I&M is voornemens om toepassing van IBC bouwstoffen te verbieden en uit
het Besluit bodemkwaliteit te halen in 2020. Met de betrokken partijen is twee jaar geleden
een Green Deal afgesproken (7 mrt 2012). In de green deal is afgesproken om 50% van de
AVI-bodemas te reinigen in 2017 en 100% in 2020. Het is mogelijk om AVI-bodemas te
reinigen voor toepassing in beton maar dit is een kleine markt ten opzichte van de grote
hoeveelheid AVI-bodemas. In 2011 is een pilot met reiniging gedaan (1300 kton) en in 20132014 een tweejarig schaalvergrotingsonderzoek dat in dec 2014 zal worden geëvalueerd. Dit
type reiniging moet een materiaal opleveren dat toepasbaar is in de GWW-sector zonder
extra voorzieningen. De reiniging moet zowel financieel (niet te duur) als milieuhygiënisch
voldoen.
Uit de huidige praktijkproeven blijkt dat bij extractieve reiniging tussen de 10 en 15% residu
ontstaat. Dit residu is inert en onverbrandbaar en moet gestort worden. Door de
stortbelasting nemen de reinigingskosten toe met circa €1,50 per ton AVI-bodemas.
Reiniging is circa 5 tot 15 euro (check pm) duurder. Een belasting op toepassing in IBCwerken maakt reiniging financieel aantrekkelijker. Er is echter ook een green deal.
Indien het materiaal dat onder de Green Deal valt, wordt uitgezonderd van een eventuele
IBC-werkenbelasting dan kan de belasting over AVI-bodemas pas worden geheven vanaf
2017. En alleen over het deel dat niet volgens de green deal is gereinigd (de helft). Bij een
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 38
goed verlopende green deal zullen er geen opbrengsten komen voor de schatkist uit de AVIbodemas in IBC-werken. De belasting werkt dan als stok achter de deur voor als niet voldaan
wordt aan de Green Deal want de green deal kent geen sancties. Daarvoor zijn echter ook
andere mogelijkheden die waarschijnlijk effectiever zijn, zoals aanpassing van regelgeving
waardoor IBC-werken niet langer zijn toegestaan.
4. Belasting op verbranden van afval
In deze optie wordt belasting geheven op het afval dat aangeboden wordt voor verbranding
in een AVI. Ook het brandbare afval dat geëxporteerd wordt is belast. Deze optie lijkt op
optie 2 waarin het restafval van huishoudens en bedrijven is belast. In deze optie wordt het
afval bij acceptatie gewogen en dit is de belastinggrondslag. Flankerend beleid in de vorm
van een exportbelasting is nodig omdat anders buitenlandse AVI’s bevoordeeld worden ten
opzichte van Nederlandse AVI’s en er een risico is dat brandbaar afval wordt geëxporteerd
(zie tekstbox over export).
Het is eenvoudiger in uitvoering dan optie 2 doordat er minder belastingplichtigen zijn,
namelijk alleen de AVI’s en exporteurs van brandbaar afval en zij zijn zowel de
belastingplichtigen als de inners.
AVI’s zullen deze belasting door berekenen aan de ontdoeners – zoals gemeenten waardoor deze belasting ook een vergroenend effect zal hebben. De effecten voor
vergroening zullen hierdoor in grote lijnen vergelijkbaar zijn met die van optie 2.
Om 100 miljoen te realiseren met een belastinggrondslag van 7,5 mton verbrand afval (par
2.2) is een tarief nodig van 14 euro per ton. Dit tarief is lager dan in optie 2 doordat in deze
optie ook het geïmporteerde afval is belast (belastinggrondslagverbreding)
Deze optie pakt verschillend uit binnen de afvalsector. De recyclingbedrijven zullen het
aanbod van materialen zien toenemen. De AVI’s zullen echter het aanbod van afval zien
dalen. Doordat de belasting wordt geheven op het verbranden van afval wordt geïmporteerd
afval ook belast. Dit levert een concurrentienadeel op voor de Nederlandse AVI’s ten
opzichte van buitenlandse AVI’s op de Europese afvalmarkt met scherp concurrerende
tarieven (zie par 2.2). Dit concurrentienadeel kan niet worden weggenomen door een
vrijstelling voor geïmporteerd afval als er ook een exportbelasting is op geëxporteerd
brandbaar afval. [PM. CE en FIN kijken nog naar importvrijstelling] Als de AVI’s door de
belasting niet meer kunnen concurreren met buitenlandse AVI’s kan zo’n 15% van de omzet
van de AVI wegvallen. Een belasting op verbranding betekent dat ook burgers (via
gemeenten) en bedrijven een lastenverzwaring ondervinden doordat AVI’s waarschijnlijk de
belasting zullen doorberekenen in de verbrandingstarieven (par 2.2) waardoor de kosten
voor verwijdering van restafval toenemen. Een deel van de lasten komen verder terecht in
het buitenland of bij de AVI’s, afhankelijk van de mate waarin deze heffing wordt doorbelast.
Tekstbox: Exportregistratie en exportheffing
Bij de belasting op restafval van huishoudens of bedrijven is een exportregistratie nodig op
basis waarvan de belasting geint kan worden. Bij belasting op verbranden kan een
exportheffing wenselijk zijn om concurrentienadeel te voorkomen. In deze paragraaf worden
de mogelijkheden verkend.
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 39
Een exportheffing lijkt juridisch mogelijk. Alhoewel in 2004 op antwoord van Kamervragen
werd geconcludeerd dat de heffing strijdig zal zijn met het vrije handelsverkeer binnen de
EU, laat de Vlaamse praktijk zien dat een heffing op export wel mogelijk is. In Vlaanderen is
namelijk een heffing op export ingevoerd, die is opgenomen in Art. 46. §1.19° van de
wetgeving milieuheffingen. Uit een rechtszaak die is aangespannen na invoering van de
exportheffing, is naar voren gekomen dat een
heffing niet in strijd is met de wetgeving, onder voorwaarde dat er het level playing field
wordt gehandhaafd. Dit betekent dat de hoogte van de exportheffing niet hoger mag zijn
dan de binnenlandse heffing. Als er al een heffing in het buitenland bestaat, worden moeten
de kosten hiervan in mindering gebracht op de hoogte van de exportheffing.
