............................
Directoraat-GeneraalRijkswatentaat
Informatieen Documentatie
Postbus 20906
1506 EX Den Haag
lel. 070.3518004 / Fax. 070~3!H#603
Om een aanvaardbaar beleid
Een studie over de maatschappelijke acceptatie
van overheidsbeleid
A. Hoogerwerf
M.J. Arentsen
P-J. Klok
I
.
I
Centrum voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs
Faculteit Bestuurskunde, Universiteit Twente
Boekenreeks
Centrum voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs (CBOO)
Redactie:
Mr.dr. A.J.P. Brack
Prof.dr. J.Th.A. Bressers
Dhr. M.J.W. Boogerd
Prof.mr.dr. H.M. de Jong *
Dr. Th.P.W.M. van der Krogt *
Dr.ir, M.F.A.M. van Maarseveen
Drs. J. Rijkeboer
Prof.dr. A.E. Steenge
Prof.dr. F.A. van Vught (voorzitter)*
* Kernredactie
Centrum voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs (CBOO)
Universiteit Twente
Enschede, januari 1993
CBOO nr. 82
ISBN 90 365 0583 6
ISSN 0925-787X
Inhoud
Woord vooraf
1
Inleiding en probleemstelling
1.1 Inleiding
1.2 Probleemstelling,werkwijze en centrale begrippen
1.3 Indeling van deze studie
1
1
4
6
2
Acceptatie van beleid: begrippen, vormen en factoren
2.1 Inleiding
2.2 Omschrijving van acceptatie van beleid
2.3 Vormen van acceptatie van beleid
2.4 Verwante begrippen
2.4.1 Gezag volgens Weber en anderen
2.4.2 Legitimiteit volgens Friedrich, Luhmann en Habermas
2.4.3 Steun volgens Easton
2.5 Naar een verklaring van (non-)acceptatie van
overheidsbeleid
2.6
Samenvatting
7
3
4
7
7
12
13
13
17
21
23
27
Het beleidsveld en de beleidsacceptatie
3.1 Inleiding
3.2 Steun voor het beleid, de gezagsdragers en het
politieke stelsel
3.3 Afstand tussen burgers en overheid
3.4 Problemen in het beleidsveld
3.5 Processen in het beleidsveld
3.6 Sociale controle
3.7 Samenvatting
29
29
De beleidsinhoud en de beleidsacceptatie
4.1 Inleiding
4.2 De kwaliteit van het beleid
4.3 Voorzieningen en overheidsuitgaven
4.4 Beleidsdoeleinden
4.5 Tijdskeuzen
4.6 Samenvatting
45
30
33
34
36
39
43
45
46
49
51
53
55
5
De beleidsinstrumenten en de beleidsacceptatie
5.1 Inleiding
5.2 Typen beleidsinstrumenten
5.3 De beleidsinstrumenten en de acceptatie
van het beleid
De effectiviteit en de efficiëntie van
5.4
beleidsinstrumenten
5.5 De beleidsinstrumenten en de acceptatie als
beleidsdoel
5.6 Samenvatting
57
57
57
59
63
65
66
69
Het beleidsproces en de beleidsacceptatie
6.1 Inleiding
6.2 Het ontwerpen van het beleid
6.3 Het bepalen van het beleid
6.4 De uitvoering en handhaving van het beleid
6.5 De evaluatie van het beleid
6.6 Samenvatting
69
69
73
76
79
81
7
De beleidseffecten en de beleidsacceptatie
7.1 Inleiding
7.2 De doelbereiking en de doeltreffendheid
7.3 De doelmatigheid van het beleid
7.4 De verdeling van baten en lasten
7.5 Samenvatting
83
83
83
86
89
90
8
De beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie
8.1 Inleiding
8.2 Het begrip organisatie
8.3 Doeltreffende en doelmatige organisaties
8.3.1 De interne structuurbenadering
8.3.2 De organisatie en haar omgeving
8.4 Waarom organisaties problemen kennen
8.5 Beleidsorganisatie en beleidsacceptatie
8.6 Samenvatting
91
6
91
92
94
95
96
98
102
106
9
i
I
Gevolgen van (non-)acceptatie van beleid
9.1 Inleiding
9.2 Gevolgen van (non-)acceptatie voor het beleidsproces
9.3 Gevolgen van (non-)acceptatievoor de beleidsinhoud
9.4 Gevolgen van (non-)acceptatievoor de beleidseffecten
9.5 Samenvatting
109
109
109
115
116
118
10 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
10.1 Probleemstelling en theoretisch model
10.2 Samenvatting en conclusies
10.3 Aanbevelingen
119
119
123
126
Literatuur
133
Woord vooraf
De mate waarin burgers overheidsbeleid aanvaarden of niet aanvaarden
heeft in onze tijd een nieuwe actualiteit gekregen. De burgers stellen zich
tegenover het beleid van de overheid veelal kritisch op. De uitvoering en
handhaving van het beleid stuiten mede daardoor op problemen. Vele
wettelijke regels worden betrekkelijk vaak overtreden, hetzij omdat men
ze niet aanvaardt, hetzij omdat men ze niet kent of om nog andere
redenen. De overheid maakt zich daar zorgen over.
De vraag rijst in hoeverre het al dan niet accepteren van overheidsbeleid voortkomt uit kenmerken van de burgers of uit kenmerken van de
overheid zelf. Het zou kunnen zijn dat het niet aanvaarden van bepaalde
elementen van overheidsbeleid door een aantal burgers mede voortkomt
uit de inhoud, processen en effecten van het overheidsbeleid.Tegen deze
achtergrond is de probleemstelling van deze studie als volgt geformuleerd:
Uit welke factoren vallen de maatschappelijke acceptatie en niet-acceptatie van overheidsbeleid te verklaren?
Meer specifiek geformuleerd, gaat het daarbij vooral om vier vragen:
1. Hoe kan de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleidwordenomschreven en welke vormen ervan kunnen worden onderscheiden?
2. Welke factoren zijn bepalend voor de maatschappelijkeacceptatie van
overheidsbeleid?
3. Welke gevolgen heeft de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid?
4. Langs welke wegen kan de maatschappelijke acceptatie van overbeidsbeleid worden bevorderd?
De opdracht tot deze studie is verleend door de Dienst Verkeerskunde
van het Directoraat-Generaal voor de Rijkswaterstaat van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat. De studie is uitgevoerd door het Centrum
voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs (CBOO), verbonden aan
de Faculteit bestuurskunde van de Universiteit Twente in Enschede.
De auteurs zijn dr. M.J. Arentsen (hoofdstuk 8), dr. P-J. Klok (hoofdstuk 5) en prof.dr. A. Hoogerwerf (de andere hoofdstukken). Zij allen zijn
werkzaam in de Sectie beleidsprocessen van de Vakgroep politicologie in
de genoemde faculteit.
Ais projectbegeleidersvanuit de Dienst Verkeerskunde van Rijkswaterstaat traden achtereenvolgens de heer drs. P.C. Liedekerken en mevrouw
drs. J.M. Koolen op. Voor kritische commentaren op een concept van
(delen van) dit boek zijn de auteurs ook prof.dr. J.Th.A. Bressers, drs. O.
van Heffen, mevrouw drs. F. Joldersma en dr. M. Wolters van de Universiteit Twente erkentelijk. De lay-out was in goede handen bij Nicole
Haitjema.
De auteurs hopen dat deze studie lezenswaardig is, niet alleen voor de
opdrachtgever, maar ook meer in het algemeen voor hen die zich voor de
problematiek van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid
interesseren.
Enschede, december 1992
De auteurs
1 Inleiding en probleemstelling
1.1 Inleiding
Het doel van dit boek is bij te dragen tot het inzicht in de maatschappelijke acceptatie en afwijzingvan overheidsbeleid.Het accent ligt daarbij
op de aanvaarding of verwerping van overheidsbeleid door de burgers in
een westerse politieke democratie en in het bijzonder in Nederland. De
centrale vragen betreffen de kenmerken, oorzaken en gevolgen van het al
dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers. Ook wordt
getracht wegen aan te wijzen waarlangs de acceptatie van overheidsbeleid
door de burgers kan worden bevorderd.
In dit hoofdstuk wordt de problematiek van de beleidsacceptatie kort
ingeleid (paragraaf 1). Daarna worden de probleemstelling, de werkwijze
en de centrale begrippen van deze studie geschetst (paragraaf 2). Tenslotte wordt de indeling van het boek toegelicht (paragraaf 3).
In een democratische staat zijn de mensen enerzijds burger, anderzijds
ook onderdaan. Tussen die twee rollen bestaat een zekere spanning. Van
de burger wordt verwacht dat deze mondig en weerbaar is, kritisch over
het te voeren overheidsbeleid meedenkt en ais verantwoordelijk mens
bewust tracht direct of indirect invloed op de beleidsvorming uit te
oefenen, Van de onderdaan wordt verwacht dat deze gehoorzaamt, aan de
uitvoering van het vastgestelde overheidsbeleid meewerkt en de wetten en
andere regels naleeft. Het evenwicht tussen de rollen van burger en
onderdaan is echter niet altijd bij iedereen evenzeer aanwezig (Daemen,
1983; Simonis, 1992; Van Stokkom, 1992).
Het historische proces van de democratisering heeft meegebracht dat
de mens meer dan voorheen als mondig burger wordt erkend. Daarmee
is ogenschijnlijk het accent minder op de rol van de onderdaan komen te
liggen. Maar dat is toch een te eenvoudige voorstelling van zaken. De
uitbreiding van de overheidstaken in de verzorgingsstaatheeft ertoe geleid
dat de omvang van het overheidsbeleid en daarmee ook het aantal
wettelijke regels waaraan de burgers is gebonden sterk is toegenomen.
Niet alleen de rechten, maar ook de plichten van de bevolking zijn
gegroeid. Daardoor is de mens in de democratische verzorgingsstaat staat
behalve meer burger ook meer onderdaan geworden.
Die rol van onderdaan bevalt de burger niet altijd evengoed. Mensen
maken van hun rechten vaak gebruik en soms ook misbruik, maar
verplichtingenroepen dikwijls weerstand op. Het ontbreekt nogal eens aan
de bereidheid om het overheidsbeleid te accepteren en aan de uitvoering
1
ervan mee te werken. De overheid is echter voor de uitvoering van haar
beleid en voor het bereiken van haar beleidsdoeleinden veelal van de
actieve steun van burgers en hun organisaties afhankelijk. Tegen deze
achtergrond bezien, is het niet onbegrijpelijk dat in de praktijk van het
openbaar bestuur in Nederland enige bezorgdheid heerst over een vermindering van steun of de acceptatie van de burgers ten aanzien van het overheidsbeleid.
De vermindering van de steun - een begrip dat, zoals wij later mllen
zien, nauw verwant is met acceptatie - meent men onder meer te kunnen
aflezen uit het drastisch gegroeide aantal wetsovertredingen, vooral sinds
de jaren zestig. Er is niet alleen een sterke toeneming van de "kleine of
veelvoorkomende criminaliteit", zoals fietsendiefstallen en inbraken
opgetreden. Er heeft zich ook een groei voorgedaan van de fraude, het
misbruik en het oneigenlijk gebruik op het gebied van de belastingen, de
sociale zekerheid en de subsidies (bmo, 1985).
Verwante symptomen van een verminderde steun voor het overheidsbeleid zijn het kraken van woningen, het zwarte geldcircuit, zwart werken,
zwart televisie kijken en zwart rijden in de eigen auto of in het openbaar
vervoer. Op het gebied van het verkeer overtreden velen de voorgeschreven maximumsnelheden en andere voorschriften. Iets dergelijks geldt ook
op andere beleidsterreinen.
Deze beknopte aanduiding maakt reeds duidelijk dat er verscheidene
vormen van het ai dan niet accepteren van overheidsbeíeid bestaan, al
naar gelang van het beleidsterrein. Ruimer opgevat, gaat het bij de
maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid niet alleen om aanvaarding door burgers in het algemeen en de doelgroep van het beleid in het
bijzonder, maar ook door politieke partijen, maatschappelijkeorganisaties,
bedrijven, de media en uitvoerende instanties. Allerlei organisatieshebben
vaak moeite een bepaald overheidsbeleid te accepteren. Ook lagere
overheden, zoals provincies en gemeenten, aanvaarden het rijksbeleid niet
altijd even gemakkelijk.
Het gevoel dat de maatschappelijke acceptatie van het overheidsbetekort schiet, is wijd verbreid. In de kabinetsnota Zicht op wetgeving van
1991 wordt uitdrukkelijk aandacht besteed aan de uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid van de wet. Ais voorbeelden uit de praktijk noemt de
nota de fraude met regelgeving op het terrein van de belastingen en
vermogensoverdrachten en de moeilijke handhaafbaarheid van de
meststoffenwetgeving. "Wetten die niet of onvoldoende uitvoerbaar of
handhaafbaar zijn, dreigen tot een symbool, een dode letter, te verworden.
Dit zal vaak op zowel beleidsmatige als op rechtsstatelijke gronden onaanvaardbaar zijn." (Zicht, 1991, pp. 27, 28; vgl. Van Rossum, 1991).
In interviews met bewindspersonen, vooraanstaande Kamerleden,
topambtenaren en topadviseurs op rijksniveau werd in 1984 gevraagd:
2
"Vindt u de steun vanuit de samenleving voor het overheidsbeleid op uw
werkterrein en daarbuiten voldoende?". Uit de antwoorden blijkt dat
slechts één op de tien topfunctionarissen deze steun zonder meer voldoende vindt. Bijna de helft noemt de steun zonder meer onvoldoende en de
andere helft vindt hem deels voldoende en deels onvoldoende.
Oorzaken van onvoldoende steun
Als oorzaken van het feit dat de steun vanuit de samenleving voor het
overheidsbeleid onvoldoende is, noemen de topfunctionarissen kort
samengevat vooral de inhoud van het beleid (57%), de kritische houding
van de burgers, mede als gevolg van het gestegen opleidingspeil (45%),
het ontbreken van overeenstemming tussen de betrokkenen (35%), een
ontoereikende beleidsvoorbereiding (22%) en onvoldoende voorlichting
(20%) (Hoogerwerf, 19864, pp. 113-124).
Op deze en andere mogelijke oorzaken zal hierna uitvoeriger worden
ingegaan. Op dit moment kunnen wij volstaan met te constateren 1. dat de
steun voor het overheidsbeleid in deze tijd volgens vele toonaangevende
betrokkenen uit de beleidspraktijk onvoldoende is en 2. dat de oorzaken
daarvan in verschillende richtingen worden gezocht, zowel bij de overheid
als bij de burgers.
Gevolgen van onvoldoende steun
Naast de oorzaken verdienen ook de gevolgen van onvoldoende steun
voor het overheidsbeleid de aandacht. De centrale overheid is veelal van
de steun van lagere overheden, maatschappelijke organisaties en
individuele burgers afhankelijk om haar beleid uitgevoerd te krijgen en
haar doeleinden te bereiken. In de literatuur over het succes en falen van
overheidsbeleid wordt dan ook veelal geconstateerd dat het niet bereiken
van doeleinden van overheidsbeleid mede is te verklaren uit een tekort
aan steun van de kant van andere overheden, burgers en maatschappelijke
organisaties (Hoogerwerf, 1983 en 19864, pp. 58-82; Bressers, 1983;
Maarse, 1983; Honigh, 1985; Arentsen, 1991; Klok, 1991). Het ontbreken
van steun voor het overheidsbeleid kan er op den duur ook toe leiden dat
de steun voor het politieke stelsel en zijn spelregels vermindert (Easton,
1965-A en B; Daemen en Thomassen, 1984).
Het begrip acceptatie van beleid is verwant met steun en andere
begrippen. Men spreekt bijvoorbeeld van de aanvaardbaarheid of de
legitimiteit van het beleid. Ook gebruikt men termen zoals gezag,
handhaving van de wet en het beleid, gehoorzaamheid, volgzaamheid en
naleving van de wet. Op al deze punten, die hierna uitvoeriger aan de
orde komen, worden vaak tekorten geconstateerd.
Tegen deze achtergrond bezien, is het de moeite waard een poging te
ondernemen om tot meer helderheid te komen over het al dan niet accep3
teren van overheidsbeleid, zijn oorzaken en zijn gevolgen.
1.2 Probleemstelling, werkwijze en centrale begrippen
De bedoeling van deze studie is meer inzicht in de problematiek rond de
acceptatie van overheidsbeleid te verwerven. Een eerste doel is daarbij tot
een begripsafbakening te komen en tot inzicht in het verschijnsel van de
acceptatie van beleid als zodanig. Een tweede doel is het verkrijgen van
inzicht in de factoren waaruit het al dan niet accepteren van beleid kan
worden verklaard. Een derde doel is inzicht te verwerven in de gevolgen
die het al dan niet accepteren van overheidsbeleid kan hebben. In de
vierde plaats is het de bedoeling om wegen voor het bevorderen van de
acceptatie van beleid aan te geven.
Op elk van deze vier punten wordt de studie zo opgezet dat er op kan
worden voortgebouwd, zowel bij het ontwikkelen van nieuw beleid op
langere termijn als bij het voorbereiden van nieuw onderzoek op het
gebied van de acceptatie van beleid.
De vorm van acceptatie van beleid waarom het in deze studie vooral
gaat, is de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid. Daarmee
bedoelen wij de acceptatie door personen en groeperingen buiten de
organisatie van de overheid (externe acceptatie). Deze studie gaat
grotendeels voorbij aan de acceptatie van beleid door bestuurders en
ambtenaren binnen de overheidsorganisatie (interne acceptatie). Centraal
staat in deze studie de externe acceptatie van beleid van de rijksoverheid,
maar veel van wat daarover wordt gezegd, zal ook van toepassing zijn op
het beleid van bijvoorbeeld provincies, gemeenten en de Europese
Gemeenschap. Het gaat in deze studie voorts vooral om de acceptatie van
(rijks)beleid door burgers en hun organisaties. Slechts zijdelings wordt ook
aandacht geschonken aan de acceptatie van rijksbeleid door andere
overheden.
Probleemstelling
Tegen de achtergrond van deze doelstellingen en begrenzingen kan de
probleemstelling voor deze studie als volgt worden samengevat. De
centrale probleemstelling luidt: Uit welke factoren valt de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid te verklaren? Meer specifiek
geformuleerd, gaat het daarbij om vier vragen:
1. Hoe kan de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid worden
omschreven, hoe verhoudt zij zich tot verwante begrippen en welke
vormen en mate van acceptatie van beleid kunnen worden onderscheiden?
2. Welke factoren zijn bepalend voor de maatschappelijke acceptatie van
4
overheidsbeleid?
3. Welke gevolgen heeft de maatschappelijke (non-)acceptatie van
overheidsbeleid?
4. Langs welke wegen en binnen welke randvoorwaarden kan de maatschappelijke acceptie van overheidsbeleid worden bevorderd?
Opzet van de studie
Het gaat in dit geval om een verkennende studie in de vorm van een
literatuuronderzoek. De relevante wetenschappelijke literatuur of althans
een belangrijk deel daarvan wordt systematisch geanalyseerd. Binnen de
gekozen systematiek wordt de literatuur geanalyseerd, geïnterpreteerd en
aangevuld vanuit eigen inzichten van de onderzoekers. De verwerkte
literatuur betreft vooral empirische theorieën en empirisch onderzoek.
De analyse wordt opgezet vanuit een politicologisch-bestuurskundige
invalshoek en meer in het bijzonder vanuit een beleidswetenschappelijke
optiek. Dit brengt mee dat deze studie vooral gebaseerd is op een analyse
van de politicologische, bestuurskundige en beleidswetenschappelijke
literatuur over acceptatievan overheidsbeleid en daarmee samenhangende
verschijnselen. Zo wordt bijvoorbeeld aan de criminologische literatuur
vrijwel geheel voorbijgegaan.
Centrale begnppen
De gekozen beleidswetenschappelijke optiek houdt in dat de literatuur
over acceptatie van overheidsbeleid wordt geanalyseerd aan de hand van
beleidswetenschappelijke begrippen. Er zal daarom vooral aandacht
worden geschonken aan de volgende complexen van factoren waaruit de
acceptatie van overheidsbeleid kan worden verklaard:
a. Het beleidsveld, dat wil zeggen het deel van de maatschappij waarop
een beleid zich richt. Bij het verkeers- en vervoersbeleid bijvoorbeeld
betreft het dan het verkeer en vervoer, Het gaat hier meer in het
algemeen om de vraag hoe de interventies van de overheid ingrijpen
in maatschappelijke problemen en processen. Daarmee verbonden is
de vraag hoe deze ingrepen door de personen en groeperingen in het
veld (de doelgroep) worden waargenomen en beoordeeld en hoe zij
daarop reageren. Hoe valt de acceptatie van overheidsbeleid uit
kenmerken van het beleidsveld te verklaren?
b. De beleidsorganisatie, dat wil zeggen het geheel van de organisaties
die direct of indirect bij het beleid betrokken zijn. Hoe zijn de
instanties die het overheidsbeleid ontwerpen, bepalen en uitvoeren
georganiseerd ? Hoe werkt dit door in de acceptatie van het beleid?
De beleidsinhoud (het samenstel van doeleinden, middelen en tijdsC.
keuzen) en de presentatie van het beleid bij de doelgroep. De
acceptatie kan verschillen per doelstelling en per type beleidsinstru5
ment (bijvoorbeeld regelgeving, subsidies, heffingen en voorlichting).
Het verloop van het beleidsproces en zijn deelprocessen. Het beleidsproces is het dynamisch verloop van handelingen en interacties
met betrekking tot een beleid. Het omvat onder meer het voorbereiden (ontwerpen), het bepalen (beslissen), de uitvoering (toepassing
van middelen) en de evaluatie (beoordeling) van het beleid, in dit
geval overheidsbeleid. Een van de centrale vragen in deze studie is
hoe men de acceptatie of verwerping van beleid kan verklaren uit het
verloop van deze deelprocessen van het beleidsproces.
De beleidseffecten. Hoe hangt het al dan niet accepteren van overheidsbeleid samen met de doelbereiking van het beleid (het al dan
niet bereiken van de beleidsdoeleinden),de doeltreffendheid of effectiviteit (de mate waarin het al dan niet bereiken van de doeleinden
een gevolg van het beleid is) en de doelmatigheid of efficiëntie (de
verhouding tussen de kosten en baten)? Hoe werkt de verdeling van
de kosten en baten van het beleid over verschillende groeperingen
van de bevolking door in de acceptatie van het overheidsbeleid?
Deze systematiek houdt in dat de bestudeerde literatuur over acceptatie
van beleid wordt afgezet tegen een begrippenkader dat in de beleidswetenschap gangbaar is (vgi. Hoogerwerf, 1989-A).Op de omschrijvingenvan
de gekozen begrippen en van hun elementen zal in de betreffende
hoofdstukken nader worden ingegaan.
1.3 Indeling van deze studie
Uitgaande van het zojuist geschetste kader van begrippen is deze studie
als volgt ingedeeld.
Nadat in dit hoofdstuk de probleemstelling kort is ingeleid en geformuleerd, volgt in hoofdstuk 2 een uiteenzetting over de aard en vormen
van acceptatie van beleid en verwante begrippen, waaronder gezag, burgerlijke ongehoorzaamheid, legitimiteit en steun. Ook wordt reeds kort
ingegaan op de factoren waaruit de acceptatie van beleid kan worden verklaard. Daarna komen in zes hoofdstukken meer uitvoerig een aantal
complexen van factoren aan de orde waarin de verklaring van acceptatie
van overheidsbeleid zal worden gezocht, namelijk het beleidsveld (hoofdstuk 3), de beleidsinhoud (hoofdstuk 4), de beleidsinstrumenten (hoofdstuk 5), het beleidsproces (hoofdstuk 6), de beleidseffecten (hoofdstuk 7)
en de beleidsorganisatie (hoofdstuk 8). Hierna wordt aandacht besteed
aan politiek-bestuurlijke gevolgen van het al dan niet accepteren van
overheidsbeleid (hoofdstuk 9). Daarnavolgen een samenvatting, conclusies
en aanbevelingen over wegen naar vergroting van de acceptatie van overheidsbeleid (hoofdstuk 10). Een literatuurlijst is als bijlage toegevoegd.
6
2 Acceptatie van beleid: begrippen,
vormen en factoren
2.1 Inleiding
Het onderwerp van deze studie is, zoals in het vorige hoofdstuk werd
toegelicht, de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid. In dit
hoofdstuk wordt getracht het centrale begrip "acceptatie van beleidl te
omschrijven,diverse vormen daarvan te onderscheiden en het begrip af te
grenzen ten opzichte van verwante begrippen. Tevens wordt een model
ontwikkeld van factoren waaruit het al dan niet accepteren van overheidsbeleid kan worden verklaard.
In dit hoofdstuk wordt eerst het begrip acceptatie van beleid omschreven (paragraaf 2.2). Daarna worden verschillende vormen van beleidsacceptatie onderscheiden (paragraaf 2.3). Dan komen in paragraaf 2.4
enkele begrippen aan de orde, die met acceptatie van overheidsbeleid
verwant zijn doordat zij ook met de een of andere vorm van aanvaarding
te maken hebben. Het gaat bij deze verwante begrippen in het bijzonder
om gezag (met enige aandacht voor burgerlijke ongehoorzaamheid),
legitimiteit en steun. Bij elk van deze begrippen zal ook reeds kort worden
ingegaan op de betreffende theoretischebenaderingen, waarin kenmerken,
vormen, factoren en gevolgen van het verschijnsel worden belicht. In
paragraaf 2.5 wordt dan in het kort het eigen model van factoren ter
verklaring van het al dan niet accepteren van beleid geschetst, dat in de
volgende hoofdstukken nader zal worden uitgewerkt. Tot slot volgt een
korte samenvatting van dit hoofdstuk (paragraaf 2.6).
2.2 Omschrijving van acceptatie van beleid
Beleid kan op verscheidene manieren worden omschreven. Hier gaan wij
er vanuit dat beleid zinvol kan worden gedefinieerd als het streven naar
het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en
bepaalde tijdskeuzen.
Acceptatie betekent volgens Van Dale aanneming of aanvaarding. Het
woord kan in de eerste plaats onder meer te maken hebben met rechten
en plichten. Het aanvaarden van een acceptgirokaart, een uitnodiging, een
benoeming of een toegewezen woning houdt in dat men bepaalde rechten
en verplichtingen aanneemt. Acceptatie kan in de tweede plaats ook te
maken hebben met het aanvaarden van handelingen of omstandigheden.
7
I
Men kan deze accepteren als onvermijdelijk, vergeeflijk, bevredigend,
overtuigend enzovoorts.
De acceptatie ten aanzien van een beleid kan zich richten op diverse
objecten, zoals de beleidsinhoud (het beleid zelf), het beleidsproces en de
beleidseffecten. Wij beperken de term acceptatie van beleid hier tot de
aanvaarding van de beleidsinhoud, mede omdat wij willen nagaan in
hoever de acceptatie van een beleid valt te verklaren uit het verloop van
het beleidsproces en de beleidseffecten.
Aan de acceptatie kan men verschillende aspecten of dimensies onderscheiden. Acceptatie omvat naar ons inzicht opvattingen, houdingen
(attitudes) en gedragingen. Een voorbeeld kan het belang daarvan
verduidelijken. Autogebruikers zijn vaak overtuigd van de nadelen die de
huidige ontwikkeling van het verkeer met zich brengt, maar brengen deze
mening betrekkelijk weinig in persoonlijk gedrag tot uiting door het eigen
autogebruik te verminderen. Wie het overheidsbeleid, gericht op
vermindering van het autogebruik, werkelijk accepteert, zal niet alleen de
opvatting hebben dat het autogebruik behoort te worden verminderd, Zo'n
"accepterende" burger zal ook de houding (attitude of neiging tot
handelen) hebben de auto waar mogelijk te laten staan en anderen
daartoe aan te sporen. In het verlengde daarvan zal deze "accepterende"
burger ook daadwerkelijk tot vermindering van het eigen autogebruik
overgaan. Pas bij aanwezigheid van zowel het gedrag als de opvatting en
de houding kan men voor deze burger spreken van volledige acceptatie
van het beleid tot vermindering van het autogebruik. Het is van belang dit
onderscheid tussen opvatting, houding en gedrag te maken, en daarnaast
te beseffen dat de feitelijke acceptatie onvolledig kan zijn in die zin dat
zij zich tot één of twee van deze drie dimensies kan beperken.
Opvattingen omvatten waarden, normen, doeleinden en verwachtingen.
Een houding (attitude) kan worden omschreven als "een aangeleerde
geneigdheid om op een consistent gunstige of ongunstige wijze op een
bepaald object te reageren "(Wiegman/De Roon/Snijders, 1981, in aansluiting aan Fishbein/Ajzen, 1975). Over de aard en de zin van het
onderscheid tussen opvattingen en houdingen lopen de meningen tussen
sociaal-psychologen uiteen. Wij menen dat het onderscheid, zoals het
bovenstaande voorbeeld duidelijk maakt, voor een beleidswetenschappelijke benadering van het onderwerp "acceptatie van beleidl zinvol is.
Acceptatie maakt deel uit van een continuüm. Op elk van de drie
dimensies -opvatting, houding en gedrag- kan de acceptatie meer of
minder sterk zijn. Een opvatting, een houding en een gedraging kunnen
in het algemeen variëren van zeer positief via gematigd positief, neutraal
en gematigd negatief tot zeer negatief. Met positief is hier bedoeld
aanvaardend of ondersteunend en met negatief is bedoeld afwijzend of
verwerpend. De negatieve vormen van opvattingen, houdingen en
8
I
gedragingen ten aanzien van de acceptatie noemen wij geen acceptatie of
aanvaarding, maar afwijzing of verwerping. Wij beperken het begrip
acceptatie dus tot opvattingen, houdingen en gedragingen voorzover die
variëren van neutraal via gematigd positief tot zeer positief.
Schematisch kan men dit als volgt weergeven (zie schema 1).
Schema 1:
Vormen van acceptatie en verwerping
ACCEPTATIE
Zeer
positief
Tamelijk
positief
VERWERPING
Neutraal
Tamelijk
negatief
Zeer
negatief
Opvatting
Houding
Gedraging
De diverse elementen van acceptatie kunnen in allerlei combinaties
voorkomen. Een extreem hoge mate van acceptatie van een beleid doet
zich voor als een zeer positieve opvatting van een burger samengaat met
een zeer positieve houding en een zeer positieve gedraging, Een extreem
hoge mate van verwerping van een beleid bestaat uit een zeer negatieve
opvatting gepaard met een zeer negatieve houding en een zeer negatieve
gedraging. Maar daartussen bevinden zich allerlei combinaties. Zo kunnen
automobilisten vinden dat er een regel voor een maximumsnelheid van
100 km per uur behoort te zijn (positieve opvatting), maar het van de
omstandigheden laten afhangen of zij er zich aan houden (neutrale
houding) en als zij haast hebben aanzienlijk meer dan 100 km per uur
rijden (negatief gedrag). Daarnaast zijn er ook autorijders die de
maximumsnelheid van 100 km onjuist vinden (negatieve opvatting), maar
die geneigd zijn een boete te voorkomen (positieve houding) en dan
inderdaad niet meer dan 100 km per uur rijden (positief gedrag).
De acceptatie betreft niet alleen een bepaald object, zoals bijvoorbeeld
een bepaald beleid, maar is ook gekoppeld aan een bepaald subject: een
persoon of groepering die direct of indirect bij het object (hier het beleid)
is betrokken en die dat beleid al dan niet accepteert. A l s het om de
acceptatie van beleid van de rijksoverheid gaat, behoren tot de subjecten
niet alleen de burgers, de politieke partijen, de media, adviesorganen en
maatschappelijke organisaties, maar ook ambtelijke en andere uitvoerende
9
instanties, waaronder lagere overheden, zoals provincies en gemeenten. In
deze studie concentreren wij ons op de burgers als subjecten van acceptatie van overheidsbeleid. Lagere overheden komen hier slechts zijdelings
aan de orde.
Zie schema 2.
Schema 2:
Subject:
I
I
Object en subject van acceptatie van beleid in deze
studie
Burger met Aijn positieve of neutrale
opvattingen, houdingen en gedragingen t.a.v. beleidsinhoud
Acceptatie kunnen wij nu omschrijven als een positieve of neutrale
opvatting, houding en/of gedraging van een persoon of groepering ten
aanzien van een object. A l s dat object een beleid is, spreken wij van
beleidsacceptatie.
Acceptatie of aanvaarding van een beleid (beleidsacceptatie) wordt hier
omschreven als een positieve of neutrale opvatting, houding en/of gedraging
van een direct of indirect bij het beleid betrokken persoon of groepering ten
aanzien van de inhoud van dat beleid.
Deze omschrijving is enigszins verwant met de definitie van Potman en
Bekke (1986, pp. 484, 485), die acceptatie van beleid omschrijven ais "de
mate waarin bij het beleid betrokken personen en organisaties dat beleid
aanvaarden, bereid zijn om conform de inhoud van dat beleid te handelen
en ook daadwerkelijk beleidsconform, handelen".Daarentegen wijkt onze
omschrijving sterk af van de latere definitie van Potman, die acceptatie
van beleid omschrijft als "de houding (het geheel van cognities en affecten) van een persoon tegenover een beleid, die is gebaseerd op zijn of
haar oordeel over het beleid (het bestaan, de vormgeving, inhoud en
effecten ervan) in het licht van zijn of haar normen, waarden, wensen,
verwachtingen, doeleinden, belangen of posities" (Potman, 1989,pp. 26,27;
Potman/Wolters, 1992, pp. 132-135). Onze definitie wijkt van deze
omschrijving vooral op drie punten af
1. zij beperkt zich niet tot een houding, maar ziet ook een opvatting en
een gedraging als dimensies van acceptatie;
2. zij laat een negatieve opvatting, houding of gedraging (dus afwijzing
of verwerping) buiten het begrip acceptatie vallen en
10
I
I
3. zij laat de factoren waarop de houding is gebaseerd buiten de begripsomschrijving vallen.
Wij hebben getracht het begrip acceptatie zo te omschrijven dat daarin
geen politieke voorkeur tot uiting komt. Dit brengt mee dat in de definitie
geen uitspraak wordt gedaan over de vraag in hoever acceptatie van
overheidsbeleid al dan niet wenselijk is en hoe deze tot stand behoort te
komen. Vanuit het standpunt van de democratische rechtsstaat bezien,
mag van de mondige burger worden verwacht dat deze tracht direct of
indirect invloed op de vorming van het overheidsbeleid uit te oefenen en
ook het uitgevoerde beleid kritisch tracht te beoordelen, maar daarbij
binnen de grenzen van de democratisch tot stand gekomen wet blijft. De
acceptatie van overheidsbeleid is in de democratische rechtsstaat deels
vrijwillig en deels door de wet afgedwongen. Minder genuanceerd merkt
Gusy op: "Die geistige Anerkennung staatlicher Herrschaft k a m so im
demokratischenVerfassungsstaat notwendig ausschiesslich eine freiwillige
sein; gesollte Anerkennung is hingegen notwendig ausgeschlossen"(Gusy,
1987, pp. 155-159).
Onze omschrijving van acceptatie van beleid doet geen uitspraak over
de wijze waarop acceptatie tot stand komt of tot stand behoort te komen.
Met alle sympathie voor het democratische gedachtengoed,menen wij dat
een empirische definitie daar geen voorkeur voor behoort uit te spreken.
Relatie met "compliance" (naleving) en verìnnerlijking
Acceptatie is nauw verwant met het in de Engelstalige literatuur ook
voorkomende begrip "compliance".Volgens sommige woordenboeken kan
deze term worden vertaald met volgzaamheid, gehoorzaamheid, onderdanigheid of naleving. Men kan daarbij denken aan verschillende vormen,
zoals de slaafse gehoorzaamheid en kadaverdiscipline ("Befehl ist Befehl")
binnen een autocratisch systeem aan de ene kant en een weloverwogen en
kritische aanvaarding van bepaalde waarden, normen en beleid in een
democratisch systeem aan de andere kant.
Een deel van de literatuur over volgzaamheid en gehoorzaamheid is
gewijd aan de kadaverdiscipline en aan wat men wel "crimes of obedience"
noemt: immorele of illegale handelingen die in antwoord op bevelen van
gezagsdragers worden verricht. Men kan bij het woord "compliance"
denken aan oorlogsmisdaden (Rosenbaum, 1983; Kelman/Hamilton,
1989), maar ook bijvoorbeeld aan de minder extreme volgzaamheid en
collaboratie van vele Nederlanders ten opzichte van de Duitse bezetter in
de jaren 1940-1945 (Lammers, 1990). De vraag waarom mensen gehoorzamen, is gezien zulke gedragingen niet minder belangrijk dan de vaker
gestelde vraag waarom mensen in opstand komen.
In de literatuur wordt veelal een ruime omschrijving van "compliance"
gebruikt, die uiteenlopende vormen van "gehoorzaamheid of "naleving"
11
omvat. Zo wordt opgemerkt dat "compliance is concerned with the process
of acceptance"(Kris1ov e.a., 1972, p. 11). Een andere auteur omschrijft
"compliance" als "to act in accordance with governmentally prescribed
rules or goals (Anderson, 1975, p. 120; vgl. Stover/Brown, 1975; Coombs,
1980; Potman, 1989, pp. 39-41). Ais "compliance"zo wordt opgevat, zijn
er goede redenen om het begrip gelijk te stellen met vooral de gedragscomponent van acceptatie.
Enigszins verwant met "compliance" is het begrip "verinnerlijking", dat
in het milieubeleid gangbaar is geworden. Verinnerlijking of internalisatie
wordt omschreven als "het proces waarbij normen en waarden van de
groep waartoe een bepaald individu behoort of wenst te behoren, worden
opgenomen in zijn denken of doen. Volledige internalisatie is bereikt
wanneer de betreffende persoon zich naar die normen en waarden
gedraagt omdat hij ze juist en vanzelfsprekend vindt" (Neiissen, 1988, p.
45).
