Stein

Rioolwaterzuivering,eenwaterschapstaak?
Voorrangaanmarktwerkingof“ifitain’tbroke,don’tfixit”
Essay College Water en Infrastructuur Karel A. Stein Studentnummer 3278093 1.Inleiding
Ik wil in mijn essay nagaan wat de juridische aspecten, de merites en complicaties zouden kunnen zijn van het loskoppelen van de zuiveringstaak van waterschappen om die onder te brengen bij gemeenten of bij (semi‐)private ondernemingen. Een oud adagium luidt “if it ain’t broke, don’t fix it”, maar een academische setting nodigt uit tot onderzoek naar de houdbaarheid van stellingen. De verantwoordelijkheid voor de zuivering van huishoudelijk afvalwater, meer precies stedelijk afvalwater, is in Nederland ondergebracht bij de waterschappen. Hoewel er mogelijkheden zijn het beheer van rioolwaterzuiveringen op te dragen aan anderen, zoals gemeenten of particuliere ondernemingen, wordt hier in de praktijk nauwelijks gebruik van gemaakt. In dit essay wil ik onderzoeken of de zuivering van stedelijk afvalwater niet beter door gemeenten kan worden georganiseerd of zelfs overgelaten aan de vrije markt. Voor de duidelijkheid, ook de transporttaak van afvalwater naar de zuivering reken ik hiertoe, zonder die te telkens te vermelden. Voor deze vraag zijn een aantal aanleidingen of, zoals ik ze noem, opmerkelijkheden. Op de eerste plaats is het opmerkelijk dat de drinkwatervoorziening, een in een aantal opzichten zeer vergelijkbare taak binnen de waterketen, op andere wijze is geregeld; tien semi‐private NV’s waarvan de aandelen in handen zijn van de overheid, doen het zonder uitzondering uitstekend; er wordt een uiterst betrouwbaar schoon product geleverd, met verwaarloosbare onderbrekingen en tegen een lage kostprijs. Op de tweede plaats nemen waterschappen een bijzondere plaats in in de waterketen. Zij zijn voor de kwaliteit en kwantiteit van het stedelijk afvalwater afhankelijk van het door gemeenten toegeleverde afvalwater. Zou het niet logischer zijn dat gemeenten, met het stuur van de riolering en ruimtelijke ordening in handen, ook voor de rioolwaterzuivering verantwoordelijk zijn? In het verlengde hiervan komt er van de doelmatigheidsoperatie in de waterketen (Bestuursakkoord Water 2011) nog niet veel terecht; de doelstelling van € 450 miljoen moet voornamelijk komen van de afvalwaterschakels in de keten (€ 380 miljoen).1 Bij die schakels zijn gemeenten en waterschappen betrokken. Er is een visitatiecommissie onder leiding van Karla Peijs nodig om vooral gemeenten en waterschappen uit te nodigen tot verdergaande samenwerking, lees “kostenreducties”. Ik ervaar een recent tussentijds rapport, ook al wordt lovend gesproken over verbeteringen, toch wel als een verholen aansporing tot grootsere daden.2 Op de derde plaats is de financiering van (het beheer) van rioolwaterzuivering een vreemde eend in de traditionele waterschapsbijt. Geheel onafhankelijk van de trits belang‐betaling‐
zeggenschap, wordt het afvalwaterzuivering gebaseerd op een platte zuiveringsheffing per inwonerequivalent. Die heffing kan door ieder ander ook geïnd worden en aangewend om een rioolwaterzuivering te bouwen en te exploiteren. De OESO constateerde ook in haar rapport van 2014, dat het bestuursmodel en de financiering bij waterschappen minder geschikt zijn voor het investeren in en het beheren van waterzuiveringsdiensten.3 Ten slotte is opmerkelijk dat het afvalwater van bedrijven wel gezuiverd kan worden door de bedrijven zelf of door ingeschakelde dienstverleners. Het kunnen zowel zeer grote zuiveringen betreffen die met vergunning rechtstreeks op oppervlaktewater lozen (DSM, Heineken, Shell, Avebe), maar ook kleine deelzuiveringen (vetscheiders, anaerobe voorbehandeling, flotatie) met lozing op het riool. Kennelijk is het systeem van vergunningverlening, toezicht en handhaving voldoende sterk om ernstige ontsporingen te voorkomen. In de volgende paragrafen beschrijf ik het ontstaan van de huidige situatie (§ 2), de verankering van het beheer van afvalwaterverwerking in wet‐ en regelgeving(§ 3); ik bied het kader waarbinnen eventuele alternatieven zich moeten bewegen (§ 4), inspiratie voor alternatieven wordt geboden in § 5 en de financiële aspecten in (§ 6). Ik sluit af met conclusies en aanbevelingen in § 7. 2.Ontstaansgeschiedenisenbeschrijvinghuidigesituatie