Om een heffing in te voeren is noodzakelijk dat centraal geadministreerd is hoeveel ton per
belastingplichtige wordt geëxporteerd. In Vlaanderen worden de hoeveelheden export
geadministreerd in een databank in het kader van de Europese Verordening Overbrenging
Afvalstoffen (EVOA). In Nederland vindt een soortgelijke administratie plaats. Er is in
Nederland sprake van groene lijst afvalstoffen (gescheiden stromen niet gevaarlijk afval zoals
papier) , oranje lijst afvalstoffen (gevaarlijke stoffen zoals zware metalen) en gemengde
afvalstromen (zoals huishoudelijk restafval). Groene lijst afvalstoffen zijn niet vergunning
plichtig bij export (geen beschikking nodig); Oranje lijst afvalstoffen en gemengde stromen
(zoals huishoudelijk restafval) wel.
Bij de aanvraag van de vergunning voor export van gemengde stromen en oranje lijst
stoffen, moet de exporterende partij zelf opgeven hoeveel ton afval de grens over gaat.
Hierdoor is bij de afdeling EVOA van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) bekend
hoeveel ton afval per partij wordt geëxporteerd. Alleen van afvalstromen van de Groene lijst
is niet bekend hoeveel wordt geëxporteerd, maar deze stromen zijn niet relevant voor een
belasting. Belasting op export via een registratie van export of een exportheffing zijn dus
administratief mogelijk.
5. Belasting op niet gereinigde bodemas
Het belasten van ongereinigde AVI-bodemas in een IBC-werk zal het gebruik van
ongereinigde AVI-bodemas en dit soort werken ontmoedigen en het reinigen van AVIbodemas financieel aantrekkelijker maken (zie tekstbox IBC-werken).
Momenteel mag ongereinigde AVI-bodemas wettelijk niet worden gestort maar moet het
nuttig worden toegepast onder IBC-condities (bijvoorbeeld in een wegconstructie of
geluidswal). Dit is een niet langer gewenste situatie en partijen in de afvalsector hebben met
het ministerie een green deal afgesloten voor reiniging van de vervuilde bodemas (zie
tekstbox over IBC-werken). Het gereinigde bodemas kan vrij nuttig worden toegepast in
beton en in de GWW-sector. Ook kunnen waardevolle grondstoffen die tijdens
reinigingsproces uit de AVI-bodemas worden gehaald hoogwaardig worden gerecycled.
Een belasting op ongereinigde AVI-bodemas zal een vergroenend effect hebben doordat de
belasting het proces van reinigen van AVI-bodemas zal stimuleren en versnellen. Reiniging
zorgt ervoor dat een grote hoeveelheid afval niet langer hoeft worden toegepast onder
condities als op een stortplaats maar dat recyclebaar materiaal ontstaat. Momenteel maken
de meerkosten van reiniging de reiniging financieel onaantrekkelijk voor de GWW-sector
waardoor investeerders ook terughoudend zijn. Een belasting maakt reiniging
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 40
aantrekkelijker. Er is ook een vergroenend effect te verwachten bij burgers en bedrijven
doordat AVI’s de belasting zullen willen doorberekenen aan de ontdoeners van brandbaar
restafval waardoor deze ontdoeners gestimuleerd worden tot actie (zie verder bij optie 4).
Jaarlijks ontstaat circa 1,8 mton AVI-bodemas. Om een opbrengst van 100 miljoen euro voor
de schatkist te generen is een tarief nodig van circa 55 euro. Bij een tarief gelijk aan de
stortbelasting – 17 euro – is de opbrengst voor de schatkist 30 miljoen euro. De opbrengst
voor de schatkist zal naar verwachting halveren in 2017 en nihil zijn in 2020 door de green
deal (zie tekstbox).
De recyclingsindustrie en dan met name de reinigers zien waarschijnlijk versneld het aanbod
voor reiniging van AVI-bodemas toenemen. De AVI’s zullen waarschijnlijk eerder kosten
moeten maken voor reiniging of voor de belasting waardoor zij als eerste geconfronteerd
worden met een lastenverzwaring. Zij zullen dit willen doorberekenen aan de ontdoeners
van brandbaar afval (de mate waarin dit kan hangt af van de concurrentiepositie, zie
paragraaf 2.1) waardoor ook burgers (via gemeenten) en bedrijven met een
lastenverzwaring te maken krijgen.
6. Reststoffen naar Duitse Zoutmijnen
Het ombuigen van de stortstromen naar de Duitse zoutmijnen blijkt geen inkomsten voor de
schatkist op te brengen. Een aantal reststoffen van AVI’s met een omvang van 100 kton gaat
naar de Duitse zoutmijnen waarvoor een hoog tarief wordt betaald. Voor deze stoffen geldt
in Nederland een stortverbod. De afvalsector had geopperd om 100 miljoen euro voor de
schatkist te generen door deze reststoffen weer in Nederland te storten en het
kostenvoordeel te verdelen over de schatkist en de stortplaatsbeheerder. Het gaat hier
echter om afvalstoffen die voorheen gingen naar de speciale C2-deponie op de maasvlakte.
Het zijn afvalstoffen die vanwege hun eigenschappen (zout, uitloogbaarheid) zonder extra
voorzieningen of maatregelen niet op een gewone stortplaats kunnen. Vanwege de hoge
kosten heeft Nederland de C2-deponie gesloten. Op basis van deze kostencalculatie in het
verleden schat PBL in dat voor dit afval geen kostenvoordeel voor de Nederlandse schatkist
is te behalen als dit weer in Nederland gestort zal gaan worden. Daarnaast is het
vergroenende effect nul want het gaat om een verschuiving van de ene stortplaats naar de
andere.
7. Belasting op sorteer- en recyclingsresiduen
Een belasting op sorteer- en recyclingsresiduen kan er voor zorgen dat er minder residu
wordt verbrand en gestort.
Waarschijnlijk heeft deze maatregel geen (of een heel klein of zelfs negatief) vergroenend
effect. Door een belasting op deze residuen kan de hoeveelheid gestort of verbrand residu
afnemen wat zou kunnen bijdragen aan vergroening. Het invoeren van een belasting op deze
residuen betekent echter ook dat recyclen en sorteren duurder zal worden waardoor
sorteren en recyclen financieel onaantrekkelijker wordt dan verbranden en storten. Dit
werkt dus vergroening tegen.