2.3 Vormen van acceptatie van beleid
Mede op grond van wat in de vorige paragraaf over de omschrijving van
acceptatie van beleid werd gezegd, kunnen wij nu enkele vormen van
acceptatie onderscheiden. Eerder werd reeds gesproken van externe
(maatschappelijke) naast interne acceptatie van overheidsbeleid en van
vrijwillige naast wettelijk afgedwongen acceptatie. Daarnaast noemen wij
hier nog enkele andere vormen.
Ten eerste kan onderscheid worden gemaakt tussen drie vormen van acceptatie die respectievelijk tot uiting komen in een opvatting, een houding
en een gedraging (zie paragraaf 2.2).
In de tweede plaats kan onderscheid worden gemaakt naar de mate
waarin respectievelijk de opvatting, de houding en de gedraging positief
zijn. Een grove driedeling is die tussen zeer positief, gematigd positief en
neutraal.
Ten derde kan onderscheid worden gemaakt tussen acceptatie van de
diverse elementen van het beleid. Zo kan men onderscheid maken tussen
de acceptatie van de doeleinden en die van de middelen en de tijdskeuzen
van het beleid. Een ander onderscheid is dat tussen acceptatie van de
hoofdlijnen en die van de details van het beleid. De acceptatie kan zich
ook richten op het beleid als geheel of alleen op bepaalde inhoudelijke
onderdelen daarvan.
In de vierde plaats kan onderscheidworden gemaakt tussen de aard van
respectievelijk de opvattingen, houdingen en gedragingen ten aanzien van
het beleid. Het aantal mogelijkheden is in dit opzicht vrijwel onbeperkt.
Een automobilist die de verbodsgrens van 0,s promille alcohol in het
12
verkeer accepteert, kan dat bijvoorbeeld niet alleen uiten door zelf
alcoholvrij te rijden, maar ook door anderen in zijn omgeving ertoe aan
te sporen hetzelfde te doen, door zijn bezoekers die per auto zijn
gekomen geen alcohol aan te bieden en door ingezonden stukken tegen
het gebruik van alcohol in het verkeer te schrijven.
Een vijfde onderscheid betreft het verschil tussen open en verborgen
acceptatie. Zo is bijvoorbeeld op grond van onderzoek geconstateerd dat
de kostenbeheersing ten aanzien van de algemene ziekenhuizen en de
medische specialisten meer (verborgen) instemming van de economische
directeuren van ziekenhuizen ontmoette dan men afgaande op de (openlijke) negatieve publiciteit vanuit de gezondheidszorg over de maatregelen
van de overheid zou verwachten (Bos, 1988).
2.4 Verwante begrippen
In deze paragraaf bezien wij enkele begrippen die met acceptatie van
beleid verwant zijn. Wij concentreren ons daarbij op het gezag (met enige
aandacht voor de burgerlijke ongehoorzaamheid), de legitimiteit en de
steun. Deze begrippen zijn met het begrip acceptatie verwant doordat zij
ook de een of andere vorm van aanvaarding betreffen, zij het niet altijd
de aanvaarding van beleid. Zij worden hier behandeld, omdat de
literatuur over deze begrippen ook inzichten behelst die tot de theorievorming over vormen, oorzaken en gevolgen van het verwante verschijnsel
van de acceptatie van beleid kunnen bijdragen.
2.4.1 Gezag volgens Weber en anderen
In deze paragraaf beperken wjj ons tot enkele opmerkingen over de
empirisch-theoretische benadering van het gezag. Voor recente, meer
filosofische benaderingen van dit onderwerp zie men bijvoorbeeld De
George (1989, Pennock/Chapman (1987), Beran (1987) en Green (1990).
Gezag is een bepaalde kwaliteit van macht of invloed, namelijk het als
redelijk en juist aanvaard zijn van macht of invloed. Bij gezag is de
machtsrelatie niet alleen gebaseerd op het recht op gehoorzaamheid en
op de plicht tot gehoorzamen. Bij gezag aanvaarden zij die aan de macht
onderworpen zijn deze macht ook als redelijk en juist (Ellemers, 1976, p.
27)
Onder gezag verstaan wij hier de als juist erkende, gelegitimeerde macht
of leiding, dus met andere woorden de geaccepteerde macht of leiding.
Macht wordt hier omschreven als de mogelijkheid het gedrag van anderen
te beïnvloeden in overeenstemming met de eigen doeleinden van de actor
(Hoogerwerf, 1979, pp. 105-118;vgl.Van Braam, 1986, p. 20). Verwant met
onze omschrijving van gezag is de definitie van gezag als "het vermogen
13
van een actor om de keuze van bepaalde handelingsalternatievenvan een
andere actor vast te leggen, implicerend de aanvaardingvan dat vermogen
door laatstgenoemde" (Winkels, 1990, p. 20).
Het sociaaiwetenschappelijke denken over gezag en macht staat nog
steeds - en terecht - sterk onder invloed van de socioloog Max Weber,
Gezag is verwant met wat Weber "Herrschaft" noemde. Bekend is de
definitie:
"Herrschaft sol1 heiszen die Chance, fur einen Befehl bestimmten
Inhalts bei angebbaren Personen Gehorsam zu finden" (Weber, 1947).
Ais bezwaar tegen deze definitie kan men aanvoeren dat zij eenzijdig de
nadruk legt op gehoorzamen. Een ander uiterste is de omschrijving van
gezag als "bewonderingopwekkend,respect afdwingend,moreel overwicht
dat op het handelen van mensen invloed uitoefent" (Zijderveld, 1985, p.
12). Wij geven de voorkeur aan de omschrijving van gezag als "de als juist
erkende, gelegitimeerde macht of leiding", omdat deze omschrijving de
mogelijkheid open laat van verschillende gronden voor de erkenning van
macht.
Bronnen van gezag
Inzichtscheppend is nog steeds het onderscheid dat Max Weber maakte
tussen drie bronnen van de erkenning van macht. Dit is met andere
woorden een onderscheid tussen drie typen van gezag, namelijk traditioneel, rationeel en charismatisch gezag.
Traditioneel gezag berust op het alledaagse geloof in de heiligheid van
geldende tradities, waardoor mensen tot gezag geroepen worden. Het
berust vooral op de trouw. Voorbeelden van zulk gezag zijn het gezag van
de landheer van voorheen, van erfelijke monarchen en van de ouders in
een gezin.
Rationeel of legaal gezag berust op het geloof in de rechtsorde en de
daarvan afgeleide regels volgens welke mensen voor de uitoefening van
dit gezag worden aangewezen. Niet de persoon wordt aanvaard, maar de
regels op grond waarvan deze het gezag uitoefent. Daarbij dacht Weber
vooral aan bureaucratische organisaties, maar men kan hier zeker ook aan
democratische organisatievormen denken.
Charismatisch gezag berust op het geloof in de buitengewone gaven van
een als begenadigd beschouwd leider. Het gaat om een affectieve band
tussen leider en volgelingen. Historische voorbeelden zijn figuren als
Lenin, Hitler en Churchill en in Nederland bijvoorbeeld Thorbecke,
Troelstra, Kuyper, Schaepman en Willem Drees sr.
Deze typen van gezag werden door Weber zuivere typen genoemd. Hij
bedoelde daarmee te zeggen dat de gezagsverhoudingen die wij in de
werkelijkheid aantreffen haast altijd mengvormen van deze zuivere typen
14
I
zijn. Ook komen verschillende gezagstypen naast elkaar voor. Zo kan men
bijvoorbeeld in bureaucratische organisaties naast rationeel-legale ook
traditionele en charismatische gezagstypen aantreffen (Weber, 1947;
Ellemers, 1976, pp. 27-29; MerquiÖr, 198Ö,-pp. 89-223; Hoekema, 1991,pp.
15-49).
Als- kritiek op de indeling van Weber's gezagstypen heeft men naar
voren gebracht dat het rationeel-legale type een zekere tweeslachtigheid
vertoont. Het legale element betreft het ambt als onderdeel van een
bepaalde rechtsorde. Bij het rationele element kan men denken aan de
deskundigheid van de ambtsbekleder, maar ook aan de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het beleid dat de ambtsbekleder voert.
Het lijkt, in het licht van deze kritiek, aan te bevelen naast de
traditionele, charismatische en legale gezagstypen van Weber nog twee
andere typen ven gezag te onderscheiden: gezag op basis van deskundigheid (deskundigheidsgezag of professioneel gezag) en gezag op basis van
de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid of met
andere woorden het oplossen van problemen van de betrokkenen (functioneel gezag).
Niet elk gezagstype is even stabiel, dat wil zeggen duurzaam of
bestendig. Ais het meest stabiel beschouwt men doorgaans het traditionele
en het legale gezagstype, die respectievelijk berusten op het geloof in
tradities en in een rechtsorde met daarvan afgeleide regels. Als minder
stabiel beschouwt men veelal het charismatisch gezag, het deskundigheidsgezag en het functionele gezagstype, omdat die afhankelijk zijn van
persoonlijke eigenschappen en de wijze van functioneren van de
gezagsdrager. Bij deze laatste drie gezagstypen moet de gezagsdrager zich
voortdurend waar maken, dat wil zeggen voortdurend laten zien dat de
machthebber het gezag waard is.
Wat men tegenwoordig wel de "gezagscrisis"of de "erosie van legitimiteit" noemt, berust gedeeltelijk op verschuivingen van meer stabiele
naar minder stabiele gezagstypen. Te denken valt aan een verschuiving
van meer traditionele of legale gezagsverhoudingen naar charismatisch
gezag (waarbij de televisie-genieke persoonlijkheid thans een belangrijke
rol speelt), naar deskundigheidsgezag {de "top-experts") en naar functioneel gezag (de "managers" en andere "probleem-oplossers"). Deze verschuiving van gezagstypen brengt mee dat de machthebbers meer dan
voorheen aan kritiek op hun persoon en wijze van functioneren bloot
staan. Dit versterkt het gevoel van een gezagscrisis (vgl. Ellemers, 1976,
pp. 27, 28; Adriaansens/Zijderveld, 1982; Tolsma, 1982).
De machthebbers moeten tegenwoordig voortdurend laten zien dat zij
hun gezag waard zijn. Modern gezag is niet meer "ascribed', dat wil
zeggen voor altijd toegeschreven vanuit een vaststaande positie, maar
"achieved", dat wil zeggen door inspanning verworven en in stand
15
gehouden. Het is niet zozeer gebaseerd op volgzaamheid, maar op een
voorwaardelijke acceptatie, waarvoor de gezaghebbende partij zich moet
inspannen en bewijzen. De gezagsdragersmoeten niet alleen door "output"
aantonen competent te zijn, maar tevens op redelijke wijze uitleggen
waarom wat wordt gedaan, zodat de andere partij kan meedenken en
kritisch meewerken (Zijderveld, 1985, pp. 25-28).
Welke inzichten voegt deze korte notitie over het gezag nu toe aan onze
eerdere korte opmerkingen over de omschrijving en de vormen van
acceptatie van beleid (paragrafen 2.2. en 2.3)? Een eerste opmerking is
dat gezag en acceptatie van beleid een zekere verwantschap vertonen:
beide zijn een vorm van aanvaarding. Daarnaast zijn er ook verschillen.
Het begrip gezag vestigt, meer dan het begrip acceptatie doet, de
aandacht op het begrip macht. Gezag is immers als juist erkende macht.
Een tweede verschil is dat het begrip gezag meer aan personen of instanties is gekoppeld en het begrip acceptatie meer aan andere objecten,
waaronder een beleid. Een derde verschil betreft de relatie tussen de
machthebber en anderen. Het begrip gezag beziet de relatie tussen
overheid en burger primair vanuit de positie van de machthebber, in ons
geval de overheid. Het begrip acceptatie van beleid beziet de relatie
primair vanuit de positie van de burger en zijn maatschappelijke
organisaties.
Het onderscheid tussen gezagstypen kan ook op de acceptatie van
beleid worden toegepast. De redenen waarom burgers een overheidsbeleid
wel of niet accepteren, kunnen evenals de bases van gezag te maken
hebben met hun opvattingen over tradities, de rechtsorde, het charisma
van leiders, de deskundigheid van leiders en het functioneren van
beleidvoerders. Naar aanleiding daarvan kan men ook verschillende
gronden of oorzaken van beleidsacceptatie onderscheiden: acceptatie op
grond van tradities, de rechtsorde, charisma, deskundigheid en het
functioneren als beleidvoerder.
Ook inzichten uit de literatuur over de stabiliteit en dynamiek van de
gezagstypen kunnen op de acceptatie van beleid worden toegepast.
Denkbaar is dat de redenen waarom burgers overheidsbeleid accepteren,
evenals de gronden voor het gezag, in deze tijd verschuiven van traditie
en rechtsorde naar charisma, deskundigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Door een dergelijke verschuiving zou ook de acceptatie van
beleid, evenals het gezag, minder stabiel kunnen worden, De gronden en
mate van erkenning van de macht van de overheid werken dan door in de
gronden en mate van acceptatie van het beleid van de overheid.
Burgerlijke ongehoonaarnheid
Op het grensvlak van de paragrafen over gezag en legitimiteit besteden wij
hier even aandacht aan het begrip "burgerlijke ongehoorzaamheid".
16
i
Burgerlijke ongehoorzaamheid is een specifiekevorm van politiek protest,
die volgens Schuyt (1972, pp. 303-332) de volgende tien kenmerken heeft.
De handeling is illegaal. De wetsovertreder beroept zich op zijn geweten.
Er is een betekenissamenhang tussen het bekritiseerde object en de
gekozen handelwijze. De handeling van de burgerlijke ongehoorzaamheid
wordt weloverwogen gepleegd. De overtreding gebeurt in het openbaar,
De ongehoorzame burger werkt vrijwilligmee aan arrestatie en vervolging.
De overtreder aanvaardt het risico van een straf. Men heeft tevoren legale
middelen uitgeput of althans gebruikt. De handeling is geweldloos. De
rechten van anderen worden zoveel mogelijk geëerbiedigd.
Van der Burg (1986, p. 27) omschrijft burgerlijke ongehoorzaamheid
bondiger als "de bewuste niet-nakoming van juridische verplichtingen, die
volgens de handelende persoon moreel gerechtvaardigd is, terwijl deze de
legitimiteit van de rechtsorde niet volledig ontkent'' (vgi. ook Manenschijn,
1984).
Het politieke protest dat in burgerlijke ongehoorzaamheid tot uiting
komt, richt zich veelal op een bepaald overheidsbeleid of op de afwezigheid van een bepaald beleid. Ais dat het geval is, kan men burgerlijke
ongehoorzaamheid als een specifieke vorm van het niet accepteren van
beleid beschouwen.
2.4.2 Legitimiteit volgens Fnedrich, Luhmann en Habemas
Het begrip legitimiteit heeft geleidelijk een verruiming van betekenis
ondergaan. Van Dale omschrijft legitimiteit nog in de oude betekenissen
van wettigheid en overeenstemming met het geschreven recht. Dan valt
legitimiteit samen met legaliteit (vgl. Bergamin/Van der Tang, 1975). Men
kan echter ook onderscheid tussen beide maken en dan bijvoorbeeld
spreken van "legitimiteit door legaliteit" (Hoekema, 1991). Het verdient
de voorkeur de twee begrippen van elkaar te onderscheiden.
In de politicologie en de bestuurskunde heeft legitimiteit geleidelijk de
betekenis gekregen van de overtuiging dat de politieke macht van een
bepaalde persoon of groep, of meer in het algemeen de bestaande politieke machtsverdeling, voor de burgers aanvaardbaar en gerechtvaardigd is.
Van politieke legitimiteit worden dan diverse dimensies onderscheiden
(Weatherford, 1992). Het begrip legitimiteit wordt thans ook gebruikt om
de aanvaardbaarheid van een overheidsbeleid voor de burgers in het
algemeen en de doelgroep in het bijzonder aan te duiden (vgl. Lipset,
1960, p. 77; Easton, 1965, p. 278: Stillman, 1974, p. 42; Scholten, 1975, p.
18; Van Braam, 1986, pp. 19,20,190,250; Potman/Wolters, 1992, pp. 130132).
De term legitimiteit is in zwang gekomen in verband met de grote
politieke tegenstellingen voorafgaande aan en volgende op de Franse
Revolutie van 1789. Rousseau startte het debat in 1762 met de klassiek
17
geworden openingszinnen van zijn Le contrat social:
"L'homme est né libre, et partout i1 est dans les fers...Qu'est-ce qui
peut le rendre légitime ? Je crois pouvoir résoudre cette question".
Daarna ontwikkelde Rousseau zijn idee van de democratische legitimiteit,
gegrond op de veronderstellingvan een vrijwillig aangegaan maatschappelijk verdrag ("contrat social"). Dit verdrag zou de aanvaarding van
algemene regels en wetten meebrengen, idealiter door de algemene wil,
maar feitelijk door de stemming bij meerderheid (Friedrich, 1963, pp. 234,
235; Merquior, 1980, pp. 17-86). De idee van de politieke democratie kan
thans als de dominante legitimiteitsidee in de ontwikkelde westerse
samenlevingen van de twintigste eeuw worden beschouwd (Westle, 1989,
pp. 22-25).
Legìtìmiteìt volgens Fnedrich
Evenals bij het gezag trekt ook bij de legitimiteit de vraag naar haar
verklaring en dus naar de bronnen waarop zij berust sterk de aandacht.
Op de indeling van bronnen baseert men veelal een indeling van typen
van legitimiteit. Sommige daarvan zijn verwant met de indeling die Weber
heeft gegeven van de bronnen van de gezagstypen, andere wijken ervan
af. Zo noemt Friedrich (1963, pp. 232-236) als typen van legitimiteit
1. de religieuze legitimiteit, zoals die bijvoorbeeld is gegrond op de
christelijke en de mohammedaanse opvattingen over de overheid;
2. de juridische of filosofische legitimiteit, die verwijst naar de verschillende opvattingen over regeringsvormen;
3. de traditionele legitimiteit die zich op de gewoonte baseert;
4, de procedurele legitimiteit die berust op opvattingen over verkiezingen, in het bijzonder de democratische legitimiteit van het stemmen
bij meerderheid; en tenslotte
5. de pragmatische legitimiteit, die gericht kan zijn op uiteenlopende
prestaties, zoals succes in de oorlog, welvaart of orde en vrede.
Legitimiteit kan volgens Friedrich slechts worden bereikt als er een
overheersende opvatting is over wat een juiste grondslag voor de heerschappij vormt. A i s de samenleving daarover fundamenteel verdeeld is, is
geen legitimiteit mogelijk. Het ontbreken van legitimiteit kan ook
voortkomen uit anomie, dat wil zeggen het ontbreken van overheersende
opvattingen over wat juist is, dus de afwezigheid van waarden en normen.
Een legitieme heerschappij is volgens Friedrich onder dezelfde omstandigheden meer effectief dan een niet-legitieme heerschappij. De reden
daarvan is dat legitimiteit bevorderlijk is voor overeenstemming (consensus) en dat overeenstemming het regeren vergemakkelijkt. Het feit dat
een legitieme heerschappij meer dan een niet-legitiememaatschappij kans
18
heeft ook effectief te zijn, draagt er toe bij dat regeerders er naar streven
om legitiem te blijven of te worden. Zij kunnen dit op twee manieren
doen: door hun gedrag aan de heersende opvattingen aan te passen en
door de heersende opvattingen via indoctrinatie te veranderen. Een
legitieme heerschappij bevordert volgens Friedrich niet alleen de effectiviteit, maar ook de politieke "obligation", dat wil zeggen de overtuiging
van de geregeerden dat zij de regeerders behoren te gehoorzamen en zich
dus in overeenstemming met de regels van de regeerders behoren te
gedragen (Friedrich, 1963, pp. 237-241).
Van de vele andere recente benaderingen van de legitimiteit schetsen
wij hier na de politicologische benadering van Friedrich kort twee andere
invloedrijke benaderingen, namelijk de sociologisch-juridischevisie van
Luhmann en de communicatief-economischevisie van Habermas.
Legitimiteit volgens Luhmann
In zijn "Legitimation durch Verfahren" (1969) zoekt Luhmann naar
feitelijke processen die een verklaring kunnen opleveren voor
"das erstaunliche Phänomen eines durchgängigen Akzeptierens
staatlicher Entscheidungen".
Hij meent dat men legitimiteit kan opvatten als
"eine generalisierte Bereitschaft, inhaltlich noch unbestimmte Entscheidungen innerhalb gewisser Toleranzgrenzen hinzunehmen".
De auteur neemt kritisch afstand van de gedachte dat de legitimiteit kan
worden opgevat als de overtuigingvan de geldigheid van het recht, van de
verbindendheid van bepaalde normen of van de waarde van principes die
als rechtvaardiging voor politieke structuren en overheidsbeleid dienen.
Daarvoor lopen volgens hem in een complexe en snel veranderend samenleving de opvattingen te sterk uiteen. Overeenstemmingis in de ogen
van Luhmann dan ook evenmin als dwang toereikend om het accepteren
van overheidsbeslissingen te verklaren.
De legitimiteit ontstaat volgens Luhmann door "Verfahren" (een
handelwijze of procedure), dat wil zeggen door de legitimerende werking
van bepaalde besluitvormingsprocedures. Bindende beslissingen van de
overheid kunnen in de rechtsstaat alleen na het doorlopen van bepaalde
procedures worden genomen. Door deze procedures, zoals verkiezingen,
wetgeving, rechtspraak en bestuurlijke procedures, worden ook beslissingen die inhoudelijk gezien moeilijk geaccepteerd zouden kunnen
worden toch legitiem. Procedures dragen er volgens Luhmann namelijk
toe bij dat de burgers bereid zijn beslissingen van de overheid onafhankelijk van hun inhoud en motivering als bindend -hetgeen iets anders is dan
juist- te aanvaarden,
Punten van kritiek op deze benadering van Luhmann zijn dat zij zich op
de legale vorm van legitimiteit concentreert, de verklaring van de legiti19
miteit eenzijdig in formele procedures zoekt en niet wezenlijk in de
inhoud, processen en effecten van overheidsbeleid als verklaring van
legitimiteit is geïnteresseerd (Luhmann, 1969, pp. 27-37; vgl. Van der
Eijden, 1980 en 1985 en voor een kritiek Heidorn, 1982, pp. 72-119).
Legitimiteit volgens Habermas
Een andere koers kiest Habermas, onder meer in zijn Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus (1973). Dat blijkt al uit zijn definitie:
"Legitimität bedeutet, dass der mit einer politischen Ordnung
verbundene Anspruch, als richtig und gerecht anerkannt zu werden,
gute Argumente für sich hat; eine legitime Ordnung verdient
Anerkennung. Legitimität bedeutet die Anerkennungswiirdigkeiteiner
politischen Ordnung".
Waarden, normen en argumentatie nemen volgens Habermas bij
legitimiteit een centrale plaats in. De stabiliteit van het gezag hangt af van
de wijze waarop men een oplossing vindt voor het probleem om het maatschappelijke produkt ongelijk en toch legitiem te verdelen. Sociale
ongelijkheid vereist een legitimatie.
De wezenlijke oorzaak van een tekort aan legitimiteit ligt naar het
inzicht van Habermas in de klassenstructuur van de samenleving. Legitimaties dienen om de klassenstructuren en de ongelijke verdelingen van
sociale lasten en privileges te rechtvaardigen en daarmee voor de
benadeelde maatschappelijke groepen acceptabel te maken. De gronden
waarop een geloof in de legitimiteit berust, impliceren een rationele
aanspraak op gelding, een argumentatie, die kan worden getoetst en
bekritiseerd. Legitimiteit heeft dus met waarheid te maken.
Het sociale medium voor de toetsing van het waarheidsgehalte van de
legitimiteit is volgens Habermas de discussie (Diskurs), die van theoretisch-empirische of van praktische aard kan zijn, maar zonder dwang moet
verlopen. Die discussie moet zo lang worden voortgezet tot overeenstemming tussen vrije en gelijke mensen is bereikt. Legitimiteit berust dus op
een democratisch proces van communicatie. In dit licht bezien, signaleert
Habermas in het laatkapitalistische systeem een legitimiteitscrisis.
Tegen deze analyse van Habermas kan worden ingebracht dat zij
betrekkelijk weinig aandacht toont voor andere dan de klasse- en
communicatie-aspectenvan de inhoud, processen en effecten van overheidsbeleid als verklaring van de legitimiteit (Habermas, 1973 vooral pp.
96-105; voor een kritiek Heidorn, 1982, pp. 120-211; zie ook Hoekerna,
1991, pp. 50-85).
Voor andere theoretische en filosofische uiteenzettingen over legitimiteit en verwante begrippen wordt hier verwezen naar de publikaties van
bijvoorbeeld Rogowski (1974), Wolfe (1977), Merquior (1980), Connolly
(1984), Gusy (1987), Brugmans/Elders (1987) en Harris (1990).
20
Conclusie over legìtìmìteìt
Deze korte notitie over legitimiteit overziende, kunnen wij constateren dat
het begrip legitimiteit te onderscheidenvan legaliteit - aanvankelijk meer
de macht betrof en later ook het beleid. De indeling in typen van legitimiteit, gegrond op respectievelijk godsdienstige opvattingen, de regeringsvorm, de traditie, procedures en prestaties, kan met enige aanpassing
waarschijnlijk ook in typen van acceptatie van beleid worden vertaald.
Ook het inzicht dat de legitimiteit afhankelijk is van waarden en normen
en van de overeenstemming daarover lijkt op de acceptatie van beleid te
kunnenworden toegepast. Van belang is ook het inzicht dat de legitimiteit
bijdraagt tot de effectiviteit van het beleid. Tenslotte lijken ook de
besluitvormingsprocedures (Luhmann) en de sociale ongelijkheid en
publieke argumentatie (Habermas) van betekenis te zijn voor zowel de
acceptatie van overheidsbeleid als voor de politieke legitimiteit.
-
2.4.3 Steun volgens Easton
Een van de begrippen die met acceptatie van beleid verwant zijn, is
steun. De steun wordt door de politicoloog Easton als volgt omschreven:
"We can say that A supports B either when A acts on behalf of B or
when he orients himself favorable toward B. B may be a person or
group; it may be a goal, idea or institution" (Easton, 1965-4 p. 159).
Het is duidelijk dat deze omschrijvingvan steun nauw verwant is met onze
omschrijving van acceptatie: het gaat om positieve opvattingen, houdingen
of gedragingen ten aanzien van een object, in ons geval een beleid.
Easton plaatst het begrip steun in het kader van zijn analyse van het
functioneren van een politiek stelsel (het politieke systeem) als geheel. De
inputs van het politieke systeem bestaan volgens Easton (1965 A en B) uit
eisen en steun. De eisen komen voort uit behoeften die in het grensgebied
van het politieke systeem en zijn omgeving in eisen worden omgezet. Deze
eisen kunnen maar dit gebeurt niet altijd binnen het politieke systeem
worden vertaald in een gezaghebbende toedeling van waarden, dat wil
zeggen in overheidsbeleid.
Steun kan zich volgens Easton richten op:
1. de politieke gemeenschap, dat wil zeggen de gezamenlijke leden en
de betrekkingen tussen hen;
2. het regime, dat wil zeggen de geldende politieke spelregels en
3. de gezagsdragers. Men kan hieraan toevoegen dat de steun zich ook
op het overheidsbeleid (de output van het politieke systeem) kan
richten.
Steun kan volgens Easton verder openlijk of verborgen zijn. Openlijke
steun is steun in de vorm van gedragingen, zoals het betalen van
belastingen en het vervullen van de dienstplicht. Verborgen steun is steun
-
-
21
in de vorm van houdingen of gevoelens, zoals bijvoorbeeld gevoelens van
verbondenheid met een politieke partij en een vaderland. Bovendien kan
steun specifiek of diffuus zijn. Specifieke steun is een tegenprestatie voor
een bepaalde waardentoedeling. Een voorbeeld van zo’n specifieke steun
is het stemmen op een bepaalde politicus wegens het beleid dat deze in
een bepaalde kwestie heeft gevoerd. Verder onderscheidt Easton positieve
en negatieve steun. De negatieve steun is oppositie en verzet in de ruimste
zin van het woord, zoals bijvoorbeeld belastingontduiking en dienstweigering.
Het politieke systeem komt volgens Easton onder spanning te staan
wanneer twee essentiële verschijnselen beneden de vereiste maat blijven.
Deze essentiële verschijnselen zijn de toedeling van waarden (door de
gezagsdragers) en het als bindend aanvaarden van deze toedeling (door
de leden van het systeem, dus de burgers). Indien de gezagsdragers in het
geheel niet meer in staat zijn beslissingen te nemen of indien hun
beslissingen niet meer als gezaghebbend worden aanvaard, kan het
politieke systeem niet meer voortbestaan.
Spanningen in het politieke systeem kunnen op uiteenlopende wijzen
ontstaan: door een sterke toeneming van het aantal eisen, door de aard
van de eisen en door vermindering van steun. De vermindering van de
steun is meestal grotendeels te verklaren uit het falen van de output van
het politieke systeem, dat wil zeggen het overheidsbeleid. Een ineenstorting van het politieke systeem zal overigens betrekkelijk weinig
voorkomen, doordat het systeem zich meestal wel aan de spanning zal
aanpassen door de eisen te beperken, de steun te bevorderen en de output
te vergroten. (Voor een kritische analyse van Easton’s opvattingen over
politieke steun zie men Westle, 1989).
Vergelijken wij Easton’s benadering van steun met onze benadering van
acceptatie van beleid (paragraaf 2.2 en 2.3) dan vallen enkele overeenkomsten en verschillen op. Een eerste punt van overeenkomst betreft de
definitie van steun, die sterk verwant is aan onze definitie van acceptatie.
Een tweede punt van overeenkomst betreft het onderscheid tussen
openlijke steun (gedrag) en verborgen steun (houding en gevoelens), dat
grotendeels samenvalt met ons onderscheid tussen acceptatie in de vorm
van respectievelijk gedragingen, opvattingen en houdingen.
Een eerste punt van verschil is dat Easton van positieve en negatieve
steun spreekt, terwijl wij het begrip acceptatie beperken tot positieve en
neutrale opvattingen, houdingen en gedragingen. Een tweede punt van
verschil betreft de objecten waarop de steun en de acceptatie zich kunnen
richten. Wij beschouwen in dit onderzoek het overheidsbeleid als object
van acceptatie. Easton beschouwt vooral de politieke gemeenschap, het
politieke regime en de politieke gedragsdragers als objecten van steun.
22
2.5 Naar een verklaring van (non-)acceptatievan overheidsbeleid
In de voorafgaande paragrafen zijn in het kort reeds enkele factoren aan
de orde gekomen waaruit het al dan niet accepteren van beleid en
verwante verschijnselen kunnen worden verklaard. Hier zullen wij wat
meer systematisch, maar nog kort, ons analytisch schema of model van
factoren ter verklaring van acceptatie van overheidsbeleid schetsen. Dit
summiere model zal in de volgende hoofdstukken aan de hand van de
literatuur nader worden uitgewerkt. In die hoofdstukken zullen de meeste
paragrafen met een of meer hypothesen over verklarende factoren van het
al dan niet accepteren van overheidsbeleid eindigen.
Onze benadering is bestuurskundig-politicologisch en meer in het
bijzonder beleidswetenschappelijk. Dit brengt mee dat wij de verklaring
van acceptatie van overheidsbeleid niet in de eerste plaats zoeken in
bijvoorbeeld de persoonlijkheid van de burgers, in het rechtssysteem of
het economische stelsel, maar in bestuurlijke en politieke verschijnselen.
Een samenvatting van ons verklaringsmodel is te vinden in schema 3, dat
hierna zal worden toegelicht.
Model ter verklaring van acceptatie van overheidsbeleid
Schema 3:
c
Kenmerken van beleidsveld
"
beleidsinhoud
(incl. beleidsinstrumenten)
"
" beleidsproces
Acceptatie van beleidsinhou
'I
beleidsorganisatie
A
" beleidseffecten
A
.
'I
'I
i
)
Opvattingen van burgers
over kenmerken
van beleidsveld etc.
Ii
23
veld, de beleidsinhoud, het beleidsproces en de beleidsorganisatie tot en
met de beleidseffecten.
Bij elk van de genoemde complexen (het beleidsveld, de beleidsinhoud,
het beleidsproces, de beleidsorganisatie en de beleidseffecten) kan men
de meer concrete factoren ter verklaring van het al dan niet accepteren
van overheidsbeleid analyseren op het niveau van de samenleving als
geheel (het macro-niveau), het niveau van een organisatie of een andere
groepering (meso-niveau) en het niveau van het individu en de kleine
groep (micro-niveau). Onze benadering beweegt zich overwegend op het
niveau van de samenleving als geheel.
De opvattingen (de "beleidstheorieën")van de burgers over de kenmerken van de beleidsinhoud, van het beleidsveld, van het beleidsproces
etcetera ondergaan uiteraard de invloed van die kenmerken van het
beleid, het veld, etcetera. Deze opvattingen van de burgers zijn op hun
beurt van invloed op hun acceptatie van het overheidsbeleid.
De meningen van de burgers ondergaan de invloed van drie factoren
die voor de verklaring van allerlei politiek-bestuurlijke opvattingen,
houdingen en gedragingen van groot belang blijken te zijn: de politiekbestuurlijke doeleinden, de politiek-bestuurlijkeinformatie en de politiekbestuurlijke macht van de burgers. (Zie bijv. Hoogerwerf, 1983 en 1984-B;
Bressers, 1983; Maarse, 1983; Honigh, 1985; Arentsen, 1991, Klok, 1991).
Op deze drie factoren zullen wij bij diverse onderwerpen zijdelings terugkomen, maar zij nemen in de analyse geen centrale plaats in.
Relatie van het verklaringsmodel met de literatuur
Ons verklaringsmodel sluit in de eerste plaats aan bij begrippen die in de
politicologie en de bestuurskunde en meer in het bijzonder in de
beleidswetenschap een centrale plaats innemen (vgl. Hoogerwerf, 1989).
In de tweede plaats bouwt ons model meer indirect ook voort op de in
paragraaf 2.4 behandelde literatuur over de gronden van gezag, legitimiteit
en steun. In wat andere termen wordt in deze literatuur de verklaring van
gezag, legitimiteit en steun mede gezocht in bepaalde kenmerken van het
beleidsveld, de beleidsinhoud, de beleidsorganisatie en de beleidseffecten.
Zo verwijzen de sociale ongelijkheid waarover Habermas spreekt en de
politieke gemeenschap waarover Easton schrijft naar bepaalde aspecten
van wat wij het beleidsveld noemen. De traditionele, de charismatische en
de professionele gezagslegimitatie(Weber en anderen) en de procedurele
legitimiteit (Friedrich en Luhmann) betreffen bepaalde aspecten van het
beleidsproces. De legale gezagslegitimatie (Weber) en de juridische
legitimiteit (Friedrich) betreffen onder meer de beleidsorganisatie. De
functionele gezagslegitimatie, de pragmatische legitimiteit (Friedrich) en
het falen van de output van het politieke systeem (Easton) betreffen de
beleidseffecten.
24
I
I
I
i
I
I
I
I
I
Ons verklaringsmodel bouwt in de derde plaats voort op de nog weinig
systematische literatuur over de factoren waaruit acceptatie en het
daarmee verwante verschijnsel van "compliance" (naleving) ten aanzien
van overheidsbeleid kunnen worden verklaard. Zo zegt Simons (1948)
reeds dat de werkelijkheid van de verhouding tussen bestuur en bestuurden in normale samenlevingenwordt gekenmerkt door het accepteren, het
aanvaarden van het bestuur en zijn bevoegdheden door de bestuurden,
meer dan door dwang en bedreiging met dwang. Ais eerste eis, die het
redelijk denken stelt voor de aanvaardbaarheid van het bestuur, noemt hij
dat het bestuur rechtvaardig is. Een tweede eis is dat het bestuur
technisch goed is, dat wil zeggen doelmatig, geschikt om zijn doel te
bereiken zonder onnodig gebruik van energie, kortom: gematigd. Naast
deze voorwaarden noemt Simons als factoren die de aanvaarding van
bestuur beïnvloeden ook nog de traditie en de aesthetiek in het bestuur.
Tot de aesthetiek rekent hij onder meer de welsprekendheid van
bestuurders.
Anderson (1975, pp. 120-130) noemt als oorzaken van "compliance"
(naleving) ten aanzien van overheidsbeleid onder meer respect voor het
gezag, geloof in de noodzaak van overheidsdiensten, geloof in de
grondwettigheid van overheidsbeslissingen,eigenbelang, vrees voor straf,
de vrees gestigmatiseerd te worden als wetsovertreder, en de bestaansduur
van een beleid. AISoorzaken van "noncompliance"noemt hij onder meer
een conflict tussen de wet en heersende waarden, de opvatting dat
sommige wetten minder bindend zijn dan sommige andere wetten, het
verwerven van afwijkende normen en waarden door het lidmaatschap van
groeperingen die het niet nauw met de wet nemen, de wens om financiële
voordelen te behalen, maar ook de dubbelzinnigheid van de wet of de
onduidelijkheid en innerlijke tegenstrijdigheid van het beleid.
Stover en Brown (1975) zoeken de verklaring van "compliance and
noncompliance with law" (het al dan niet naleven van de wet) enerzijds in
de fysieke capaciteit voor het voorgeschreven gedrag en anderzijds in de
verwachte positieve waarde van het voorgeschreven of verboden gedrag.
Coombs (1980) vermeldt als oorzaken van "noncompliancewith a policy"
achtereenvolgens leemten of dubbelzinnigheden in de communicatie;
onvoldoendehulpbronnen; bezwaren tegen de doeleinden of veronderstellingen van het beleid; afkeer van de vereiste actie; twijfels aan het gezag
waarop het beleid berust. Ai naar gelang van de oorzaak zal de remedie
volgens hem kunnen bestaan uit: verbeterde communicatie; het verschaffen van training of hulpbronnen; het aantonen van de effectiviteit van het
beleid; positieve of negatieve prikkels; een beroep op autoriteit.