Voor deze paragraaf is vooral geput uit een historisch overzicht van de ontwikkeling van afvalwaterverwerking in Nederland van het toenmalige Rijksinstituut voor de zuivering van afvalwater (RIZA).4 De eerste verzameling en behandeling van afvalwater werd tot de 19e eeuw uitgevoerd door private ondernemingen. Zij plaatsten, onderhielden en ledigden secreten en urinoirs, mengden het met overig afval en verwerkten het tot mest voor tuinderijen. Maar verreweg het meeste afvalwater, zowel van gemeenten als van bedrijven, werd ongezuiverd geloosd 1
I&M, IPO, VNG, UvW, Vewin, “Bestuursakkoord water”, Den Haag, april 2011 A.H. Hendriks, “Voortgangsrapportage Visitatiecommissie Waterketen”, 23 januari 2014 3
OECD studies on water, “Water Governance in het Netherlands, fit for the future?” OECD publishing, 2014. 4
Kees van Lohuizen, “Afvalwaterzuivering in Nederland, van beerput tot oxidatiesloot”, RWS RIZA rapport 006.011, Lelystad, oktober 2006. 2
op oppervlaktewater. Dit leidde aan het eind van de 19e eeuw vooral in grote compacte steden en sterk geïndustrialiseerde gebieden (strokarton‐ en aardappelmeelfabrieken in Groningen en Drenthe) tot zeer ernstige verontreiniging, hinder en bedreiging van de volksgezondheid. Pas na 1900 werden door gemeenten en bedrijven voor het eerst mechanische zuivering toegepast, bestaande uit roosters en bezinkbassins, gevolgd door lozing op oppervlaktewater, soms op vloeivelden. De ontwikkeling van zuiveringen bij bedrijven kon nog enigszins worden afgedwongen door de Hinderwet maar lozing werd vaak gedoogd omdat vooral in crisistijd “de schoorsteen moest roken”. Gemeentelijke en industriële lozing van verontreinigd afvalwater botste steeds meer met het waterschapsbelang van schoon oppervlaktewater voor bevloeiing, met effectieve schadeclaims tot gevolg. Hoofdstuk 7 van de RIZA publicatie geeft een hilarisch beeld van de heroïsche publiekrechtelijke strijd tussen de gemeente Gorinchem en waterschap Overwaard. De weinige afvalwaterzuiveringen voor de 2e wereldoorlog waren in handen van gemeenten en bedrijven, een historisch gegroeide maar wettelijk ongeregelde situatie. Na de oorlog nam de verontreiniging van afvalwater onaanvaardbare proporties aan. De in 1955 aangekondigde wet op de verontreiniging van oppervlaktewater trad uiteindelijk pas in 1970 in werking. Niet alleen werd het lozen van afvalwater geregeld, ook de organisatie van afvalwaterzuivering werd in handen gelegd van de provincies. De provincies kregen door deze wet de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het oppervlaktewater binnen hun territoria, maar konden desgewenst de uitvoerende taken delegeren aan gemeenten, waterschappen of op te richten zuiveringsschappen. Enkele provincies, zoals Utrecht en Groningen, namen zelf de zaak ter hand, maar de andere provincies delegeerden de uitvoering van de wet aan waterschappen of daarvoor opgerichte zuiveringsschappen. De gemeenten moesten het beheer (en meestal het eigendom) overdragen aan het waterschap. De inwerkingtreding van de Wvo vormt in deze paragraaf een sluitstuk van de geschiedenis. Ten aanzien van de het beheer van zuiveringsinstallaties, kan worden geconcludeerd dat particuliere initiatieven kleinschalig maar blijkbaar lucratief waren; op grotere schaal lag het beheer tot 1970 vooral bij gemeenten en bedrijven. Nu is de situatie dat vrijwel alle 350 rioolwaterzuiveringsinstallaties (RWZI’s) in beheer zijn bij waterschappen, dat er geen gemeenten zijn die een RWZI beheren en dat een onbekend aantal bedrijven een meer of minder vergaande zuivering van bedrijfsafvalwater (AWZI) hebben die het gezuiverde water lozen op respectievelijk oppervlaktewater of op de riolering. 3.Beheervanrioolwaterwaterzuiveringinrichtlijnenenwetgeving
3.1
Europeserichtlijnen.