Daarnaast is de opbrengst voor de schatkist heel onzeker. Om 100 miljoen euro op te
brengen is bij een omvang van deze residuen van 4 mton een tarief nodig van 25 euro per
ton. Dit benodigde tarief zal er vermoedelijk voor zorgen dat er niet alleen potentieel
recyclebaar materiaal naar de AVI’s of stortplaats gaat maar zorgt ook voor ook een
concurrentienadeel voor de recyclingindustrie in Nederland ten opzichte van het buitenland.
Behalve dus dat dit tegen de wens in gaat om de recylehub in Nederland te stimuleren
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 41
(pers.med. I&M), is het nadelig voor de Nederlandse afvalsector en loopt de schatkist
inkomsten mis.
De lastenverzwaring komt vooral bij de recyclingsindustrie en via doorbelasting bij burgers
(via gemeenten) en bedrijven.
Een eenzijdige belasting op sorteer- en recyclingresiduen is lastig maar als onderdeel van
restafval kan het wel belast worden (zie optie 1 en 2).
Tekstbox: Heffing op recyclebaar gips
Een exportheffing op recyclebaar gips uit de bouw- en sloopbranche (gipsplaten e.d.) lijkt
niet opportuun. Momenteel gaat veel van dit gips als backfilling naar de Duitse kolenmijnen
terwijl in Nederland hoogwaardiger recycling mogelijk is. Dit laatste draagt meer bij aan
vergroening maar is echter ook duurder. Een exportbelasting kan hoogwaardiger recycling
stimuleren. Doordat dit gips echter een groene lijst stof is, is geen exportbeschikking nodig.
Hierdoor ontbreekt momenteel de mogelijkheid om een exportheffing in te voeren voor dit
materiaal. Een aanpassing van de wet of van het LAP zal waarschijnlijk effectiever zijn om
hoogwaardiger recycling van dit gips te stimuleren.
4.2 Mogelijke combinaties van opties voor een afvalstoffenbelasting
Van individuele opties naar combinaties
In de vorige paragraaf zijn zeven opties voor een belasting op afval geanalyseerd. Uit deze
analyse bleek dat de opties gericht op het terugdringen van storten van gevaarlijk afval in
Duitse zoutmijnen en een belasting alleen op sorteer en recyclingresiduen niet mogelijk of
zinvol lijken. De overige scoren wel positief en kunnen een worden gebruikt als bouwstenen
in combinaties van opties.
Vijf opties konden zodanig worden gedefinieerd dat zij naar verwachting van PBL en CE
uitvoerbaar zijn en leiden tot opbrengst voor de schatkist en vergroening. De uiteindelijke
uitvoerbaarheid kan pas beoordeeld worden op basis van de concrete voorstellen voor
wetteksten en hangt mede af van de precieze formulering. De opties hebben een redelijk
vergroenend effect maar van de afvalstoffenbelasting alleen moet geen wonderen verwacht
worden. Zij dragen bij aan het doel van een halvering van de hoeveelheid restafval maar in
beperkte mate (circa half procent tot hooguit paar procent) en zullen het doel zeker niet
alleen realiseren. Hiervoor is meer en ander beleid nodig.
We houden dus vijf opties over, waarmee we combinaties van opties kunnen maken.
Uiteraard is het ook mogelijk om de hele afvalbelasting te realiseren met behulp van een
enkele optie. Er zijn echter goede argumenten om een combinatie van opties te maken,
zoals:
• het vergroten van de belastinggrondslag en meer spreiding van de lasten, zoals bij
huishoudelijk restafval om te voorkomen dat de lasten alleen bij gemeenten en
burgers worden neerglegd;
• sommige opties leveren afzonderlijk waarschijnlijk geen € 100 miljoen, zoals bij de
belasting van storten en AVI-bodemas;
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 42
• voorkomen van het verschuiven van de een belaste optie naar een onbelaste optie,
zoals het risico van verschuiving van verbranden naar storten bij een
verbrandingsbelasting;
• realiseren van een groter vergroenend effect, zoals het combineren van een belasting
op huishoudelijk afval en op AVI-bodemas;
• bij sommige opties zal de belastingopbrengst snel kunnen afnemen, zoals bij het
belasten van AVI-bodemas.
Er zijn dus goede argumenten om te kiezen voor een afval belasting die is opgebouwd uit
meerdere opties. Het lijkt met het oog op de uitvoerbaarheid praktisch om maximaal twee
of drie opties met elkaar te combineren.
Daarnaast geldt dat de argumenten onderling soms op gespannen voet staan. Dat geldt
bijvoorbeeld voor het realiseren van meer vergroening en een stabiele belastingopbrengst.
Deze zijn in de praktijk vaak lastig te combineren, tenzij met een oplopend tarief in de tijd
wordt gewerkt. Een ander voorbeeld is het verbreden van de belastinggrondslag - waardoor
het tarief per ton zal dalen - en het verwachte effect op vergroening op korte termijn lager
zal zijn dan bij een hoger tarief.
Combinaties van opties
Langs bovenstaande denklijnen hebben we vijf combinaties van opties onderscheiden:
A.
Restafval huishoudens en bedrijven en storten
B.
Verbranden en storten
C.
Restafval huishoudens, bedrijven en AVI bodemas
D.
Restafval huishoudens en storten
E.
Restafval huishoudens en AVI bodemas
De basis voor de combinaties wordt gevormd door het belasten van restafval van
Nederlandse huishoudens en bedrijven, huishoudelijk restafval uit Nederland en het
verbranden van afval. Elk van deze opties wordt achtereenvolgens gecombineerd met de
opties gericht op een belasting op storten, of een belasting op ongereinigde AVI bodemas.
De combinatie van een belasting op verbranden van afval en het belasten van ongereinigde
AVI bodemas is niet geanalyseerd, omdat het afval dan twee keer wordt belast bij de
verbranding.
Verder is het mogelijk om storten en nuttige toepassing in IBC werken beide te belasten.
Hiervoor zijn diverse argumenten aan te voeren (zie tekstbox IBC-werken in 4.1). De
combinaties waarbij een belasting op huishoudelijk restafval is gecombineerd met een
stortbelasting of AVI-bodemas hebben een beperkt vergroenend effect. Om die reden zijn
deze combinaties niet uitgebreid beschreven, maar wordt voor de effecten verwezen naar
de tabel.
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 43
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 44
Tabel 4.2 Overzicht van combinaties van opties met bijbehorende effecten
Combinaties van
Afval in
Tarief1 in €
Opbrengst
Vergroenend
Stabiele
schatkist
opties
kiloton
per ton
effect2 (relatieve
Indicatieve verdeling lasten4
Effect afvalbranche3
opbrengst
Uitvoerbaar5
gemeenten burgers, bedrijven
scores)
€ miljoen
Stort
AVI
Rec.