Politiek-bestuurlijke topfunctionarissen in Nederland noemen als
oorzaken van het feit dat de steun vanuit de samenleving voor het
overheidsbeleid onvoldoende is vooral bepaalde aspecten van de inhoud
25
van het beleid, de kritische houding van de burgers, het ontbreken van
overeenstemmingtussen de betrokkenen, een ontoereikende beleidsvoorbereiding en onvoldoendevoorlichting (Hoogerwerf, 1986-4 pp. 116-124).
Potman (1989, pp. 48-62) verklaart de acceptatie van beleid door
actoren met name uit:
1. de overeenstemming tussen de actoren en het beleid over de
probleempercepties;
2. de overeenstemming tussen de opvattingen van de actoren en het
beleid over de te nemen maatregelen en
3. de perceptie van de actoren dat de kosten en baten van het beleid
een positief saldo zullen opleveren.
Deze drie percepties worden volgens Potman op hun beurt beïnvloed door
diverse achtergrondfactoren, namelijk deskundigheid, ervaringen, interne
posities, beleidsconflicten, afhankelijkheid en publieke en politieke druk
(vgl. ook Potman/Wolters, 1992, pp. 132-135).
Nelissen C.S. (1988, pp. 50-56) noemen als mogelijke barrières voor de
verinnerlijking van milieuwaarden:
1. invloed van de sociale omgeving (de socialisatie- en de sanctioneringsbarrière);
2. het nastreven van eigen voordeel (de kosten-baten barrière en de
eigen-voordeel barribre);
3. het ontbreken van mogelijkheden (de externe factoren-barrière);
4. de invloed van een beperkt milieusbesef (de selectieve perceptie
barrière en de selectieve participatie barrière);
5. persoonlijkheidskenmerken (onvoldoende verantwoordelijkheidsgevoel, machteloosheidsgevoel en de overschattingsbarrière).
Wolsink (1990, pp. 85-88 en 168-172) verklaart de gedragscomponent
van maatschappelijke acceptatie van windenergie vooral uit attitudes en
daarnaast ook uit "sociaal dilemma overwegingen" en een perceptie van
de persoonlijke effectiviteit.
In dit beknopte overzicht van enkele benaderingen valt op dat zij veelal
weinig systematisch zijn en weinig aandacht besteden aan de inhoud,
processen en effecten van overheidsbeleid als factoren ter verklaring van
acceptatie van het beleid door de burgers. Wij zullen trachten juist aan
deze factoren systematisch aandacht te schenken, onder meer door in de
volgende hoofdstukken een aantal hypothesen over factoren ter verklaring
van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid te formuleren.
26
2.6 Samenvatting
Acceptatie of aanvaarding van een beleid is in dit hoofdstuk omschreven
als een positieve of neutrale opvatting, houding en/of gedraging van een
direct of indirect bij het beleid betrokken persoon of groepering ten
aanzien van de inhoud van dat beleid. Daarna zijn verscheidene vormen
van acceptatie van beleid onderscheiden, waaronder externe (maatschappelijke) naast interne acceptatie. Deze studie houdt zich bezig met de
maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid.
In dit hoofdstuk is ook aandacht geschonken aan begrippen die met
acceptatie van beleid verwant zijn, doordat zij zich met een bepaalde vorm
van aanvaarding bezig houden, zij het niet altijd aanvaarding van beleid.
Aan de 'orde kwamen achtereenvolgens "compliance", gezag, burgerlijke
ongehoorzaamheid, legitimiteit en steun.
Ook is een eigen model van factoren ter verklaring van maatschappelijke acceptatie van (overheids-)beleid geschetst. De verklaring wordt in
de eerste plaats gezocht in kenmerken van het beleidsveld, de beleidsinhoud (inclusief de beleidsinstrumenten),het beleidsproces, de beleidsorganisatie en de beleidseffecten. In de tweede plaats wordt de verklaring van
de maatschappelijke acceptatie van (overheids-)beleid ook gezocht in
opvattingen van de burgers over deze kenmerken. In de volgende
hoofdstukken zal op deze verklarende factoren en diverse meer specifieke
aspecten daarvan uitvoeriger worden ingegaan.
27
3 Het beleidsveld en de beleidsacceptatie
3.1 Inleiding
,
In het laatste deel van het vorige hoofdstuk hebben wij de hoofdlijnen van
ons model ter verklaring van maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid geschetst. In dit hoofdstuk maken wij een begin met een meer
gedetailleerd overzicht van pogingen om het al dan niet accepteren van
overheidsbeleid door de burgers te verklaren. Centraal staat in dit
hoofdstuk de verklaring van maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid uit enkele fundamentele kenmerken van het beleidsveld.
Onder het beleidsveld verstaan wij het deel van de samenleving waarop
een overheidsbeleid zich richt, zoals bijvoorbeeld het onderwijs, het milieu
of verkeer en vervoer.
Ter inleiding komt de steun van burgers voor het overheidsbeleid aan
de orde (paragraaf 2). Omdat het niet wel doenlijk was het te verklaren
verschijnsel, de acceptatie van beleid, voor alle beleidssectoren te
behandelen, beperkt deze inleidende paragraaf zich tot meer algemene
gegevens over het verwante verschijnsel van de steun voor overheidsbeleid.
De kenmerken van het beleidsveld waaruit de maatschappelijkeacceptatie van overheidsbeleid deels kan worden verklaard, worden hierna bezien
vanuit vier fundamentele invalshoeken. Het (niet) accepteren van
overheidsbeleid kan in de eerste plaats worden verklaard uit de afstand
tussen burgers en overheid. Het gaat daarbij vooral om verschillen in
opvattingen en informatie tussen burgers en overheid waardoor de
communicatie, de samenwerking en ook de beleidsacceptatie kunnen
verminderen (paragraaf 3). Een tweede factor die op beleidsacceptatie van
invloed is, bestaat uit de problemen in het beleidsveld. Van belang is
daarbij vooral de vraag of de maatschappelijke problemen zoals de
overheid die ziet dezelfde zijn als de problemen zoals de burgers die zien
(paragraaf 4). Een derde factor waaruit het al dan niet accepteren van
overheidsbeleid kan worden verklaard, bestaat uit de maatschappelijke
processen in het beleidsveld. Als de overheid haar beleid op goede informatie over de sociale processen in het beleidsveld baseert, vergroot zij de
kans op acceptatie van het beleid door de burgers (paragraaf 5). Tot slot
van dit hoofdstuk bezien wij de pogingen van de overheid en anderen om
het gedrag van mensen te beïnvloeden (de sociale controle). De acceptatie
van overheidsbeleid is ook van deze formele en informele sociale controle
29
afhankelijk (paragraaf 6).
Elk van deze paragrafen eindigt met een of meer hypothesen waarin de
maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid wordt verklaard uit
kenmerken van het beleidsveld. Deze hypothesen zij afgeleid uit de
behandelde literatuur en het gekozen analytische kader, dat in de
hoofdstukken 1en 2 is geschetst. Het hoofdstuk eindigt met een samenvatting (paragraaf 7).
3 3 Steun voor het beleid, de gezagsdragers en het politieke stelsel
Steun voor een beleid is, zoals wij in hoofdstuk 2 zagen, nauw verwant
met de acceptatie van dit beleid.
Eén van de manieren om de steun van burgers voor het overheidsbeleid
te meten, is mensen te vragen in hoever zij het eens zijn met overheidsuitgaven op bepaalde gebieden. Vanaf 1970 is in opinie-onderzoek aan
mensen gevraagd aan te geven in hoeverre zij het eens zijn met overheidsuitgaven voor diverse voorzieningen. Wij vermelden hier bij deze
voorzieningen steeds de som van het percentage voorstanders, dat wil
zeggen van hen die "sterk mee eens" of "mee eens" antwoordden, in 1991
met daarachter tussen haakjes het overeenkomstige percentage van 1970.
Het percentage voorstanders is voor het scheppen van voorzieningen voor
kinderen die thuis geen huiswerk kunnen maken 53% (83%), meer studiebeurzen voor kinderen uit lagere milieus 79% (89%), meer goede en
goedkope woningen bouwen 78% (93%), gratis onderwijs tot achttien jaar
72% (82%), bestrijding van de milieuverontreiniging 90% (96%),
leerplicht tot achttien jaar invoeren 46% (47%), meer subsidies aan kunst
19% (41%) en meer goedkope crèches bouwen voor werkende moeders
52% (66%).
Uit de hier niet vermelde cijfers over een reeks van jaren blijkt dat de
percentages mensen die overheidsoptreden voorstaan in de eerste helft
van de jaren zeventig op vrijwel alle zojuist genoemde gebieden sterk zijn
afgenomen, maar zich daarna min of meer hebben gestabiliseerd, zij het
op een lager niveau dan in het begin van de jaren zeventig. Het aantal
voorstanders van een handhaving van de overheidsuitgaven als geheel is
gestegen van 22 procent in 1967 tot 56 procent in 1985 en daarna gedaald
tot 40 procent in 1991. Het aantal mensen dat gezien de economische
situatie een daling van de sociale uitkeringen wenselijk achtte, nam af van
dertig procent in 1980 tot zes procent in 1989 (SCP, 1990, pp. 314-317,
334, 335; SCP 1992, pp. 426, 427, 447, 448).
Ook de tevredenheid over wat de regering in de afgelopen regeerperiode heeft gepresteerd, is in de tweede helft van de jaren zeventig en de
jaren tachtig verminderd. Overigens blijkt toch zo'n driekwart van de
30
I
I
i
1
I
I
I
I
I
I
I
I
I
ondervraagden in de jaren zeventig en tachtig over het algemeen tevreden
te zijn met het regeringsbeleid van dat moment. Al met al kan de
conclusie zijn dat Nederlanders thans een wat meer beperkte rol voor de
staat zien weggelegd dan aan het begin van de jaren zeventig (Van Deth,
1989, pp. 50-55). Maar er lijkt vooral vanaf de tweede helft van de jaren
tachtig toch weer een wat grotere rol van de staat te worden verwacht dan
in de voorafgaande tien jaar.
Deze conclusie kan men ook zo formuleren dat de steun voor een breed
en actief overheidsbeleid na de jaren zestig enigszins is verminderd. Maar
hoe staat het met de steun voor het politieke stelsel ? Deze vraag is
toegespitst op de mate van tevredenheid met "de manier waarop de
democratie werkt". Het blijkt dan dat er in de jaren zeventig en tachtig
flinke schommelingen optreden in de mate van tevredenheid over de
werking van het democratische stelsel. Maar er zit geen duidelijk patroon
in en zeker geen ontwikkeling die lijkt op de ontwikkeling van de steun
voor overheidsbeleid. Overigens zegt het wel iets dat niet meer dan ruim
de helft van de bevolking heel of tamelijk tevreden is met de werking van
de politieke democratie (Van Deth, 1989, pp. 53-56; Winkels, 1990; voor
lokale gegevens Denters, 1991, pp. 30-37).
Uit een analyse van Europese gegevens blijkt dat Nederlanders in
vergelijking met andere Westeuropese landen het minste vertrouwen
hebben in politieke autoriteiten, terwijl hun identificatie met de instellingen van de politieke democratie alleen door de Denen wordt overtroffen.
Ongenoegen over het regeringsbeleid richt zich blijkbaar meer tegen de
zittende regeerders dan tegen het politieke systeem (Van Deth, 1989, pp.
55, 56).
Dit is in overeenstemming met de theorie van Easton en anderen over
politieke legitimiteit, die erop neerkomt dat de steun voor het politieke
regime niet onmiddellijk wegvalt wanneer de effectiviteit van het
overheidsbeleid tekort schiet. De legitimiteit van het politieke regime
vormt als het ware een soort reservoir voor slechte tijden. Bij een blijvend
falen van het regeringsbeleid kan de legitimiteit van het politieke regime
echter geleidelijk wel aan erosie onderhevig worden (Easton, 1965 A en
B; Daemen en Thomassen, 1984).
In feite is die mogelijkheid van erosie van de legitimiteit van het
politieke systeem in Nederland al enigszins aannemelijk gemaakt. Er is
een samenhang van het oordeel over het regeringsbeleid met de steun
voor het politieke stelsel. Die samenhang is bij de burgers in Nederland
blijkens onderzoek weliswaar aanmerkelijk zwakker dan de samenhang
van dat oordeel over het beleid met de steun voor de zittende regering,
maar wel significant aanwezig (Daemen en Thomassen, 1989, pp. 240-242).
De omvang van de steun voor zowel het regeringsbeleid als het poli31
tieke systeem heeft te maken met de innerlijk tegenstrijdige wijze waarop
de representatieve democratie in de verzorgingsstaat functioneert. De
(functionele) legitimiteit van de verzorgingsstaatberust grotendeels op het
leveren van baten door te voorzien in allerlei behoeften van de burgers.
Er heerst een democratische ideologie volgens welke de democratie zou
inhouden, dat niet alleen iedereen er recht op zou hebben al zijn
voorkeuren in te brengen in het politieke afwegingsproces, maar dat
daarenboven iedereen er recht op zou hebben dat zijn voorkeuren ook
zoveel mogelijk worden geëffectueerd (Daudt, 1976, p. 180).
De economische groei, de toegenomen omvang van het overheidsbeleid
en de gegroeide politieke participatie van belangengroepen hebben vooral
in de jaren vijftig en zestig van deze eeuw bij de kiezers het besef van de
noodzaak van beheersing van de overheidsuitgaven doen afnemen. Men
ging van de overheid veel baten tegen weinig kosten verwachten. Politieke
partijen ontwierpen onder invloed van het groepsegoïsme van belangengroepen steeds uitgebreider programma’s waarin eis op eis werd gestapeld.
De eisen van de belangengroepen mondden uit in een pakket van beleidsmaatregelen. Maar hoewel dat pakket als geheel door een meerderheid
in het parlement wordt gesteund, wordt ieder onderdeel van het beleid
slechts door een minderheid van de kiezers gesteund. Het resultaat is dat
iedere regeringsdaad op zichzelf ontevredenheid en protest oproept. Die
ontevredenheid kan zich op den duur niet alleen op het beleid en de
gezagsdragers, maar ook op het politieke systeem richten (Daudt, 1976).
Overigens is het wellicht niet overbodig op te merken dat deze afname
van de politieke steun niet het gevolg is van een verschuiving in de
belangstelling van de bevolking van de publieke naar de private sector.
Metingen van het belang dat mensen aan de politiek toekennen, van
politieke interesse en politieke betrokkenheid laten in de jaren zeventig
en tachtig geen afname zien. Het politieke zelfvertrouwen neemt zelfs toe
(Van Deth, 1989, pp. 56, 57).
De conclusie kan zijn dat het beleid van de rijksoverheid in Nederland
over het geheel genomen op de tevredenheid en dus ook op de steun van
ongeveer driekwart van de bevolking kan rekenen. De steun varieert
echter per onderwerp en per periode. De steun voor overheidsoptreden
heeft zich, na een daling in de eerste helft van de jaren zeventig, gestabiliseerd op een wat lager niveau dan voorheen.
Zoals wij eerder hebben opgemerkt, is het begrip steun nauw verwant
met het begrip acceptatie. Wat hier over de omvang van de steun werd
geconcludeerd, kan dan ook tevens een algemene indicatie van de mate
van acceptatie van het Nederlandse overheidsbeleid door de burgers zijn,
32
I
I
I
1
I
I
I
I
I
I
l
I
I
I
3.3 Afstand tussen burgers en overheid
In deze paragraaf maken wij een begin met het verklaren van de (non)acceptatie van overheidsbeleid uit enkele fundamentele kenmerken van
het beleidsveld.
Het niet accepteren van overheidsbeleid door burgers en hun organisaties kan althans gedeeltelijk worden verklaard uit het feit dat tussen
overheid en burgers een sociale afstand bestaat. Van een sociale afstand
kan men spreken als tussen twee of meer personen of groeperingen die
volgens hun normen op de een of andere wijze bij elkaar horen zodanige
verschillen bestaan dat gevoelensvan verbondenheid, de communicatie en
de samenwerking verminderen of verdwijnen.
Overheid en burgers behoren in de democratische staatsopvatting bij
elkaar. De democratie is een weg om de afstand tussen overheid en
burgers zo klein mogelijk te maken. Toch bestaan er ook in een democratie nog allerlei verschillen tussen burgers en overheid. Het gaat dan niet
alleen om het onderscheid in taken, bevoegdheden en machtspositie, maar
ook om verschillen in taal, opvattingen en informatie.
Wij beperken ons hier tot het punt van de informatie. Op dit punt zijn
er tussen burgers en overheid aanzienlijke verschillen.
Als het om informatie over de interne processen binnen het overheidsapparaat en zijn naaste omgeving gaat, hebben politici, ambtenaren en
leiders van politiek actieve belangengroepen een duidelijke voorsprong op
de gemiddelde burger. Het ontbreekt vele burgers aan voldoende bestuurlijke vaardigheid, ook wel bureaucratische competentie genoemd. De
belangrijkste elementen van deze vaardigheid zijn dat burgers weten wat
hun rechten en plichten zijn, weten hoe zij deze moeten verwezenlijken
en het daarvoor vereiste gedragspatroon beheersen. Tot dat vereiste
gedragspatroon behoort onder meer het op schrift stellen van eigen
gegevens, het invullen van een formulier en het schrijven van een
verzoekschrift. Uit allerlei onderzoek blijkt dat de bestuurlijke vaardigheden van veel burgers zeer beperkt zijn. Zo is bijvoorbeeld niet meer dan
een derde van de aanvragers van een individuele huursubsidie in staat zelf
het aanvraagformulier in te vullen (Daemen en Thomassen, 1989).
Het zou echter onjuist zijn het zo voor te stellen dat de burger in elk
opzicht minder goed geïnformeerd is dan de overheid. A i s het niet om de
interne processen binnen het overheidsapparaat, maar om een bepaalde
sector van de samenleving gaat, zijn vele belanghebbende burgers beter
geïnformeerd dan vele politici en ambtenaren. De burgers hebben
rechtstreeks met een bepaald maatschappelijk probleem te maken, terwijl
de politici en ambtenaren er vaak ver van af staan.
De afstand van politici en ambtenaren ten opzichte van de maatschappelijke problemen wordt vergroot naarmate zij meer eenzijdig op de
33
interne gang van zaken in het openbaar bestuur georiënteerd zijn. Zo
merkte een topambtenaar op "dat meer dan de helft van alle inspanningen
binnen de overheid gericht is op het eigen functioneren. Dat is teveel. De
overheid moet een service-apparaat zijn, ten behoeve van burgers, met
een minimum aan zorg voor het apparaat zelf' (Hoogerwerf, 19864, p.
105). Men duidt de eenzijdige gerichtheid op de interne gang van zaken
in het openbaar bestuur ook aan als bestuurscentrisme en -autisme.
Op basis van een onderzoek naar de voorstellingswerelden van beleidsambtenaren van het rijk werd geconcludeerd: "De beleidsfunctionarissen
zijn inhoudelijk niet of nauwelijks gericht op het primaat van de
verbinding met de samenleving. Er zijn maar weinig voorbeelden van een
beleidsproces waarin op de een of andere manier ruimte is ingebouwd
voor een oriëntatie op de problemen en mogelijkheden van groeperingen
waarop het beleid zich richt" (Hartman en Tops, 1987).
De afstand tussen burgers en overheid hangt samen met wat Burnham
(1940) reeds meer dan een halve eeuw geleden aanduidde als de "manageria1 revolution", de machtsvorming der bewindvoerders. Binnen de
organisatie verschuift de macht van de bepalers van het extern gerichte
beleid naar de bepalers van het interne gerichte beleid, dus naar het
beheer. Daarmee verschuift de aandacht van de primaire processen (bij
de overheid de zorg voor de samenleving) naar de secundaire processen
(financiën, personeel, organisatie en interne informatievoorziening). De
wezenlijke taken van de organisatie krijgen minder aandacht en de
bijkomstige taken meer. Een dergelijk proces doet zich niet alleen bij de
overheid voor, maar ook in bedrijven, ziekenhuizen en universiteiten
(Hoogerwerf, 1988, pp. 55-60).
Aannemelijk lijkt dat de burger minder geneigd zal zijn een overheidsbeleid te accepteren naarmate de afstand tussen burgers en overheid
groter is. Zo brengt deze paragraaf ons tot de volgende hypothese.
Hypothese i:
Hoe kleiner de sociale afstand tussen bulgers en
overheid is, dat wil zeggen hoe kleiner de verschillen
in opvattingen en informatie tussen hen zijn, hoe
groter de kans op maatschappelijke acceptatie van
een overheidsbeleid zal zijn.
3.4 Problemen in het beleidsveld
Een volgende invalshoek waaronder men het beleidsveld kan bezien, is die
van de problemen in het beleidweid. De acceptatie van overheidsbeleid
door de burgers heeft te maken met de problemen in het beleidsveld zoals
de burgers die zien en met het erkennen van die problemen door de
34
overheid.
Beleid is een bepaald soort antwoord op een probleem. Het is een
poging een probleem op een bepaalde manier, namelijk door doelgericht
handelen, op te lossen, te verminderen of te voorkomen. Een probleem
is te omschrijven als een verschil (discrepantie) tussen een maatstaf
(beginsel of norm) en een voorstelling van een bestaande of verwachte
situatie. Om een probleem doeltreffend te kunnen aanpakken, moet men
niet alleen een beeld van de situatie en van de maatstaf hebben, maar ook
een beeld van de oorzaken van de problematisch geachte situatie.
Burgers in de hedendaagse westerse staat en zeker ook in Nederland
menen dat de overheid tot oplossing of vermindering van hun problemen
behoort bij te dragen. Dit geldt in het bijzonder wanneer het gaat om
problemen waarmee veel burgers te kampen hebben en die de burgers of
hun particuliere organisaties zelf niet kunnen oplossen.
Het antwoord van Nederlandse kiesgerechtigden op de vraag "Wat vindt
u de belangrijkste problemen in ons land?" heeft in de loop van de naoorlogse periode opmerkelijke schommelingen vertoond. De problemen
die het vaakst als eerste probleem werden genoemd, waren in 1989
respectievelijk het milieu (45%) en de werkloosheid (17%). Maar slechts
drie jaar eerder lag deze verhouding nog andersom, met maar twee
procent voor het milieu en 41% voor de werkloosheid. Allerlei andere
problemen werden veel minder vaak als eerste probleem genoemd, het
verkeer bijvoorbeeld in 1989 maar door één procent. Het is overigens, net
als bij de kip en het ei, de vraag wat er eerder was: de probleemvoorstelling van de burgers, die van de politici of die van de belangen- en
actiegroepen? (Aarts e.a., 1992, pp. 3-5). De verschuivingen in de
probleempercepties kunnen in elk geval niet zonder meer uit veranderingen in de problematisch geachte situatie zelf worden verklaard. De
veranderingen in de werkloosheidscijfers en in de milieusituatie tussen
1986 en 1989 zijn niet zodanig dat zij de vermelde omkering van de
percentages kunnen verklaren.
Van belang is voor de acceptatie van overheidsbeleid hoe het probleem
zoals de burger dat ziet, zich verhoudt tot het probleem zoals de overheid
dat ziet, De acceptatie van een overheidsbeleid door de burgers zal groter
zijn naarmate de burgers van oordeel zijn dat de overheid hun problemen
als zodanig erkent en op dezelfde wijze als zij beoordeelt. Vaak ontbreken
die erkenning en die overeenkomst.
Uit een onderzoek naar het belang van persoonlijke problemen voor de
politieke houdingen van Nederlanders is gebleken dat slechts weinig van
de problemen die de mensen noemden betrekking hadden op de
maatschappij als geheel. Ongeveer een kwart van de genoemde problemen
werd geformuleerd als een maatschappelijk probleem (bijvoorbeeld
inflatie, het milieu). De overige werden geformuleerd als een persoonlijk
35
of gezinsprobleem (bijvoorbeeld geldgebrek,een ontoereikende opleiding).
Over het belangrijkste probleem van de respondent werd gevraagd of men
dit zelf moest aanpakken of dat er iemand bij zou moeten helpen. Bijna
de helft van hen die een probleem genoemd hadden, meende zelf het
probleem te moeten aanpakken en de meesten van hen dachten ook dat
zij er wel iets aan konden doen. Eveneens bijna de helft van hen die een
probleem genoemd hadden, zei hulp nodig te hebben. Nog niet de helft
van hen die hulp nodig vonden, noemde daarbij de overheid of een andere
instantie als hulpverlener (Heunks, 1986, pp. 174, 175).
Er komt nog een complicatie bij. De personen en groeperingen die bij
een bepaald maatschappelijk probleem zijn betrokken, hebben doorgaans
verschillende maatstaven, verschillende situatiebeelden en dus ook
verschillende formuleringen van een probleem (probleemdefinities of
probleempercepties). Daardoor zal de probleemdefinitie die de overheid
van een bepaald probleem heeft veelal verschillen van die van diverse
groeperingen van burgers. Dit geldt temeer als de burger primair in de
eigen persoonlijke problemen is geïnteresseerd, terwijl de overheid
uiteraard primair aan collectieve problemen denkt.
De zaak wordt nog gecompliceerd doordat de probleemdefinities van de
betrokken groeperingen, zoals overheidsinstanties, politieke partijen en
belangengroepen, niet alleen uiteenlopen, maar in de loop van de tijd ook
veranderen (Joldersma, 1991).
De verscheidenheid en de veranderlijkheid van probleemdefinities van
de burgers kunnen ertoe bijdragen dat de burgers veelal het gevoel
hebben dat de overheid zich in haar beleid niet voor hun specifieke
problemen interesseert of daar een onjuist beeld van heeft. Naarmate dit
het geval is, zal de acceptatie van overheidsbeleid door de burgers meer
beperkt zijn.
Zo brengt deze paragraaf ons tot de volgende hypothese.
Hypothese 2:
Hoe meer de burgers van mening zijn dat de overheid
de persoonlijke en maatschappelijkeproblemen, zoals
zij dien zien, aanpakt, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal
zijn.
3.5 Processen in het beleidsveld
Een andere manier waarop men het beleidsveld kan bekijken, is vanuit
het begrip proces. Om verwarring te voorkomen, is het nodig daarbij vanaf
het begin onderscheid te maken tussen een beleidsproces en een
veldproces.
36
Een beleidsproces is het dynamisch verloop van handelingen en interacties met betrekking tot een beleid. Het beleidsproces bestaat uit een
aantal deelprocessen, waartoe men kan rekenen de beleidsvoorbereiding,
de beleidsbepaling, de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie. Op het
beleidsproces wordt in hoofdstuk 6 ingegaan.
Hier beperken wij ons tot veldprocessen. Onder een veldproces verstaan
wij het dynamisch geheel van handelingen en interacties in het beleidsveld, dat wil zeggen in het deel van de maatschappij waarop een beleid
zich richt. Voorbeelden zijn het verkeer als veld van het verkeersbeleid,
het onderwijs als veld van het onderwijsbeleid. Een veldproces is met
andere woorden een maatschappelijkproces dat het object van een beleid
vormt.
Een proces kenmerkt zich door dynamiek of beweging, door wederzijdse
beïnvloeding (wisselwerking of interactie) tussen factoren, door een
verloop of opeenvolging van gebeurtenissen en door een min of meer vast
patroon in dat verloop. In een sociaal proces is er niet alleen een
wisselwerking tussen factoren, zoals bijvoorbeeld macht en informatie,
maar ook een wisselwerking tussen actoren, dat wil zeggen tussen
personen en organisaties. Op die wisselwerking wordt nader ingegaan in
de volgende paragraaf, die over sociale controle handelt.
Op dit moment interesseert ons in het veldproces vooral het gedrag van
de actoren. Wat doen de actoren en wat laten zij na ? En hoe komen zij
tot hun gedragskeuze? Deze vragen zijn voor ons onderwerp van belang,
omdat een beleid, ook een overheidsbeleid, er veelal op gericht is een
bepaald gedrag van een bepaalde categorie van actoren in het beleidsveld
te beïnvloeden. Een voorbeeld is de poging tot beïnvloeding van het rijgedrag van weggebruikers via het overheidsbeleid ten aanzien van onder
meer de maximumsnelheid en het gebruik van alcohol in het verkeer.
Het belang van kennis van de veldprocessen wordt bijvoorbeeld in de
kabinetsnota "Zicht op wetgeving" erkend met de woorden: "Dit betekent
dat de overheid in haar wetgevende taak alleen dan maar de vereiste
kwaliteit kan leveren, wanneer zij ook zicht heeft en houdt op de
samenleving. Maatschappelijke processen mogen dus voor degenen die
aan wetgeving werken geen gesloten boek zijn. Zij moeten weten hoe zij
daarop al dan niet moeten en kunnen inspelen, hetzij door middel van
wetgeving, hetzij door andere interventievormen zoals voorlichting of
overheidsinvesteringen"(Zicht, 1991, p. 11).
De personen en groeperingen (actoren) in het beleidsveld zijn niet alleen
het object van overheidsbeleid, maar hebben veelal ook zelf een min of
meer doordacht beleid. Ook zij streven naar het bereiken van bepaalde
doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen. Men spreekt
dan ook terecht niet alleen van een overheidsbeleid, maar ook van het
beleid van personen, bedrijven, ziekenhuizen,werkgevers- en werknemers37
organisaties en andere maatschappelijke groeperingen.
Het beleid van actoren in het beleidsveld ondergaat net als dat van
actoren in het beleidsproces de invloed van hun kenmerken. Tot die
kenmerken van actoren behoren hun doeleinden, informatie, macht en
hun onderlinge relaties. ûverheidsbeleid is veelal een poging om het
beleid van actoren in het beleidsveld te beïnvloeden. Dat kan indirect
onder meer via beïnvloeding van de doeleinden, informatie en macht van
de actoren in het beleidsveld. Daarom kiest de overheid instrumenten
zoals voorlichting, voorschriften en subsidies, die van invloed zijn op de
kenmerken van de actoren, daardoor op hun beleid en daardoor ook op
het veldproces, zoals het verkeer of het onderwijs (Hoogerwerf, 1989-A,
pp. 25, 26).
Beslissingsprocessen in het heleidmeld
Men kan de relatie tussen veldprocessen en overheidsbeleid ook anders
belichten, door de aandacht te concentreren op de beslissingsprocessenin
het beleidsveld. De actoren in het beleidsveld worden geconfronteerd met
verschillende gedragsalternatieven, dus keuzemogelijkheden. Zij kiezen
voortdurend hun gedrag, dus zijn voortdurend bezig met besluitvorming.
Zo kiezen bijvoorbeeld weggebruikers voor een bepaald vervoermiddel,
een bepaalde route, een bepaalde snelheid en het al dan niet gebruiken
van alcohol.
Bij een poging tot verklaring van de gedragskeuze kan men uitgaan van
het model van de subjectief rationele actor. Een subjectief rationele actor
handelt rationeel in die zin dat hij zijn gedrag kiest door bewust of
onbewust de voor- en nadelen van zijn gedragsalternatieven af te wegen.
Zijn rationaliteit is echter begrensd en subjectief, doordat hij slechts die
alternatieven en consequenties die hij kent in zijn afweging betrekt.
De beslissingen van een subjectief-rationeleactor worden dus beïnvloed
door de volgende factoren, die als kernomstandigheden in het veldproces
kunnen worden beschouwd:
1. de aanwezige alternatieven;
2. de informatie van de actor over de aanwezige alternatieven;
3. de effecten en dus de voor-en nadelen van deze alternatieven;
4. de informatie van de actor over deze voor- en nadelen;
5. de gewichten die de actor aan deze voor- en nadelen toekent.
Dit brengt mee dat de overheid en anderen in hun beleid kunnen
trachten de beslissingen van een subjectief rationele actor in het
beleidsveld op vijf manieren te beïnvloeden:
a. door uitbreiding van het aantal alternatieven;
b. door vermindering van hct aantal alternatieven;
c. door verandering van de voor- en nadelen van alternatieven;
d. door verandering van de gewichten die aan de voor- en nadelen van
38
de alternatieven worden toegekend;
door nieuwe informatie over het bestaan en de voor- en nadelen van
de alternatieven (Bressen en Klok, 1987, pp. 84, 85, 90, 91 en Klok,
1991).
Aannemelijk lijkt dat de acceptatie van een (democratisch tot stand
gekomen) overheidsbeleid door de burgers groter zal zijn naarmate het
beleid meer gebaseerd is op informatie over de processen in het beleidsveld. Dit vereist niet alleen informatie over de maatschappelijke
processen, zoals het verkeer en het onderwijs, maar ook informatie over
de gedragsalternatieven, de keuzeprocessen en het beleid van de doelgroep in het beleidsveld. Deze informatie zal met name via de processen
van beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie (zie hoofdstuk 6) vanuit het
beleidsveld bij de overheid moeten binnenkomen en ook de beleidsbepalers moeten bereiken. Ais intermediairs voor het verzamelen en
overdragen van deze informatie kunnen onder meer belangengroepen,
adviesorganen, onderzoekers en de media optreden.
Zo komende wij tot de volgende hypothese.
e.
Hypothese 3:
Hoe meer informatie over de maatschappelijke
processen in het beleidsveld bij de overheid aanwezig
is, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie
van een overheidsbeleid zal
zen.
3.6 Sociale controle
Als laatste invalshoek van waaruit het beleidsveld wordt bezien, komt hier
de sociale controle aan de orde. Ook de sociale controle is van invloed op
de acceptatie van overheidsbeleid.
Bij sociale controle gaat het niet om de controle in de betekenis van
toezicht, maar om controle (in het Engels: "control") in de betekenis van
beheersing. Men spreekt dan ook wel van maatschappelijke of sociale
beheersing.
Het begrip "social control" is bekend geworden door de Amerikaanse
socioloog Edward A. ROSS,die het begrip reeds in 1869 definieerde als de
"ascendency over the aims and acts of the individual which is
exercised on behalf of the group. It is a way that is not casual or
incidental, but it is purposive, and at its inception conscious. It is
kept upon partly by definite organs, formally constituted and
supported by the wil1 of society, and partly by informal spontaneous agencies, that, consciously or unconsciously, serve the social
interest and function under constant supervision from above..."
(Gadourek, 1953, p. 1; vgl. Bogardus, 1955, pp. 403-411).
39
Zeer ruim en dan ook moeilijk operationeel te maken is de definitie
van sociale controle als "het geheel van factoren, dat bepaalde evenwichtstoestanden in een sociaal systeem handhaaft of herstelt" (Van Doorn en
Lammers, 1959, p. 214; vgl. ook Brasz, 1960, p. 6.). Een bezwaar tegen
deze definitie is ook dat zij een eenzijdig behoudende inslag heeft door
het gebruik van het woord "evenwicht".
In het proefschrift van Cachet (1990, p. 27) wordt sociale controle, meer
in de geest van de oorspronkelijke betekenis bij ROSS,gedefinieerd als "de
manieren waarop mensen, direct of indirect, bewust of minder bewust,
trachten elkaars gedrag te beïnvloeden; daarbij gebruik makend van
sancties en zich baserend op waarden, normen en doeleinden die binnen
hun groep of samenleving gedeeld worden". Bij deze definitie en de
daarmee verbonden gedachtengang sluiten wij hier in verscheidene, maar
niet in alle opzichten aan.
De term sociale controle wordt hier gereserveerd voor die vormen
van gedragsbeïnvloeding waaraan een min of meer duidelijke bedoeling
van de beïnvloedende persoon of groepering ten grondslag ligt. De
woorden "trachten" en "bewust of minder bewust" maken dit duidelijk. De
bedoeling van sociale controle kan gericht zijn op handhaving van de
bestaande situatie of "evenwichtstoestanden", maar evenzeer ook op
verandering van de bestaande situatie.
Als het middel dat mensen bij sociale controle gebruiken, worden in de
definitie van Cachet slechts sancties genoemd. Daarbij kan men zowel aan
positieve als aan negatieve sancties denken, dus aan straffen en beloningen in de ruimste zin van het woord. Het beperken van de omschrijving
van sociale controle tot het gebruik van sancties zou echter betekenen dat
bepaalde vormen van beïnvloeding, zoals voorlichting en andere vormen
van argumentatie, buiten de sociale controle vallen. Dit lijkt ons echter
minder juist, mede gezien het belang van argumentatie en communicatie
voor de acceptatie van beleid (zie ook de theorie van Habermas, vermeld
in de paragraaf over legitimiteit in hoofdstuk 2). Wij nemen uit de
definitie van Cachet dus de woorden "gebruik makend van sancties en"
niet over. De middelen die mensen bij sociale controle gebruiken, kunnen
dan naast positieve of negatieve sancties ook andere middelen, zoals
allerlei vormen van overreding, omvatten. Op deze wijze wordt in de
definitie van sociale controle niet alleen een plaats ingeruimd voor
machtsuitoefening, maar ook voor argumentatie (Pröpper, 1989-A).
Een dergelijke visie sluit aan bij de brede betekenis de het begrip
sociale controle in de literatuur veelal heeft gehad (Bogardus, 1955). Zij
sluit ook aan bij het inzicht dat beleidsinstrumenten onder meer de vorm
kunnen aannemen van informatie-overdracht (het communicatieve
sturingsmodel),prikkels (het economische sturingsmodel)en voorschriften
(het juridische sturingsmodel) (Van der Doelen, 1989, pp. 45-61 en Van
40
der Doelen en Klok, 1989).
Formele en informele sociale controle
De manieren waarop mensen elkaars gedrag trachten te beïnvloeden,
kunnen sterk uiteenlopen. Tot de vormen van sociale controle behoren
bijvoorbeeld niet alleen officiële beleidsinstrumenten zoals wetgeving en
andere regelgeving, straffen, subsidies, heffingen, voorlichting en geweld,
maar ook informele middelen zoals het uitspreken van waardering, het
geven van een goed voorbeeld (ook door ministers en andere gezagsdragers), geruchtvorming, roddel, belachelijk maken, buiten de kring houden
en doodzwijgen.
Een belangrijke ontwikkeling op het terrein van de sociale controle is
de overgang van meer informele en directe vormen naar meer formele en
indirecte vormen.