De Kaderrichtlijn Water geeft in artikel 10 de opdracht aan lidstaten afvalwater te zuiveren voor lozing. 5 Daarbij wordt onder meer verwezen naar Richtlijn 91/271 inzake behandeling van stedelijk afvalwater. De richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater is van groter belang dan de Kaderrichtlijn Water. Volgens artikel 4 dienen de Lidstaten ervoor te zorgen dat stedelijk afvalwater (…) vóór lozing (…) aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces wordt onderworpen.6 Het is dus een taak voor de Lidstaten, de EU legt daarmee de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid voor rioolwaterzuivering vast, maar laat de institutionele inrichting betreffende het beheer over aan de Lidstaten. Voor dit essay is nog zijdelings van belang artikel 9 van de Kaderrichtlijn water; de lidstaten dienen bij de financiering van het waterbeheer rekening te houden met het beginsel van terugwinning van de kosten volgens het beginsel dat de vervuiler betaalt. 3.2
Nederlandsewetgeving.
Het beheer van stedelijk afvalwater is ingevolge artikel 3.4 lid 1 van de Waterwet belegd bij de waterschappen. Lid 1 vervolgt dat de exploitatie van een RWZI door het waterschap kan worden gedelegeerd aan een rechtspersoon. Lid 2 biedt de mogelijkheid dat, mits aantoonbaar doelmatig en met instemming van het waterschap, de zuivering van stedelijk afvalwater ook door een gemeente kan geschieden. Als het waterschap niet instemt, kan GS een knoop doorhakken. Voor zover ik kan nagaan zijn er momenteel geen RWZI’s (meer) in beheer bij een gemeente. De mogelijkheid dat ook gemeenten zelfstandig en rechtspersonen in opdracht van een waterschap een RWZI beheren, is wettelijk ingevoerd in 2001. De VNG heeft er bij de voor‐
bereiding van de wijziging van de Wvo zelfs voor gepleit de zorgplicht voor de zuivering van het stedelijk afvalwater geheel bij de gemeente (en dus niet bij het waterschap) te leggen. Men sloot daarmee aan op de in de Wet Milieubeheer vastgelegde verantwoordelijk‐heid voor de riolering bij de gemeenten. Dat ging de wetgever te ver; “niet goed (valt) in te zien hoe een dergelijke «verschuiving» thans een bijdrage kan leveren aan het uiteindelijke gemeenschappelijke doel, t.w. het zo laag mogelijk houden van de lasten voor de gebonden lozers.” 7 5
RICHTLIJN 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid. Publicatieblad Nr. L 327 van 22/12/2000. 6
Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, Publicatieblad Nr. L 135 van 30/05/1991. 7
Memorie van toelichting bij “Wijziging van enige bepalingen van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in verband met de zuivering van stedelijk afvalwater en toekenning bevoegdheid aan waterschapsbesturen tot vergunningverlening”, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 615, nr. 3 Minstens zo interessant in de context van dit essay is de motivatie bij de wetswijziging om de mogelijkheid te scheppen dat het bestuur van het waterschap als overheid de zuivering in zijn opdracht laat verrichten door een derde. Men wilde de mogelijkheid creëren dat waterschappen (zij blijven verantwoordelijk) de bouw en/of exploitatie van RWZI’s zouden uitbesteden aan commerciële bedrijven, al dan niet in combinatie met andere zaken, zoals riolering of drinkwatervoorziening. De wetgever had dus toen al voor ogen dat commerciële, private partijen (rechtspersonen) een