Gem/Bur.
Bedr.
Restafval
A
huishoudens en
8.300
12
100
+
3
–
–
+
55%
35%
+
9.300
11
100
+
333
–
––
+
50%
30%
+
8.300
12
100
–
3
+
–
+
65%
35%
+
6.000
17
100
+
2 2of 3
––
–
+
75%
10%
bedrijven en storten
Verbranden en
B
storten
Restafval
huishoudens,
C
bedrijven en AVI
bodemas
Restafval
D
huishoudens en
+
storten
Restafval
E
huishoudens en AVI
6.000
17
100
–
2 2of 3
+
–
+
90%
10%
+
bodemas
1
Het tarief is statisch ingeschat op basis van de hoeveelheid afval uit 2012 (voor storten uit 2013) en de beoogde opbrengst van 100 miljoen.
2
Het vergroenende effect van de verschillende combinatie betreft een relatieve score ten opzichte van elkaar, waarbij de combinatie met de hoogste waarde relatief het meeste bijdraagt aan vergroening.
Inschatting van het vergroenende effect is o.b.v. het langer in de keten houden van afvalstromen en een globale raming van de milieu effecten.
3
De effecten voor de afvalbranche zijn globaal ingeschat om te komen tot een enkele of dubbele min.
4
De indicatieve lastenverdeling betreft afgeronde getallen. Bij combinatie A en B komt naar verwachting na doorbelasting zo’n 10% van de lasten terecht bij provincies en Rijk; bij combinatie D is dat naar
verwachting zelfs ruim 15%. Bij combinatie B komt bij volledige doorbelasting verder ruim 10% van de lasten in het buitenland terecht; bij combinatie C en E is dit naar verwachting minder dan 5%.
5
De uitvoerbaarheid betreft een eerste inschatting vanuit PBL en CE; een toets op uitvoerbaarheid door de Belastingdienst moet nog plaats vinden.
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 45
Tenslotte is het mogelijk om naast een combinatie te kiezen voor een of meer vrijstellingen
(zie paragraaf 4.3). Deze vrijstellingen zijn separaat beschreven, zodat de keuze voor het al
dan niet vrijstellen niet bij voorbaat zit ingebakken in een combinatie of optie.
Combinatie A: Restafval van Nederlandse huishoudens en bedrijven + storten belasten
Deze combinatie combineert een belasting op het ingezamelde restafval van Nederlandse
huishoudens en bedrijven dat wordt verbrand met een belasting op storten. In feite betreft
dit dus een combinatie van optie 2 en 3 (zie par 4.1). Op deze wijze wordt al het restafval
belast. Deze belasting zorgt voor een prikkel voor meer gescheiden inzameling en recycling
van afval van huishoudens en bedrijven. Door de stortbelasting wordt verbanden en recyclen
gestimuleerd (mits het afval daarvoor geschikt is).
In totaal betreft het bij deze combinatie dit een hoeveelheid van 8,3 miljoen ton restafval [te
weten 6,5 miljoen ton die naar de NL AVI gaat en 1,8 miljoen ton restafval dat wordt gestort
in NL]. Om 100 miljoen euro te realiseren is dan een tarief van circa 12 euro per ton nodig.
De lastenverzwaring door de belasting wordt verdeeld over meerdere partijen dan bij een
afzonderlijke optie. Daarnaast zijn voordelen van deze combinatie dat zowel storten als
verbranden worden belast en de import van afval wordt ontzien, wat positief is voor de
concurrentiepositie van de AVI’s. Nadeel is wel dat deze optie complexer is dan het belasten
van storten en verbranden.
Combinatie B: een belasting op het verbranden van afval + een belasting op storten
Bij deze combinatie wordt al het afval dat in Nederland wordt verbrand of gestort belast. Dit
betreft een combinatie van de eerder geschetste opties 3 en 4 (zie par 4.1). Deze combinatie
zorgt voor een prikkel om minder afval te storten en verbranden. Door zowel verbranden en
storten te belasten wordt voorkomen dat er een verschuiving gaat plaatsvinden naar een
verwerkingswijze die niet is belast.
In totaal betreft het bij deze combinatie een hoeveelheid van 9,3 miljoen ton afval; te weten
7,5 miljoen ton afval dat wordt verbrand in Nederlandse AVI’s gaat en 1,8 miljoen ton afval
dat wordt gestort in Nederland. Om 100 miljoen euro te realiseren is dan een tarief van
ongeveer 11 euro per ton nodig. Voordelen van deze combinatie zijn dat zowel storten als
verbranden worden belast, de combinatie goed uitvoerbaar is met 12 AVI’s en 22
stortplaatsen en de milieueffecten van geïmporteerd afval ook worden belast. Nadelen van
deze combinatie zijn dat de belasting wordt geheven bij twee sectoren en door de import
van afval te belasten de concurrentiepositie van de AVI’s zal verslechteren ten opzichte van
landen die geen of een lagere belasting op het verbranden van afval kennen.
Combinatie C: Restafval van Nederlandse huishoudens en bedrijven + een belasting op
ongereinigde AVI bodemas
Deze combinatie combineert een belasting op het ingezamelde restafval van Nederlandse
huishoudens en bedrijven dat wordt verbrand met een belasting op ongereinigde AVI
bodemas. In feite betreft dit dus een combinatie van optie 2 en 5 (zie par 4.1). Deze
belasting zorgt voor een prikkel voor meer gescheiden inzameling en recycling bij
huishoudens en bedrijven. Tegelijkertijd geeft het een prikkel om te zorgen dat de bodemas
uit AVI’s wordt gereinigd, zodat dit als vrij toepasbare bouwstof kan worden toegepast.
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 46
In totaal betreft het bij deze combinatie dit een hoeveelheid van 8,3 miljoen ton restafval,
namelijk [te weten 6,5 miljoen ton restafval uit Nederland dat naar AVI gaat en 1,8 miljoen
ton ongereinigde AVI bodemas restafval dat wordt toegepast in IBC-werken (zie tekstbox).
Om 100 miljoen euro te realiseren is dan een tarief van circa 12 euro per ton nodig.