Bij informele sociale controle is er een rechtstreekse relatie tussen de
gecontroleerde en de controlerende anderen. De controle voltrekt zich
dan binnen een groepering, zoals bijvoorbeeld een gezin. Bij formele
controle is er slechts een indirecte relatie tussen de gecontroleerde en de
controlerende anderen. De controle uitoefenende anderen worden dan
vertegenwoordigd door een derde partij. Die derde partij, dat wil zeggen
een persoon of organisatie met uitdrukkelijk omschreven taken en
bevoegdheden, zoals bijvoorbeeld de rechterlijke macht, reageert namens
de controlerende groepering of de samenleving, Formele sociale controle
is vaak geprofessionaliseerd: de uitvoerders worden voor hun activiteiten
betaald en beschikken over speciale deskundigheid, bevoegdheden en
middelen (Cachet, 1990, pp. 47-81).
In de westerse samenlevingen heeft zich in de loop van de tijd een
proces van formalisering van de sociale controle voltrokken, dat wil
zeggen een zekere mate van verschuiving van informele naar formele
gedragsbeïnvloeding.De informelesociale controle is weliswaar nog steeds
zeer belangrijk, maar niettemin is bijvoorbeeld de politiezorg in de loop
van de tijd geëvolueerd van een zorg van burgers onderling tot een
geprofessionaliseerd apparaat. De verklaring daarvan ligt in het feit dat
de omstandigheden voor informele sociale controle minder gunstig zijn
geworden als gevolg van de dynamiek en de differentiatie van de
samenleving. De traditionele bindingen en daarmee ook de vormen van
informele controle door bijvoorbeeld het gezin, de familie, de buurt en het
dorp zijn verzwakt.
Inmiddels zijn echter ook de grenzen van de formele sociale controle en daarmee ook die van het overheidsbeleid als vorm van sociale
controle - zichtbaar geworden. De formele sociale controle is voor haar
functioneren mede afhankelijk van andere vormen van gedragsbeïnvloeding, dus van de informele controle. De school bijvoorbeeld kan de
41
functies van het gezin op het gebied van de opvoeding niet geheel overnemen. Evenmin kan de politie een volledige vervanging leveren van de
sociale controle in de buurt en bet bedrijf. Voorzover informele controle
aanwezig is en inhoudelijk aansluit bij de inhoud van de formele controle
is het effect van de formele controle relatief hoog, concludeert Cachet
mede op basis van onderzoek naar de sociale controle ten aanzien van
verkeersdelicten (1990, pp. 47-81 en 297-317). Naarmate de formele
sociale controle, dus met andere woorden een poging van de overheid om
het gedrag van burgers te beïnvloeden, meer doeltreffend is, zal ook de
acceptatie van het beleid door de burgers groter zijn.
Terwijl de informele sociale controle door het gezin en andere sociale
verbanden is verzwakt en de grenzen van de formele sociale controle door
de staat zichtbaar zijn geworden, is de rol van de massamedia in de
sociale controle vooral sinds de opkomst van de televisie sterk gegroeid.
De media houden de mens echter niet één bepaald ideaalbeeld voor,
maar presenteren een cacofonie van sterk uiteenlopende waarden en
normen en een veranderlijke "publieke opinie" (vgl. Adriaansen/Zijderveld, 1982). Dit verklaart voor een deel het verschijnsel dat als "normvervaging" wordt aangeduid. Hoewel bepaalde essentiële gedragsnormen,
zoals respect voor het mijn en dijn nog door velen worden onderschreven
en gehandhaafd, is tegelijk de overschrijding van bepaalde wettelijke
normen sterk toegenomen. Voorbeelden van die overschrijdingen zijn het
zwart rijden, verkeersovertredingen,winkeldiefstallen, heling en belastingfraude (zie paragraaf 1.1).
Bij dit alles is het goed te bedenken dat de samenleving niet alleen
een sociale controle, gericht op conformisme, maar ook een kritisch nonconformisme van mondige en weerbare burgers kent (Daemen, 1983; Van
Stokkom, 1992; Simonis, 1992). In de gekozen definitie van sociale
controle is sprake van mensen die trachten elkaars gedrag te beïnvloeden
en zich daarbij baseren op "waarden, normen en doeleinden die binnen
hun groep of samenleving gedeeld worden". De cultuur omvat echter niet
slechts "gedeelde",maar ook conflicterendewaarden, normen en doeleinden.
De dominante waarden en vooral hun concretiseringen in normen,
doeleinden en gedragingen ondergaan voortdurend de invloed van nieuwe
of althans afwijkende opvattingen. De mens kan neen zeggen. Ook in de
meest traditionele en conformistische Samenleving zijn kritische krachten
werkzaam. Elke maatschappij kent haar verborgen en openlijke vormen
van protest, haar spotters, avant-gardistische kunstenaars, originele
denkers, ketters, minderheden, radicalen en progressieven. Er zijn steeds
afwijkende opvattingen. Vaak vormen zij een bron van politieke en
maatschappelijke vernieuwing (Zijderveld, 1987, pp. 147-166).
Bij het denken over acceptatie van beleid moet men aan deze kritische,
42
non-conformistische en deviante krachten evenmin voorbijgaan als aan de
meer conformistische vormen van sociale controle. Wie een scherp en
afschrikwekkend beeld wil krijgen van wat een eenzijdige poging tot
volledige sociale controle in de vorm van "constant supervision from
above" (Ross, zie hierboven) betekent, doet goed nog eens het proefschrift
te lezen van Gadourek (1953) over de politieke controle in het toen
totalitair-communistisch geregeerde Tsjecho-Slowakije.
Ook deze paragraaf besluiten wij met een hypothese.
HvDothese 4:
Hoe meer informele sociale controle er in het beleulsveld is, hoe meer effectief de daarbij inhoudelijk
aansluitende formele sociale controle (inclusief het
overheidsbeleid) zal zijn en hoe groter daardoor ook
de kans op maatschappelijke acceptatie van een
overheidsbeleid zal zijn.
3.7 Samenvatting
In dit hoofdstuk hebben wij ter inleiding eerst de literatuur over steun van
Nederlandse burgers voor het overheidsbeleid bezien. Het blijkt dat het
overheidsbeleid in Nederland over het geheel genomen op de steun van
ongeveer driekwart van de bevolking kan rekenen. Deze steun varieert per
onderwerp en per periode.
Het grootste deel van het hoofdstuk was gewijd aan een poging de
maatschappelijke (non-)acceptatie van overheidsbeleid te verklaren uit
enkele fundamentele kenmerken van het beleidsveld, dat wil zeggen het
deel van de samenleving waarop een overheidsbeleid zich richt. Deze
kenmerken van het beleidsveld hebben betrekking op de sociale afstand
tussen burgers en overheid, op de maatschappelijke problemen en processen in het beleidsveld, en op de sociale controle in het beleidsveld. De
conclusies van de analyse in dit hoofdstuk kunnen worden samengevat in
de volgende hypothesen, die gebaseerd zijn op de bestudeerde literatuur
en op het gekozen analytisch kader.
Hoe kleiner de sociale afstand tussen burgers en overheid is, dat wil
zeggen hoe kleiner de verschillen in opvattingen en informatie tussen hen
zijn, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn.
Hoe meer de burgers van mening zijn dat de overheid de persoonlijke
en maatschappelijke problemen, zoals zij die zien, aanpakt, hoe groter de
kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn.
Hoe meer informatie over de maatschappelijke processen in het beleidsveld bij de overheid aanwezig is, hoe groter de kans op maat43
schappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn.
Hoe meer informele sociale controle er in het beleidsveld is, hoe meer
effectief de daarbij aansluitende formele sociale controle (inclusief het
overheidsbeleid) zal zijn en hoe groter daardoor ook de kans op
maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn.
44
4 De beleidsinhoud en de beleids-
acceptatie
4.1 Inleiding
Het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers kan
gedeeltelijk worden verklaard uit de inhoud van het beleid zelf. In dit
hoofdstuk wordt daartoe een poging ondernomen.
Een beleid is eerder omschreven als het streven naar het bereiken van
bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen. Het
woord "beleidsinhoud"wordt gebruikt om het beleid te onderscheiden van
het beleidsproces en de beleidseffecten. Met de beleidsinhoud is het
beleid zelf bedoeld, dus het samenstel van doeleinden, middelen en
tijdskeuzen waaruit het beleid bestaat.
Eerst bezien wij de relatie van de maatschappelijke acceptatie van
overheidsbeleid met diverse aspecten van de kwaliteit van het beleid. De
vraag is dan of de burgers een beleid gemakkelijker zullen accepteren als
de kwaliteit van dat beleid aan bepaalde maatstaven beantwoordt
(paragraaf 2). Daarna bekijken wij de maatschappelijke acceptatie van
overheidsbeleid voor verschillende voorzieningen in diverse beleidssectoren. Aannemelijk is immers dat de acceptatie van beleid afhangt van de
specifieke voorziening waarom het gaat en van de daaraan verbonden
kosten (paragraaf 3).
Vervolgens schetsen wij de relatie van de beieidsacceptatie met de
beleidsdoeleinden. Van belang voor de maatschappelijke acceptatie van
beleid is namelijk ook de vraag of de burgers het met die doeleinden
eens zijn en welke baten en lasten die doeleinden voor hen meebrengen
(paragraaf 4). Tenslotte behandelen wij de relatie van de acceptatie van
beleid met de tijdskeuzen van het beleid. Het gaat daarbij om de vraag
inhoeverre de acceptatie van beleid door de burgers afhangt van de mate
waarin de tijdskeuzen van het beleid zijn afgestemd op de tijdsbeleving
van de burgers (paragraaf 5).
De beleidsinstrumenten, die eveneens tot de beleidsinhoud behoren,
komen in dit hoofdstuk niet aan de orde; Zij ontvangen afzonderlijk
aandacht in hoofdstuk 5. Het hoofdstuk eindigt met een samenvatting
(paragraaf 6).
45
4.2 De kwaliteit van het beleid
Aannemelijk lijkt dat de acceptatie van overheiL.,beleid onder meer
afhankelijk is van de inhoud en daarmee ook van de kwaliteit van het
beleid. Zo noemt meer dan de helft van de politiek-bestuurlijke topfunctionarissen op rijksniveau onder meer de inhoud van het beleid als
oorzaak van het feit dat de steun van uit de samenleving voor het
overheidsbeleid onvoldoende is. Men denkt daarbij onder meer aan de
politieke kleur van het beleid, de ideologische grondslag, de beminigingen, de ongelijke verdeling van de lasten, de onbegrijpelijkheid van
veel voorschriften en het abstracte, ingewikkelde en bureaucratische
karakter van het beleid (Hoogerwerf, 1986-4 pp. 116-119).
Het is niet eenvoudig de kwaliteit van een beleid te bepalen. De vraag
naar de kwaliteit werpt ons terug op de vraag naar maatstaven, dus de
vraag naar waarden (beginselen) en normen. Aan welke maatstaven moet
de inhoud van een overheidsbeleid beantwoorden ? Veelal meet men de
kwaliteit van een beleid op een indirecte manier,namelijk door te kijken
naar de kwaliteit van de totstandkoming van het beleid of naar de
kwaliteit van de gevolgen van het beleid (Bressen, 1984).
A i s men de kwaliteit van een beleid wil afmeten aan de totstandkoming
van het beleid, gaat het om een beoordeling van het ontwerpen en het
bepalen van het beleid. Een voorbeeld daarvan is het volgende citaat:
"Gehoorzaamheid aan de wet is ook een beleidsprobleem: hoe maken we
goede wetten...Het lijkt wel of bij...verzet-wekkende wetten een bijziende
aandacht voor regels gepaard gaat met een blindheid voor de effecten van
die regels. A l s deskundigheid bestaat uit kennis over een bepaald
werkelijkheidsgebied plus kennis over de effecten van de op grond van die
deskundigheid genomen beslissingen, dan zijn vele wettenmakers niet
deskundig op hun terrein" (Schuyt, 1975, p. 41). Behalve aan het criterium
van de deskundigheid kan men de totstandkoming van een overheidsbeleid uiteraard ook aan de hand van de mate van democratie en de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur beoordelen. Op de totstandkoming van het beleid gaan wij hier niet nader in, omdat die in hoofdstuk
6 uitvoeriger aan de orde komt.
Wil men de kwaliteit van een beleid vaststellen op basis van de
gevolgen van het beleid, dan kan men vier algemene maatstaven hanteren:
de doelbereiking (zijn de doeleinden van het beleid bereikt?), de doeltreffendheid of effectiviteit (is de doelbereiking een gevolg van het gevoerde
beleid?), de neveneffecten (de niet beoogde effecten) en de doelmatigheid
of efficiëntie (de verhouding tussen kosten en baten). Op het meten van
de kwaliteit van een beleid aan hand van de gevolgen van het beleid gaan
wij hier niet in, omdat de invloed van de beleiàseffecten op de beleidsacceptatie in hoofdstuk 7 wordt behandeld.
46
Een meer rechtstreekse vaststelling van de kwaliteit van een beleid
berust in de eerste plaats op een beoordeling van de inhoud van het
beleid zelf. Het gaat dan om een beoordeling van de doeleinden, de
middelen en de tijdskeuzen van het beleid en van hun onderlinge samenhang. Maatstaven aan de hand waarvan men de inhoud van een beleid
kan beoordelen, zijn bijvoorbeeld de beginselen van vrijheid, gelijkheid en
solidariteit en diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Daarnaast kan men aan de inhoud van een beleid ook minder politiek
gekleurde maatstaven aanleggen, zoals de doelrationaliteit (de doelgerichtheid, dus de samenhang van doeleinden en middelen), de waardenrationaliteit (de overeenstemming van de beleidsdoeleinden en de beleidsinstrumenten met waarden of beginselen die aan het beleid ten grondslag liggen), de empirisch-causale rationaliteit (de overeenstemming van
de beleidsuitspraken over feiten en oorzakelijke samenhangen met resultaten van empirisch onderzoek), de differentiatie (verscheidenheid van
doeleinden en middelen), de integratie (systematiek, samenhang en
consistentie) en de precisie van de formuleringen (Hoogerwerf, 1984-B).
Een andere rechtstreekse manier om de kwaliteit van een overheidsbeleid vast te stellen is een vergelijking van het beleid (als output van het
politieke systeem) met de inputs van het politieke systeem, dus met de
eisen en de steun van de kant van de burgers. Een overheidsbeleid heeft
dan meer kwaliteit naarmate het meer aan de eisen van de burgers beantwoordt en meer steun van de kant van de burgers ontvangt (Bressers,
1984). Men kan die eisen en steun afleiden uit gegevens van het kiezersonderzoek en opiniepeilingen.
Een meting van de beleidskwaliteit aan de hand van gegevens over
steun van de burgers is in het kader van deze studie echter geen juiste
manier van vaststelling van de kwaliteit van een beleid, omdat hier nu
juist de vraag aan de orde is hoe de kwaliteit van het beleid doorwerkt in
de acceptatie van het beleid en dus met andere woorden in de steun voor
het beleid bij de burgers.
Ais het gaat om een beoordeling van het overheidsbeleid aan de hand
van de eisen van de burgers, komen wij terecht bij de problemen zoals de
burgers die zien. Daarop is in paragraaf 3.2 al ingegaan. Hier kunnen wij
volstaan met de opmerking dat vele problemen zoals vele burgers die al
vele jaren zien (bijvoorbeeld de werkloosheid, de milieuverontreiniging,
de criminaliteit en de filevorming in het verkeer) door het overheidsbeleid
wel worden aangepakt, maar niettemin gedurende lange tijd onopgelost
blijven. Zo bezien, schiet de kwaliteit van veel overheidsbeleid tekort
(Aarts, 1992, pp. 67-74).
Een wat minder rechtstreekse beoordeling van de kwaliteit van een
beleid neemt de vorm aan van een beoordeling van de kwaliteit van de
beleidstheorie, dat wil zeggen van het geheel van veronderstellingen dat
47
aan het beleid ten grondslag ligt. Het gaat daarbij om veronderstellingen
over relaties tussen doeleinden en middelen (finale relaties), tussen
oorzaken en gevolgen (causale relaties) en tussen beginselen en normen
of tussen deze beide en het beeld van de situatie (normatieve relaties). De
finale relaties kunnen worden vertaald in causale relaties. De causale
relaties kunnen worden getoetst op hun empirische juistheid. Daarnaast
kan men de kwaliteit van de beleidstheorie ook beoordelen aan de hand
van maatstaven zoals de precisie van de formulering, de differentiatie en
de integratie (Hoogerwerf, 1984-B).
De relatie tussen de kwaliteit van het beleid en de acceptatie van beleid
is nog onvoldoende onderzocht. Aannemelijk is dat een meer doordacht,
dat wil zeggen een meer rationeel, meer gedifferentieerd, meer geïntegreerd en meer precies geformuleerd beleid ook meer effectief en meer
efficiënt zal zijn en mede daardoor ook een grotere kans op maatschappelijke acceptatie heeft dan een ander beleid.
De burgers zullen de kwaliteit van het overheidsbeleid echter vooral
beoordelen in het licht van hun politieke waarden, normen en doeleinden
en van het beeld dat zij met name via de massamedia van het beleid krijgen. Aanhangers van politieke partijen waarvan geen leden aan het
kabinet deelnemen, zijn in het algemeen minder tevreden over wat de
regering presteert dan aanhangers van de zittende coalitiepartijen. Over
de prestaties van het aftredende tweede kabinet-Lubbersbijvoorbeeld was
in 1989 slechts 38 procent van de kiezers tevreden, hetgeen overigens niet
uitzonderlijk is. De kiezers van de regeringspartijen CDA en VVD
oordeelden duidelijk positief over het regeringsbeleid, terwijl de kiezers
van de linkse oppositiepartijen PvdA en Groen Links het beleid duidelijk
negatief beoordeelden. (Van der Eijk e.a., 1992, pp. 21-23; Aarts e.a.,
1992, pp. 90-95). Aannemelijk lijkt dat de beleidskwaliteit zoals de burgers
die zien, doorwerkt in hun acceptatie van het overheidsbeleid.
Deze paragraaf brengt ons tot de volgende hypothesen.
Hypothese 5-A:
48
Hoe hoger de kwaliteit van een overheidsbeleid
volgens de burgers is, dat wil zeggen hoe meer het
beleid overeenstemt met de waarden, normen en
doeleinden van de burgers, hoe groter de kans op
maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid
zal zijn.
Hypothese 5-B:
I
~
I
Hoe hoger de kwaliteit van een beleid U volgens de
maatstaven van respectievelijk de rationaliteit (waardenrationaliteit, doelrationaliteit en empirkch-causale
rationaliteit), de differentiatie, de integratie en de
precisie, hoe groter de kam op maatschappelijke
acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.
4.3 Voorzieningen en overheidsuitgaven
De acceptatie van overheidsbeleid kan niet alleen variëren naar gelang
van de kwaliteit van het beleid, maar ook naar gelang van het onderwerp
waarmee het beleid zich inhoudelijk bezig houdt en de voorziening die het
beleid aanbiedt. Bij elk maatschappelijk probleem kan men van mening
verschillen over de vraag of er ten aanzien van dat probleem überhaupt
een overheidsbeleid nodig is naast het eventuele beleid van het particulier
initiatief en het bedrijfsleven. Bepaalde voorzieningen kunnen beter door
het particulier initiatief of het bedrijfsleven dan door de overheid worden
tot stand gebracht. De overheid behoort volgens een wijd verbreide
opvatting alleen aanvullend (subsidiair) op te treden, waar het particulier
initiatief en de markt niet bereid of niet goed in staat zijn een maatschappelijk probleem op te lossen. Kortom, het oordeel over de wenselijkheid
van een bepaalde overheidstaak zal doorwerken in de acceptatie van het
overheidsbeleid en dus ook bijvoorbeeld in de acceptatie van bepaalde
overheidsuitgaven.
Om daarin wat meer inzicht te krijgen, bezien wij hier eerst de gegevens
van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) over gewenste voorzieningen. Zoals eerder werd vermeld (paragraaf 3.2), heeft het SCP sinds de
jaren zeventig aan een steekproef uit de Nederlandse bevolking gevraagd,
aan te geven in hoeverre men het eens is met overheidsuitgaven voor
diverse onderwerpen. Het percentage ondervraagden dat zei het "sterk
eens" of "eens" te zijn met overheidsuitgaven bleek per onderwerp uiteen
te lopen. In 1991was dit percentage, geordend van hoog naar laag, achtereenvolgens: voor milieuverontreiniging ingrijpend bestrijden 90 procent,
meer studiebeurzen 79 procent, meer goede en goedkope woningen bouwen 78 procent, onderwijs tot achttien jaar gratis laten zijn 72 procent,
voorzieningen scheppen voor kinderen die thuis geen huiswerk kunnen
maken 53 procent, meer goedkope crèches bouwen voor werkende
moeders 52 procent, leerplicht tot het achttiende jaar invoeren 46 procent
en subsidies aan de kunst uitbreiden 19 procent (SCP, 1992, pp. 447,448).
Tussen overheidsuitgaven voor deze voorzieningen kan dus een rangorde
van acceptatie worden aangebracht.
Deze rangorde van de mate van acceptatie van overheidsuitgaven per
49
beleidssector blijkt betrekkelijk stabiel te zijn. Zo was bijvoorbeeld het
percentage "mee eens" plus "sterk mee eens" voor meer overheidsuitgaven
ten behoeve van het milieu vanaf 1970 steeds 89 procent of meer en dat
voor uitbreiding van studiebeurzen steeds 77 procent of meer. Voor
uitbreiding van subsidies aan kunst daarentegen was het steunpercentage,
afgezien van het jaar 1970, steeds minder dan dertig procent. Voor meer
goedkope crèches was het vanaf 1980 steeds minder dan 55 procent (SCP,
1990, pp. 334, 335; SCP, 1992, pp. 447, 448). Er zijn dus, afhankelijk van
de aard van de voorziening waarom het gaat, overheidsuitgaven die door
de burgers gedurende langere tijd sterk of zwak geaccepteerd worden.
Opmerkelijk is echter dat bij elk van deze onderwerpen het percentage
van de ondervraagden dat het "sterk eens" is met overheidsuitgaven in de
loop van de jaren zeventig is gedaald en daarna in de jaren tachtig op een
lager niveau is gestabiliseerd. De acceptatie van de overheidsuitgaven
wordt dus niet alleen bepaald door de aard van de voorziening, maar
ondergaat ook de invloed van meer algemene ontwikkelingen.
Een andere indicatie voor de verschillende mate van acceptatie van het
overheidsbeleid per beleidssector is te vinden in opvattingen van
topfunctionarissen over de ontvangen steun. Uit een onderzoek onder
bewindspersonen, topambtenaren, vooraanstaande Kamerleden en
topadviseurs blijkt dat de vraag "Vindt u de steun vanuit de samenleving
voor het overheidsbeleid op uw werkterrein en daarbuiten voldoende ?"
per beleidsterrein verschillend wordt beantwoord. Van de topfunctionarissen die op de gebieden van financiële zaken (waaronder belastingen !) en
economische zaken werkzaam zijn vindt 60% de steun voor het beleid
zonder meer onvoldoende. Voor de andere werkterreinen varieert dit van
dertig tot veertig procent (Hoogerwerf, 1986-4 p. 114).
Bij de verschillen in steun per beleidssector speelt onder meer de steun
van belangengroepen een grote rol. Een topfunctionaris met een brede
ervaring merkte op: "Voor ontwikkelingssamenwerking is die steun ruim
voldoende..Bij Landbouw is het erg belangrijk om steun te hebben van
landbouworganisaties....Bij Sociale Zaken bestaat een lange cultuur van
steun van maatschappelijke organisaties, misschien nog wel sterker van de
vakbeweging dan van de werkgevers, want dat is zo'n beetje de traditionele tweedeling: de werknemers hebben het recht op Sociale Zaken en
voor de werkgevers hebben we Economische Zaken" (Hoogerwerf, 1986A, pp. 114, 115). De betrekkelijk stabiele positie van de belangengroepen
werkt door in de stabiliteit van de verschillen in acceptatie van het beleid
tussen de beleidssectoren.
Deze paragraaf brengt ons tot de volgende hypothese.
50
Hypothese 6:
Hoe meer een bepaalde voorziening door de burgers
en hun organisaties wordt gewaardeerd en als een
overheidstaak wordt beschouwd, hoegroter de kans op
maatschappelijke acceptatie van het daarop gerichte
overheidsbeleid (inclusief overheidsuitgaven)zal zijn.
4.4 Beleidsdoeleinden
De acceptatie van overheidsbeleid wordt mede bepaald door de doelstellingen van dat beleid in relatie tot die van de burgers. "Politica1
obligation toward ruler and government depends upon effective performance by ruler and government in realizing the community's goals"
(Friedrich, 1963, p. 244). Het is op grond van de literatuur nog niet goed
mogelijk daarvan een algemeen beeld te schetsen. Beleidsdoeleinden die
voor burgers veranderingen meebrengen zullen door behoudende burgers minder worden geaccepteerd dan beleidsdoeleinden die op handhaving
van de bestaande situatie zijn gericht (Lindblom, 1959). Beleidsdoeleinden
die voor bepaalde burgers alleen lasten meebrengen zullen door deze
burgers minder worden aanvaard dan beleidsdoeleinden die voor hen ook
baten meebrengen. Wie van een herverdeling profiteert, zal geneigd zijn
het op herverdeling gerichte beleid te aanvaarden (Friedrich, 1963, pp.
241-244; Smith, 1975). Voor dergelijke algemene uitspraken zijn in de
literatuur wel aanknopingspunten te vinden, maar zij zijn toch niet meer
dan nog onvoldoende getoetste veronderstellingen.
Een meer concreet beeld van de wisselende acceptatie van doeleinden
van overheidsbeleid in verschillende beleidssectoren is te vinden in casestudies op het gebied van het beleidsonderzoek.Daaruit komt onder meer
naar voren dat doelgroepen en uitvoerders van rijksbeleid, waaronder
lagere overheden en maatschappelijke organisaties in het beleidsveld,
veelal de doeleinden van het rijksbeleid niet accepteren. Enkele voorbeelden uit case-studies volgen hier.
Een onderzoek naar het ruimtelijk beleid bracht een duidelijke botsing
tussen doeleinden van het rijk en die van onder meer gemeenten aan het
licht. Op het gebied van de verstedelijking had het rijk in de tweede nota
ruimtelijke ordening gekozen voor bundeling van de verdere verstedelijking binnen de stedelijke zones. De kleine plattelandskernen met
minder dan vijfduizend inwoners in het westen van het land mochten niet
meer uitbreiden dan nodig was om de woonbehoefte van de autochtone
bevolking op te vangen. De gemeentebesturen van de kleine kernen
hadden echter hun eigen probleemdefinitie en in verband daarmee ook
hun eigen doeleinden. Zij stelden de leefbaarheid van de kleine kern
centraal. Wilde men de nodige basisvoorzieningen in een tijd van
51
schaalvergroting behouden, dan moest de kleine kern groeien. De
gemeentebesturen werden daarin gesteund door andere actoren die ook
hun eigen doeleinden hadden: allochtonen wilden hun woningbehoefte in
de kleine kernen bevredigen, de bouwbedrijven wilden ook in de kleine
kernen investeren en winst maken, stedebouwkundige adviseurs wilden
plannen maken, de provincies wilden het provinciale woningbouwcontingent veilig stellen (Glasbergen en Simonis, 1979 pp. 36, 37, 76, 88). Dit
voorbeeld maakt duidelijk hoe een rijksbeleid kan mislukken doordat de
doelstelling van het rijksbeleid door lagere overheden en diverse
groeperingen van burgers niet wordt geaccepteerd.
Ook op het gebied van de sanering van de vervuiling van bedrijfsakalwater bleek de verhouding tussen de doeleinden van het overheidsbeleid
en die van de betrokken actoren van belang te zijn voor het succes of
falen van het beleid. Hoe hoger de milieuheffingen van de overheid zijn,
des te minder zijn de doeleinden van de bedrijven, waaronder kostenbesparing, strijdig met het beleidsdoel van een schoner oppervlaktewater en
des te meer zal er van dit beleidsdoel worden gerealiseerd. Gegeven de
milieuheffingen, was een investering voor het saneren van de vervuiling
van het bedrijfsafvalwater voor de bedrijven vaak een rendabele investering (Bressers, 1983, pp. 252-256). Uit dit voorbeeld blijkt dat de
strijdigheid tussen de doeleinden van de overheid en die van andere
actoren ook bewust kan worden verkleind (in dit geval door de milieuheffing die de overheid oplegde). Langs deze weg kan de acceptatie van het
beleid worden vergroot.
Een vergelijkend onderzoek in vier beleidssectoren leidde onder meer
tot de conclusie dat conflicten tussen het rijk en lagere overheden of
particuliere organisaties bestaan. De conflicten blijken te variëren naar
gelang van het type beleid. Er is centraal beleid, waarbij de rijksoverheid
in direct contact met de uiteindelijke beleidsobjecten zelf haar beleid
uitvoert. Daarnaast is er decentraal beleid, waarbij de rijksoverheid slechts
een indirecte relatie met de uiteindelijke beleidsobjecten heeft, omdat het
beleid wordt uitgevoerd door lagere overheden. Men kan ook onderscheid
maken tussen beperkend en verruimend beleid. Bij beperkend beleid
wordt de beleidsruimte (het aantal gedragsalternatieven)van de uiteindelijke beleidsobjecten dan wel die van lagere overheden beperkt. Bij
verruimend beleid wordt deze beleidsruimte vergroot. Het type beleid
bleek samen te hangen met de mate van conflict rond het beleid. De
verwachting was dat de effectiviteit van het decentraal beperkende
beleidstype het meest onder conflicten zou hebben te lijden. Bij centraal
verruimend beleid zou dit het minst het geval zijn. De overige beleidstypen zouden een tussenpositie innemen. Voor deze verwachtingen bleek
enige empirische grond te bestaan. Er waren weinig manifeste conflicten,
maar latente conflicten kwamep vaker voor, vooral bij decentraal
52
I
I
1
1
I
I
,
uitgevoerd beperkend beleid (Honigh, 1985, pp. 257-290). Uit dit
onderzoek blijkt dat de overeenstemming van doeleinden van de
betrokken actoren en daarmee ook de maatschappelijk acceptatie van
overheidsbeleid mede van het beleidstype (centraal of decentraal beleid
en beperkend of verruimend beleid) afhankelijk is.
In een onderzoek naar het Nederlandse stralenbeschermingsbeleidwerd
geconstateerd dat een van de belangrijkste voorschriften, de norm voor de
jaarlijkse blootstelling van radiologische werkers aan straling, slechts in
uitzonderlijke gevallen werd overschreden. Andere voorschriften,
waaronder de vergunningsplichten administratieve voorschriften, werden
vaker overtreden. Geanalyseerd werden in dit onderzoek ook de ovenvegingen die aan het gedrag van de nalevers en overtreders van de voorschriften ten grondslag lagen, De hypothese was dat regels die gedragsalternatieven voorschrijven,zullen worden nageleefd als 1. de leden van de
doelgroep voldoende kennis hebben van deze regels en van de consequenties van het al dan niet naleven daarvan; 2. het saldo van de waargenomen consequenties van het naleven van de regels in verhouding tot het
niet naleven van de regels positief wordt gewaardeerd. Deze hypothese
bleek de toets van dit empirische onderzoek te kunnen doorstaan (Arentsen, 1991). De acceptatie van een beleid blijkt dus ook van de informatie
over en de kosten en baten van het beleid af te hangen.
Kort samengevat, leren deze case-studies ons dat de acceptatie van
overheidsbeleid onder meer afhankelijk is van de overeenstemming tussen
de doeleinden van de overheid en die van andere betrokkenen, van het
(beperkende of verruimende) type beleid en van de kosten en baten die
het beleid voor de betrokkenen meebrengt.
Op basis van deze paragraaf formuleren wij de volgende hypothese.
Hypothese 7:
Hoe meer baten en hoe minder lasten een overheìdsbeleid voor een bepaalde categorie van burgers
nastreefl, hoe groter de kans op maatschappelijke
acceptatie van het overheidsbeleid door die categorie
van burgers zal z$n.
4.5 Tddskeuzen
Een beleid omvat naast doeleinden en instrumenten ook tijdskeuzen. Aannemelijk lijkt dat ook de tijdskeuzen van invloed zijn op de acceptatie van
het beleid. Op dit gebied is echter nog betrekkelijk weinig theorievorming
en onderzoek verricht (Hoogerwerf, 1989-B).
In de hedendaagse samenleving reguleert de overheid allerlei maatschappelijke en politieke processen via tijdsbepalingen. Voorbeelden
I
53
daarvan zijn het vaststellen van de zomertijd, de arbeidsduur, leeftijdsgrenzen voor leer- en dienstplicht, pensioenen, vervroegde uittreding
en sociale uitkeringen, straf- en bestuursrechtelijke termijnen en de
vakantiespreiding.
Bij het tijdsaspect van een beleid gaat het niet alleen om een dergelijk
gebruik van tijdsbepalingen in het beleid, maar ook om de tijdsindeling,
de volgorde, de duur, het tempo en het tijdstip van beleidsactiviteiten.
Binnen de tijdsbeleving kan men een diachronische en een synchronische vorm onderscheiden. De diachronische of historische tijdsbeleving
betreft de opeenvolging van gebeurtenissen in de tijd. De synchronische
tijdsbeleving betreft de gelijktijdigheid, dus de wijze waarop gebeurtenissen in de tijd samenvallen. Dit onderscheid is ook voor de beleidvoerder
essentieel. Een beleid kan bij een bepaalde volgorde of een bepaalde
gelijktijdigheid meer acceptabel zijn dan bij een andere,
Een kernvraag in het denken over tijd en beleid is de keus van het
juiste of geschikte tijdstip: de "timing"in engere zin. Met het juiste tijdstip
kan men bedoelen: het meest juist uit een oogpunt van doeltreffendheid,
dus afgestemd op het oplossen van een probleem. Maar veelal bedoelt
men met het juiste tijdstip ook: het meest juist uit een oogpunt van
acceptatie van beleid. Een voorbeeld daarvan is een politicus die zich
eerst wat terughoudend opstelt, goed luistert, aanvoelt hoe de wind waait
en pas dan een voorstel indient waarvoor een royale meerderheid is te
verwachten. Een voorstel behoeft om als "goed getimed" te worden
beschouwd niet nieuw te zijn. Integendeel, vaak weet iemand voldoende
steun te verwerven door een oude gedachte in een nieuwe verpakking
naar voren te brengen "als de tijd er rijp voor is", dat wil zeggen als brede
groeperingen er voorstander van zijn.
Het gaat bij de tijdsdimensie van het beleid ook om vragen zoals: In
hoever oriënteert de beleidvoerder zich op het verleden, het heden of de
toekomst? Hoever blikt men terug en hoever kijkt men vooruit? Om steun
voor een beleid te krijgen, moet men in zijn argumentatie rekening
houden met de tijdshorizon van de betrokkenen. De mens is geneigd zich
voor gebeurtenissen minder te interesseren naarmate zij verder in de tijd
verwijderd zijn. Een beleid maakt meer kans op acceptatie naarmate de
baten voor de doelgroep op kortere termijn te verwachten zijn en de
lasten op langere termijn.
Van belang voor de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid is
ook nog een ander tijdsaspect, namelijk het tempo van het beleidsproces,
waaronder het tempo van het tot stand komen en van het uitvoeren van
een beleid. Het gaat daarbij om vragen zoals: na hoeveel jaar komt een
wet in het Staatsblad en hoe snel worden brieven van burgers beantwoord? Belangrijk is ook het tijdsbeslagdat voor uitvoerende maatregelen,
zoals het invullen van een formulier, van de burgers zelf wordt gevraagd.
54
(Zie ook hoofdstuk 6, over het beleidsproces).
De aandacht van de beleidvoerder voor het tijdsaspect komt onder meer
tot uiting in de mate waarin tijdsaanduidingen expliciet en specifiek zijn
geformuleerd.
Deze paragraaf brengt ons tot de volgende hypothesen.
Hypothese 8:
Hoe meer de tijhkeuzen (tijakindeling,volgorde, duur,
tempo, tijhtb en tijakbeslag)van het overheìdsbeleid
zijn afgestemd op de tijhbeleving van de bulgers, hoe
groter de kans op maatschappelijkeacceptatie van het
overheidsbeleid zal zijn.
Hypothese 9:
Hoe meer de baten van een overheidsbeleid voor de
bulgers op korte fermijn te verwachten zijn ea hoe
meer de lasten voor de burgers op lange tennon te
verwachten zijn, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheìdsbeleid zal zijn.
4.6 Samenvatting
In dit hoofdstuk hebben wij getracht de maatschappelijke acceptatie van
overheidsbeleidte verklaren uit de inhoud van het beleid. (Dit met uitzondering van de beleidsinstrumenten, die eveneens tot de beleidsinhoud
behoren, maar in het volgende hoofdstuk aan bod komen). De verklaring
werd met name gezocht in de kwaliteit van het beleid, in de voorziening
waarvoor overheidsuitgaven worden gedaan, in de beleidsdoeleinden en
in de tijdskeuzen van het beleid. De literatuurstudie resulteerde in de
volgende hypothesen:
Hoe hoger de kwaliteit van een overheidsbeleid volgens de burgers is,
dat wil zeggen hoe meer het beleid overeenstemt met de waarden, normen
en doeleinden van de burgers, hoe groter de kans op maatschappelijke
acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.
Hoe hoger de kwaliteit van een beleid is volgens de maatstaven van
respectievelijk de rationaliteit (waardenrationaliteit, doelrationaliteit en
empirisch-causale rationaliteit), de differentiatie, de integratie en de
precisie, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het
overheidsbeleid zal zijn.
Hoe meer een bepaalde voorziening door de burgers en hun organisaties wordt gewaardeerd en als een overheidstaak wordt beschouwd, hoe
groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het daarop gerichte
overheidsbeleid (inclusief overheidsuitgaven) zal zijn.
Hoe meer baten en hoe minder lasten een overheidsbeleid voor een
55
bepaalde categorie van burgers nastreeft, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid door die categorie van
burgers zal zijn.