rol zouden kunnen spelen in het reduceren van de kosten voor de burgers. Een groot deel van de memorie van toelichting bij de voorgestelde wetswijziging gaat verder over de waarborgen die het waterschap dient te verkrijgen om op te treden bij gebrekkig beheer door een particulier zuiveringsbedrijf. Dat dan weer wel. Van deze mogelijkheid is beperkt gebruik gemaakt. Het bekende voorbeeld is het beheer van de RWZI Harnaschpolder; het Hoogheemraadschap van Delfland heeft de zuivering in een Publiek‐ Private Samenwerking laten ontwerpen, financieren en bouwen door private partij Delfluent, die gedurende 30 jaar de RWZI ook beheert en onderhoudt (DBFM: design, build, finance, maintain).8 Voor het beheren van een RWZI door een derde was indertijd wel een wijziging van de Waterschapswet noodzakelijk; volgens de toenmalige Waterschapswet was het niet toegestaan om de zuiveringstaak uit te besteden. Door de wijziging mocht het hoogheemraadschap de bedrijfsvoering en het onderhoud uitbesteden maar bleef Delfland eindverantwoordelijk. De conclusie van deze paragraaf is dat de wetgever al lang geleden de mogelijkheid heeft geopend om het beheer van RWZI’s onder te brengen bij particuliere ondernemingen, met het expliciete behoud van verantwoordelijkheid voor waterschap of gemeente(n). 4.(Juridische)randvoorwaardenvooralternatieven
4.1
DeWaterwet
Volgens de definitie in artikel 1.1 van de Waterwet is een zuiveringstechnisch werk een werk voor het zuiveren van stedelijk afvalwater, in exploitatie bij een waterschap of gemeente, dan wel een rechtspersoon die door het bestuur van een waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast, met inbegrip van het bij dat werk behorende werk voor het transport van stedelijk afvalwater. De wet staat het uitbesteden van de exploitatie van een RWZI dus niet in de weg, zij het dat de exploitatie geschiedt onder verantwoordelijkheid van het waterschap. Dit is de alom aanvaarde publieke taak en zorg voor het milieu. Om ook de verantwoordelijkheid nog te verleggen bijvoorbeeld naar gemeenten, provincies of rijksoverheid, is een wetswijziging nodig. 8
Hoogheemraadschap van Delfland, Jaarverslag 2012 4.2
Dezorgvoorhetmilieuendevolksgezondheid.
Het zal duidelijk zijn dat voor het verschuiven van de verantwoordelijkheid voor het beheer van afvalwaterzuivering er waarborgen moeten zijn dat de continuïteit en kwaliteit van de zuivering van dusdanig niveau is, dat het milieu en de volksgezondheid geen groter gevaar lopen. Het blijkt dat ernstige verstoringen in de bedrijfsvoering van RWZI’s zeldzaam zijn; de aard en samenstelling van afvalwater variëren door de relatief grote schaal weinig. Bedreiging voor het milieu komt eerder voort uit overstorten van rioolwater dan van storingen bij RWZI’s. Zoals eerder aangehaald, het zuiveren van industrieel afvalwater door particuliere ondernemingen en de lozing op oppervlaktewater is kennelijk geen belemmering. Vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn voldoende om het milieu en de volksgezondheid te beschermen. Als daarbij bedacht wordt dat de aard van de (chemische) bedrijfsprocessen met zich meebrengt dat er grotere schommelingen in de kwaliteit van het influent van de AWZI zijn, kan gesteld worden dat de bedrijfsvoering door particuliere ondernemingen ondanks grotere risico’s, niet per se een groter gevaar oplevert. 4.3
Doelmatigheid.
Zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 3.4 van de Waterwet, is aantoonbare doelmatigheid nodig voor het verschuiven van verantwoordelijkheid voor het beheer van afvalwaterzuivering uit de handen van waterschappen. Doelmatigheid is ook de belangrijkste doelstelling van het Bestuursakkoord Water om te verzekeren dat de kosten voor burgers die geen keus hebben in de waterdiensten (gebonden klanten) zo laag mogelijk zijn.9 Zoals Gilissen aantoont in zijn artikel voor de Gemeentestem, is doelmatigheid een juridisch lastig te hanteren begrip.10 Het heeft zich steeds meer ontwikkeld tot een beleidsdoelstelling dan een harde norm. Doelmatigheid is op zijn best te vergelijken met een ander situatie die kennelijk niet doelmatig is. Om in dit verband terug te komen op het OESO rapport: een van de gebreken in het Nederlandse bestuursstelsel in het waterbeheer is dat er onvoldoende transparantie is bij en verantwoording plaatsvindt over de kosteneffectiviteit van waterdiensten. Weliswaar worden er benchmark vergelijkingen uitgevoerd naar de kosten van de verschillende componenten van waterbeheer, maar niet naar de doelmatigheid en effectiviteit van bestedingen. 5.Inspiratievooralternatieven
Delegatie van afvalwaterzuivering aan gemeenten en privatisering van afvalwaterzuivering (Harnaschpolder) staan in Nederland nog in de kinderschoenen. In deze paragraaf worden parallellen getrokken met de situatie in andere landen, en een vergelijking gemaakt met de 9
I&M, IPO, VNG, UvW, Vewin, “Bestuursakkoord water”, Den Haag, april 2011 H.K. Gilissen, “De bescherming van publieke belangen in het waterketenbeheer: slechts een kwestie van doelmatigheid?” Publicatie geaccepteerd bij de Gemeentestem. 10
organisatie van de drinkwatervoorziening. Een vergelijking met de wijze waarop de verwerking van afvalstoffen is georganiseerd, zou ook inspiratie kunnen opleveren, maar voert te ver in het kader van dit essay. 5.1
Hetbuitenland
Alle lidstaten van de EU hebben de opdracht te zorgen voor de zuivering van stedelijk afvalwater. Hoe gaan de verschillende landen daarmee om? Een aardige vergelijking van de wijze waarop Europese landen het beheer van hun afvalwatertaken hebben georganiseerd, is te vinden in een studie uit 2012 van Public Services International Research Unit (PSIRU) van de universiteit van Greenwich.11 In Frankrijk wordt de markt voor het bouwen en beheren van RWZI’s gedomineerd door twee grote private bedrijven, Suez en Veolia en in mindere mate SAUR. Zij werken op basis van langlopende contracten met gemeenten, zowel in Frankrijk als in overige Europese lidstaten (Veolia is ook betrokken bij Harnaschpolder). Hun semi‐monopolistisch positie in Frankrijk breekt hen een beetje op; de studie van PSIRU signaleert een trend dat gemeenten in Frankrijk de contracten met deze firma’s niet verlengen maar de zuivering van afvalwater zelf ter hand nemen (remunicipalisation). In Duitsland en Oostenrijk ligt het beheer van RWZI’s steviger in handen van gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden (Kreisen). Ook hier zijn wel (semi‐)private ondernemingen actief zoals Gelsenwasser en Berlinwasser, maar hun aandelen zijn grotendeels in handen van gemeenten. Zo zijn 98% van de aandelen van Gelsenwasser in handen van de gemeenten Bochum en Dortmund. Ook in Duitsland is een trend waarneembaar dat de inschakeling van private bedrijven voor het beheer van RWZI’s op zijn retour is. Hetzelfde geldt voor Italië en Hongarije. In het Verenigd Koninkrijk is de privatisering van zowel drinkwater als afvalwater verreweg het verste doorgevoerd. Publieke waterdiensten worden sinds 1989 geheel uitgevoerd door 10 zuiver private bedrijven, die worden gecontroleerd door een landelijk overheidsagentschap (Ofwat12) die bindende regels, grenswaarden en prijzen vaststelt en jaarlijks rapporteert. De onderwerpen van regulering betreffen de kosten en doelmatigheid van bestedingen, milieueffecten, (drinkwater‐)kwaliteit, en volksgezondheid.13 De regionaal georganiseerde waterbedrijven bieden hun diensten ook aan in het buitenland, vooral buiten Europa. Een recente studie wees uit dat de regulering door Ofwat goed heeft uitgepakt en dat er geen aanleiding is belangrijke wijzigingen in het beheerssysteem aan te 11
David Hall en Emanuele Lobina, “Water companies and trends in Europe 2012”, http://www.epsu.org/IMG/pdf/2012_Water_companies‐EWCS.pdf geraadpleegd 08‐06‐2014. 12
Website van Ofwat, http://www.ofwat.gov.uk/aboutofwat/ geraadpleegd 13
Website van de verenigde waterindustrie in VK, water.UK, http://www.water.org.uk/home geraadpleegd op 08‐06‐2014. brengen.14 Er zijn ook andere geluiden die er op duiden dat de privatisering van het waterbeheer in Engeland en Wales juist slecht uitpakt voor het beheer en onderhoud van de watersystemen.15 De buitenlandse vergelijking laat dus een nogal gevarieerd beeld zien; duidelijk is wel dat, in vergelijking met Engeland en Frankrijk, privatisering van afvalwaterzuivering in Nederland nog niet eens echt in de kinderschoenen staat. 5.2
OrganisatieconformDrinkwaterwet.