Voordelen van deze combinatie zijn dat de lasten over diverse partijen worden verdeeld en
al het ingezamelde restafval dat wordt verbrand wordt belast. . Belasten van de
ongereinigde AVI bodemas geeft een extra stimulans om over te gaan tot reinigen, maar
betekent wel een concurrentienadeel voor de Nederlandse AVI’s. Andere nadelen van deze
combinatie zijn dat de uitvoering van het belasten van restafval complexer is dan het
belasten van bijvoorbeeld verbranden, dat er al een Green deal loopt voor het reinigen van
AVI bodemas en dat indien geïnvesteerd wordt in het reinigen de opbrengst met maximaal
een kwart zal teruglopen.
4.3
Mogelijke vrijstellingen
Met het oog op een groter vergroenend effect zijn diverse vrijstellingen bij de verschillende
opties voor een afvalbelasting denkbaar. Deze vrijstellingen zijn weliswaar gewenst vanuit
het perspectief vergroening, maar maken de uitvoering over het algemeen wel complexer.
Daarnaast geldt dat door stromen vrij te stellen de belastinggrondslag verminderd. Bij een
gelijkblijvend tarief zal dit leiden tot een lagere belastingopbrengst. Een kleinere
belastinggrondslag kan natuurlijk ook een hoger tarief betekenen voor de resterende
afvalstroom om de gewenste belastingopbrengst te realiseren. In deze analyse zijn de
volgende vijf mogelijk vrijstellingen beschouwd:
1.
2.
3.
4.
Nascheiding bij huishoudelijk restafval
Een belastingvrije voet per inwoner voor huishoudelijk restafval
Het storten van asbest (en andere gevaarlijke stromen) vrijstellen
Ongereinigde AVI-bodemas als IBC-bouwstof voor reeds in uitvoering zijnde werken
tot 1 januari 2017 of 2020 vrijstellen
5. Import van afval vrijstellen bij een belasting op verbranden
Vrijstelling 1: Nascheiding bij belasten van restafval van huishoudens
Recyclebaar afval uit nascheiding kan vrijgesteld worden of via een teruggave geregeld
worden voor het voor recycling aangeboden materiaal. Dit kan via een forfaitaire vrijstelling
of teruggave op basis van het recyclebaar materiaal. Het is namelijk goed mogelijk om door
middel van nascheiding bij de afvalverwerking kunststof, drankenkartons en metalen (staal
en aluminium) uit het afval te halen. Indien deze materialen worden gescheiden uit het
huishoudelijk restafval, dan kan hier belastingvrijstelling of teruggave voor plaats vinden.
Bij een teruggave voor recyclebaar afval in het restafval wordt gekozen voor
grondslagversmalling. De belastinggrondslag is in deze combinatie het ingezamelde restafval
waarbij achteraf verrekening plaats vindt voor het gerecyclede materiaal uit het restafval. Bij
deze combinatie is een goede boekhouding nodig van de opslag van te recyclen materialen
op het terrein van de verwerkers op de datum voorafgaand aan de invoering van de
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 47
Opmerking [EZ7]: Het
wachten is wel op de
onderbouwing door de
belastingdienst
afvalstoffenbelasting (te weten 31 december 2014). Daarnaast moet een correctie plaats
vinden voor gerecycled materiaal uit geïmporteerd restafval (circa 3%, zie hieronder).
Bij export van restafval is het lastig om de hoeveelheid recyclebaar materiaal achteraf vast te
stellen. Hierbij zou gewerkt kunnen worden met een forfaitaire vrijstelling voor export.
Overigens is dit ook mogelijk voor restafval dat in Nederland wordt verwerkt maar de prikkel
tot betere nascheiding is dan kleiner. Dit kan deels ondervangen worden door een
tweejaarlijkse bijstelling van de forfaitaire vrijstelling maar een directe prikkel werkt beter.
De forfaitaire vrijstelling kan gebaseerd worden op de opbrengst van ferro- en nonferro uit
de nascheiding (eerste schatting is dat het circa 3% van het restafval is). Bij een teruggave op
basis van recyclebaar materiaal kan de belastingdienst (jaarlijks) een toets uitvoeren om te
controleren of het bedrag dat de sorteerder ontvangt van de belastingdienst niet groter is
dan het bedrag dat de sorteerder aan de aanbieder teruggeeft. Deze toets vermindert de
kans op fraude bij de sorteerder.
Een argument voor een teruggaaf of vrijstelling is de overeenkomst in het verpakkingdossier
dat bronscheiding van materialen (kunststof en metalen) gelijk behandeld zullen worden
met nascheiding. Zonder teruggaaf komt er een belasting te liggen op nascheiding en niet op
bronscheiding. Al een aantal jaar wordt er bij metalen een zeer hoog recycling percentage
gehaald (85%) via nascheiding. Op de totale input van de AVI’s is het gewicht van de
hoeveelheid ferro en non-ferro die wordt terug gewonnen bij het verbranden overigens
beperkt: circa 3%.
Een extra stimulans kan nog verwacht worden voor gemeenten met weinig recyclebaar afval
in het restafval. Als namelijk bij de nascheiding geen onderscheid gemaakt kan worden naar
de ontdoener zal er vermoedelijk gewerkt worden met een gemiddelde. Hierbij profiteren
ontdoeners (gemeenten) met weinig recyclebaar materiaal in het restafval –als gevolg van
een goede gescheiden inzameling – van ontdoeners met veel recyclebaar materiaal in het
restafval
Vrijstellen van de voor recycling aangeboden hoeveelheid materiaal uit de nascheiding werkt
vergroenend. Het verhoogt echter wel de administratieve lasten voor de afvalsector,
complexiteit en uitvoerbaarheid voor de belastingdienst.
Vrijstelling 2: een belastingvrije voet voor het huishoudelijk restafval
Een belastingvrije voet voor het huishoudelijk restafval is mogelijk. Deze vrijstelling kan ook
bij optie 2 door de vrijstelling te implementeren voor het deel huishoudelijk restafval in het
totale restafval. Dit zou in de praktijk kunnen worden ingevoerd door een basis hoeveelheid
restafval per inwoner vrij te stellen van belasting. Gemeenten die veel afval gescheiden
inzamelen en per inwoner nog weinig restafval produceren hebben op deze manier een
voordeel ten opzichte van gemeenten die nog relatief veel restafval hebben. Verwacht
wordt dat een belastingvrije voet een prikkel is voor gemeenten om de gescheiden
inzameling van afval beter te accommoderen, zodat het aandeel recycling van huishoudelijk
afval omhoog gaat en de hoeveelheid restafval naar beneden.