Hoe meer de tijdskeuzen (tijdsindeling, volgorde, duur, tempo, tijdstip
en tijdsbeslag) van het overheidsbeleid zijn afgestemd op de tijdsbeleving
van de burgers, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het
overheidsbeleid zal zijn.
Hoe meer de baten van een overheidsbeleid voor de burgers op korte
termijn te verwachten zijn en hoe meer de lasten voor de burgers op lange
termijn te verwachten zijn, hoe groter de kans op maatschappelijke
acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.
56
5 De beleidsinstrumenten en de
beleidsacceptatie
5.1 Inleiding
In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde welke kenmerken van de
beleidsinstrumentenvan invloed zijn op de acceptatie van overheidsbeleid.
Onder beleidsinstrumenten verstaan wij alles wat een actor gebruikt of
kan gebruiken om het bereiken van een of meer doeleinden te bevorderen. Nadat eerst een overzicht is gegeven van verschillende typen beleidsinstrumenten (paragraaf 2), besteden we aandacht aan de kenmerken van
beleidsinstrumenten die rechtstreeks in verband kunnen worden gebracht
met de acceptatie van het beleid (paragraaf 3). Vervolgens komen enkele
kenmerken aan de orde die van bijzonder belang zijn voor de effectiviteit
en de efficiëntie van beleidsinstrumenten (paragraaf 4). De invloed van
de effectiviteit en de efficiëntie van het beleid op de acceptatie van beleid
wordt beschreven in hoofdstuk 7 (de beleidseffecten en de beleídsacceptatie). Tenslotte wordt aandacht besteed aan de wijze waarop beleidsinstrumenten bewust kunnen worden gebruikt om de acceptatie van het
overheidsbeleid te bevorderen (paragraaf 5).
5.2 Typen beleidsinstrumenten
Beleidsinstrumenten zijn er in vele soorten en maten. Een wet die
verbiedt om harder dan een bepaalde snelheid te rijden, een voorlichtingsfolder, een snelheidsbegrenzer in de auto, een snelheidsbeperkende
constructie van een weg, het zijn allemaal zaken die een beleidsvoerder
kan gebruiken om het bereiken van de doeleinden van een beleid te
bevorderen. Alvorens in te gaan op de kenmerken van beleidsinstrumenten die relevant zijn voor de acceptatie van beleid is het zinvol beleidsinstrumenten in te delen in verschillende typen.
Voor een indeling van beleidsinstrumenten is op de eerste plaats van
belang of de toepassing van het instrument direct leidt tot de beoogde
situatie in het beleidsveld (doelbereiking)of dat de beoogde situatie wordt
gerealiseerd via de beïnvloeding van het gedrag van actoren in het
beleidsveld (de leden van de doelgroep). Het type beleidsinstrument dat
direct is gericht op het totstandbrengen van een bepaalde situatie duidt
men doorgaans aan met benamingen als ‘overheidsproduktie’, ‘overheidsvoorzieningen’, of ‘ecologische instrumenten’ (Hood, 1983; Kaufmann en
57
Rosewitz, 1983). Voorbeelden van dergelijke instrumenten zijn: het
bouwen van een waterzuiveringsinstallatie om rioolwater schoner te
maken, het aanleggen van een weg om een gebied te ontsluiten of het
bouwen van een waterkering om het land tegen de zee te beschermen.
In verreweg de meeste gevallen zullen de beleidsdoeleinden echter
alleen kunnen worden bereikt door enige vorm van beïnvloeding van de
activiteiten van actoren in het beleidsveld. Sommigen spreken in dit
verband van beleid als een vorm van ‘coproduktie’ (Van de Graaf en
Hoppe, 1989). De overheid draagt dan niet als enige actor zorg voor het
bereiken van de beleidsdoeleinden, maar bereikt haar doeleinden door
activiteiten (gedrag) van anderen in de door haar gewenste richting te
beïnvloeden. Het tot stand brengen van het gewenste gedrag van de
andere actoren heeft voor de overheid het karakter van een tussendoel,
dat vervolgens bijdraagt aan het bereiken van de uiteindelijke beleidsdoelen. A i s beleidsinstrumenten zien we in dit geval datgene wat de overheid
gebruikt om het gedrag van de andere actoren te beïnvloeden.
De hierboven genoemde overheidsvoorzieningen vinden we soms ook
terug bij de instrumenten die gericht zijn op gedragsverandering. Doorgaans gaat het dan om infrastructurele maatregelen die ook wel worden
aangeduid als ‘capaciteitsontwikkeling’(Elmore, 1987). Dergelijke maatregelen maken voor de doelgroep nieuwe gedragsalternatieven mogelijk
(bijvoorbeeld een spitsbus die een rechtstreekse woon-werk verbinding tot
stand brengt), of ontnemen de doelgroep juist bestaande gedragsalternatieven (bijvoorbeeld verkeersdrempelsdie het onmogelijk maken met hoge
snelheid te rijden). De op gedragsbeïnvloeding gerichte instrumenten
worden verder vaak onderverdeeld injuriúische, economische en communicatieve beleidrinstrumenten (Van der Doelen, 1989).
Bij instrumenten die zijn onder te brengen in het juriúische sturingsmodel (zoals wettelijke voorschriften, verordeningen en vergunningenstelsels)
wordt het te beïnvloeden gedrag van de doelgroep door middel van het
instrument expliciet (rechtens) verplicht of toegestaan. Zo kan men
bijvoorbeeld het parkeren in bepaalde gedeelten van de binnenstad door
middel van een verordening verbieden. Iedere burger is dan verplicht om
zijn auto op een andere plaats te parkeren dan in de gedeelten waar het
verbod van kracht is.
Teneinde hetzelfde resultaat te verkrijgen (het niet of althans minder
parkeren in bepaalde gedeelten van de binnenstad) zou ook gebruik
kunnen worden gemaakt van een heffingstelsel,bijvoorbeeld door voor het
gebruik van elke parkeerplaats een bepaald bedrag te laten betalen. Er
wordt dan gebruik gemaakt van een instrument dat is onder te brengen in
het economische sturingsmodel. In dit geval blijft parkeren op de betreffende plaatsen rechtens toegestaan, maar er worden wel financiële
consequenties aan het gedrag verbonden. Binnen hetzelfde economische
58
sturingsmodelis het ook mogelijk om alternatieve gedragingen aantrekkelijker te maken. Zo kan de overheid zorgen voor gratis of zeer goedkoop
busvervoer naar het stadscentrum, in een poging burgers minder van de
auto gebruik te laten maken.
Tenslotte kan ook getracht worden de burgers er van te overtuigen dat
ze zich wat minder vaak met de auto naar de binnenstad moeten begeven,
bijvoorbeeld door folders, publikatieborden of televisiespots. In dit geval
maakt de beleidsvoerder gebruik van het communicatieve sturingsmodel.
Ook beleidsinstrumenten die zijn gericht op het tot stand brengen van
consensus, zoals convenanten, of een positieve beeldvorming van de
overheid, zoals ‘public relations’, zijn in het communicatieve sturingsmodel
onder te brengen.
5.3 De beleidsinstrumenten en de acceptatie van het beleid
Een kenmerk van beleidsinstrumenten dat door veel auteurs in verband
wordt gebracht met de acceptatie van beleid(sinstrumenten) is de mate
van dwang die met het instrument gepaard gaat. In een aantal gevallen
ziet men de mate van dwang als een intrinsiek kenmerk van de hierboven
genoemde typen van beleidsinstrumenten. Men plaatst de categorieën
‘communicatief, ‘economisch’, ‘juridisch’ en ‘overheidsvoorziening’dan
doorgaans op een schaal van toenemende dwang, die gepaard gaat met
een afnemende acceptatie (Hood, 1983; Geelhoed, 1983).
Anderen hebben er op gewezen dat de mate van dwang binnen deze
typen sterk kan variëren. Men onderscheidt wel een ‘beperkende’ en een
’verruimende’ variant van de drie eerder genoemde typen (Van der
Doelen, 1989). Zo zijn binnen het communicatieve sturingsmodel ’voorlichting’ als kennisvermeerderende (verruimende) variant en ‘propaganda’
alswilsbeïnvloedende (beperkende) variant te onderscheiden.Voorlichting
richt zich dan op het verbreden van de gedragsmogelijkheden door
informatieverschaffing, waarbij de beoordelingsvrijheid van de burger
centraal staat. Propaganda maakt daarentegen gebruik van eenzijdige
informatie, doet vaak een beroep op emotionele sentimenten en is juist
gericht op de beperking van de beoordelingsvrijheid van de burger. Bij
economische instrumenten gaat het om het onderscheid tussen subsidies
(verruimend) en heffingen (beperkend). Subsidies vergroten de hoeveelheid financiële middelen van de doelgroep, terwijl de doelgroep doorgaans
ook zelf kan bepalen of de subsidie wordt aangevraagd of niet. Heffingen
worden daarentegen dwingend opgelegd, verminderen de financiële
middelen en beperken daarmee de gedragsmogelijkheden van de doelgroep. Bijjuridische instrumenten kan onderscheidworden gemaakt tussen
rechten (verruimend) en plichten (beperkend). Rechten geven expliciet
59
aan dat bepaalde handelingen aan de doelgroep zijn toegestaan (men mag
bepaalde handelingen uitvoeren), terwijl plichten door middel van
geboden of verboden aangeven wat de burger moet doen of nalaten. Bij
overheidsvoorzieningen die gericht zijn op gedragsverandering is een
vergelijkbaar onderscheid te maken tussen instrumenten die nieuwe
alternatieven mogelijk maken (verruimend) en instrumenten die de
doelgroep alternatieven ontnemen (beperkend). In algemene zin kan men
veronderstellen dat de mate van acceptatie bij verruimende instrumenten
groter zal zijn dan bij beperkende instrumenten. In figuur 5.1 zijn enkele
voorbeelden van verruimende en beperkende beleidsinstrumenten nog
eens schematisch weergegeven.
Figuur 5.1:
Beperkende en verruimende vormen van beleidsinstrumenten
Type instrument
Capaciteitsverandering
Juridisch
Economisch
Communicatief
Verruimend
Beperkend
Capaciteitsvergroting Capaciteitsverkleining
Rechten/geoorIoofdheden Geboden en verboden
Subsidies
Heffingen
Voorlichting
Propaganda
Door anderen is het onderscheid verruimend/beperkend overigens
betrokken op het typeren van beleid ais geheel in plaats van op beleidsinstrumenten (Honigh, 1985). Men heeft ook getracht algemene beleidsty
pen te onderscheiden. Voortbouwend op Lowi wordt wel onderscheid
gemaakt tussen ’verdelend’,‘herverdelend’, ‘regulerend’en ‘zelfregulerend’
beleid (Lowi, 1964; Salisbury, 1968). Een verdelend beleid verschaft
bepaalde baten aan een of meer groepen. Een herverdelend beleid doet
dat ook, maar doet dit ten koste van een of meer andere groepen. Een
regulerend beleid legt gedragsbeperkingen op en ontzegt daarmee
bepaalde (toekomstige) baten aan de doelgroep, terwijl er bij zelfregulering ook sprake is van gedragsbeperkingen, maar deze juist potentiële
baten vergroten. Deze indeling van beleidstypen wordt door sommigen in
verband gebracht met de mate van dwang van de instrumenten die zouden
moeten worden ingezet (Kaufmann en Rosewitz, 1983). Bij dit onderscheid tussen beleidstypen lijken twee dimensies een rol te spelen: de
vraag of er al dan niet sprake is van gedragsbeperkingen (belemmerend
versus verruimend beleid) en de vraag naar de verdeling van de kosten en
de baten van een beleid.
Ook in de literatuur over beleidsinstrumenten wordt door velen de
aandacht gevestigd op het belang van de verdeling van de kosten en de
baten die met de instrumenten gepaard gaan (Mitnick, 1980; De Clercq,
60
I
I
I
I
I
I
,
1983; Bohm en Russell, 1985, Coenen, 1992). Naarmate het saldo van de
kosten en de baten voor een bepaalde groep actoren positiever is, zal de
acceptatie doorgaans groter zijn. Hierbij kunnen overigens verschillende
kosten en baten optreden.
Zo zijn er om te beginnen doorgaans kosten verbonden aan het tof
stand brengen van een instrument. Hierbij kan gedacht worden aan de
kostenvan informatieverwerving,overlegen andere besluitvormingskosten.
Verder treden er bij de toepassing van instrumenten kosten en baten op.
De toepassing van instrumenten vergt doorgaans tijd, moeite en informatie
van zowel de beleidsuitvoerders als de doelgroep (Potman en Verschuren,
1987). In het geval van heffingen betekent de toepassing van het instrument dat de doelgroep een bepaald bedrag moet betalen. Daarnaast
treden er vaak baten op in de vorm van een verhoogd kennisniveau of
zelfs de uitkering van een bepaald bedrag aan de doelgroep (bij de meeste
subsidies). Tot de kosten van toepassing van een instrument rekent men
doorgaans ook de kosten van de handhaving en van het onderhoud
(bijvoorbeeld van infrastructurele voorzieningen). Handhaving vergt
controle van het gedrag van de doelgroep en dus informatieverzameling.
Bovendien kan het noodzakelijk zijn om sancties op te leggen indien
regels door de doelgroep worden overtreden. Ook voor het toepassen van
sancties zijn schaarse middelen als tijd en geld noodzakelijk.
Tenslotte zijn er de effecten van de toepassing van het instrument. De
beoogde effecten van beleidsinstrumenten worden doorgaans door de
beleidsvoerende actoren als baten beschouwd, maar in veel gevallen zijn
de kosten van de hiervoor benodigde gedragswijzigingvoor rekening van
de doelgroep. Zo gaat bijvoorbeeld het aanbrengen van milieuvriendelijke
voorzieningen aan voertuigen gepaard met extra kosten die, zonder
ingrijpen van de overheid, voor rekening van de consument komen. Daarnaast kunnen er neveneffectenoptreden die door de verschillende groepen
van actoren positief dan wel negatief kunnen worden gewaardeerd. Een
milieuvriendelijke katalysator in een personenauto kan bijvoorbeeld leiden
tot een gevoel van tevredenheid bij de consument (men draagt zijn
steentje bij aan de oplossing van milieuproblemen), maar de katalysator
kan tevens leiden tot een geringe vermindering van het motorvermogen
(hetgeen door sommigen als een negatief effect zal worden ervaren).
Zowel ten aanzien van het al dan niet beperkende karakter als ten
aanzien van de verdeling van de kosten en de baten moet worden
opgemerkt dat deze slechts tot op zekere hoogte als een intrinsiek
kenmerk van de instrumenttypen kunnen worden gezien. De meeste
instrumenten hebben een meenijdg karakter, waardoor deze kenmerken
voor verschillende (doe1)groepen ook verschillende waarden kunnen en
zullen aannemen. Zo levert een subsidie voor de exploitatie van een
treintaxi voor bepaalde ondernemers baten op, maar wordt zij door de
61
andere taxi-bedrijven gezien als een aantasting van de concurrentiepositie.
Evenzeer is er bij juridische instrumenten altijd sprake van een tweezijdig
karakter: wat een recht is voor de ene groep, is een verplichting voor
anderen om de rechthebbende zijn gang te laten gaan (Ruiter, 1987). Z o
kan het bijvoorbeeld gebeuren dat de doelgroep van taxi-ondernemers
aandringt op een restrictief (beperkend) beleid op het gebied van het
verlenen van nieuwe vergunningen. Het restrictieve beleid heeft dan een
beperkend karakter voor diegenen die zich met het taxi-vervoer willen
gaan bezighouden, maar is verruimend voor de bestaande bedrijven. Aldus
zal ook de acceptatie van een dergelijke maatregel bij de ene groep groter
zijn dan bij de andere groep. Er kan dus alleen per groep van betrokken
actoren een uitspraak worden gedaan over de acceptatie van het beleid.
Een vorm van algemene steun voor bepaalde beleidsinstrumenten kan
ontleend worden aan ideologische of andere politieke opvattingen over de
typen beleidsinstrumenten (De Clercq, 1983; Bohm en Russell, 1985). Tot
dergelijke factoren behoren min of meer stabiele opvattingen en algemene
principes (Potman en Verschuren, 1987). Zo laat het liberale gedachtengoed zich minder goed verenigen met strikte overheidsinterventie dan
sociaal-democratischeopvattingen.Daarnaast kunnen ook meer modieuze
politieke opvattingen een rol spelen bij de acceptatie van beleidsinstrumenten. Zo leidt het dereguleringsstreventot een verminderde steun voor
verplichtende voorschriften,leidt de bezuinigingswoede tot een vermindering van de acceptatie van subsidies en vormt de fixatie op het beperken
van de collectieve sector een belemmering voor de acceptatie van
heffingen. Overigens kan worden opgemerkt dat de uiteindelijke acceptatie van beleidsinstrumenten, met name op het niveau van gedragingen, in
sterkere mate lijkt te worden beïnvloed door de specifieke steun dan door
de algemene steun. Z o komt bijvoorbeeld een groot deel van ondernemend Nederland, toch niet een groep die bekend staat om haar ideologische voorkeur voor overheidsvoorschriften, in opstand wanneer wordt
voorgesteld de belangrijkste vestigingsvoorschriften voor het midden- en
kleinbedrijf af te schaffen in het kader van het dereguleringsstreven. De
specifieke steun voor de concurrentiebeperkende vestigingsvoonvaarden
lijkt hier sterker dan de algemene steun voor het dereguleringsstreven.
Het bovenstaande brengt ons tot de volgende hypothese.
Hypothese 1O:
62
Hoe meer een instrument van overheidsbeleid een
verruimend karakter heefi voor een groep van burgers,
en hoe meer de baten van het instrument de kosten
voor deze groep overtreffen, en hoe meer het instrument aansluit bij de ideologischevoorkeuren van deze
groep, hoe groter de kans op acceptatie van het
overheidsbeleid bij de groep burgers zal zijn.
5.4 De effectiviteit en de emciëntie van de beleidsinstrumenten
Hierboven is gesproken over de verdeling van de kosten en baten van
beleidsinstrumenten over verschillende actoren. Veel auteurs zien in het
saldo van de totale maatschappelijke kosten en baten van instrumenten
een belangrijk criterium bij de beoordeling van beleidsinstrumenten. We
spreken in dit geval over de ‘efficiëntie’of ‘doelmatigheid’van beleidsinstrumenten. Met name in de economische literatuur is er veel aandacht
voor efficiëntie als kenmerk van economische instrumenten en dan met
name de instrumenten met het karakter van een heffing. Overigens is
daarbij ook gewezen op het feit dat dergelijke instrumenten alleen onder
bepaalde expliciete voorwaarden als ‘efficiënt’ kunnen worden aangeduid
(Bohm en Russell, 1985). Hoewel in algemene zin kan worden verondersteld dat efficiënte beleidsinstrumenten meer kans op acceptatie maken
dan niet-efficiënte (zie hoofdstuk 7), kan de acceptatie niet los gezien
worden van de andere relevante kenmerken, zoals bijvoorbeeld de
verdeling van de kosten en de baten. Zo lijkt de geringe acceptatie van
heffingen bij doelgroepen in de praktijk (ondanks hun efficiënte karakter)
vooral het gevolg van de kosten die door de doelgroep moeten worden
opgebracht. Tevens kan worden geconstateerd dat subsidies, die vanuit
een economisch perspectief vaak als ‘niet-efficiënt’ worden betiteld, door
de doelgroepen die het geld ontvangen vaak zeer worden gewaardeerd
(Klok, e.a., 1992).
In verband met de omvang van de kosten en de baten van beleidsinstrumenten moet op de eerste plaats aandacht worden gevraagd voor het
onderscheid tussen ‘algemene’ en ‘individuele’beleidsinstrumenten. Bij het
onderscheid tussen algemene en individuele instrumenten gaat het om de
vraag of het instrument is toegesneden op het individuele lid van de
doelgroep of voor grote groepen hetzelfde is (Bressen en Klok, 1987). Bij
een algemeen instrument heeft het instrument dezelfde inhoud voor een
hele groep personen of organisaties. Een algemeen parkeerverbod is
hiervan een voorbeeld (het is voor iedereen verboden te parkeren). Bij
juridische instrumenten zien we individuele instrumenten vaak in de vorm
van vergunningenstelsels. Per verleende vergunning (bijvoorbeeld een
parkeervergunning) kunnen verschillende voorschriften worden geformuleerd, waarin is aangegeven wat de vergunninghouder moet doen en/of
laten. Op vergelijkbare wijze kan een subsidieregeling (een economisch
instrument) voor een groep personen een recht op subsidie creëren of juist
uitsluitend voor een individueel geval (bijvoorbeeld subsidiëring van een
sportevenement) in het leven worden geroepen. Ook bij communicatieve
instrumenten bestaan algemene vormen (gebruik van massamedia of
standaardteksten) naast individuele vormen (bijvoorbeeld een persoonlijk
advies van een deskundige op het gebied van de energiebesparing).
63
Op enigszins vergelijkbare wijze kan een onderscheid worden gemaakt
tussen ‘globale’en ‘specifieke’beleidsinstrumenten. Bij dit onderscheid gaat
het om de mate van gedetailleerdheid waarmee in het gedrag van de doelgroep wordt ingegrepen. Zo kan men het gebruik van snelwegen op een
globale manier belasten door een snelwegvignet, dat iedere automobilist
die dat wil één keer per jaar kan aanschaffen. Er kan ook een specifieke
belasting worden geheven op ieder afzonderlijk gebruik van een stukje
snelweg in Nederland (vergelijk het zogenaamde rekeningrijden). Op
dezelfde manier kunnen voorschriften en voorlichting globale of Specifieke
gedragsaanwijzingen bevatten.
In het algemeen gesproken, kan men stellen dat het bij meer individuele
en meer specifieke instrumenten beter mogelijk is de inhoud van het
instrument af te stemmen op de verschillende situaties waarin de leden
van de doelgroep zich kunnen bevinden. Er wordt in dit verband ook wel
gesproken over ‘fine tuning’ of ’verfijnde afstemming’ (De Bruijn en Ten
Heuvelhof, 1991). De effectiviteit van dergelijke instrumenten kan hierdoor, met name in situaties met een heterogene doelgroep, groter zijn dan
die van instrumenten met een algemeen of een globaal karakter. Zo zal
een jaarlijks te kopen spitsvignet de automobilist slechts één keer per jaar
voor de keuze stellen of hij dat jaar helemaal nooit, of wel eens van de
snelweg gebruik wil maken. Indien hij, ook al is het voor één keer, een
spitsvignet heeft gekocht, dan is er voor de rest van het jaar geen prikkel
meer aanwezig om het gebruik van de auto te beperken. Een heffing die
daarentegen elke keer wordt opgelegd wanneer men van de snelweg
gebruik maakt, zal de automobilist ook elke keer voor de keuze stellen
zijn auto te laten staan. Overigens moet worden opgemerkt dat de
effectiviteitvan beleidsinstrumenten door een groot aantal kenmerken kan
worden beïnvloed en dat de omstandighedenwaaronder beleidsinstrumenten worden toegepast van doorslaggevende invloed kunnen zijn op de
effectiviteit (Klok, 1991). Hierdoor is het noodzakelijk om hypothesen
over de invloed van kenmerken van beleidsinstrumenten op hun effectiviteit met de nodige voorzichtigheid te formuleren.
Hierboven is aangegeven dat de baten in termen van doelbereiking
(effectiviteit)bij individuele en specifieke instrumenten groter kunnen zijn
dan bij algemene en globale instrumenten. Daar staat tegenover dat de
toepassing van individuele en specifieke instrumenten ook veel meer
inspanning en informatie van de beleidsuitvoerders vergt. De uitvoeringskosten zullen hierdoor eveneens groter zijn en in een aantal gevallen ook
de kosten van gedragswijziging voor de doelgroep. Doordat het bij de
efficiëntie van instrumenten om het saldo van de kosten en de baten gaat,
is er geen algemene uitspraak te doen over de efficiëntie van algemene en
globale versus individuele en specifieke instrumenten.
64
In deze paragraaf hebben de effectiviteit en de efficiëntie van beleidsinstrumenten centraal gestaan. De invloed van de effectiviteit en de
efficiëntie op de acceptatie van beleid komt aan de orde in hoofdstuk 7
(De beleidseffecten en de beleidsacceptatie). In deze paragraaf beperken
we ons daarom tot een hypothese over de relatie tussen kenmerken van
instrumenten en de effectiviteit, in de wetenschap dat elders is aangegeven
hoe de effectiviteit samenhangt met de beleidsacceptatie. Zoals hierboven
is vermeld, is het niet mogelijk een algemene hypothese te formuleren
over de invloed van de beschreven kenmerken en de efficiëntie van
beleidsinstrumenten. Aldus komen we tot de volgende hypothese.
Hypothese I I :
Hoe meer beleidsinstrumenten individueel en spec@ek
.zijn toegesneden op de situatie van de doelgroep, hoe
groter de kans op hun effectiviteit zal zijn.
5.5 De beleidsinstrumenten en de acceptatie als beleidsdoel
Hierboven is aangegeven dat verschillende kenmerken van beleidsinstrumenten van invloed zijn op de acceptatie van beleid. Dit impliceert dat
beleidsinstrumenten ook bewust kunnen worden ingezet om de acceptatie
van beleid te vergroten. De acceptatie van het beleid wordt op deze wijze
tot één van de beleidsdoelen verheven. Zo kan het bij subsidies vaak
optredende "cadeau-effect"bewust worden nagestreefd om de kosten van
andere instrumenten voor de doelgroep te compenseren (Kuijpers en
Glasbergen, 1987; Klok, e.a., 1992). Met het cadeau-effect wordt het
verschijnsel aangeduid dat vooral diegenen een subsidie opstrijken die ook
zonder het instrument het subsidiabele gedrag zouden kiezen. De subsidie
is dan geen gedragsbeïnvloedend beleidsinstrument, maar een financiële
meevaller (een cadeau) die terloops wordt meegenomen. Een dergelijk
cadeau-effect van het subsidie-instrument kan echter worden gebruikt om
een dreigend gebrek aan acceptatie van andere instrumenten (bijvoorbeeld
voorschriften) te voorkómen. Door de met de voorschriften gepaard
gaande subsidie worden aan het voorschrift voor de doelgroep niet alleen
kosten, maar ook baten verbonden. Hierdoor wordt de acceptatie van het
beleid bevorderd (zie hypothese 10).
Ook aan voorlichting wordt een acceptatiebevorderendewerking toegeschreven. Zo zou door een zorgvuldige informatieverschaffingten aanzien
van de motivering en de te verwachten effecten de acceptatie van wetgeving kunnen worden vergroot (Van Woerkum, 1988). Indien de burgers
door middel van voorlichting expliciet en helder beargumenteerd wordt
duidelijk gemaakt welke beleidskeuzen zijn gedaan en wat hiervan de te
verwachten effecten zullen zijn, dan kan dit leiden tot een grotere mate
65
van begrip voor en acceptatie van het beleid (zie ook hoofdstuk 6).
Daarbij wordt overigens opgemerkt dat het acceptatiebevorderende effect
van voorlichting doorgaans geringer zal zijn naarmate de oorspronkelijke
acceptatie kleiner is (Van Woerkum, 1988). Het te verwachten effect van
voorlichting is met andere woorden geringer naarmate de behoefte aan
acceptatiebevordering groter is. Dit hangt samen met de veronderstelling
dat de geloofwaardigheid van de bron van voorlichting sterk van invloed
is op het al dan niet optreden van een kenniseffect. Indien er eenmaal een
lage mate van beleidsacceptatie is ontstaan, zal de beleidsvoerende actor
minder geloofwaardig zijn en zal zijn acceptatiebevorderende boodschap
minder effect sorteren.
Het bovenstaande brengt ons tot de volgende hypothese.
Hypothese 12:
Hoe meer bewust instrumenten van overheidsbeleid
worden ingezet om de acceptatie van het beleid te
bevorderen, hoe groter de h m op maatschappelijke
acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.
5.6 Samenvatting
In dit hoofdstuk is aandacht besteed aan de invloed van de beleidsinstrumenten op de acceptatie van het beleid. De beleidsinstrumenten zijn
daartoe om te beginnen onderscheiden in vier typen: overheidsproduktie,
juridische instrumenten, economische instrumenten en communicatieve
instrumenten. Vervolgens is aandacht besteed aan de kenmerken van
instrumenten die rechtstreeks van invloed zijn op de acceptatie van het
beleid, Daarbij is onderscheid gemaakt tussen beperkende en verruimende
beleidsinstrumenten en is aangegeven wat de invloed is van de verdeling
van de kosten en de baten van beleidsinstrumenten.Tevens is aangegeven
dat ideologische opvattingen en algemene principes van invloed kunnen
zijn op de acceptatie van beleidsinstrumenten en daarmee op de acceptatie van het beleid. Vervolgens is de indirecte invloed van beleidsinstrumenten, via de effectiviteit en de efficiëntie van het beleid, beschreven.
Hierbij is onderscheid gemaakt tussen algemene en individuele beleidsinstrumenten alsmede tussen globale en specifieke instrumenten. Tenslotte
is beschreven hoe beleidsinstrumentenbewust kunnen worden gebruikt om
de acceptatie van het beleid te bevorderen. De acceptatie van het beleid
wordt dan één van de doeleinden van het beleid.
Aldus hebben we in dit hoofdstuk de volgende hypothesen ontwikkeld.
- Hoe meer een instrument van overheidsbeleid een verruimend karakter
heeft voor een groep van burgers, en hoe meer de baten van het instrument de kosten voor deze groep overtreffen, en hoe meer het instru66
-
-
ment aansluit bij de ideologische voorkeuren van deze groep, hoe groter
de kans op acceptatie van het overheidsbeleid bij de groep burgers zal
zijn.
Hoe meer instrumenten van overheidsbeleid individueel en specifiek
zijn toegesneden op de situatie van de doelgroep, hoe groter de kans op
hun effectiviteit zal zijn.
Hoe meer bewust instrumenten van overheidsbeleidworden ingezet om
de acceptatie van het beleid te bevorderen, hoe groter de kans op
maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.
67
6 Het beleidsproces en de beleidsacceptatie
6.1 Inleiding
In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde welke invloed het al dan niet
accepteren van overheidsbeleid door de burgers ondergaat van het beleidsproces.
Met het beleidsproces bedoelen wij het dynamische verloop van handelingen en interacties met betrekking tot een beleid. Bij een beleidsproces
maakt men doorgaans onderscheid tussen verscheidene deelprocessen.Dit
hoofdstuk concentreert zich op vier deelprocessen: het voorbereiden, het
bepalen, het uitvoeren en het evalueren van het beleid.
Het voorbereiden of ontwerpen omvat het uitdenken, beargumenteren
en formuleren van een te voeren beleid (paragraaf 2). Het bepalen van
het beleid is het nemen van beslissingen over de inhoud van het beleid
(paragraaf 3). De uitvoering is de toepassing van de gekozen middelen
voor de gekozen doeleinden (paragraaf 4). De evaluatie omvat het
beoordelen van de inhoud, processen en effecten van het beleid (paragraaf
5). Voor elk van deze deelprocessen is aannemelijk te maken dat zij van
invloed zijn op de maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid.
De kans op die acceptatie hangt onder meer af van de mate waarin de
ontwerpers, bepalers, uitvoerders en evaluators van het overheidsbeleid
rekening houden met opvattingen van de leden van de doelgroep.
Elke paragraaf eindigt met een of meer hypothesen over de invloed van
het beleidsproces op het al dan niet accepteren van overheidsbeleid. Het
hoofdstuk wordt besloten met een samenvatting.
6.2 Het ontwerpen van het beleid
Bij het ontwerpen van een beleid gaat het, zoals gezegd, om het uitdenken, beargumenteren en formuleren van een te voeren beleid. Dit valt
grotendeels samen met de beleidsvoorbereiding, die onder meer wordt
omschreven als het verzamelen en analyseren van informatie en het
formuleren van adviezen met het oog op een te voeren beleid.
Het is van belang reeds bij het ontwerpen van een overheidsbeleid
aandacht te schenken aan de acceptatie van het beleid. In een onderzoek
onder leidinggevende departementale ambtenaren werd de vraag gesteld:
"Kijkt u bij de voorbereiding van het beleid ook naar de politieke steun
69
voor het beleid en naar de steun voor het beleid in de samenleving ?"
Alle 41 respondenten op één na gaven te kennen dat zij bij de beleidsvoorbereiding naar de politieke steun voor het beleid keken. Op de vraag
"Hoe belangrijk vindt u die politieke steun ?" antwoordden 24 geïnterviewde ambtenaren "zeer belangrijk en twaalf "belangrijk'. Bij politieke steun
dacht men vooral aan steun vanuit de politieke top van het departement
en vanuit het parlement. Van de geïnterviewde ambtenaren zeiden er 32
ook naar de steun voor het beleid in de samenleving te kijken en vier niet.
Deze maatschappelijke steun werd door tien respondenten zeer belangrijk
gevonden, door vijftien belangrijk en door zes belangrijk noch onbelangrijk (Walraven, 1991, pp. 66-73).
Ook in de wetenschappelijke handleidingen voor het ontwerpen van
overheidsbeleid krijgt de politieke en maatschappelijke steun voor het
beleid de aandacht, zij het niet bij elke auteur evenzeer. Volgens diverse
auteurs van zulke handleidingen gaat het er om een beleid te ontwerpen
dat beantwoordt aan de beginselen van de rationaliteit en de legitimiteit
(Hoogerwerf, 1984-A en 1992).
Bij rationaliteit kan men denken aan doelgerichtheid, doeltreffendheid
en doelmatigheid, samen doelrationaliteit genoemd. Ruimer gesteld, kan
men bij rationaliteit denken aan het houdbaar beargumenteren van iets,
in dit geval het beargumenteren van een beleid, niet alleen in termen van
doeleinden en middelen (finaal denken; doelrationaliteit), maar ook in
termen van waarden en normen (normatief denken; waardenrationaliteit)
en van oorzaken en gevolgen (causaal denken; empirisch-causale
rationaliteit).
Bij de legitimiteit van het te ontwerpen beleid heeft men de aanvaardbaarheid op het oog. Het gaat daarbij om de aanvaardbaarheid voor alle
betrokkenen, dus de beleidsbepalers, de beleidsuitvoerders, de doelgroepen en meer in het algemeen ook de burgers en hun organisaties. Vanuit
de beginselen van de rationaliteit en de legitimiteit bezien, moet een
beleidsontwerp niet alleen op de doeltreffendheid, de doelmatigheid en
de uitvoerbaarheid van het te voeren beleid mikken, maar ook op acceptatie door de burgers en andere betrokkenen. Men spreekt in dit verband
van respectievelijk effectgericht, uitvoeringsgericht en acceptatiegericht
ontwerpen (Potman, 1989, pp. 197-203). Daarnaast gelden voor het te
ontwerpen beleid uiteraard ook nog andere kwaliteitseisen, zoals die van
een democratische totstandkoming, de rechtmatigheid en de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur (Hoogerwerf, 1992).
Tussen de beginselen van de rationaliteit en de legitimiteit kan een
spanning bestaan. Dat begint al bij de formulering van het probleem
waarop het beleid zich zal richtten. Vanuit de doelrationaliteit van het
beleid bezien, is er veel te zeggen voor een probleemdefinitie die precies,
beperkt, eenvoudig en fundamenteel is. Vanuit de legitimiteit van het
70
beleid bezien, kan men echter ook pleiten voor een minder precieze,
bredere, meer complexe en minder fundamentele probleemdefinitie
(Joldersma, 1992).Uit de eisen van rationaliteit en legitimiteit kunnen dan
ook tegenstrijdige handelingsperspectieven voortvloeien. Veelal blijkt het
echter wel mogelijk een compromis te vinden waardoor aan diverse eisen
zoveel mogelijk wordt voldaan.
Contact met het veld
Aandacht voor de aanvaardbaarheid van het te ontwerpen beleid is vereist
in alle stappen die men in het ontwerpproces kan onderscheiden, zoals de
formulering en analyse van de opdracht tot het ontwerpen van een beleid,
de analyse van het beleidsprobleem en zijn oorzaken, de formulering van
doeleinden en middelen, de afweging van kosten en baten van de
middelen en het ontwerpen van de beleidsuitvoering (Hoogerwerf, 1992).
Indien men een aanvaardbaar beleid wil krijgen, zal men in elk van deze
stappen rekening moeten houden met de probleempercepties en beleidsvoorkeuren van de betrokkenen. Men kan dit ruimer ook zo formuleren,
dat de beleidsontwerper bij elke stap rekening moet houden met de
politieke, sociale, juridische (ook procedurele), economische, ethische en
nog andere randvoorwaarden waarbinnen het beleid zal moeten worden
gevoerd (Hoogerwerf, 1992; vgl. Potman, 1989, pp. 197-204;Van de Graaf
en Hoppe, 1989, pp. 426-483; Hoppe, 1989).
Een helder beeld van de opvattingen van de betrokken burgers ontbreekt bij de beleidsontwerpers nogal eens, mede doordat er te weinig
contact met het beleidsveld is. Op de vraag welke problemen men rond
de beleidsvoorbereidingziet, noemden topfunctionarissen in het openbaar
bestuur als een probleem onder meer een tekort aan contact met het veld.
Hun antwoorden kwamen, zoveel mogelijk in hun eigen woorden
samengevat, op het volgende neer. De beleidsvoorbereiding staat te ver
van de praktijk af. Er zijn teveel ambtenaren die de maatschappij
onvoldoende kennen. Ambtenaren luisteren bij de beleidsvoorbereiding
te weinig naar de burgerij. De overheid voert wel overleg met organisaties
die belangstellend en belanghebbend zijn, maar te weinig met de burgers
zelf. Het beeld van de problemen is teveel dat van de deskundigen, de
professionals, en te weinig dat van de cliënten. Er is te weinig informatie
over het veld en over de vraag of het beleid daar wel zal werken. De
vierde macht laat zich nog steeds weinig gelegen liggen aan de vraag hoe
het beleid bij de burger over komt. Zo merkte een topambtenaar op: "..als
je ambtenaren zegt: je zou toch in je beleidsvoorbereiding, voor je aan de
minister advies uitbrengt, best ook eens contact kunnen hebben met de
verschillende lagen van de bevolking, dan zit men heel raar te kijken"
(Hoogerwerf, 1986-4 pp. 197-203).