Eerder in dit essay is gewezen op de parallellen tussen drinkwatervoorziening en stedelijke afvalwaterreiniging. Beiden hebben een regionaal bepaald voorzieningsgebied, ze bedienen gebonden klanten, ze vervullen beiden een belangrijke (semi‐)publieke functie in de bescherming van de volksgezondheid en het milieu, hun diensten worden per eenheid product afgerekend (m3 c.q. zuiveringseenheid). Ondanks deze parallellen is de wettelijke verankering van drinkwater en afvalwater grondig verschillend. Drinkwatervoorziening wordt gezien als een publieke taak pur sang; de 10 aangewezen waterbedrijven zijn weliswaar particuliere bedrijven, maar de aandeelhouders zijn zonder uitzondering decentrale overheden (artikel 1.1 Drinkwaterwet: publiekrechtelijke rechtspersoon, zijnde de Staat, een provincie, gemeente, waterschap of gemeenschappelijke regeling in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen). Een landelijke inspecteur voor Leefomgeving en Transport houdt toezicht op de planvormingen en bedrijfsvoering om te verzekeren dat de drinkwaterbedrijven voldoende en schoon drinkwater leveren onder alle omstandigheden. De (politieke) druk om tegen een kostendekkend tarief water te leveren en om de kosten doelmatig te besteden komt van de publieke aandeelhouders. Ook Gilissen ziet de parallel tussen drinkwatervoorziening en het afvalwaterspoor.16 Hij komt tot de suggestie (mede ter bevordering van de doelmatigheid) te komen tot een verbedrijfsmatiging van de verwerking van afvalwater; de noodzakelijke ingrediënten daarvoor zijn een Afvalwaterwet, analoog aan de Drinkwaterwet, en een op het Engelse Ofwat gelijkende agentschap of toezichthoudende organisatie. De conclusie van deze paragraaf is dat er voldoende voorbeelden zijn uit andere EU lidstaten van zuivering van afvalwater onder verantwoordelijkheid van de (decentrale) overheid door 14
Department for environment, food and rural affairs, “Review of Ofwat and consumer representation in the water sector”. https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/69442/ofwat‐
review‐2011.pdf geraadpleegd 08‐06‐2014 15
David Hall en Emanuele Lobina, “From a private past to a public future? ‐ the problems of water in England and Wales”, PSIRU, Business School, University of Greenwich, November 2007. http://gala.gre.ac.uk/2946/1/PSIRU_Report_9757_2008‐02‐W‐UK.pdf, geraadpleegd 30‐06‐2014 16
H.K. Gilissen, “De bescherming van publieke belangen in het waterketenbeheer: slechts een kwestie van doelmatigheid?” Publicatie onder beoordeling bij de Gemeentestem. (semi‐) private bedrijven. Ook een organisatie en verantwoordelijkheidsverdeling van de afvalwaterverwerking conform de drinkwatervoorziening is geen vreemde optie. 6.Financiëleaspecten
Voornaamste doelstelling van het privatiseren van afvalwaterzuivering is het reduceren van kosten. Volgens het Bestuursakkoord Water, dienen doelmatigheidsverbeteringen te leiden tot kostenbesparingen van € 450 miljoen per jaar, waarvan € 380 miljoen in de schakels riolering, transport en zuivering van afvalwater. In deze paragraaf ga ik na of buitenlandse alternatieven voor afvalwaterbehandeling financieel beter uitpakken dan de Nederlandse situatie. Verder ga ik na of de enige semi‐