Op dit moment wordt per inwoner gemiddeld circa 250 kg restafval geproduceerd (4,2
miljard kg restafval en bijna 17 miljoen inwoners). Nog nader te onderzoeken is hoe hoog de
belastingvrije voet voor huishoudelijk restafval per inwoner zou moeten zijn. Gedacht kan
worden aan het vrijstellen van de eerste 25, 50 kg of 125 per inwoner restafval van
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 48
belasting, ofwel 10, 20% of 50% van de huidige hoeveelheid restafval. Er zijn nog relatief
weinig gemeenten die 50 kg weten te realiseren, zodat dit een blijvende prikkel vormt om
minder restafval te produceren om zodoende minderbelasting te betalen. Een hogere
vrijstelling van bijvoorbeeld 125 kg kan tweejaarlijks naar beneden worden bijgesteld. [PM
aangeven hoeveel gemeenten hieraan al voldoen.]
Door een belastingvrije voet in te stellen voor huishoudelijk restafval wordt gestuurd op het
doel, te weten verminderen van de hoeveelheid huishoudelijk restafval, en niet op het
middel: de keuze voor de wijze van gescheiden inzameling blijft liggen bij de gemeenten. Het
staat de gemeenten dus vrij te kiezen voor een systeem van gescheiden inzameling.
Veel gemeenten boeken goede resultaten met de hulp van een zogenaamd diftarsysteem.
Diftar is een systeem waarbij huishoudens betalen voor restafval per gewicht of volume,
veelal gecombineerd met een betere facilitering van gescheiden inzameling. Diverse
gemeenten onderzoeken en implementeren alternatieve mogelijkheden, zoals ‘omgekeerd
inzamelen’ waarbij het huishoudens makkelijk wordt gemaakt om gescheiden afval aan te
bieden terwijl het lastiger wordt gemaakt om het restafval aan te bieden (bijvoorbeeld
verder lopen).
Gemeenten die goede resultaten boeken met omgekeerd inzamelen, diftar, etc. worden bij
het invoeren van een belastingvrije voet op een vergelijkbare manier beloond. Het werken
met een belastingvrije voet lijkt dan ook effectiever en efficiënter dan een vrijstelling voor
gemeenten met diftar, omdat dan op het middel wordt gestuurd en niet op het doel.
Door te werken met een belastingvrije voet neemt de hoeveelheid huishoudelijk restafval
die wordt belast af. Het tarief per ton huishoudelijk restafval zal dus omhoog moeten, om
een vergelijkbare belastingopbrengst te genereren. De mate waarin het tarief omhoog moet
is uiteraard afhankelijk van de hoogte van de belastingvrije voet. Indien 10, 20% of 50% van
de huidige hoeveelheid restafval wordt vrijgesteld, dan dient het tarief met 11, 25% of 100%
te worden verhoogd om een vergelijkbare opbrengst te genereren. Het nieuwe tarief wordt
dan bepaald door 100 miljoen euro te delen door het oorspronkelijke gewicht minus de
vrijstelling. In dit voorbeeld zou de een hoeveelheid van 25, 50 of 125 kg restafval per
inwoner dus niet belast zijn. Verrekening van de belastingvrije voet vindt plaats met de
gemeenten op basis van de hoeveelheid inwoners en de aangeboden hoeveelheid
huishoudelijk restafval in een jaar.
Het vergroenende effect is groter door het hogere tarief dat betaald moet worden over het
resterende deel van het restafval.
Vrijstelling 3: asbest en andere gevaarlijke stromen vrijstellen bij stortbelasting
Het is mogelijk om bij Regeling (art. 28 lid 2) een verlaging van het tarief (tot nihil) voor
specifieke afvalstromen te realiseren. Hieronder is dit uitgewerkt voor zuivere asbest, maar
dit zou ook kunnen gelden voor C-hout of rookgasreinigingsresidu. Het betreft hier stromen
die we juist expliciet op de stort willen hebben. Bij (her)invoer van een stortbelasting in 2015
kan worden nagedacht over een vrijstelling voor asbesthoudend afval. Het beleid is namelijk
gericht op het versneld verwijderen van zuivere asbest uit gebouwen en het vervolgens
storten van asbest. Met een belasting op storten bestaat de kans dat er minder asbest wordt
aangeboden. Bij een tarief van 50 euro per ton gaat het om meer dan 10% van de
projectkosten; bij 17 euro om ongeveer 4% (mededeling VERAS).
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 49
Verwijderd:
Door hogere stortkosten wordt het risico op uitstel van asbestverwijdering en illegaal
storten en verwijderen groter, wat ongewenst is met het oog op volksgezondheid en
vergroening. Uit de cijfers blijkt dat toen in 2012 de afvalbelasting was afgeschaft, er
aanzienlijk meer asbesthoudend materiaal werd gestort dan in de jaren daarvoor. Voor 2012
betreft dit ruim 300 kiloton asbest.
Opdrachtgevers voor de verwijdering van asbest zijn vooral de gemeenten, provincies en
woningbouwcoöperaties. Indien de stortbelasting ook voor asbest geldt, komen de lasten
vooral daar terecht. Dit komt bovenop extra kosten om te voldoen aan de nieuwe scherpere
regels voor blootstelling aan asbest met ingang van 1 juli 2014 en 1 januari 2015.
Door het vrijstellen van het storten van asbest zal de belastingopbrengst echter dalen, tenzij
voor de overige stromen een hoger tarief wordt gehanteerd. Daarnaast bestaat het risico dat
afval wordt bijgemengd bij asbest om op die manier de belasting te ontduiken. Indien asbest
daarbij wordt aangestampt kan dat alsnog tot gezondheidsrisico’s leiden.
Een ander risico bij het hanteren van een vrijstelling voor asbest is dat dit de deur open zet
voor andere (grote) afvalstromen die je ook gestort wilt, zoals verontreinigde grond.
Een vrijstelling voor asbesthoudend afval voor storten leidt naar verwachting tot hogere
uitvoeringskosten voor de belastingdienst en hogere administratieve lasten voor de
stortplaatsen, want er is dan meer controle nodig. De hogere administratieve lasten kunnen
een argument zijn om pas bij een belasting vanaf circa € 50 een vrijstelling te overwegen.