De aanvaardbaarheid van een beleid wordt bevorderd wanneer de be71
leidsontwerpers reeds in de ontwerpfase een scherp beeld trachten te
krijgen van de probleempercepties en beleidsvoorkeurenvan de betrokkenen, zoals de beleidsbepalers, de beoogde beleidsuitvoerders en de
doelgroepen. Dit kan onder meer gebeuren door het voeren van
mondeling en schriftelijk overleg, Een bijzondere vorm daarvan is
inspraak, dat wil zeggen een georganiseerd proces waarin burgers en/of
organisaties door een overheid in de gelegenheid worden gesteld hun
opvattingen over het te voeren beleid aan de orde te stellen (Oosting,
1985). Inspraak kan resulteren in bijstelling van een beleid, maar ook in
mobilisatie van steun voor het beleid (Hoogenverf, 1976). Men kan
inspraak beschouwen als één van de procedures die kunnen leiden tot wat
Luhmann noemde "Legitimation durch Verfahren". Men kan in dit
verband ook denken aan de stelling van Habermas dat legitimiteit berust
op een democratisch proces van communicatie (zie paragraaf 2.4.2).
Naast inspraak zijn er ook allerlei andere middelen om de aanvaardbaarheid van een voorgenomen beleid te peilen. Z o kan men bijvoorbeeld
de maatschappelijke acceptatie van een voorgenomen investering vaststellen in het kader van een "technology assessment" of aspectenonderzoek, dat wil zeggen een systematische studie van de gevolgen die de
samenleving zal ondervinden bij het in gebruik nemen van een nieuwe
technologie (Wissema, 1983, pp. 77-91).
Van bijzonder belang voor de aanvaardbaarheid van een beleid is ook
overleg van de beleidsontwerper met de beoogde uitvoerders, dat wil
zeggen ambtenaren, lagere overheden of particuliere organisaties die
mettertijd de beleidsmiddelen moeten toepassen. Het voorbereiden en
vaststellen van een nieuw beleid geeft nog geen garantie voor een
succesvolleuitvoering. Wanneer de beleidsvorming en de beleidsuitvoering
in verschillende handen zijn, kan de uitvoering van het nieuwe beleid
problemen opleveren. Dat is zeker zo wanneer de verhouding tussen de
beleidsmaker en de beleidsuitvoerder zich kenmerkt door een grote mate
van vrijblijvendheid, doordat de beleidsmaker niet over machtsmiddelen
beschikt om de uitvoerder tot het overnemen van het nieuwe beleid te
dwingen, Men spreekt dan van indicatief beleid. Het betrekken van
beleidsuitvoerders bij de beleidsvorming levert de ontwerpers extra
informatie op, doordat beleidsuitvoerders doorgaans niet alleen de
uitvoering, maar ook het beleidsveld en de doelgroep goed kennen.
Bovendien kan het betrekken van uitvoerders bij de beleidsvorming voor
indicatief beleid een succesvolle strategie van de beleidsmakers zijn om
de uitvoerders aan nieuw beleid te binden (De Bruijn en Lulofs, 1991;
Reussing, 1991).
Van belang is ook een tijdige en nauwkeurige peiling van de opvattingen van de doelgroep, zoals bijvoorbeeld weggebruikers en hun organisaties wanneer het om een verkeersbeleid gaat. Het gebruik dat de
72
I
beleidsontwerper van informatie over de opvattingen van de doelgroep
maakt, zal meer steun voor het beleid opleveren naarmate dit gebruik
meer expliciet en beargumenteerd is. Men denke aan Habermas' omschrijving dat "Legitimität bedeutet ...gute Argumente..."(zie paragraaf 2.4.2).
Bij het ontwerpen van een beleid vereist ook de zorgvuldigheid van het
proces van wetgeving veel aandacht. Met het oog op de acceptatie van het
beleid door de burgers verdient een wat langzamer voorbereide, maar
goede wet de voorkeur boven een snel ingevoerde wet die niet of slecht
werkt (Zicht op wetgeving, 1991, pp. 33-42).
Het een en ander brengt ons tot de volgende hypothese.
Hypothese 13:
Hoe meer expliciet en beargumenteerd de beleidrontwerpers rekening houden met de probleempercepties en beleidmoorkeuren van de beleidsuitvoerdersen
de doelgroep, alsmede metpolitieke, sociaie, economische, juridische (waaronderprocedurele), ethische en
andere randvoorwaarden, hoe groter de kans op
maatschappelijke acceptatie van het overhekhbeleid
zal zijn.
6.3 Het bepalen van het beleid
I
De beleidsbepaling omvat het nemen van beslissingen over de inhoud van
een beleid. Daartoe behoort het kiezen en specificerenvan de doeleinden,
de middelen en de tijdskeuzen. Aan dit proces van beleidsbepalingnemen
in een democratisch politiek systeem niet alleen degenen deel die de
uiteindelijke beslissing officieel vaststellen, zoals de regering en het
parlement, maar ook alle personen en organisaties die trachten de
beslissingen te beïnvloeden, zoals individuele burgers, politieke partijen,
belangen- en actiegroepen, adviesorganen en de media. De politieke
democratie kan men omschrijven als een wijze van beleidsvorming die
aanwezig is voorzover alle burgers de mogelijkheid hebben de inhoud en
processen van het overheidsbeleid direct of indirect te beïnvloeden
(Hoogerwerf, 1979, pp. 125-146;vgl. Thomassen, 1991).
Het proces van beleidsbepaling kan men op tenminste twee manieren
bezien. Ten eerste kan men het beschouwen als een proces van het
afwegen, reduceren en kiezen van alternatieven. In dat proces spelen
vooral opvattingen en informatie een rol. Ten tweede kan men de beleidsbepaling ook beschouwen als een proces van machtsuitoefening.
Daarin zijn vooral de machtsposities en machtsbases doorslaggevend. In
feite komen beide processen bij het bepalen van een beleid te zamen en
vermengd met elkaar voor (Arentsen en Lulofs, 1989, pp. 132-143).
I
73
I
,
I
Beide processen zijn ook van invloed op de acceptatie van het uiteindelijk vastgestelde beleid. Als de opvattingen en de machtsposities van
sommige actoren in het proces doorslaggevend zijn, is de kans groot dat
het daaruit resulterende beleid eenzijdig is. Het wordt dan door de
groeperingen die veel invloed op het beleid hebben uitgeoefend wel aanvaard, maar door andere groeperingen niet of minder.
Van belang is in dit verband ook de invloed van "groepsdenken"op de
kwaliteit van de besluitvorming. Vatbaar voor groepsdenken zijn volgens
Janis vooral kleine besluitvormingsgroepen met een hoge mate van interne
groepscohesie en "esprit de corps", in het bijzonder wanneer deze groepen
onder externe druk en in een betrekkelijke afzondering van hun sociale
omgeving in een gesloten kring werken aan het voorbereiden van een
besluit of plan. Deze combinatie van factoren leidt er toe dat de
besluitvormers grote kans lopen ten prooi te vallen aan het syndroom van
groepsdenken: het behoud van de harmonie en consensus in de groep
wordt zo belangrijk voor de groepsleden dat zij bij belangrijke beslissingen
terugdeinzen voor het uiten en toelaten van kritiek in de groepsdiscussies.
Het gevolg hiervan is dat de groep onzorgvuldig afgewogen besluiten
neemt en zich daar sterk aan vastklampt. De slecht afgewogenbeslissingen
vormen op hun beurt een belangrijke oorzaak van het falen van een
beleid. Groepsdenken tast dus de kwaliteit van het besluitvormingsproces
aan ('t Hart/De Jong/Korsten, 1991, p. 20). Men kan daaraan toevoegen
dat groepsdenken ook de kans op het rekening houden met opvattingen
van de doelgroep beperkt en dus ook de kans op acceptatie van het beleid
vermindert.
De beleidsbepalers hebben overigens bij het doen van hun keuzen
slechts een beperkte vrijheid. Het aantal alternatieven waaruit zij kunnen
kiezen, wordt beperkt door vele politieke, sociale, economische,juridische,
ethische en andere randvoorwaarden. Tot die randvoorwaarden behoren
de politieke cultuur (bijvoorbeeld heersende opvattingen over de rechtsstaat en de verzorgingsstaat en de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur), de publieke opinie, de politieke machtsverhoudingen,de eerder
gemaakte beleidskeuzen van de actor (bijvoorbeeld een departement) zelf,
een meer omvattend beleid (bijvoorbeeld kabinetsbeleid), het beleid van
hogere bestuurslagen (bijvoorbeeld de Europese Gemeenschap), het
beleid van nevengeschikte organisaties (bijvoorbeeld andere departementen), de sociaal-economische situatie in de maatschappij, de financiële
situatie van de overheid, de bestaande wetgeving, de internationale
politieke situatie en nog wel meer (Leemans, 1985, pp. 106-109).
Politieke democratie
De juridische randvoorwaarden omvatten met het oog op de politieke
democratie en een behoorlijk bestuur ook allerlei procedurele regels, met
74
inbegrip van de regels voor de inspraak (Oosting, 1985). Een democratische en rechtmatige totstandkoming van het overheidsbeleid is van groot
belang, ook als grond van een legale gezagslegitimatie en als bron van de
acceptatie van beleid door de burgers en hun organisaties. Onrechtmatige
handelingen van politici, bestuurders en ambtenaren, waaronder ook
vormen van corruptie, kunnen de acceptatie van het beleid door de
burgers ondermijnen.
De acceptatie van het uiteindelijk vastgestelde beleid hangt onder meer
af van de mate waarin de beleidsbepalers niet alleen rekening hebben
gehouden met de randvoorwaarden, maar dit ook expliciet en beargumenteerd hebben gedaan (vgl. Pröpper, 1989-A).
Rond de politieke democratie en de beleidsbepaling doen zich verscheidene problemen voor. De belangrijkste schaduwzijden van de politieke democratie zoals wij die in Nederland kennen, zijn volgens politiekbestuurlijke topfunctionarissen:een tekort aan doelmatigheid, de politieke
verdeeldheid, een onjuiste politieke machtsverdeling en een tekort aan
informatie bij de besluitvormers. Tot de meest genoemde problemen rond
de besluitvorming in de ministerraad behoren problemen bij de coördinatie, te weinig aandacht voor de hoofdlijnen, een tekort aan informatie en
te weinig aandacht voor de uitvoering van besluiten. De meest genoemde
problemen rond de besluitvorming in het parlement betreffen onder meer
te weinig aandacht voor de hoofdlijnen, te weinig informatie. te weinig
coördinatie en te weinig invloed van het parlement. Deze problemen
worden gesignaleerd door bewindspersonen, vooraanstaande Kamerleden,
topambtenaren en topadviseurs (Hoogemerf, 1986-4 pp. 141,224,236).
Hoe deze problemen door de burgers worden gezien en hoe zij
doorwerken in de acceptatie van overheidsbeleid door de burgers, is niet
precies bekend. Aannemelijk lijkt dat de acceptatie van beleid in elk geval
niet wordt bevorderd door problemen zoals de burgers die zien rond de
politieke democratie en de politieke besluitvorming.
Voor abstracte democratische waarden zoals de beginselen van vrijheid
en gelijkheid bestaat onder de bevolking een brede steun, maar bij toepasssing op concrete situaties blijkt er geen overeenstemming te zijn
(Aarts/Castenmiller, 1991, pp. 214-218). Uit kiezersonderzoek blijkt ook
dat ongeveer de helft van de Nederlandse kiezers weinig politiek
zelfvertrouwen heeft, in die zin dat men stellingen onderschrijft zoals
““Mensenzoals ik hebben geen enkele invloed op de regeringspolitiek” en
“Kamerleden bekommeren zich niet om de mening van mensen zoals ik”.
Opmerkelijk is overigens dat het politiek zelfvertrouwen sinds de jaren
zeventig is toegenomen. Het politiek cynisme, in de zin van ongeloof in
de goede bedoelingen, oprechtheid en bekwaamheid van politici en
bewindslieden, valt bij meer dan eenderde van de kiezers waar te nemen,
maar is sinds de tweede helft van de jaren zeventig stabiel (Van der Eijk
75
e.a., 1992). Een groot deel van de Nederlandse bevolking is ook reeds
jaren lang voorstander van een verdere democratisering van het politieke
stelsel. Aannemelijk is dat politiek cynisme en gemis aan politiek
zelfvertrouwen, evenals de opvatting dat er tekorten in de politieke democratie zijn, niet bevorderlijk zijn voor de acceptatie van het overheidsbeleid door de burgers.
Wij besluiten ook deze paragraaf met een hypothese.
Hypothese 14:
Hoe meer expliciet en beargumenteerd de beleìhbepalers rekening houden met de probleempercepties
en beleidsvoorkeuren van de beleidsuìtvoerders en de
doelgroep, alsmede met politieke, sociale, economische, juridische (waaronderprocedurele), ethische en
andere randvoorwaarden, hoe groter de kans op
maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid
tal zijn.
6.4 De uitvoering en handhaving van het beleid
Ook de uitvoering van een overheidsbeleid is van groot belang voor de
acceptatie van dat beleid door de burgers. Dat vele burgers over die
uitvoering ontevreden zijn, blijkt onder meer uit de klachten die bij de
Nationale Ombudsman binnenkomen. Veel klachten hebben betrekking
op het trage tempo van werken van de overheid, ontoereikende informatie
voor burgers, het niet in acht nemen van wettelijke voorschriften en een
niet correcte bejegening van burgers (Nationale Ombudsman, 1989, pp.
11-16; Oosting, 1992).
De uitvoering van een beleid betreft het toepassen van de gekozen
middelen voor de gekozen doeleinden. De uitvoering kan door het beleidsvoerende orgaan zelf ter hand zijn genomen (interne uitvoering) of
aan andere instanties zijn toebedeeld (externe uitvoering). De externe
uitvoerder van overheidsbeleid kan een ander overheidsorgaan zijn, maar
ook een particuliere organisatie (Maarse, 1989).
De uitvoering is in veel gevallen geen neutrale, automatische toepassing
van de vastgestelde beleidsinstrumenten. De inhoud van het uit te voeren
beleid kan dan tijdens de uitvoering aanzienlijke veranderingen ondergaan. Dit impliceert dat het vastgestelde beleid niet kritiekloos door de
uitvoerders wordt geaccepteerd. Een van de problemen rond de beleidsuitvoering is tegenwerking door ambtenaren of andere uitvoerders (Hoogerwerf, 1986-4 pp. 250-263). Zelfs als de uitvoerders het beleid aanvaarden
en er naar streven het zo getrouw mogelijk overeenkomstig de bedoelingen van de beleidsbepalers uit te voeren, kunnen zij bij de toepassing van
76
de beleidsinstrumenten in concrete situaties tot andere beslissingen komen
dan de beleidsbepalers beoogden. Er is dus het probleem van de
getrouwheid van de uitvoering: de mate van overeenkomst (conformiteit)
tussen de uitvoering en het oorspronkelijkebeleidsplan (Simonis, 1983, p.
22). Dit probleem doet zich niet alleen ten aanzien van uitvoerende
ambtenaren voor, maar ook ten aanzien van uitvoerende burgers en
particuliere organisaties. Burgers en hun organisaties hebben hun eigen
doelstellingen, die kunnen afwijken van die van het overheidsbeleid
(%/Herweijer, 1992, pp. 13). Er zijn bedrijven die de milieuwetgeving
overtreden. Zo zijn er ook burgers die bij het aanvragen van een
individuele huursubsidie hun inkomen te laag of hun huur te hoog
opgeven.
In paragraaf 4.2, toen de inhoud van het beleid aan de orde was, zijn al
een aantal gevalstudies besproken waaruit blijkt dat botsingen tussen
doeleinden van overheidsbeleid en doeleinden van andere, uitvoerende
actoren allerminst een zeldzaamheid zijn. Daaruit bleek ook dat door deze
botsingen afbreuk wordt gedaan aan de uitvoering en de effectiviteit van
het overheidsbeleid.
Het niet accepteren van overheidsbeleid door uitvoerders komt echter
niet alleen voort uit conflicterende doeleinden. Het kan ook samenhangen
met andere factoren. Een belangrijke factor is in dit verband de beleidsvrijheid van de uitvoerders. Het is meestal onvermijdelijk dat de
uitvoerders een zekere vrijheid van keuze hebben. Zij moeten immers de
algemene doeleinden, middelen en uitvoeringsregels van het beleid
kunnen toepassen op concrete, individuele gevallen, die veelal meer
nuances vertonen dan in het beleid waren voorzien (Ringeling, 1978;
Maarse, 1989).
De beleidsvrijheid van de uitvoerder is van invloed op de acceptatie van
het beleid door de uitvoerder en indirect ook door de burgers. De
uitvoerder heeft, zeker naar eigen opvatting, enige autonomie nodig.
Beleidsvrijheid kan de uitvoerder echter juist ook die alternatieven bieden
die hij nodig heeft om het beleid te kunnen accepteren en het adequaat
te kunnen uitvoeren. De beleidsvrijheid geeft de uitvoerder ook de mogelijkheid op de behoeften en eisen van de doelgroep in te spelen (Bressen
en Klok, 1987). Beleidsuitvoering krijgt dan veelal het karakter van een
onderhandelingsproces, waardoor het ontstaan van openlijke conflicten
tussen de uitvoerder en de doelgroep wordt vermeden. Conflicten, die
veelal gepaard gaan met het gebruik van machtsmiddelen,zoals juridische
procedures, het traineren van de besluitvormimng en het creëren van
negatieve beeldvorming, leiden gemakkelijk tot een aantasting van de
legitimiteit en daarmee ook van de acceptatie van het beleid (Klok, 1991).
Uitvoerende ambtenaren treden, op zijn minst schriftelijk, veelal in
direct contact met burgers en hun organisaties. Zij zijn veldwerkers ofwel
77
"street level bureaucrats" die werken in "front-line organizations" (Lipsky,
1980). Deze uitvoerders werken in het spanningsveld tussen de eisen van
het beleid en de eisen van de "cliënten". Zij moeten enerzijds de vaak
onderling tegenstrijdige of onduidelijke regels van het beleid toepassen,
maar anderzijds met de concrete situatie van de burger (bijvoorbeeld de
woonsituatie of de kans op passende arbeid) rekening houden. Zij kunnen
door de cliënten, die vaak onvrijwillige cliënten zijn, op allerlei manieren,
inclusief bedreigingen, worden beïnvloed.
Bovendien staan de veldwerkers in het spanningsveld van gebrek aan
respectievelijk tijd, arbeidskracht en informatie aan de ene kant en de
noodzaak van snelle beslissingen aan de andere kant. Eén van de oplossingen die zij daarvoor vinden, is het aanleren van routines en vereenvoudigingen, zoals bijvoorbeeld het typeren of met andere woorden "in
hokjes plaatsen" van cliënten. Een risico dat zich daarbij voordoet is dat
de uitvoerende ambtenaar de kant van de sterkste partij kiest. Zo kan
bijvoorbeeld een ontslagambtenaar van een arbeidsbureau geneigd zijn
meer aandacht te schenken aan de ontslagaanvraagvan de werkgever dan
aan het verweer van de werknemer (Den Ouden en Wilthagen, 1989;
Maarse, 1989).
De steun van de doelgroepen voor de beleidsuitvoering zal groter zijn
als de uitvoerder niet alleen rekening houdt met de probleempercepties
en de voorkeuren van de doelgroepen, maar dit ook expliciet en beargumenteerd doet.
Handhaving van het beleid
Naast de uitvoering trekt ook de handhaving van het beleid in toenemende mate de politieke en bestuurlijke aandacht. De mate waarin de
burgers een beleid accepteren, is mede afhankelijk van de wijze waarop
de overheid het beleid tracht te handhaven. De handhaving omvat onder
meer het toezicht op de naleving van voorschriften, het constateren van
overtredingen, nader overleg en dreiging met sancties en tenslotte de
toepassing van sancties.
Voor de handhaving van een beleid en in het bijzonder van wettelijke
regels kan de overheid echter niet alleen gebruik maken van het strafrecht, maar ook van civielrechtelijke procedures, het administratieve recht
en tuchtrechtelijke handhaving door de doelgroep zelf. Een voorbeeld is
de Wet-Mulder, waarin voor de sanctionering van lichte verkeersovertredingen een overgang van het strafrecht naar het administratieve recht is
geregeld. Naast negatieve sancties zijn ook voorlichting over geldende
regels, beloningen voor het meewerken aan de uitvoering van het beleid
en vormen van inspectie en toezicht belangrijke instrumenten voor de
handhaving (WRR, 1988; De Leeuw e.a., 1990; Van Rossum, 1991; Zicht
op wetgeving, 1991; Van de Poel, 1992; Schuiling, 1992, Reussing, 1992).
78
Er wordt wel onderscheid gemaakt tussen twee stijlen van handhaving
(Hawkins en Thomas, 1984; Kagan, 1989). In de "afschrikkingsstijl"wordt
overtreding van een regel zonder meer beantwoord met toepassing van
een sanctie. Het gebruik van een sanctie heeft zelfs plaats wanneer de
overtreder bereid is zijn leven te beteren of wanneer de situatie die met
de regel in strijd was reeds is opgeheven. Een dergelijke afschrikkingsstijl
leidt vaak tot conflicten en tot een vermindering van de maatschappelijke
acceptatie van het beleid. In de "nalevingsstijl"daareentegen is de reactie
van de handhaver primair gericht op naleving van de regels in de
toekomst. De handhaver zal om te beginnen altijd proberen de overtreder
van de noodzaak tot naleving te overtuigen. Daarbij zal hij hem ook met
advies terzijde staan. De toepassing van een sanctie is in deze nalevingsstijl slechts een laatste redmiddel waaruit blijkt dat de handhaver niet
succesvol is geweest.
De burger kent echter niet alleen plichten, maar ook rechten, ook
wanneer het om de uitvoering van overheidsbeleid gaat. Van groot belang
is dan ook de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, via de
diverse vormen van administratieve rechtspraak en administratief beroep
(Helder, 1985). Deze rechtsbescherming, waarin over geschillen tussen
burger en overheid wordt beslist, kan ertoe bijdragen dat het optreden van
een overheidsorgaan wordt gecorrigeerd. Daardoor kan de rechtsbescherming uiteindelijk ook tot de acceptatie van overheidsbeleid door
de burgers bijdragen.
In het licht van het bovenstaande komen wij tot de volgende hypothesen.
Hypothese 15:
Hoe meer expliciet en beargumenteerd de beleidsuitvoerders en beleidshandhavers rekening houden met
de probleempercepties en de beleidsvoorkeurenvan de
leden van de doelgroep, alsmede met politieke, sociale, economische, juridische (waaronderprocedurele),
ethische en andere randvoonuaarden, hoe groter de
kans op maatschappelijke acceptatie van een overhekisbeleid zal zgn.
6.5 De evaluatie van het beleid
De beleidsevaluatie omvat het beoordelen van de waargenomen inhoud,
processen of effecten van een beleid aan de hand van bepaalde criteria.
De beoordelingscriteria worden veelal uit de beleidsdoeleinden afgeleid.
Zij kunnen echter ook worden ontleend aan de doeleinden, normen,
beginselen of probleempercepties van anderen dan de beleidvoerders, dus
79
bijvoorbeeld aan die van de doelgroep (Bressers/Hoogerwerf, 1991, pp.
22, 23).
Een beleidsevaluatie die een beoordeling aan de hand van criteria van
de doelgroep geeft, heeft meer kans door de doelgroep te worden geaccepteerd dan een evaluatie die haar criteria aan de doeleinden van het
overheidsbeleid ontleent. Dit kan indirect ook aan de acceptatie van het
beleid zelf ten goede komen. Een beoordeling aan de hand van opvattingen van de doelgroep komt echter in het evaluatie-onderzoekminder vaak
voor dan een beoordeling aan de hand van de doeleinden van het beleid
zelf. Dit is vanuit het oogpunt van acceptatie van beleid bezien een leemte
in de praktijk van de beleidsevaluatie, maar het is niet geheel onbegrijpelijk, mede omdat de doeleinden van de doelgroepen veelal nog meer dan
die van de beleidvoerders uiteenlopen.
Het onderwerp van een beleidsevaluatie is vaak de doelbereiking, de
doeltreffendheid of de doelmatigheid van een beleid. Een evaluatie zou
echter ook een beoordeling van de acceptatie van het beleid kunnen
inhouden. Uitgaande van de maatstaf dat een beleid behoort te worden
geaccepteerd, kan men vaststellen in hoever de betrokkenen een positieve
opvatting, houding of gedraging ten aanzien van de inhoud van het beleid
hebben. Een evaluatie die dit doet, zal wellicht meer kans op acceptatie
door de doelgroep hebben dan een evaluatie die dit achterwege laat. In
het beleidsevaluatie-onderzoekkomt een beoordeling van de acceptatie
tot nu toe echter veel minder voor dan een beoordeling van de doelbereiking, doeltreffendheid of doelmatigheid (Potman/Bekke, 1986; Potman,
1989). Ook dit kan, vanuit de acceptatie van beleid bezien, ais een leemte
in de praktijk van de beleidsevaluatie worden beschouwd.
In hoever draagt een beleidsevaluatie tot acceptatie van het beleid bij?
Het antwoord op deze vraag zal van verschillende omstandigheden
afhangen.
Een eerste omstandigheid die in de acceptatie van het beleid doorwerkt,
is de conclusie van het evaluatierapport. Een evaluatie die tot een
positieve conclusie komt, dus bijvoorbeeld concludeert dat het beleid zijn
doel heeft bereikt, doeltreffend is en doelmatig is, zal althans bij hen die
de beleidsdoeleinden onderschrijven de acceptatie van het beleid doen
toenemen (Patton, 1978, p. 64). Bij een negatieve conclusie kan de steun
voor het beleid verminderen, maar dit behoeft niet per se het geval te
zijn. Als bijvoorbeeld duidelijk wordt gemaakt dat het niet bereiken van
de beleidsdoeleinden niet is te wijten aan de doeleinden en instrumenten
van het beleid, maar aan een onjuiste beleidsuitvoering of aan onvoorziene veranderingen in het beleidsveld, of aan randvoorwaarden van
politieke, economische of nog andere aard, behoeft de steun voor het
beleid zelf niet te worden aangetast.
Een tweede omstandigheid die op de acceptatie van het beleid van
80
invloed is, betreft de vraag hoe de conclusie is bereikt, dus hoe de beleidsevaluatie is opgezet en uitgevoerd, en hoe de conclusie wordt gepresenteerd. Een evaluatie die betrouwbaar overkomt, kan de acceptatie van het
beleid bevorderen. Maar een evaluatie die de indruk van een poging tot
misleiding maakt, kan zelfs bij een positieve conclusie tot vermindering
van de acceptatie van het beleid bijdragen.
Een derde omstandigheid die in de acceptatie van het beleid doorwerkt,
betreft het gebruik dat in het beleidsproces van de evaluatie wordt
gemaakt. Als een evaluatierapport niet tot een terugkoppeling (bijsturing
of feedback) leidt, dat wil zeggen als het rapport niet op de beleidsagenda
wordt geplaatst en niet leidt tot een argumentatie en een beslissing over
het bijstellen van het beleid, zal de evaluatie weinig invloed op het beleid
hebben en langs die weg ook geen invloed op de acceptatie van het beleid
hebben (Pröpper, 1989-B).
Deze paragraaf leidt ons tot de volgende hypothese.
Hypothese 16:
Hoe meer expliciet en beargumenteerd de evaluators
van een overheidsbeleid hun criteria aun waarden,
normen en doeleinden van de doelgroep ontlenen en
daarbij tot een positieve en betrouwbare conclusie
over het beleid komen, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal
Zij?l.
6.6 Samenvatting
In dit hoofdstuk hebben wij aan de hand van de literatuur getracht de
vraag te beantwoorden welke invloed het beleidsproces uitoefent op het
al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers. Deze vraag
werd beantwoord voor vier deelprocessen van het beleidsproces, namelijk
het ontwerpen (voorbereiden), het bepalen, het uitvoeren (inclusief het
handhaven) en het evalueren van het beleid.
De conclusie kan worden samengevat in twee hypothesen, waarvan de
eerste een bundeling is van drie afzonderlijke, in het hoofdstuk geformuleerde hypothesen:
Hoe meer expliciet en beargumenteerd de ontwerpers, bepalers, uitvoerders en handhavers van een overheidsbeleid rekening houden met de
probleempercepties en de beleidsvoorkeurenvan de beleidsuitvoerdersen
de doelgroep, alsmede met politieke, sociale, economische, juridische
(waaronder procedurele), ethische en andere randvoorwaarden, hoe groter
de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.
Hoe meer expliciet en beargumenteerd de evaluatorsvan een overheids81
beleid hun criteria aan waarden, normen en doeleinden van de doelgroep
ontlenen en daarbij tot een positieve en betrouwbare conclusie over het
beleid komen, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het
overheidsbeleid zal zijn.
82
I
7 De beleidseffecten en de beleidsacceptatie
I
7.1 Inleiding
Hoe valt het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers
te verklaren uit de effecten van dat beleid? Deze kwestie is het onderwerp
van dit hoofdstuk.
De beleidseffecten kunnen onder verschillende gezichtspunten worden
bezien. Het gaat daarbij onder meer om de volgende vragen. In hoeverre
heeft het beleid zijn doeleinden bereikt, met andere woorden: hoe staat
het met de doelbereiking? Is het al dan niet bereiken van de beleidsdoeleinden een gevolg van het beleid, met andere woorden hoe staat het
met de doeltreffendheid of effectiviteit van het beleid? (paragraaf 2).
Hoe verhouden zich de kosten (negatieve effecten) en de baten (positieve
effecten) van het beleid, met andere woorden hoe staat het met de
doelmatigheid of efficiëntie? (paragraaf 3). Is de verdeling van kosten en
baten in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel, met andere
woorden hoe staat het met de rechtvaardigheid (paragraaf 4)? In elk van
deze paragrafen komt de doorwerking van het behandelde aspect van de
beleidseffecten in het al dan niet accepteren van het overheidsbeleid door
de burgers aan de orde. Elke paragraaf eindigt met een of meer hypothesen over de invloed van de beleidseffecten op de acceptatie van het
beleid. Het hoofdstuk wordt besloten met een samenvatting.
Bij de beleidseffecten, ook de beleidseffecten zoals de burgers die zien,
kan men onderscheid maken tussen het inschatten en beoordelen van
effecten voorafgaande aan de uitvoering van het beleid (ex ante) en het
constateren en beoordelen van de effecten tijdens of na de uitvoering van
het beleid (ex post). Wij zullen dit onderscheid in de verdere tekst van dit
hoofdstuk niet steeds herhalen. .
I
7.2 De doelbereiking en de doeltreffendheid
Het is reeds een oud inzicht dat de aanvaarding van de macht en van het
beleid van heersers mede afhankelijk is van wat die heersers tot stand
brengen. Functioneel gezag berust op de bijdrage van gezagsdragers tot
het oplossen van problemen van hun onderdanen (zie paragraaf 2.4.1).
Pragmatische legitimiteit berust op uiteenlopende prestaties van regeerders, zoals welvaart, vrede of succes in de oorlog (Friedrich, 1963, pp. 232I
83
I
I
I
236). Een vermindering van politieke steun is grotendeels te verklaren uit
het falen van de output van het politieke systeem, dat:wil zeggen het falen
van het overheidsbeleid (Easton, 1965 A en B).
Hoe staat het ervoor met het bereiken van de doeleinden van overheidsbeleid? Het beeld is genuanceerd. Van de leden van de politiekbestuurlijke top op rijksniveau vond in 1984 bijna de helft dat de
doeleinden van overheidsbeleid op hun werkterrein en daarbuiten onvoldoende worden bereikt. Eveneens bijna de helft vond de doelbereiking
deels voldoende en deels onvoldoende. Slechts zeven procent vond de
doelbereiking zonder meer voldoende (Hoogerwerf, 19864, p. 59).
Uit een overzicht van onderzoek naar het bereiken van doeleinden van
overheidsbeleid kwam naar voren dat de doeleinden slechts in twee van
de zeventien gevallen vrijwel zonder enige beperking waren bereikt. Dit
wil echter niet zeggen dat de doeleinden in de vijftien andere gevallen
helemaal niet werden gerealiseerd. Integendeel, de onderzoekers gebruiken om de doelbereiking te beoordelen genuanceerde formuleringen zoals
"kleiner dan beoogd', "achtergebleven bij de taakstelling", "slechts in
beperkte mate bereikt", "slechts tijdelijk effect" en "enigszinstoegenomen".
Bovendien is denkbaar dat het beleid pas op langere termijn vruchten
afwerpt en dat het onderzoek in een aantal gevallen te vroeg is ingesteld.
Ook is denkbaar dat een bepaald beleidsdoel weliswaar slechts in
beperkte mate wordt bereikt, maar in samenhang met andere beleidsdoeleinden toch een structurele verandering meebrengt (Hoogerwerf, 1983,pp.
28-30).
Bij de doeltreffendheid (effectiviteit) van het beleid gaat het om de
vraag in hoever het al dan niet bereiken van de doeleinden van overheidsbeleid het gevolg is van het gevoerde beleid, Het voert te ver de
literatuur daarover hier samen te vatten (zie bijv. Bressen, 1983; Honigh,
1985; Van der Doelen, 1989; Arentsen, 1991; Klok, 1991).
Het maken van onderscheid tussen doelbereiking en doeltreffendheid
is binnen de probleemstelling van ons onderzoek trouwens niet zo belangrijk, omdat de burgers doorgaans toch niet precies kunnen vaststellen of
het al dan niet bereiken van doeleinden van overheidsbeleid een gevolg
van het gevoerde beleid is. Het nauwkeurig vaststellen van de doeltreffendheid van een beleid vereist immers veelal een grondig onderzoek. De
burgers zijn daartoe meestal niet in staat. Dit neemt uiteraard niet weg
dat zij wel een oordeel over de doelbereiking en de doeltreffendheid van
overheidsbeleid kunnen hebben. Burgers putten hun informatie over
beleidseffecten doorgaans niet uit wetenschappelijk onderzoek, maar uit
hun persoonlijke ervaring en uit informatie die zij via de media ontvangen.
Die informatie uit de media is op haar beurt geput uit diverse bronnen,
zoals beoordelingen van beleidseffecten door ministers, parlementsleden,
politieke partijen, belangengroepen en adviesorganenvan de overheid. Bij
84
de burgers wordt de informatie gezeefd via diverse filters, waaronder de
politieke ideologie van de betrokkene. De informatie over effecten van
overheidsbeleid bereikt daardoor de burgers veelal in vertekende vorm
(Pröpper, 1989, pp. 187-191).
Daar komt nog iets bij. Burgers ontlenen hun criteria voor het
beoordelen van de effecten van overheidsbeleid niet alleen of soms zelfs
helemaal niet aan de doeleinden van het overheidsbeleid. Veelal zullen
zij geneigd zijn de effecten van overheidsbeleid vooral of mede te
beoordelen in het licht van hun eigen doeleinden. Die eigen doeleinden
van burgers kunnen gericht zijn op het algemeen belang en op het
verminderen van maatschappelijke problemen, maar ook op het eigen
belang en op eigen problemen van burgers. Kortom, burgers vragen zich
mede af wat de effecten van een overheidsbeleid betekenen voor de
oplossing van de problemen zoals zij zelf die zien (zie ook paragraaf 3.4
over problemen in het beleidsveld). Het is dan ook juist met het oog op
de acceptatie van een beleid belangrijk de criteria voor een evaluatieonderzoek niet alleen aan probleempercepties en doeleinden van de
overheid te ontlenen, maar ook aan probleempercepties en doeleinden
van de burgers (Bos en Geveke, 1991). Uiteraard moet de overheid er
daarbij wel op attent zijn dat het beleid gericht wordt op het algemeen
belang en geen speelbal van private belangen wordt.
De vraag waarom het hier gaat, is: Welk beeld hebben de burgers van
de doelbereiking of de doeltreffendheid van het overheidsbeleid en hoe
werkt dit door in hun acceptatie van het beleid ? Uit het kiezersonderzoek
van 1989 blijkt bijvoorbeeld dat de invloed van het beleid van het kabinetLubbers I1 op de werkgelegenheid door de kiezers gemiddeld gering werd
geacht. Dit oordeel hing samen met de partijkeuze. De kiezers van de
linkse (oppositie-)partijen hadden overwegend een negatief oordeel over
die invloed, terwijl het oordeel van de andere kiezers over het algemeen
positief was. De invloed van het beleid van het kabinet-Lubbers I1 op de
persoonlijke financiële situatie is volgens de kiezers gemiddeld vrijwel
nihil geweest. De aanhang van de linkse (oppositie-)partijen beoordeelde
de gevolgen van het beleid voor de eigen financiële situatie echter
gemiddeld duidelijk negatief (Aarts e.a., 1992, pp. 26,27). Het oordeel van
de kiezers over de effecten van het overheidsbeleid hangt dus mede van
hun politieke voorkeur af. Eerder stelden wij al vast dat ook het oordeel
over de inhoud van het beleid met de politieke voorkeur van de burgers
samenhangt. Dit alles neemt niet weg dat het oordeel over de effecten van
het beleid van invloed kan zijn op de acceptatie van het beleid.
Vele burgers zijn van oordeel dat overheidsbeleid hun persoonlijke
problemen niet oplost. Zo werd uit een onderzoek naar het belang van
problemen voor de politieke houdingen van Nederlanders de conclusie
getrokken: "De overheid heeft maar weinig betekenis voor de oplossing
85
van de dagelijkse problemen van de burger, terwijl de burgers nauwelijks
reageren op het wel of niet verkrijgen van overheidshulp voor die
problemen. De politiek is kennelijk voor de burger en zijn problemen niet
van groot belang (Heunks, 1986, pp. 181, 182).