private RWZI van Nederland ook heeft geleid tot lagere kosten voor de burgers. 6.1
DekostenvanwaterdiensteninanderEUlidstaten
Een goed overzicht van de kosten van drinkwatervoorziening en afvalwaterzuivering is te vinden in een Duits onderzoek uit 2010.17 In de vergelijking zijn correcties verdisconteerd voor verschillen in kwaliteit (reinigingsgraad), overheidssubsidies c.q. belastingen. NB: bij afvalwater gaat het om de kosten van verwijdering en behandeling; naar ik begrijp zijn dit in Nederlandse termen de rioolheffing plus de zuiveringsheffing. Drinkwater Afvalwater Totaal Duitsland € 83 € 123 € 206 Nederland € 83 € 127 € 210 Frankrijk € 109 € 135 € 244 Engeland/Wales € 97 € 170 € 267 Tabel 1. Kosten voor waterdiensten per persoon per jaar. In Duitsland en Nederland is kostprijs van afvalwaterverwerking op hetzelfde, relatief lage niveau van respectievelijk circa € 125 per persoon. Frankrijk en vooral Engeland/Wales zijn koplopers met respectievelijk € 135 en € 170 per persoon per jaar. Zoals eerder gebleken, zijn dit nu juist de landen waar privatisering van de afvalwaterbehandeling het verst is doorgevoerd. De eerste voorzichtige conclusie aan de hand van deze summiere gegevens luidt dat privatisering niet aantoonbaar kostenreducties met zich meebrengt. Integendeel, het land met de verst doorgevoerde privatisering heeft de hoogste kosten per persoon per jaar. Ongetwijfeld zijn hiervoor andere verklaringen te vinden, zoals het gegeven dat er in het Verenigd Koninkrijk forse inhaalslagen te maken zijn in waterbeheer. Maar ook Frankrijk met 17
BDEW German Association of Energy and Water Industries, “VEWa comparison of European Water and Wastewater Prices”, september 2010. http://www.bdew.de/internet.nsf/id/DE_VEWA‐
Survey_summery_Comparison_of_European_Water_and_Wastewater_Prices/$file/_12_seiter_vewa_studie_b
dew_ENGL_V2.pdf, geraadpleegd op 09‐06‐2914 zijn private Suez en Veolia toont een negatief beeld van de relatie tussen kosten en privatisering. 6.2
Harnaschpolder
Hoe verhouden zich de kosten van onze enige geprivatiseerde afvalwater bedrijf zich met die van de rest van Nederland? Onderstaande (bewerkte) tabel uit de CBS gegevens geeft het antwoord.18 Zuiveringsheffing per waterschap 2014
Waterschap Rijn en IJssel (WS)
Waterschap Aa en Maas (WS)
Waterschap De Dommel (WS)
Waterschap Roer en Overmaas (WS)
Waterschap Vechtstromen (WS)
Waterschap Hollandse Delta (WS)
Waterschap Peel en Maasvallei (WS)
Waterschap Vallei en Veluwe (WS)
Hoogheemraadschap van Rijnland (WS)
Waterschap Groot Salland (WS)
Waterschap Brabantse Delta (WS)
Hhs Amstel, Gooi en Vecht (WS)
Waterschap Rivierenland (WS)
Waterschap Scheldestromen (WS)
Wetterskip Fryslân (WS)
Gemiddelde waarde
Hhs van Schieland en Krimpenerwaard (WS)
Hhs Hollands Noorderkwartier (WS)
Waterschap Zuiderzeeland (WS)
Hhs De Stichtse Rijnlanden (WS)
Waterschap Reest en Wieden (WS)
Waterschap Noorderzijlvest (WS)
Waterschap Hunze en Aa's (WS)
Hoogheemraadschap van Delfland (WS)
€ per i.e.