Vrijstelling 4: ongereinigde AVI bodemas als IBC bouwstof voor reeds in uitvoering zijnde
werken tot 1 januari 2017 of 2020
Dit in verband met de lopende Green Deal voor AVI bodemas, onderzoek en het realiseren
van verwerkingscapaciteit. Indien het materiaal dat onder de Green Deal AVI bodemas valt,
wordt uitgezonderd van de IBC-werkenbelasting dan kan de belasting over AVI-bodemas pas
worden geheven vanaf 2017. En alleen over het deel dat niet volgens de green deal is
gereinigd (de helft). Bij een goed verlopende green deal zullen er geen opbrengsten komen
voor de schatkist uit de AVI-bodemas in IBC-werken. De belasting werkt dan als stok achter
de deur voor als niet voldaan wordt aan de Green Deal. Op dit moment worden vooral
ongereinigde AVI-bodemassen verwerkt in IBC-werken. De sector heeft met de overheid een
Green Deal gesloten met als doel om de hoeveelheid ongereinigde AVI-bodemas te halveren
in 2017 en tot nul terug te brengen in 2020. Een belasting op toepassing in IBC-werken zal
dus inbreken op bestaande afspraken die de sector heeft gemaakt met de overheid. Als
echter AVI-bodemas in IBC-werken wordt vrijgesteld vanwege de green deal, ontstaat een
ander risico, namelijk dat afvalstoffen worden bijgemengd met AVI-bodemas aangezien dit
verreweg de grootste materiaalstroom is naar IBC-werken (zie tekstbox over IBC-werken in
4.1).
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 50
Verwijderd: .
Verwijderd:
Opmerking [EZ8]: Asbest
heeft een daadwerkelijk
ander risicoprofiel dan
andere gevaarlijke stoffen
zoals m.n. verontreinigde
grond.
Opmerking [EZ9]: De vraag
is welke dat dan zijn, deze
zouden verdisconteerd
kunnen worden in het
totale tarief van combinatie
van opties.
Vrijstelling 5: import van afval vrijstellen bij belasting op verbranden
Bij het invoeren van een belasting op verbranden wordt zonder vrijstelling ook het
geïmporteerde afval belast. Door de import van afval dat wordt verbrand vrij te stellen, zal
de concurrentiepositie van de Nederlandse AVI’s niet verslechteren. Ten opzichte van de
huidige verwerkingswijze van restafval uit Engeland betekent het ook een milieuvoordeel
vanuit UK perspectief. Tegelijkertijd betekent een vrijstelling op import van afval dat wordt
verbrand, een kostenvoordeel voor afval vanuit het buitenland, terwijl een kwart van de
hoeveelheid afval als bodemas in Nederland blijft.
Een importvrijstelling gaat vanwege bevoordeling van de eigen sector zeer waarschijnlijk niet
samen met een exportheffing. Het vrijstellen van geïmporteerd afval bij een belasting op
verbranden lijkt juridisch niet mogelijk. Financiën en CE kijken hier nog naar; verdere
uitwerking PM
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 51
5. Conclusies en discussie
5.1 Conclusies
Met alleen een belasting op storten van afval worden de doelen niet bereikt
De oorspronkelijke door het kabinet voorgestelde belasting op gestort afval zal in de
praktijk zo goed als zeker geen jaarlijkse opbrengst van 100 miljoen voor de staatskas
genereren. Ook heeft deze belasting slechts een beperkt vergroenend effect. Om 100
miljoen op te brengen is namelijk een dusdanig hoog tarief nodig (ongeveer een
verdriedubbeling van het huidige storttarief) dat verwacht wordt dat het stortaanbod
substantieel zal dalen. Dit komt zowel door gewenst als ongewenst ontwijkgedrag: de
verwachting is dat meer stromen worden gerecycled, meer afval wordt opgeslagen op
eigen terrein, meer afval voor recycling zal worden geëxporteerd omdat daar geen
stortbelasting hoeft betaald te worden over het recyclingsresidu, meer afval zal gaan in
IBC-werken of een illegale weg zal zoeken zoals dumping van afval.
Vijf reële opties vormen bouwstenen voor een afvalstoffenbelasting
Uit onze analyse blijkt dat er vijf reële opties zijn voor een afvalstoffenbelasting die
bijdragen aan vergroening en belastingopbrengst genereren. Onze eerste inschatting is
dat ze ook relatief goed uitvoerbaar zijn. Of dit daadwerkelijk zo is, zal buiten dit
onderzoek om, door de Belastingdienst worden beoordeeld. Deze 5 opties zijn
belastingen op:
A. Het ingezamelde restafval van huishoudens
B. Het restafval van huishoudens en bedrijven dat aangeboden wordt ter
verwijdering (storten of verbranden) of voor export
C. Het verbranden van afval
D. Het storten van afval en
E. Ongereinigde AVI-bodemas (een restproduct na het verbranden van afval)
Combinaties van een stortbelasting met een belasting op restafval of het
verbranden van afval bieden het meeste perspectief
Een combinatie van een belasting op storten met het belasten van verbranden of het
restafval van huishoudens en bedrijven leidt tot een robuuster resultaat omdat het een
verschuiving van afvalstromen tegengaat, zoals een verschuiving van verbranden naar
storten bij een hoge belasting op het verbranden van afval (niet beoogd neveneffect).
Om die reden vormt een stortbelasting een onderdeel van de combinatie. Doordat een
combinatie van opties de belastinggrondslag verbreedt, kan volstaan worden met een
relatief laag belastingtarief. Tevens leidt een combinatie van opties tot een meer
evenredige verdeling van de lasten van een afvalstoffenbelasting tussen de verschillende
partijen bij een gelijkblijvend vergroenend effect.
Vanuit de optiek van een gelijkere lastenverdeling, een stabielere belastingopbrengst en
een relatief grote bijdrage aan vergroening bieden de volgende combinaties het meeste
perspectief:
•
Combinatie A, bestaande uit belasting op restafval van huishoudens en bedrijven
gecombineerd met een stortbelasting
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 52
•
Combinatie B, bestaande uit een
verbrandingsbelasting gecombineerd met een
stortbelasting.
Om onbelaste export van restafval te voorkomen wordt bij combinatie A ook bij export
belasting geïnd en is bij combinatie B een exportheffing nodig.