In hoofdstuk 3 kwamen wij onder meer tot de hypothese dat de kans op
maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid groter zal zijn
naarmate de burgers van mening zijn dat de overheid de persoonlijke en
maatschappelijke problemen zoals zij die zien aanpakt. In hoofdstuk 6
kwamen wij tot de veronderstelling dat de kans op maatschappelijke
acceptatie van een overheidsbeleid groter zal zijn naarmate de beleidsontwerpers, de beleidsbepalers en de beíeidsuitvoerders meer expliciet en
beargumenteerd rekening houden met de probleempercepties van de
doelgroep. Wij kunnen daar in het licht van het bovenstaande nu de
veronderstelling aan toevoegen dat de kans op maatschappelijke
acceptatie van overheidsbeleid groter zal zijn naarmate het beleid volgens
de waarneming van de burgers meer doeltreffend is voor het oplossen van
hun problemen.
Behalve op de burgers en hun organisaties zijn de doelbereiking en de
doeltreffendheid van het beleid ook van invloed op de ambtenaren en
anderen die als uitvoerders bij het beleid betrokken zijn. Een falen van
het beleid in die zin dat de doeleinden niet worden bereikt, kan
demotiverend op de uitvoerders werken. Successen bij het nastreven van
doeleinden kunnen een hoog ambitieniveau bevorderen. Tegenslagen
kunnen tot een laag ambitieniveau, een verminderd groepsmoreel en
verminderde prestaties van de uitvoerders leiden (Winnubst, 1975, pp. 15,
21, 22, 40). De demotivering van de uitvoerders kan weer bijdragen tot
een verder falen van het beleid, tot demotivering van de betrokken
burgers en tot verminderde maatschappelijke acceptatie van het beleid. Er
kan dan een vicieuze cirkel van falen en non-acceptatie ontstaan.
Op basis van de inzichten uit deze paragraaf kunnen wij nu de volgende
hypothese formuleren:
Hypothese 17:
Hoe meer doeltreffend een overheidsbeleid volgens de
Waarneming van de butgers is voor het oplossen van
maatschappelijke en persoonlijke problemen, hoe
groter de kans op maatschappelijke acceptatie van dat
beleid zal zijn.
7.3 De doelmatigheid van het beleid
De doelmatigheid (efficiëntie) van het overheidsbeleid betreft de
verhouding tussen kosten en baten. Een beleid is meer doelmatig naarma86
te het bepaalde baten met minder kosten bereikt dan wel met bepaalde
kosten meer baten bereikt. Tot de baten behoren de doelbereiking en alle
positief gewaardeerde neven-effecten (niet beoogde effecten). Tot de
kosten behoren de financiëlekosten en alle andere negatief gewaardeerde
effecten.
Bij de doelmatigheid van een overheidsbeleid gaat het met andere
woorden om het saldo van de maatschappelijke baten en de maatschappelijke kosten in de ruimste zin.
Het antwoord op de vraag wat men tot de kosten dan wel tot de baten
rekent, dus hoe men de beleidseffecten waardeert, hangt af van de
waarden, normen en doeleinden die men als maatstaf gebruikt.
Tot de kosten van een beleid rekenen wij niet alleen de financiële
kosten, maar ook alle andere negatief gewaardeerde neveneffecten (niet
beoogde effecten) die voor de overheid en de burgers aan het voeren van
een bepaald beleid zijn verbonden. Een voorbeeld van een neveneffect is
milieuverontreiniging voorzover die bijvoorbeeld wordt veroorzaakt door
een industrialisatiebeleid,gericht op uitbreiding van de werkgelegenheid.
Bij de kosten van het beleid behoren bijvoorbeeld ook kosten in termen
van de vrijheid van de burgers, die door regels en heffingen aan banden
wordt gelegd.
Tot de baten van een beleid rekenen wij niet alleen de doelbereiking,
maar ook alle positief gewaardeerde neveneffecten die voor de overheid
en de burgers uit het voeren van een bepaald beleid voortkomen. Bij de
baten van een milieubeleid, gericht op vermindering van het autogebruik,
behoort bijvoorbeeld ook de toeneming van de verkeersveiligheid, die een
neveneffect van dit milieubeleid is. Voor het inventariseren van positieve
en negatieve neveneffecten kan men eventueel gebruik maken van een
check list, die als geheugensteun dienst doet. (Over kosten-batenanalyse:
Mol/Blommestein, 1991; Van der Doelen/Leeuw, 1991en Coenen, 1992).
De verhouding tussen kosten en baten is, zoals gezegd, de doelmatigheid
of efficiëntie van het beleid.
De doelmatigheid van het openbaar bestuur is volgens tweederde van
de politiek-bestuurlijke topfunctionarissen onvoldoende. Bijna eenderde
vindt de doelmatigheid deels voldoende en deels onvoldoende. Slechts vier
procent noemt de doelmatigheid zonder meer voldoende (Hoogewerf,
1986-A, p. 86).
Van de burgers zegt volgens diverse enquêtes ongeveer de helft dat de
overheid niet zuinig genoeg werkt en dat heel wat belastinggelden
verkeerd worden besteed. Ook dit wijst op een beeld van onvoldoende
doelmatigheid.
Hoewel nauwkeurige gegevens hierover ontbreken, is aannemelijk
dat het beeld van onvoldoende doelmatigheid een negatieve invloed heeft
87
op de acceptatie van overheidsbeleid door de burgers. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de literatuur over misbruik en oneigenlijk gebruik van belastingen dat het tekort aan doelmatigheid in het openbaar bestuur door de
betrokken burgers als een van de redenen voor het ontduiken van
belastingen wordt genoemd.
De houding van burgers ten opzichte van de kosten en baten van
overheidsbeleid verschilt naar gelang van hun maatschappelijke positie.
Mensen die weinig problemen hebben en tevens van mening zijn dat zij
zichzelf wel kunnen redden, zullen zich doorgaans over de baten van dat
beleid niet al te druk maken. Veelal zullen zij zich wel interesseren voor
de kosten van dat beleid, zoals de belastingen en de voorschriften die de
vrijheid van de burgers beperken. Hun al dan niet accepteren van het
beleid zal dan meer op de door hen waargenomen of verwachte kosten
dan op de baten van het beleid zijn gebaseerd.
Mensen die persoonlijke en maatschappelijke problemen zien en die
menen dat hulp van de overheid nodig is om die problemen op te lossen,
zullen zich primair voor de baten van dat beleid interesseren. Hun al dan
niet accepteren van het beleid zal dan ook vooral te maken hebben met
de door hen waargenomen of verwachte baten van het beleid.
Uit een onderzoek naar het belang van persoonlijke problemen voor de
politieke houdingen van Nederlanders blijkt dat de belangrijkste
problemen van mensen met niet veel meer dan een lagere schoolopleiding
nogal vaak betrekking hebben op hun gezondheid of veiligheid. Naarmate
de opleiding hoger is, komt het accent meer te liggen op andere aspecten
van de kwaliteit van het bestaan, zoals bijvoorbeeld ontplooiing, het
generatieconflict, persoonlijke relaties en het milieu (Heunks, 1985, pp.
174, 175). Afhankelijk van deze verschillendeprobleempercepties zal men
ook in verschillende baten van het beleid geïnteresseerd zijn. De
waardering voor een overheidsbeleid en daarmee ook de acceptatie van
het beleid zal voor iedere burger echter mede afhankelijk zijn van de
verhouding tussen de maatschappelijke baten en de maatschappelijke
kosten van het beleid zoals de burger die ziet.
Deze paragraaf resulteert in de volgende hypothese:
Hypothese 18:
88
Hoe meer positief het saldo van de maatschappelijke
baten en de maatschappelijke kosten van een overheidsbeleid volgens de burgers is, dus met andere
woorden hoe meer doelmatig het beleid volgens de
burgers is, hoe groter de kans op maatschappelijke
acceptatie van dat overheidsbeleid zal zijn.
7.4 De verdeling van baten en lasten
Bij de beoordeling van de effecten van een beleid gaat het niet alleen om
de absolute hoogte van de baten en lasten voor de samenleving als geheel,
voor een bepaalde bevolkingsgroep of voor een bepaalde burger. Het
oordeel betreft ook de verdeling van de baten en de lasten over verschillende categorieën van de bevolking. Hoe meer ongelijk die verdeling zal
zijn, hoe meer verzet zij zal oproepen. Dit betekent niet dat de baten of
de lasten altijd voor iedere burger gelijk zouden moeten zijn.
Het punt waarom het gaat, is dat het beleid en de beleidseffecten
beantwoorden aan de beginselen van rechtvaardigheid en gelijkheid. "Een
eerste eis, die het redelijk denken stelt voor de aanvaardbaarheid van het
bestuur, is dat het rechtvaardig zij...Een bestuur is slechts rechtvaardig
wanneer het in wezen gelijke gevallen op gelijke voet behandelt ...Voorts
moeten de belangen, welke bij de bestuursbeslissing op het spel staan,
nauwkeurig tegen elkaar worden afgewogen. Dit verklaart het tweede
attribuut van de geblinddoekte Justitia, de weegschaal", aldus Simons
(1948, pp. 10, 11; vgl. De Jong en Jue, 1991).
Het gelijkheidsbeginsel eist de gelijke behandeling van gelijke gevallen.
Meer concreet gezegd, gaat het er om dat baten of lasten worden verdeeld
volgens een criterium dat volgens de betrokkenen relevant is. De
relevantie van het criterium verschilt naar gelang van de te verdelen baten
of lasten. Zo behoort volgens de opvatting van velen werk te worden
verdeeld volgens het criterium van de geschiktheid, terwijl inkomen
volgens velen behoort te worden verdeeld volgens de criteria van prestatie
en behoefte. Bij een verdeling volgens een criterium dat niet relevant
wordt geacht, spreekt men van discriminatie (Van den Doel en Hoogerwerf, 1975, pp. 15-32).
De opvatting dat er in strijd met het gelijkheidsbeginsel wordt gehandeld, ligt ten grondslag aan veel verzet tegen overheidsbeleid. De
omstreden ongelijkheid kan zowel de verdeling van baten als de verdeling
van kosten betreffen.
Tot slot van deze paragraaf formuleren wij de volgende hypothese:
Hypothese 19:
Hoe meer rechtvaardig de Verdeling van de maatschappelijke baten en de maatschappelijkekosten van
een overheidsbeleid volgens de burgers is, hoe groter
de kans op maatschappelijke acceptatie van dat
beleid zal zijn.
89
7.5 Samenvatting
In dit hoofdstuk is getracht een beknopt beeld te geven van de invloed die
de effecten van een overheidsbeleid kunnen hebben op de acceptatie van
dat beleid door de burgers. Daarbij werd onderscheid gemaakt tussen:
- de doelbereiking (het al dan niet bereiken van de beleidsdoeleinden);
- de doeltreffendheid (de mate waarin het al dan niet bereiken van de
beleidsdoeleinden een gevolg is van het beleid);
- de doelmatigheid (de verhouding tussen de kosten en de baten van
het beleid) en
- de verdeling van de kosten en baten van het beleid.
Wij kwamen tot de volgende hypothesen:
Hoe meer doeltreffend een overheidsbeleidvolgens de waarneming van
de burgers is voor het oplossen van maatschappelijke en persoonlijke
problemen, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van dat
beleid zal zijn.
Hoe meer positief het saldo van de maatschappelijke baten en de
maatschappelijke kosten van een overheidsbeleid volgens de burgers is,
dus met andere woorden hoe meer doelmatig het beleid volgens de
burgers is, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van dat
beleid zal zijn.
Hoe meer rechtvaardig de verdeling van de maatschappelijke baten en
de maatschappelijke kosten van een overheidsbeleid volgens de burgers
is, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van dat beleid zal
zijn.
90
8 De beleidsorganisatie en de
beleidsacceptatie
I
8.1 Inleiding
I
I
De overheid is in vrijwel alle maatschappelijke sectoren aanwezig en haar
handelen heeft om die reden directe consequenties voor de burgers.
Iedereen heeft dan ook wel een meer of minder gefundeerde opvatting
over de overheidsorganisatie of de overheidsbureaucratie, een opvatting
waarin doorgaans meer het dysfunctioneren dan het functioneren van zo’n
organisatie wordt benadrukt. In de volksmond staat de bureaucratie veelal
voor traag handelen, administratieve rompslomp, formeel gedrag,
inefficiënt optreden, bemoeizucht en dergelijke. De acceptatie van het
functioneren van de overheidsorganisatie stuit dan ook op problemen. De
vraag rijst hoe dit in het functioneren in het overheidsbeleid doorwerkt.
In dit hoofdstuk wordt de relatie tussen de beleidsorganisatie en de
beleidsacceptatie beschreven. We richten ons daarbij met name op de
vraag op welke wijze en in welke mate de opvatting, de houding en/of het
gedrag van de burger ten aanzien van het overheidsbeleid worden
beïnvloed door de organisatie van het beleid. Daarbij veronderstellen we
dat een doeltreffende en doelmatige beleidsorganisatie één van de
voorwaarden is voor een effectief beleid en daardoor ook voor de
beleidsacceptatie. Meer toegespitst: de organisatie is via de kwaliteit, de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid van invloed op de
beleidsacceptatie.
In dit hoofdstuk richten we ons met name op de directe relatie tussen
beleidsorganjsatie en beleidsacceptatie. Wij gaan voorbij aan de onderlinge relatie tussen de beleidsorganisatie enerzijds en de andere verklarende
factoren in het onderzoeksmodel (zie hoofdstuk 2) anderzijds.
O m de centrale vraag van dit hoofdstuk te beantwoorden, gaan we als
volgt te werk. In paragraaf 8.2 gaan we kort in op de vraag wat in de
literatuur wordt verstaan onder het begrip ‘organisatie’. Vervolgens
werken we het organisatiebegripverder uit om aan te geven onder welke
voorwaarden organisaties doeltreffend en doelmatig functioneren (8.3).
Daarna wordt aangegeven waarom organisaties vaak niet doeltreffend en
doelmatig functioneren (8.4). Daarbij besteden we ook aandacht aan de
organisatieproblemen waarmee een beleidsorganisatie veelal kampt. Op
grond van de in deze paragrafen beschreven inzichten kunnen we vervolgens nagaan wat het effect van de organisatie zal zijn op de beleidsaccep91
tatie (8.5). Deze beschouwing zal uitmonden in enkele hypothetische
uitspraken over de invloed van de beleidsorganisatieop de beleidsacceptatie. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting.
8.2 Het begrip organisatie
‘Organiseren’is nauw verbonden met de ontwikkeling van de mensheid en
is vanaf de pre-historie tot in onze tijd geëvolueerd tot een steeds
verfijnder vorm van menselijk handelen. Onze pre-historische voorouders
zetten de eerste stappen door hun streven het vuur te beheersen. Hun
jagende en landbouwende nakomelingen konden door coöperatie een
substantiële prooi bemachtigen of het gewas oogsten. De ‘kunst’ van het
organiseren was een belangrijk middel in de overlevingsstrategie van de
mensheid (Goudsblom, 1991).
De krijgsmacht en het kloosterleven worden wel als de kiemen van het
moderne organisatiedenkenbeschouwd. Discipline was in beide instituties
het leidende organisatieprincipe. In de krijgsmacht was discipline nodig
om de soldaten te weerhouden van een natuurlijke reactie op het
krijgsgeweld: het ontvluchten van het slagveld. In de kloostergemeenschap
werd discipline beschouwd als een middel om een meer verantwoorde
wijze van leven te bevorderen. Deze disciplinairing heeft zich volgens
sommigen tot in onze tijd ontwikkeld tot een bureaucratisering van staat
en maatschappij, waarbij rationaliteit en technologie tot leidende
organisatieprincipeswerden (De Geus 1989).
De Duitse socioloog M a Weber (1864-1920) heeft de organisatorische
consequenties van deze maatschappelijke ontwikkeling treffend verwoord
in zijn bekende en gezaghebbende indeling van heerschappijtypen. In de
moderne samenleving is, volgens Weber, het gezag rationeel gefundeerd
met de bureaucratie als de best passende organisatievorm. Weber
onderscheidt de rationele gezagsrelatie van relaties gebaseerd op traditie
en charisma, ieder met eigen organisatievormen (Weber, 1972; zie ook
paragraaf 2.4.1).
In de moderne samenleving is de organisatie hét instrument om te
voorzien in de noodzakelijke behoeften. Uitgaande van deze instrumentele
benadering van organisaties kan reeds een eerste verband worden gelegd
met het begrip beleidsacceptatie. Een neutrale of positieve opvatting,
houding en/of gedraging ten opzichte van een beleid zal, wegens de
organisatorische context van de beleidsvoering, mede worden bepaald
door het (dys)functioneren van beleidsorganisaties.
Ondanks de overheersende aanwezigheid van organisaties, bestaat er in
wetenschappelijke kringen geen overeenstemming over de inhoud van dit
begrip. ‘De organisatie’ of ‘het organiseren’ worden doorgaans opgevat als
92
I
I
1
een ordeningsvraagstuk. In macro-sociologischetermen gaat het dan om
een maatschappelijk ordeningsvraagstuk. In de organisatie-sociologische
betekenis kan de ordening betrekking hebben op:
1 een bepaalde ordening of structuur van een veld; en
2 een kunstmatig geschapen orde van samenhangen, gericht op het bereiken van bepaalde doelstellingen (De Geus, 1989, p. 2).
In deze laatste betekenis vatten we hier het organisatiebegrip op, waarbij
het dan gaat om de organisatie als menselijke constructie (Van der Krogt
en Vroom, 1988). Meer specifiek omschrijven we organiseren als het
tegelijk functionaliseren en coördineren van menselijke activiteiten met
betrekking tot doeleinden. De organisatie kunnen we dan beschouwen als
de constructie (vorm) waarin die inspanningen zich manifesteren (vgl. Van
Doorn, 1956, p. 38).
Meer toegespitst op de beleidsorganisatie hebben de activiteiten,
waarover in de definitie wordt gesproken, betrekking op de vorming en
uitvoering van een beleid. Daarbij gaat het meer specifiek om het functionaliseren en coördineren van zulke activiteiten met het oogmerk nader
omschreven beleidsdoeleinden te bereiken. De beleidsorganisatie heeft
dan betrekking op de vorm waarin een en ander zich manifesteert.
We zijn geneigd de beleidsorganisatiete associëren met de overheidsorganisatie of de bureaucratie, of met andere woorden, het administratieve
apparaat ten dienste van de vorming en de uitvoering van overheidsbeleid,
of meer juridisch geformuleerd,de staats- en bestuursrechtelijke inrichting
van de rechtsstaat Nederland. De organisatie van de overheid en de organisatie van beleid zijn echter geen synoniemen. De beleidsorganisatie is
meer omvattend dan de overheidsorganisatie, omdat bij de vorming en
uitvoering van beleid ook niet-gouvernementele organisaties zijn
betrokken. In het corporatistischeNederland hebben met name deze nietgouvernementele organisaties, veelal het maatschappelijke middenveld
genoemd, een prominente plaats in de beleidspraktijk. De beleidsorganisatie heeft betrekking op zo’n geheel van bij een beleid betrokken
organisaties, waarbij hun onderlinge betrekkingen kunnen worden
geanalyseerd in termen van taakverdeling, coördinatie en integratie. De
beleidsorganisatie heeft, met andere woorden, betrekking op de meer
structurele kenmerken van beleidsprocessen. De relatie tussen de
beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie laat zich echter vrijwel niet
verduidelijken zonder inzicht in de overheidsorganisatie.
Hoe kan nu de relatie tussen de beleidsacceptatie en de beleidsorganisatie
nader worden gespecificeerd? Beleidsacceptatiewordt in dit boek opgevat
als een positieve of neutrale opvatting, houding en/of gedraging ten
aanzien van de inhoud van een beleid. In dit hoofdstuk gaat het dan met
93
name om de vraag in hoeverre de organisatie van beleid deze opvatting,
houding en/of gedraging positief of negatief beïnvloedt. Deze vraag kan,
toegespitst op de organisatie, worden geformuleerd als de vraag naar de
mate waarin organisaties acceptabel functioneren. ‘Acceptabel functioneren’ impliceert een criterium op grond waarvan dit meer specifiek kan
worden beoordeeld. In dit hoofdstuk beperken we ons tot twee van zulke
beoordelingscriteria, namelijk de doeltreflendheid (effectiviteit) en de
doelmatigheid (efficiëntie) van organisaties.
Uiteraard kan het functionerenvan organisaties ook worden beoordeeld
op grond van bijvoorbeeld de legitimiteit of het gezag dat organisaties
hebben bij hun leden. In dit hoofdstuk gaan we aan deze criteria voorbij
en beperken we ons tot de twee genoemde criteria. Daarbij veronderstellen we dat een meer doeltreffende en doelmatige organisatie de
beleidsacceptatie bevordert en een minder doeltreffende en doelmatige
organisatie de beleidsacceptatie belemmert. Deze veronderstelling zal in
het vervolg van dit hoofdstuk verder worden uitgewerkt. In de volgende
paragraaf beschrijven we eerst enkele inzichten uit de wetenschappelijke
literatuur over de doeltreffendheid en doelmatigheid van organisaties.
8.3 Doeltreffende en doelmatige organisaties
Taakverdeling en coördinatie zijn twee sleutelbegrippen waarmee in de
organisatieliteratuur de kern van de organisatie wordt aangeduid (vgl.
Mintzberg, 1979). Hoe de taken doeltreffend en doelmatig kunnen worden
verdeeld en op welke wijze de coördinatie van die taken effectief en
efficiënt kan worden geregeld, is, sinds Weber zijn gezaghebbende
bureaucratiestudies publiceerde, een overheersend onderzoeksthema in
onder meer de organisatiesociologie.Volgens Weber kon de bureaucratie
worden beschouwd als de organisatorische vormgeving van op rationaliteit
gebaseerde gezagsrelaties in de maatschappij (zie ook hoofdstuk 2,
paragraaf 2.4.1). Dit is met name zichtbaar in de specifieke kenmerken
van de bureaucratie zoals Weber die aan de hand van een ideaaltype
heeft beschreven. De bureaucratie wordt onder meer gekenmerkt door
een niet-persoonsgebonden taakuitoefening, recrutering op basis van
deskundigheid, formele regels en procedures en hiërarchische bevoegdheidsrelaties (Weber, 1972). Deze en andere kenmerken maken volgens
Weber de bureaucratie tot de meest doeltreffende en doelmatige
organisatievorm voor de moderne maatschappij.
Rationaliteit en organisatie zijn sinds Weber bijna onafscheidelijke
begrippen en in hun samenhang een overheersend thema van onderzoek.
De kernvraag van dit onderzoeksthemais sinds Weber onveranderd gebleven: de vraag naar de best passende organisatie in termen van doeltref-
94
I
-
fendheid en doelmatigheid. De door Weber veronderstelde determinerende relatie tussen rationaliteit en bureaucratie is door organisatiesociologisch onderzoek na Weber echter op tal van punten genuanceerd (vgl.
Mintzberg, 1979 en Lammen, 1987).
Weber had met zijn bureaucratische ideaaltype een blauwdruk gegeven
voor de rationele organisatie. Zijn blauwdruk is voor velen na hem een
voorbeeld geweest om de rationele organisatie te vervolmaken. De
oplossingenworden enerzijds gezocht in het perfectioneren van de interne
structuur en het interne functioneren van de organisatie, terwijl anderzijds
oplossingen zijn gezocht in de afstemming tussen de organisatie en haar
omgeving. Hieronder worden enkele voorbeelden van beide benaderingen
besproken.
8.3.1 De interne strucíuur-benadering
In de interne structuur-benaderingwordt verondersteld dat de doeltreffende
en doelmatige werking van de organisatie vooral wordt bevorderd door
een duidelijke taakstructuur en duidelijke bevoegdheidsrelaties binnen de
organisatie. In deze visie zijn leiderschap en hiërarchie een belangrijke, zo
niet de overheersende voorwaarde voor een doeltreffende en doelmatige
organisatie. Daardoor wordt vooral de interne beheersing van organisaties
benadrukt en heeft men veel minder aandacht voor het externe functioneren van organisaties en het effect daarvan op de omgeving. Aan deze
traditie zijn onder meer de namen van Taylor, Barnard en Simon
verbonden.
Taylor pleitte in zijn Pnnciples of Scientifc Management voor een meer
wetenschappelijke benadering van de taak-uitoefening door de leden van
de organisatie. Dit was in zijn opvatting vooral een taak van het management van organisaties. Het management moest, aldus Taylor, de
ingeslepen tradities binnen organisaties vervangen door een rationele
planning van het produktieproces, het personeel gericht scholen en zelf
toezicht houden op een rationele taakuitoefening (De Geus, 1989, p. 169).
Barnard pleit, evenals Taylor, voor een versterking van het leiderschap
van organisaties, omdat: ‘The most genera1 strategic factor in human
cooperation is executive capacity’. Volgens Barnard valt of staat de
continuïteit van een organisatie met goed leiderschap. Simon werkt de
ideëen van Barnard verder uit in zijn gezaghebbende studieAdministratìve
behavìor.
Volgens Simon is de functie van een organisatie: ‘to place the organization members in a psychological environment that will adapt their
decisions to the organization objectives, and will provide them with the
information needed to make decisions correctly’ (ibid, p. 172). Gezag is
daarbij volgens Simon onmisbaar, omdat gezagsdragers de verantwoordelijken binnen organisaties kunnen aanspreken, omdat gezag specialisering
95
in de besluitvorming mogelijk maakt en omdat gezag de besluitvorming
binnen organisaties centraliseert teneinde de gedragingen van de
organisatieleden te richten op een gezamenlijk doel (ibid, p. 173). In ruil
voor deze ‘onderwerping’aan de gezagsstructuur,biedt de organisatie haar
leden onder meer posities met aanzien en promotiemogelijkheden.
In de interne structuur-benadering wordt verondersteld dat de
doeltreffendheid en doelmatigheid van organisaties vooral worden bepaald
door de kwaliteit van het leiderschap, de overzichtelijkheid van de
taakstructuur en de helderheid van de functies.
Deze meer op discipline, volgzaamheid (dus interne acceptatie van
beleid) en beheersing gebaseerde opvattingen over de organisatie vinden
een belangrijke tegenhanger in de zogenoemde human relations benadering
van organisaties. In deze benadering gaat men uit van een ander
mensbeeld dan in de interne structuur-benadering.In tegenstelling tot de
interne structuur-benadering zijn de human relationalists van mening dat
de doeltreffendheid van organisaties juist wordt bevorderd door de
autonomie en de eigen verantwoordelijkheid van de organisatieleden te
maximaliseren in plaats van deze door middel van formalisme in een
keurslijf van beheersing te persen. Beheersing en discipline maken de
organisatieleden juist passief, hetgeen de doeltreffendheid van de
organisatie zal aantasten. Organisaties kunnen optimaal functioneren als
de organisatieleden zich bij het verrichten van hun taken volledig kunnen
ontplooien. De op beheersing gerichte vormen van leiderschap dienen,
aldus de aanhangers van de human relations benadering, vervangen te
worden door meer op democratie en participatie gerichte vormen van
leiderschap. Dit is te meer noodzakelijk, omdat de doeltreffendheid van
organisaties net zoveel gebaat is bij goede informatiestromenvanaf de top
naar beneden als omgekeerd,van beneden naar de top (ibid, pp. 176-181).
Beide hier kort beschreven intern gerichte organisatie-benaderingenleven
in het hedendaagse organisatiedenken onder meer voort in de managementliteratuur en de pleidooien voor bijvoorbeeld meer ambtelijke autonomie en ambtelijk zelfbestuur. Beide benaderingen geven een tegengesteld recept voor een doeltreffende en doelmatige organisatie, maar
hebben beide weinig oog voor de externe acceptatie van beleid. De
contingentiebenadering, die in de volgende deelparagraaf aan de orde
komt, doorbreekt deze interne gerichtheid op de structuur van de
organisatie. Daarmee opent zij ook de mogelijkheid van serieuze aandacht
voor de externe acceptatie van het functioneren van de organisatie.
8.3.2 De organisatie en haar omgeving
Ais reactie op het streven om het organisatorische falen te bestrijden door
versterking van het management en de interne (taak)structuur van de
96
organisatie, ontstond in de jaren zestig de zogenoemde contingentiebenadering. In deze benadering, die in de organisatiesociologie een
grote vlucht heeft genomen, worden de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de organisatie beschouwd in relatie tot de omgeving van de
organisatie. Contingentiestudies hebben: ' ...betrekking op de afhankelijkheid van het succes van een bepaald soort organisatie van externe
factoren' (Lammers, 1987, p. 149). De rationaliteit van een organisatie is
in deze benadering niet unidimensioneel, maar multidimensioneel.
Volgens de aanhangers van de contingentiebenadering bestaat er geen
blauwdruk voor een rationele organisatie die onder alle omstandigheden
doeltreffend en doelmatig kan functioneren. De rationaliteit van een
organisatie wordt bepaald door de kenmerken van de omgeving waarin de
organisatie functioneert. Vanaf de jaren zestig richt het wetenschappelijke
onderzoek zich dan ook met name op de relatie tussen de omgevingskenmerken en de best passende organisatie.
In de contingentiebenadering is de complexiteit van de moderne
maatschappij het uitgangspunt voor het streven naar de continuïteit van
de organisatie. De dynamiek van de maatschappelijke omgeving leidt
ertoe dat de oude, op beheersing gebaseerde organisaties niet langer
voldoen. Zulke organisaties kunnen onvoldoende allert reageren op de
snelveranderende maatschappelijke omgeving,hetgeen noodzakelijk is om
als organisatie te kunnen voortbestaan. In deze meer systeem-theoretische
benadering van de organisatie wordt de doeltreffendheid van organisaties
vooral bepaald door het vermogen snel en efficiënt te reageren op
veranderende omstandigheden in de omgeving (De Geus, 1989, pp. 185194).
Een belangrijke vertolker van de contingentiegedachte is Henri
Mintzberg. In zijn gezaghebbende studie The structuring of Organizations
(1979) ontwikkelt hij op grond van specifieke omgevingskenmerken vijf
organisatietypen: de simpele structuur, de machine-bureaucratie, de
professionele bureaucratie, de gedivisioneerde vorm en de autocratie. Elk
type past het beste in een specifieke omgeving. Zo is volgens Mintzberg
de simpele structuur het meest geschikt als organisatievormin een relatief
overzichtelijke, dynamische omgeving, terwijl de professionele bureaucratie het best past in een complexe en stabiele omgeving. In deze optiek
betekent rationaliteit het doeltreffend en doelmatig afstemmen van een
organisatie op de kenmerken van de omgeving waarin de organisatie
functioneert. Daarbij zou de omgeving de structuur van de organisatie
moeten bepalen en niet omgekeerd, zoals in de Weberiaanse interne
structuur-traditie,waarin de bureaucratie de beste organisatievorm is voor
alle omstandigheden.
De contingentie-benadering van organisaties met haar aandacht voor de
omgeving vindt in de hedendaagse wetenschappelijke literatuur een
97
belangrijke vertolker in de zogenoemde netwerkbenadering of de interorgansatorische benadering. Daarbij concentreert de analyse zich op het
typeren van het geheel van relaties tussen organisaties die bijvoorbeeld
zijn betrokken bij de voorbereiding, de bepaling of de uitvoering van een
beleid. Daarbij wordt wel verondersteld dat de aard van de relaties tussen
organisaties bepalend is voor de invloed van een organisatie op bijvoorbeeld de beleidsinhoud, de beleidsprestaties of de beleidseffecten.
Interdependentie wordt wel beschouwd als een belangrijk kenmerk van de
onderlinge betrekkingen tussen organisaties. Interdependentie is: ‘...de
wijze waarop organisaties in een netwerk voor elkaar van belang zijn, dat
wil zeggen, elkaars doelbereikingkunnen beïnvloeden’ (Godfroij, 1981, p.
114). In relatie tot de beleidsacceptatie gaat het dan vooral om de vraag
in hoeverre een beleid wordt geaccepteerd, als zo’n beleid bestaande
verhoudingen tussen organisaties tracht te doorbreken. Vergelijk
bijvoorbeeld de herziening van de Nederlandse gezondheidszorg.
Uit dit korte overzicht van organisatiebenaderingen kan worden opgemaakt dat niet alleen de interne structuur, maar ook de relatie van de
organisatie met de omgeving bepalend is voor haar doeltreffendheid en
doelmatigheid. In de externe, op de omgeving gerichte organisatiebenadering bestaat meer aandacht voor de maatschappelijke acceptatie van
het beleid dan in de interne structuur-benadering.Bij de overheidsorganisatie bestaat de omgeving van de nationale overheid uit een zeer complex
geheel. In feite behoort de gehele nationale samenleving en voor bepaalde
beleidsonderdelen ook de internationale wereld tot die omgeving. Voor
zo’n complexe omgeving een acceptabel beleid te realiseren, is een
moeilijke opgave. Het stelt hoge eisen aan de organisatorische vormgeving
van het beleid. De beleidsorganisatie kent dan ook vele problemen, die
in tal van studies uitgebreid zijn geanalyseerd (Hakvoort en De Heer
(red.), 1989).
In de volgende paragraaf beschrijven we enkele factoren die de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van organisaties negatief beïnvloeden. We beginnen met enkele theoretische inzichten uit de literatuur en
gaan daarna op enkele actuele problemen rond de beleidsorganisatie in.
8.4 Waarom organisaties problemen kennen
Vergeleken met het in de vorige paragraaf beschreven beeld van
organisaties, kent hun feitelijke functioneren tal van problemen. Problemen die in het algemeen tot gevolg hebben dat organisaties minder
doeltreffend en minder doelmatig functioneren en daardoor de maatschappelijke acceptatie van beleid belemmeren. De vraag is dan door welke
98
factoren zulke problemen worden veroorzaakt. In deze paragraaf
bespreken we enkele van zulke problemen en de consequenties daarvan
voor de beleidsacceptatie.
Het door Weber en anderen aan het begin van deze eeuw geanalyseerde en gepropageerde beeld van de rationele organisatie vertoont na de
Tweede Wereldoorlog de eerste barsten, als er studies verschijnen waarin
juist de keerzijde van de rationele organisatie wordt benadrukt. De
Amerikaanse socioloog Merton benadrukt factoren die de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de bureaucratische organisatievorm
beperken. Volgens deze inzichten leidt een te strikt geformaliseerde
organisatie tot verschijnselen die wel bekend staan onder de naam
bureuucratisme. Met dit begrip worden vooral de dysfunctionele kanten
van de rationele organisatie bedoeld: 'Zo kan geen organisatie het stellen
zonder regels, procedures en een zekere disicpline (d.w.z. het nakomen
van die regels). Alleen, de ervaring leert dat mensen vaak zozeer aan "het
boekje" verknocht raken dat zij de doeleinden uit het oog gaan verliezen'
(Lammers, 1987, pp. 71-72).
Door de routine van de organisatie tot leidend handelingsprincipe te
maken, ontstaat zoiets als displacement of goals (doelverschuiving): '...de
tendentie van een organisatie om als het ware "eigen" doeleinden te
genereren, die de aanvankelijk nagestreefde doeleinden gaan overschaduwen' (ibid, p. 73). Achter deze simpele constatering gaat een complex van
problemen schuil dat aan de doeltreffenheid en de doelmatigheid van de
overheidsorganisatie raakt en in de wetenschappelijke literatuur aan de
hand van vele thema's is geanalyseerd en beschreven (vgl. Lammers,
1987).
Naast dit probleem van doelverschuiving is in de literatuur ook de
keerzijde van de professionaliteit van de rationele organisatie belicht. De
taakspecialisatie geeft weliswaar een extra vermogen aan de rationele
organisatie, maar maakt deze organisatie tevens lastig te controleren:
'Degenen die de know how hebben, zitten op een andere plaats in de
organisatie dan diegenen die de beslissingen moeten nemen' (Godfroij,
1989, p. 28). De specialisatie binnen de rationele organisatie roept ook
grote coördinatieproblemen op: 'In zijn algemeenheid kan men zeggen dat
het formele stelsel van bevoegdheden en verantwoordelijkheden,bedoeld
als "oplossing"voor een vraagstuk van arbeidsverdeling, een permanent
"probleem"vormt op het niveau van de onderlinge verhoudingen' (ibid, p.
29).
In de kritiek op het Weberiaanse bureaucratiemodel wordt benadrukt dat
het vermogen van organisaties om doeltreffend en doelmatig beleid te
voeren onder meer wordt belemmerd door een te sterke gerichtheid op
het interne functioneren van de organisatie. De organisatie verwordt als
99
het ware tot een doel op zichzelf, terwijl zij vanuit de optiek van een
doeltreffend overheidsbeleid vooral een middel is om beleidsdoeleinden
te bereiken.
De sterke gerichtheid op het interne functioneren van de organisatie is
ook terug te vinden in het zogenoemde bureaupolitieke model. In dit model
wordt verondersteld dat organisatieleden niet streven naar maximalisatie
van de (gezamenlijk te realiseren) organisatie-output, maar naar
maximalisatie van persoonlijke belangen, zoals bijvoorbeeld persoonlijke
macht, prestige en een veilige positie (vgl. Van den Doel, 1978, pp. 172173).
Volgens Allison (1971) zijn in het bureaupolitieke model overheidsbeslissingen‘niet het resultaat van een rationele afweging van alternatieven,
maar resultaat van ‘...compromise, conflict, and confusion of officials with
diverse interests and unequal infiuence (...)’. Overheidsorganisaties zoeken
in deze opvatting niet naar de beste oplossing voor een bepaald probleem.
Oplossingen (beleid) zijn in deze optiek het resultaat van bestaande
machtsverhoudingen en de pogingen die verhoudingen onaangetast te
laten.
Soortgelijke veronderstellingenworden ook gekoesterd in de zogenoemde ‘bottom up’ benadering van de beleidsuitvoering. In deze benadering
worden beleidsprestaties en beleidseffecten juist verklaard uit de
(strategische) interactie tussen alle bij de uitvoering betrokken actoren. In
deze benadering wordt de overheid, evenals andere actoren, gezien als een
actor die zijn doeleinden tracht te realiseren. Daarbij staat niet de vraag
centraal of een beleid doeltreffend en doelmatig wordt uitgevoerd, maar
de vraag hoe de interactie tussen de actoren verloopt. Strategisch gedrag
van actoren, geïnspireerd door individuele nutsmaximalisatie is dan een
belangrijke verklarende factor. Deze op de zogenoemde public choice
gebaseerde verklaringsmodellen vinden tot op heden nog weinig
ondersteuning door empirisch onderzoek (vgl. Denters, 1987).