€ 45,17
€ 45,96
€ 48,12
€ 48,52
€ 49,20
€ 49,26
€ 49,35
€ 50,13
€ 51,38
€ 51,95
€ 52,20
€ 54,00
€ 54,02
€ 54,18
€ 54,82
€ 50,55
€ 56,56
€ 57,21
€ 58,00
€ 59,45
€ 61,74
€ 63,58
€ 74,44
€ 92,08 We moeten constateren dat de zuiveringskosten van Hoogheemraadschap van Delfland met € 92 circa 65% boven het gemiddelde liggen; statistisch zeer significant waar de 90% van de waarden liggen tussen de € 45 en € 63. Delfland is bekend van zijn geprivatiseerde zuivering Harnaschpolder…. Ook nationaal moet de conclusie luiden dat privatisering geen aantoonbaar lagere kosten met zich meebrengt, het tegendeel is het geval. Zo moet de conclusie uit de gehele paragraaf luiden dat er indicaties zijn dat privatisering eerder kostenverhogend werkt dan aantoonbaar kosten reduceert. De tucht van de markt komt niet ten goede aan de verbruikers. 18
http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/default.aspx?DM=SLNL&PA=80892NED&D1=0‐
12&D2=a&D3=l&HDR=G1%2cG2&STB=T&VW=T, geraadpleegd 10‐06‐2014 7.Conclusiesenaanbevelingen
Gesteld voor de vraag of het zinnig is de afvalwaterzuiveringstaak over te hevelen van waterschappen naar gemeenten, gemeenschappelijke regelingen of naar (semi‐) private ondernemingen, is het eerste antwoord dat er wetstechnisch niet veel in de weg staat aan zo’n overheveling. Belangrijkste wettelijke criterium is dat zo’n verschuiving aantoonbaar doelmatig moet zijn. Een ander criterium had kunnen zijn dat de volksgezondheid en het milieu geen nadelige gevolgen ondervinden van een andere exploitant van de RWZI. Dit criterium is echter niet nodig door de premisse dat het waterschap of de gemeente verantwoordelijk blijft om het publieke belang bij deugdelijke afvalwaterverwerking te behartigen. We kunnen ook stellen dat de bedrijfsvoering van RWZI’s door waterschappen de afgelopen jaren niet of nauwelijks heeft geleid tot ernstige bedreigingen van de volksgezondheid of het milieu. Dat kan in ieder geval geen aanleiding zijn om veranderingen in het beheer te entameren. Dus afvalwaterzuivering blijft een publieke taak. Om de verantwoordelijkheid voor de behandeling van stedelijk afvalwater te verleggen naar private ondernemingen vergt een wijziging van de Waterwet, maar botst op zich niet met de Europese richtlijnen (zie Verenigd Koninkrijk). Resteert de vraag of het doelmatig is om de uitvoering van de zuiveringstaak weg te halen bij het waterschap. We hebben gezien dat doelmatigheid een lastig criterium is; de doelmatigheid van een situatie moet altijd worden vergeleken met de doelmatigheid van een andere, bijvoorbeeld bestaande, situatie. Als we kijken naar de kosten van afvalwaterzuivering door (semi‐) private partijen in binnen en buitenland, dan zijn de tekenen niet gunstig voor privatisering. If it ain’t broke, don’t fix it? It ain’t broke, maar de druk op gemeenten en waterschappen om besparingen te bereiken in de waterketen neemt toe. De signalen over de haalbaarheid van gekwantificeerde doelmatigheidsverbeteringen zijn gemengd, maar duidelijk is dat de grootste besparingen moeten komen van een betere afstemming van rioolwaterverzameling, transport en zuivering. Dus meer samenwerking tussen gemeenten en waterschappen. Ik kan me voorstellen dat besparingen eenvoudiger te realiseren zijn als een gemeente ook het beheer van een ontvangende RWZI heeft; de vruchten van efficiencyverbeteringen in de riolering vloeien dan rechtstreeks naar de investeerder in die verbeteringen. Ik concludeer dat privatisering van afvalwaterzuivering niet de aantoonbaar aangewezen weg is om kosten te besparen; verschuiven van het beheer van RWZI’s naar gemeenten heeft wat dat betreft meer potentie.

Download Report