Verschil tussen de combinaties heeft vooral betrekking op de
concurrentiepositie van de AVI’s en milieueffecten in Nederland
Het belangrijkste verschil tussen combinatie A en B is dat in combinatie B een
concurrentienadeel ontstaat voor de AVI’s omdat in deze combinatie ook het
geïmporteerde afval onder de afvalstoffenbelasting valt. Dit is ongunstig voor de
bedrijfsresultaten van de AVI’s. Daar staat tegenover dat het geïmporteerde afval tot
meer milieuverontreiniging in Nederland leidt; van iedere verbrande kilo afval blijft
immers een kwart aan AVI-bodemas over dat gestort moet worden en daarnaast vinden
emissies bij verbranding plaats.
Vrijstellingen vergroten het vergroenende effect maar maken de uitvoering
lastiger
Het vergroenende effect kan vergroot worden door te werken met vrijstellingen of
teruggaven. Zo zorgt een belastingvrije voet voor huishoudelijk restafval (een bepaalde
hoeveelheid restafval per inwoner vrij te stellen) ervoor dat het marginale tarief omhoog
gaat, waardoor het vergroenende effect groter wordt. Deze vrijstelling is overigens
eenvoudig uitvoerbaar. En een vrijstelling voor nascheiding van het huishoudelijk
restafval op basis van het materiaal dat wordt geaccepteerd voor recycling geeft een
prikkel om restafval alsnog te scheiden.
Een nadeel van vrijstellingen is echter dat de uitvoering van de belasting over het
algemeen complexer wordt en daarmee de uitvoeringskosten omhoog gaan. Zo kunnen
vrijstellingen bij storten leiden tot fraude (bijmenging) en hogere uitvoeringskosten.
5.2 Discussie
Belastingheffing eerder in de keten geeft een meer directe prikkel voor
vergroening
De onderzoeksvraag in dit rapport beperkte zich tot een belasting op afvalstoffen. Een
belasting op afvalstoffen richt zich vooral op het optimaal benutten van restafvalstromen
maar draagt weinig bij aan preventie en producthergebruik. Vanuit het oogpunt van
vergroening is het zinvol om niet uitsluitend de afvalfase van materialen te beschouwen.
Door in het begin van de keten te sturen, bijvoorbeeld met een belasting op
grondstoffen, verpakkingen of wegwerpproducten, kan op een directere en daarmee op
een doelmatiger manier het doel van vergroening dichterbij worden gebracht. In
hoeverre dat in de praktijk gerealiseerd wordt, is uiteindelijk wel afhankelijk van de
specifieke vormgeving van een dergelijke belasting.
AVI’s dragen bij aan hernieuwbare energie, maar remmen ook recycling
Nederlandse AVI’s hebben de R1 status wat betekent dat zij door afvalverbranding een
bijdrage kunnen leveren de productie van hernieuwbare energie. In 2012 bedroeg het
aandeel hernieuwbare energie opgewerkt door AVI’s 13%. Voor een deel van de
opgewekte hernieuwbare warmte ontvangen AVI’s ontvangen hiervoor SDE+subsidie,
gericht op het wegnemen van de onrendabele top van de investeringen ten behoeve van
het beter benutten van warmte. De omvang van de subsidie is overigens beperkt ten
opzichte van het tarief voor verbranding. Een risico is dat door investeringen in
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 53
Verwijderd:
Opmerking [EZ10]: Dan
belasten we dat door in het
geval van asbesthoudend
afval
warmteleveringen aan derden door het verbranden van afval in AVI’s er een
padafhankelijkheid (lock-in) ontstaat. Nu al kunnen in Zweden geen AVI’s worden
stilgelegd of gesloten omdat woonwijken afhankelijk zijn van de warmteopwekking van
de AVI.
Daarnaast vormen de huidige lage tarieven van AVI’s voor het verbranden van afval een
concurrentienadeel voor recycling.
Wel of geen belasting op IBC-werken
Een risico van een stortbelasting is dat meer afval wordt toegepast in een IBC-werk (een
IBC-werk is bijvoorbeeld een geluidswal waarbij maatregelen genomen worden om
verontreiniging van de omgeving te voorkomen). Dit kan worden ontmoedigd door niet
alleen het storten te belasten maar ook het toepassen in IBC-werken. Op dit moment
worden vooral ongereinigde AVI-bodemassen verwerkt in IBC-werken. De sector heeft
met de overheid een Green Deal gesloten met als doel om de hoeveelheid ongereinigde
AVI-bodemas te halveren in 2017 en tot nul terug te brengen in 2020. Een belasting op
toepassing in IBC-werken zal dus inbreken op bestaande afspraken die de sector heeft
gemaakt met de overheid. Als echter AVI-bodemas in IBC-werken wordt vrijgesteld
vanwege de green deal, ontstaat een ander risico, namelijk dat afvalstoffen worden
bijgemengd met AVI-bodemas aangezien dit verreweg de grootste materiaalstroom is
naar IBC-werken. Een reden om wel een IBC-werkenbelasting in te voeren met
vrijstelling voor ‘AVI-bodemas onder de green deal’ is dat het fungeert als ‘stok achter de
deur’ (voor als de green deal niet goed werkt). Geen vrijstelling voor AVI-bodemas kan
het reinigen van AVI-bodemas stimuleren maar is anderzijds een risico voor het slagen
van de green deal omdat de overheid de regels tijdens de green deal verandert.
Tot slot: Afvalstoffenbelasting heeft beperkt vergroenend effect gezien de
opgave die er ligt
Het vergroenende effect van de opties moet gezien worden binnen de context van dit
onderzoek waarin louter een belasting op afvalstromen geanalyseerd is met een
opbrengst van 100 miljoen euro per jaar. Van een dergelijke prijsprikkel aan de
achterkant van de keten kan per definitie geen majeure verandering verwacht worden.
Wel wordt ten opzichte van de oorspronkelijk voorgestelde stortbelasting in combinatie A
en B een forse verbetering gerealiseerd als het om het vergroenende effect van de
belastingmaatregel gaat.
Niet voor niets is in het programma Van Afval Naar Grondstof een keur aan maatregelen
opgenomen voor het verder terugdringen van de hoeveelheid restafval die gestort of
verbrand moet worden. De voorgenomen afvalstoffenbelasting kan daar een bijdrage aan
leveren.
Extern Concept – 14 april 2014
Pagina 54

Re-food en Friet van Piet Re Food is voor ons zeer belangrijke

Bewonersbrief AC markt Eerste van der helst even

Theo van Rooijen

Pop Up Waste

Gemakvoor de burger

Inverko NV sluit volgende overnameovereenkomst met Beutech

Korte termijn opdracht: Het economisch belang van afvalbeheer

Lees meer over de kunststofscheiding