Een goed gestructureerde organisatie is onmisbaar voor een doeltreffend beleid, maar een te sterke nadruk op het beheersen van de
organisatie kan de aandacht te veel afleiden van de primaire taak van de
organisatie, namelijk het realiseren van een doeltreffend, extern gericht
beleid. Zulke omstandighedenkunnen de maatschappelijkeacceptatie van
een beleid verminderen, bijvoorbeeld doordat in de beleidsvoering
financiële beheersargumenten de beleidsinhoudelijke argumenten
overschaduwen met gevolg dat er beleid wordt gevormd dat niet
toereikend is om gesignaleerde maatschappelijke problemen te verminderen of op te lossen of dat de beleidsuitvoering onvoldoende wordt toegerust voor de toegemeten taken. De Amerikaan James Burnham heeft dit
verschijnsel reeds in 1940 geanalyseerd in zijn boek The Managenal
Revolution.
I
100
Lipsky (1980) heeft in zijn gezaghebbendestudie Street-level bureaucracy
de relatie tussen de organisatie en de beleidsuitvoering geanalyseerd. De
werkomstandigheden van de uitvoerders worden in de organisatie met
name belemmerd door het veelal chronische gebrek aan middelen in
combinatie met de eis cliënten snel te helpen, terwijl een effectieve
aanpak,van problemen veel meer tijd vergt dan de organisatie toestaat, en
het feit dat de taakuitoefeningvan de ‘street-levelbureaucraat’ zo moeilijk
kan worden beoordeeld. Het gevolg is dat de uitvoerders voortdurend
bloot staan aan moeilijk te verenigen eisen van enerzijds de organisatie
waar zij deel van uitmaken en anderzijds de burgers (cliënten) waar zij
diensten aan leveren. De wijze waarop de uitvoerders omgaan met deze
strijdige eisen, namelijk het routiniseren en het simplificeren van hun
werk, kan ten koste gaan van een doeltreffende dienstverlening (Havinga
en Terpstra, 1988; Den Ouden/Wilthagen, 1989).
Een tweede benadering voor de verklaring van het onvoldoende
doeltreffend en doelmatig functioneren van organisaties richt zich meer
op de organisatie van het beleidsproces. De geconstateerde problemen
laten zich samenvatten in problemen ten aanzien van de differentiatie en
de integratie van het beleid (Vgl. Hoogerwerf, 1979, 1989). Met name de
groei van het aantal overheidstaken en de daarmee gepaard gaande groei
van het overheidsapparaat hebben de organisatorische problemen van het
beleid versterkt. De kern van de organisatorische problematiek is door de
jaren onveranderd gebleven, alleen de schaal van de problemen is
toegenomen (vgl. Hoogerwerf, 1986A). De vraag naar de best passende
organisatie in termen van rationaliteit is nog immer de kernvraag
waarmee de organisatie van het beleid wordt geconfronteerd.
De bestaande en nieuwe taken waarmee de overheid wordt geconfronteerd, moeten organisatorisch worden ondergebracht in een steeds
complexer geheel van organisaties die, ondanks pogingen tot afstemming,
steeds minder onderlinge samenhang vertonen. De organisatorische
inrichting van het overheidsbeleid kan door formeel-juridische en
democratische randvoorwaarden weliswaar niet uitsluitend op grond van
doelrationele criteria worden gestructureerd, maar is desondanks voor
verbetering vatbaar. Volgens Den Hollander (1985) is door formeeljuridische en demodratische randvoorwaarden de identiteit van de
overheidsorganisatie nooit ondubbelzinnig vast te stellen, en daardoor
mede oorzaak van de bestaande organisatorische problemen.
Om deze problemen op te lossen zijn reeds vele voorstellen gedaan. Zo
pleit Hoogerwerf (1985,1989) voor een betere taakverdeling en coördinatie en integratie teneinde de rationaliteit van het beleid in termen van
doeltreffendheid en doelmatigheid te bevorderen. Volgens Kottman (1989)
dient de verkokering van het overheidsbeleid en de beleidsorganisatie
101
zoals die thans in de departementale structuur tot uitdrukking komt te
worden doorbroken door versterking van met name de horizontale
coördinatie. Zulke coördinatiemechanismen zijn bijvoorbeeld een
versterkte rol van de ministerraad, interdepartementale ambtelijke
commissies en dergelijke. Met betrekking tot de horizontale coördinatie
wordt ook gewezen op het belang van facetbeleid. Facetbeleid is een
onderdeel van overheidsbeleid dat dwars door de beleidsterreinen van
andere departementen heen loopt. Milieu, emancipatie, volksgezondheid
en Europese integratie zijn voorbeelden van facetbeleid. Coördinatie is
een belangrijke voorwaarde voor effectief facetbeleid.
Uit het bovenstaande kan worden opgemaakt dat voor een doeltreffend
en doelmatig functioneren van organisaties een goede interne structuur is
vereist, maar dat dit in het organisatorische functioneren niet zou moeten
overheersen. De organisatie is immers geen doel op zich, maar een middel
om doeltreffend en doelmatig beleid te voeren. Zoals eerder werd
opgemerkt (paragraaf 2 van dit hoofdstuk) veronderstellen wij dat een
doeltreffende en doelmatige organisatie bevorderlijk is voor de acceptatie
van het beleid. De maatschappelijke beleidsacceptatie zal dan ook naar
verwachting worden bevorderd als het organisatorische beheer is gericht
op een doeltreffende en doelmatige beleidsvoering, Dit brengt ons tot de
volgende hypothese over de relatie tussen de beleidsorganisatie en de
beleidsacceptatie.
Hypothese 20:
Naarmate het beheer van een beleidsorganisatie van
de overheid meer is gericht op een doeltreffende en
doelmatige beleidsvoenng, zal de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid groter zijn.
In de volgende paragraaf van dit hoofdstuk worden meer expliciet enkele
mogelijke verbanden tussen de beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie
geformuleerd.
8.5 Beleidsorganisatie en beleidsacceptatie
De invloed van de beleidsorganisatie op de beleidsacceptatie manifesteert
zich in het algemeen langs twee wegen. De beleidsorganisatie heeft in de
eerste plaats invloed op de inhoud van het beleid en in de tweede plaats
op de beleidsprestaties en de beleidseffecten. De relatie tussen de
beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie wordt, met andere woorden, tot
stand gebracht via het proces van beleidsvorming en in het proces van
beleidsuitvoering. Gegeven het feit dat de relatie tussen de beleidsac102
I
I
I
I
ceptatie enerzijds en de beleidsinhoud en het beleidsproces anderzijds
reeds in de hoofdstukken 4 en 6 uitvoerig zijn besproken, richten we de
aandacht in deze paragraaf vooral op de organisatorische mechanismen
die de kwaliteit van de beleidsinhoud en de beleidseffectiviteit kunnen
aantasten en daardoor ook de externe beleidsacceptatie kunnen beperken.
Allereerst kan worden gewezen op het feit dat, ten gevolge van schaalvergroting en verwevenheid van problemen, de toegenomen organisatorische
complexiteit van het beleid de afstand tussen het beleid en de burger
heeft vergroot. Een beroep op overheidsdiensten vereist in toenemende
mate cognitieve vaardigheden en bureaucratische competentie, waardoor
het beeld ontstaat dat de burger er is voor de overheid, in plaats van
omgekeerd (vergelijk het aanvragen van huursubsidie of een uitkering).
Het beleid is met zijn vele bureaucratische eisen en beschikkingen in
toenemende mate onherkenbaar voor burgers, hetgeen de acceptatie van
het beleid kan belemmeren. Dit zal worden versterkt als burgers
voortdurend worden geconfronteerd met negatieve beschikkingen,
bijvoorbeeld omdat de voorgeschreven (bureaucratische) richtlijnen niet
zijn gevolgd.
De onherkenbaarheid van het ambtelijke optreden voor de burger kan
worden versterkt door de samenstelling van het ambtelijke apparaat
(Hoogerwerf, 1986B). Het ambtelijke apparaat is vergeleken met de
samenstelling van de Nederlandse bevolking weinig representatief te
noemen. Zo zijn mannen oververtegenwoordigd in de hogere ambtelijke
functies. Ook naar disciplinaire achtergrond is er sprake van een
onevenwichtige verdeling. Verder blijken ambtenaren relatief meer te
worden gerecruteerd uit de middelbare en hogere maatschappelijke lagen
van de bevolking en is het aandeel van allochtone bevolkingsgroepen in
verhouding laag. Door een meer representatieve samenstelling van het
ambtelijke apparaat kan de afstand tussen bureaucratie en burger worden
verkleind, hetgeen de kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid kan verhogen.
Schaalvergroting en verwevenheid van problemen hebben ook
consequenties voor de inhoud van het beleid. Bij de beleidsvoorbereiding
moet met steeds meer deelbelangenrekening worden gehouden, waardoor
het beleid inhoudelijk in toenemende mate wordt gekenmerkt door
compromissen. De ambtelijke voorbereiding van het beleid vraagt vaak
een langdurig overleg om overeenstemming te bereiken tussen de
verschillende maatschappelijke deelbelangen die bij een bepaald beleid
zijn betrokken of die consequenties van een beleid zullen ondervinden.
Dat een langdurig overleg nodig is, valt deels te verklaren uit het feit dat
binnen complexe beleidsnetwerken de betrokken organisaties in toenemende mate van elkaar afhankelijk worden voor wat betreft het bereiken
103
van de eigen organisatiedoelstellingen. Voor chemische bedrijven
bijvoorbeeld is het in toenemende mate een levensnoodzaak te participeren in de voorbereiding van wetgeving ten aanzien van stoffen en
preparaten, omdat ‘onbezonnen’regels onherroepelijk de bedrijfsresultaten zullen aantasten. Anderzijds is de overheid afhankelijk van chemische
bedrijven om de milieuproblematiek te kunnen aanpakken.
Een effect van het compromiskarakter van het beleid ten gevolge van
de organisatorische complexiteit is het feit dat geen der betrokkenen zich
meer volledig herkent in het totstandgekomen beleid, hetgeen de
acceptatie van zo’n beleid niet ten goede zal komen. Met name op
beleidsterreinen waar de belangen nogal strijdig kunnen zijn, zoals op het
gebied van het milieu en de arbeidsomstandigheden, wordt nogal eens
besloten tot haalbare in plaats van beste oplossingen, omdat rekening
moet worden gehouden met economische belangen. Ook in de gezondheidszorg is de lobby van de verschiliende belangen aanzienlijk, hetgeen
telkens weer tot compromissen noopt.
Eenzelfde effect kan worden waargenomen ten aanzien van de tijdsduur
ten gevolge van de organisatorische complexiteit. Een nieuwe wet kan
bijvoorbeeld in Nederland vrijwel niet meer binnen een tijdsbestek van
tien jaar worden uitgevaardigd. Uiteraard is dit niet alleen een gevolg van
het toenemende aantal betrokkenen binnen de overheidsorganisatie. Ook
de maatschappelijke belangen die in Nederland krachtig zijn georganiseerd in ‘het maatschappelijke middenveld’, verwachten reeds zeer vroeg
betrokken te worden bij de ambtelijke voorbereiding van beleid. Voeg
daarbij de vele permanente en ad-hoc commissies die over het beleid
adviseren, alsmede organen zoals de Raad van State, en het kan duidelijk
zijn dat deze omvangrijke organisatie consequenties heeft voor de
tijdsduur van de beleidsvorming. De beleidsacceptatie kan daardoor
worden belemmerd, omdat de samenleving sneller oplossingen verwacht.
Soortgelijke effecten van een lange tijdsduur van beleidsprocessen op
de beleidsacceptatie treden ook op bij de uitvoering van beleid. De goed
georganiseerde deelbelangen binnen en buiten de overheidsorganisatie
willen niet alleen betrokken worden bij de beleidsvoorbereiding, maar ook
bij de uitvoering van het beleid. Vaak wil men, zoals in het geval van de
sociale zekerheid, de uitvoering zelf volledig ter hand nemen. In dat geval
worden de taken wellicht doeltreffend uitgevoerd, maar dreigt het gevaar
dat de overheid de ‘greep’ op de organisatie kan verliezen.
Ook kan de uitvoering van beleid organisatorisch worden belemmerd
doordat de centrale overheid taken delegeert naar lagere bestuurslagen,
zonder daarvoor financiële middelen beschikbaar te stellen. De uitvoering
van de Hinderwet is een voorbeeld van een geval waarin de gedelegeerde
gemeentelijkebevoegdheid niet werd vergezeld van voldoende uitvoeringccapaciteit. Eerst nadat de centrale overheid een financiële premie in het
104
vooruitzicht had gesteld, nemen gemeenten de hun toebedeelde taak ter
hand.
Voor burgers die voor de continuïteit van hun (bedrijfsmatige)
activiteiten afhankelijk zijn van een hinderwetvergunning zijn zulke
organisatorische beperkingen uitermate hinderlijk. Niet zelden moet
maanden worden gewacht op een beschikking, terwijl men intussen
voortdurend wordt lastig gevallen door ambtenaren die ‘hinderlijke’vragen
stellen, A i s uiteindelijk de beschikking wordt afgegeven, blijkt deze soms
onwerkbare bepalingen te bevatten. Het kan duidelijk zijn dat zulk
overheidsoptreden de beleidsaccepatie niet zal bevorderen.
De schaalvergroting en de verwevenheid van problemen leiden ook
binnen beleidssectoren tot meer differentiatie. Ondanks de prachtig
verwoorde integratiegedachte op milieugebied in het Nationaal Milieubeleidsplan is de feitelijke organisatie van het milieubeleid zeer gedifferentieerd en gefragmenteerd. Het milieubeleid is opgedeeld naar compartimenten (lucht, water, bodem) en benaderingen (stof- en gebiedsgericht)
en zowel de ontwikkeling als de uitvoering van het beleid is gedelegeerd
naar een groot aantal landelijke, regionale en locale organisaties. Het
grote aantal uitvoerende organisaties leidt er in toenemende mate toe dat
de betrokkenen een groter deel van hun arbeidstijd moeten investeren in
het afstemmen van taken en daardoor meer en meer van hun feitelijke
uitvoerende activiteiten worden afgehouden. Er treedt, met andere
woorden, ook langs deze weg een zekere ‘doelverschuiving’ binnen de
beleidsorganisatie op, waarop reeds in de jaren veertig van deze eeuw als
reactie op het werk van Max Weber werd gewezen.
De consequenties van deze problematiek voor de verhouding tussen
burger en bestuur laten zich raden. De gerichtheid van het bestuur op de
maatschappij wordt in toenemende mate verdrongen door de aandacht
voor het interne organisatorische functioneren en de problemen in dat
functioneren (zie ook paragraaf 3.3 en het hierboven genoemde werk van
Burnham). ‘Management’ is het toverwoord dat de laatste jaren als
remedie voor de organisatorische problemen wordt genoemd. Beter
management van organisaties is echter slechts één kant van de medaille.
Daarnaast is vooral ook een verbetering van de afstemming van de
organisatorische structuur op de omgeving noodzakelijk. De tijd dat overheidsregels onvoorwaarlijk worden opgevolgd ligt ver achter ons.
Effectieve sturing van maatschappelijke processen vereist een veel
creatiever opstelling van de overheid in alle fasen van het beleidsproces
en stelt nieuwe eisen aan de organisatorische vormgeving van het beleid.
Voor de beleidsacceptatie hebben de bovenbeschreven factoren op
korte termijn wellicht geen fatale gevolgen, getuige het oordeel van de
Nederlandse bevolking over de inhoud en de effecten van het Nederlandse
overheidsbeleid (zie paragraaf 3.2). In de naar binnen gekeerde oplos105
singsrichtingen via organisatieverandering, herstructurering, beter
management en dergelijke van de overheidsorganisatie en de beleidsorganisatie schuilt het gevaar dat de afstand tussen het bestuur en de
samenleving nog verder wordt vergroot (vgl. ook paragraaf 3.3) en dat de
kans op externe acceptatie van beleid wordt verkleind. Het doorschieten
van zulke ontwikkelingen is ongewenst, omdat de organisatie van beleid
geen doel op zichzelf mag zijn, maar een middel ten dienste van een
doeltreffende en doelmatige allocatie van goederen en diensten. Een
vergelijking tussen de paragrafen 8.3 en 8.4 laat zien dat er in dat opzicht
nog veel werk ligt te wachten.
Het bovenstaande kan in de volgende hypothese worden samengevat.
Hypothese 21:
Naarmate de beleidsorganisatie van de overheid meer
doeltreffenà en doelmatig W. afgestemd op de (complexiteit en dynamiek van de) maatschappelijke
omgeving, zal de kans op maatschappelijke acceptatie
van overheidsbeleid groter zijn.
8.6 Samenvatting
In dit hoofdstuk stond de relatie tussen de beleidsorganisatie en de
beleidsacceptatie centraal. In paragraaf twee werd het begrip organisatie
omschreven als het tegelijk functionaliserenen coördineren van menselijke
activiteiten met betrekking tot objectieve doelen. In de daarop volgende
paragrafen is de veronderstelling onderbouwd dat een meer doeltreffende
en doelmatige beleidsorganisatie de beleidsacceptatie zal bevorderen.
In paragraaf drie werden enkele inzichten uit de wetenschappelijke
literatuur over de doeltreffendheid en doelmatigheid van organisaties
beschreven. Vervolgens werden in paragraaf vier enkele factoren
besproken die een doeltreffend en doelmatig functionerenvan organisaties
belemmeren. Dit leidde tot de eerste hypothese over de relatie tussen de
beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie. Deze hypothese luidt:
Naarmate het beheer van een beleidsorganisatie van de overheid meer
is gericht op een doeltreffende en doelmatige beleidsvoering, zal de kans
op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid groter zijn.
Vervolgens werd in paragraaf vijf de relatie tussen de beleidsorganisatie
en de beleidsacceptatie verder uitgewerkt. Daarbij is er van uitgegaan dat
de beleidsorganisatie via de kwaliteit van de beleidsinhoud en de
beleidseffecten van invloed is op de beleidsacceptatie. Dit leidde tot een
tweede hypothese, namelijk:
106
Naarmate de beleidsorganisatie van de overheid meer doeltreffend en
doelmatig is afgestemd op de (complexiteit en dynamiek van de)
maatschappelijke omgeving, zal de kans op maatschappelijke acceptatie
van overheidsbeleid groter zijn.
107
9 Gevolgen van (non-)acceptatie van
beleid
9.1 Inleiding
In de voorafgaande hoofdstukken is nagegaan hoe het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers kan worden verklaard. De
oorzaken van de (non-)acceptatievan het beleid werden achtereenvolgens
gezocht in kenmerken van het beleidsveld, de beleidsinhoud (met
afzonderlijke aandacht voor de beleidsinstrumenten), het beleidsproces,
de beleidseffecten en de beleidsorganisatie.
In dit hoofdstuk bezien wij ons onderwerp van de andere kant. Na de
reeds behandelde vraag naar de oorzaken van het al dan niet accepteren
van overheidsbeleid door de burgers komt nu de vraag naar de gevolgen
van dat ai dan niet aanvaarden aan de orde. Wij beperken ons hier tot de
gevolgen voor het openbaar bestuur. In het kader van onze beleidswetenschappelijke optiek ligt het voor de hand daarbij vooral te denken
aan de gevolgen van (non-)acceptatie voor de processen, de inhoud en de
effecten van overheidsbeleid.
Eerst behandelen wij de gevolgen van de (non-)acceptatie van overheidsbeleid door de burgers voor het verloop van het beleidsproces, dat
wil zeggen voor de gedragingen en wederzijdse beïnvloedingen van de
betrokken personen en groeperingen. Meer in het bijzonder bezien wij de
gevolgen van (non-)acceptatie van het overheidsbeleid voor enkele
deelprocessenvan het beleidsproces, namelijk het ontwerpen,het bepalen,
het uitvoeren, het handhaven en het evalueren van het beleid (paragraaf
2). Daarna schetsen wij enkele mogelijke gevolgen van het al dan niet
accepteren van overheidsbeleidvoor de beleidsinhoud, dat wil zeggen voor
het samenstel van doeleinden, middelen en tijdskeuzen waaruit het overheidsbeleid bestaat (paragraaf 3). Tenslotte bezien wij de gevolgen van de
(non-)acceptatie van overheidsbeleid voor de beleidseffecten. Daarbij
concentreren wij ons op de kosten en baten van het beleid en op het
tijdsaspect van de beleidseffecten (paragraaf 4). Het hoofdstuk eindigt met
een samenvatting (paragraaf 5 ) .
9.2 Gevolgen van (non-)acceptatie voor het beleidsproces
Een beleidsproces omvat het dynamisch verloop van handelingen en
interacties met betrekking tot een beleid. De gevolgen die het al dan niet
109
accepteren van een beleid voor het beleidsproces heeft, kunnen dus
doorwerken in twee elementen: de gedragingen (handelingen) van de
afzonderlijke actoren en de wederzijdse beïnvloeding (interactie) tussen
de actoren in het beleidsproces.
Wij bezien hier eerst de gevolgen van de (non-)acceptatie van overheidsbeleid voor de politieke gedragingen van de burgers.
Van belang is in dit verband de theorie van de burgercultuur ("the civic
culture") van Aimond en Verba (1963), zoals die is samengevat en
geoperationaliseerd door Daemen (1983, bijv. pp. 248 e.v.).
De theorie van de burgercultuur houdt zich bezig met de vraag welke
politieke cultuur het meest bevorderlijk is voor het voortbestaan van
democratische politieke systemen. De politieke democratie blijft volgens
de theorie bestaan dank zij een subtiel proces waarin tegengestelde
krachten elkaar in evenwicht houden. Het gaat daarbij om drie fundamentele spanningen:
(1) de spanning tussen de overdracht van politieke beslissingsmacht door
de burgers aan de politieke elite en de controle van de burgers over
deze elite;
(2) de spanning tussen de utilistische politieke betrokkenheid (de
verbondenheid die afhankelijk is van de mate waarin het beleid van
de overheid in overeenstemming is met het eigenbelang van het
individu) en de betrokkenheid bij het politieke systeem als zodanig,
dus los van zijn concrete prestaties;
(3) de spanning tussen eendracht en polarisatie in de politiek.
De veronderstelling dat ten aanzien van deze spanningen een evenwicht
nodig is, houdt verband met de veronderstelling dat de politieke participatie niet te groot en niet te klein moet zijn. Teveel politieke participatie
verdraagt zich slecht met de noodzakelijke overdracht van politieke macht
door burgers aan de politieke elite, maar te weinig participatie ondermijnt
de democratische controle van burgers op de elite,
Ais toelichting op de derde spanning, tussen eendracht en politieke
polarisatie, kan het volgende worden opgemerkt. In een samenleving met
een cultuur waarin de nadruk eenzijdig op eendracht ligt, kunnen reële
tegenstellingen zozeer verbloemd worden dat de politiek in de ogen van
de burgers haar relevantie verliest. Dit kan leiden tot het falen van de
democratische controle op de politieke elite. Een eenzijdig accent op
polarisatie daarentegen ondergraaft de kans op een vreedzame oplossing
van politieke geschillen, evenals de mogelijkheid tot het bereiken van de
dikwijls onvermijdelijke politieke compromissen.
Volgens de theorie van de burgercultuur is het voor het voortbestaan
van een politieke democratie van belang dat in het politieke systeem met
betrekking tot elk van de drie spanningen een gematigde tussenpositie
wordt bereikt. Dergelijke gematigde politieke verhoudingen worden
110
I
I
1
I
1
I
I
I
,
bevorderd door het bestaan van een politieke cultuur waarin "sturende"
(activistische) en "berustende"(passieve) politieke orintaties zo vermengd
zijn dat zij elkaar in evenwicht houden. Belangrijk is daarbij niet alleen de
vermenging van die oriëntaties binnen de samenleving als geheel, maar
ook de vermenging binnen de psyche van een individu. De burger is dan
bijvoorbeeld enerzijds geneigd de gezagsdragers te vertrouwen, maar
anderzijds ook geneigd het gedrag van de gezagsdragers te controleren.
Deze vermenging van oriëntaties wordt "burgerzin"genoemd.
De theorie van de burgercultuur kan worden samengevat in de centrale
hypothese: "Burgerzin gaat relatief vaak samen met gematigd politiek
gedrag". Meer concreet betekent dit dat burgerzin relatief vaak samengaat met gematigde politieke participatie, gematigd politiek utilitarisme
en gematigde politieke polarisatie. Eén van de nog concretere hypothesen
is bijvoorbeeld: "De omvang van de politieke participatie is relatief klein
bij personen met een berustend oriëntatiepatroon, groter bij personen met
burgerzin en het grootst bij personen met een sturend oriëntatiepatroon".
Op basis van een analyse van gegevens uit het nationaal kiezersonderzoek kwam Daemen (1983, pp. 262 e.v.) onder meer tot de volgende
drie conclusies. Ten eerste: burgerzin gaat relatief vaak samen met een
gematigde omvang en inhoud van de politieke participatie. Ten tweede:
niet aangetoond is dat burgerzin relatief vaak samengaat met gematigd
politiek utilitarisme. Ten derde: burgerzin blijkt wel relatief vaak samen
te gaan met gematigde politieke polarisatie. Het gaat bij die polarisatie
onder meer om extreme oordelen over het gevoerde overheidsbeleid.
Samenvattend, kan men zeggen dat het onderzoek enige steun oplevert
voor de theorie van de burgercultuur, voorzover die inhoudt dat burgerzin
relatief vaak samengaat met gematigd politiek gedrag. Daarbij wordt
burgerzin opgevat als een combinatie van berustende (passieve) en
sturende (activistische) politieke oriëntaties.
Met enige voorzichtigheid kan deze conclusie van onderzoek naar
berustende en sturende oriëntatiepatronen van burgers ook worden toegepast op het verwante verschijnsel van het al dan niet accepteren van
beleid. De veronderstelling zou in de terminologie van de acceptatie dan
kunnen zijn dat een kritische acceptatie van overheidsbeleid door burgers
relatief vaak gepaard gaat met gematigd politiek gedrag van burgers. Een
onkritische acceptatie van overheidsbeleid zal dan relatief vaak samen
gaan met afwezigheid van politiek gedrag, dus met politieke passiviteit.
Een kritische of onkritische verwerping van overheidsbeleid zal dan
relatief vaak gepaard gaan met extreem politiek gedrag. Bij extreem
politiek gedrag kan men denken aan het stemmen op uiterst linkse of
uiterst rechtse politieke partijen, het deelnemen aan politieke actiegroepen met zeer ver gaande eisen en het kiezen van politieke actiemiddelen
die met uitoefening van dwang gepaard gaan, zoals bijvoorbeeld de
111
blokkade van een weg of de bezetting van een gebouw.
De mate van acceptatie van het overheidsbeleid door de burgers zal
doorwerken in de wederzijdse beïnvloeding (interactie) van politieke
actoren en dus in het verloop van het beleidsproces. Politici en ambtenaren hebben immers een beeld van de bestaande of te verwachten
beleidsacceptatie en dus van de steun van burgers en hun organisaties, en
in het bijzonder de doelgroepen, voor het overheidsbeleid. Zij houden
daar bij het formuleren en beoordelen van beleidsvoorstellen rekening
mee (Hoogerwerf, 1986-4 pp. 110-132; Walraven, 1991, pp. 102, 103).
Het beeld van de bestaande of verwachte acceptatie werkt door in alle
deelprocessen van het beleidsproces.
Reeds bij het ontwerpen van het te voeren beleid speelt de geschatte
acceptatie van het beleid door de burgers een rol. Wanneer de ontwerpers
verzet van de burgers en hun organisaties verwachten, zullen zij meer dan
anders geneigd zijn het beleidsprobleem, de doeleinden en middelen en
de te verwachten baten en kosten zo te formuleren dat de steun voor het
beleid wordt bevorderd en de tegenstanders de wind uit de zeilen wordt
genomen. Op hun beurt trachten bepaalde burgers en hun organisaties alle stappen in het ontwerpproces vanaf de formulering van de opdracht tot
en met de uiteindelijke formuleringvan het ontwerp te beïnvloeden, onder
meer via de politieke activiteiten van belangen- en actiegroepen en
adviesorganen. Daarbij zijn vooral diegenen actief die bezwaren tegen het
voorgenomen overheidsbeleid hebben (Hoogenverf, 1992, hoofdstuk 2).
Iets dergelijks geldt ook voor het deelproces van de beleidsbepaling. De
activiteiten van tegenstanders van het voorgenomen beleid kunnen
aanzienlijke verschuivingen en vertragingen in de processen van het
ontwerpen en bepalen van het beleid teweeg brengen. Een voorbeeld
daarvan is het verloop van de beleidsvorming rond de Oosterschelde.
Mede onder invloed van de milieubewegingwerd het plan van Rijkswaterstaat voor een afsluitdam ter beveiliging tegen watersnood door de
regering losgelaten en vervangen door een plan voor een stormvloedkering
volgens het systeem van pijlers, met een doorlaatopening die de getijdenbeweging deels in stand hield (Leemans/Geers, 1983 en Westerheijden, 1988).
Dit voorbeeld maakt duidelijk dat het niet accepteren van een overheidsbeleid door burgers er ook toe kan bijdragen dat in het beleid alsnog
waarden worden verdisconteerd die aanvankelijk weinig aandacht kregen.
Uiteraard kan het beleidsvormingsproces in zo’n geval moeizaam verlopen. Indien een beleidsterrein zich als gevolg van verschillenvan opvatting
kenmerkt door een sterke mate van politisering, zullen de probleemdefinities betrekkelijk ideologisch van aard zijn, waardoor het bereiken van
compromissen wordt bemoeilijkt (Van Putten, 1980;Koppenjan e.a., 1987,
112
pp. 259-262; Arentsen/Lulofs, 1989).
Ook het verloop van de beleidsuitvoering is van de beleidsacceptatie
afhankelijk. Weerstanden van burgers en hun organisaties tegen het beleid
kunnen, bijvoorbeeld via het aanspannen van beroepsprocedures, tot grote
vertragingen in de uitvoering leiden. Vaak zullen vooral die uitvoerders,
die over een zekere beleidsvrijheid beschikken en rechtstreeks contact met
de doelgroep hebben ('kreet level bureaucrats"), bij de uitvoering van het
beleid sterk rekening houden met de situaties en de voorkeuren van
leden van de doelgroep. Dit kan tot een feitelijke wijziging van de
beleidsinhoud ("policy drifting")tijdens het proces van de beleidsuitvoering
leiden (Maarse, 1989; Den Ouden/Wilthagen, 1989). Ook de mate van
acceptatie van het beleid door de uitvoerende ambtenaren, ook van lagere
overheden, is van invloed op de uitvoering van rijksbeleid (Potman, 1989,
pp. 63-66 en 124-126).
De (non-)acceptatie van een overheidsbeleid door de burgers werkt ook
door in de handhaving van het beleid. Hoe minder de burgers het
vastgestelde en uitgevoerde beleid vrijwillig aanvaarden, hoe hoger de
eisen die aan het handhavingsapparaat worden gesteld. Massale wetsovertredingen leiden tot overbelasting van de politie, de officier van
justitie, de rechter en het gevangenispersoneel. Het verdient daarbij de
aandacht dat het antwoord op normoverschrijdend gedrag niet per se uit
straffen behoeft te bestaan. Naast het strafrecht bieden ook het civielrecht,
de voorlichting, het overleg, de informele sociale controle en nog andere
instrumenten mogelijkheden om tot handhaving van beleid bij te dragen.
Zo kan zwart rijden in het openbaar vervoer worden beboet, maar ook
worden tegengegaan door een identificatieplicht, een gesloten-instapsysteem waarbij passagiers de conducteur moeten passeren om een kaartje
te tonen, of uitbreiding van het aantal controleurs. Een deel van de
problemen rond de handhaving kan worden voorkomen door verbetering
van de kwaliteit van het beleid en van de wetgeving (WRR,1988; Van
Rossum, 1991; Zicht op wetgeving, 1991).
Ook de beleidsevaluatie, dat wil zeggen het beoordelen van de waargenomen inhoud, processen of effecten van eem beleid aan de hand van
bepaalde criteria, ondergaat de invloed van de (non-)acceptatie van het
beleid door de burgers, Aan de evaluatie nemen als het om een overheidsbeleid gaat naast burgers ook allerlei andere actoren deel, zoals
volksvertegenwoordigers, adviesorganen, de Algemene Rekenkamer, de
Nationale Ombudsman en de media. Het al dan niet accepteren van het
beleid door de burgers benvloedt ook de evaluatie van anderen dan de
burgers zelf. Volksvertegenwoordigersbijvoorbeeld baseren hun oordeel
over een beleid mede op het al dan niet aanvaarden van het beleid door
de burgers. Naar aanleiding van protesten van burgers worden al snel
kritische Kamervragen gesteld.
113
Op het niet accepteren van een beleid door de burgers kan behalve een
evaluatie ook een bijsturing van het beleid volgen (terugkoppeling of
feedback), Protesten van burgers tegen de verzwaring van de dijken langs
de grote rivieren, wegens de aantasting van landschappelijk waardevolle
gebieden, leidden in de zomer van 1992 tot een beslissing van waterschappen om de uitvoering van in voorbereiding zijnde werken op te
schorten in afwachting van de resultaten van een nader onderzoek en
nadere besluitvorming over de noodzaak van het programma.
Overigens moet men de invloed van de burgers op de oordelen en
beslissingen van politici en bestuurders niet overschatten. Dit heeft te
maken met de politieke en culturele afstand tussen burgers en de
politiek-bestuurlijke elite (zie ook paragraaf 3.3). De afstand tussen
bijvoorbeeld ambtenaren en burgers kan behalve uit een tekort aan
contact met het veld ook worden verklaard uit de wijze waarop ambtenaren worden gerecruteerd. Vergeleken met de totale bevolking is er
onder de hoge ambtenaren een forse over-vertegenwoordiging van
academici, autochtonen, mannen, het CDA en de VVD. Daarnaast zijn
hogere ambtenaren verhoudingsgewijs sterk uit de hogere maatschappelijke lagen afkomstig: bij hun vaders zijn de hogere beroeps- en
opleidingscategorieën over-vertegenwoordigd. De vraag rijst of goed
gesitueerde topambtenaren die uit de hogere maatschappelijke lagen
stammnen, zich altijd voldoende in de problemen van minder gesitueerde
burgers kunnen inleven. De ambtelijke cultuur wordt immers mede
bepaald door de cultuur van de maatschappelijke groeperingen waaruit de
ambtenaren afkomstig zijn (Hoogenverf, 1986-B). Wanneer kritiek ten
aanzien van maatschappelijke situaties en overheidsbeleid berust op
waarnemingen en criteria van mensen in andere sociale lagen en andere
maatschappelijke sectoren dan die waaruit de politici en leidinggevende
ambtenaren vooral voortkomen, dan is het zeer wel mogelijk dat deze
kritiek onvoldoende serieus wordt genomen (Bressers/Hoogerwerf, 1991,
pp. 22-25; Daemen/Thomassen, 1989).
Een brede en diepgaande afwijzing (non-acceptatie)van overheidsbeleid
door burgers kan ook tot vermindering van de legitimiteit van de politieke
gezagsdragers leiden. Op den duur kan zo'n afwijzing ook in resulteren in
een vermindering van de steun voor het politieke regime, zoals het
parlementair-democratische stelsel van besluitvorming. Een voorbeeld is
de uitspraak van bepaalde groeperingen van woningkrakers: "uw
rechtsorde is de onze niet". Veelal zal een afwijzing van (delen van) het
overheidsbeleid echter niet zulke ingrijpende gevolgen hebben. Daar zijn
twee verklaringen voor. Ten eerste fungeert de steun voor het politieke
regime als een reservoir waaruit kan worden geput wanneer de steun voor
het beleid vermindert. Ten tweede zal het politieke systeem zich veelal
aan kritiek op het overheidsbeleid aanpassen door de eisen te beperken,
114
~
de steun te bevorderen en het overheidsbeleid bij te stellen (Easton, 1965;
Daemen en Thomassen, 1984, pp. 159-163).
Deze paragraaf brengt ons tot de volgende hypothesen:
Hypothese 22:
Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een
overheidsbeleid is, hoe groter de kam op extreme
politieke gedragingen van burgers en hun organisaties
en op stagnaties in het beleìdsproces zal zijn.
Hypothese 23:
Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een
overheidsbeleid is, hoe groter de kans zal zijn dat
alsnog een grotere verscheidenheid van wamden,normen en doeleinden in het beleidsproces wordt
betrokken.
~
9.3 Gevolgen van (non-)acceptatie voor de beleidsinhoud
Het al dan niet accepteren van een overheidsbeleid door de burgers kan
ook voor de inhoud van het beleid verschillende gevolgen hebben. Nadat
beleidsvoerders informatie over het al of niet accepteren van het beleid
door de burgers hebben ontvangen, kan, evenals na het binnenkomen van
informatie over andere beleidseffecten, een proces van terugkoppeling
volgen. Terugkoppeling houdt in dat het beleid opnieuw op de agenda
wordt geplaatst en dat een beslissing wordt genomen over het continueren,
bijstellen, vervangen, opschorten of beëindigen van het gevoerde beleid
(Pröpper, 1989-B).
Het beëindigen van een gevoerd beleid is het meest ingrijpend. Het zal
dan ook veelal wegens gevestigde belangen op sterke weerstanden stuiten,
althans wanneer de beëindigingwordt voorgesteld om andere redenen dan
dat het bereiken van de beleidsdoeleinden (Korsten, 1989). Een meer
gebruikelijke reactie op het niet accepteren van een beleid door burgers
is dat de beleidsvoerders hun activiteiten, gericht op de handhaving van
het beleid, opvoeren (zie de vorige paragraaf) of dat het beleid wordt
aangepast.
De aanpassing van een beleid kan betrekking hebben op de doeleinden,
de instrumenten en de tijdstippen.
Het aanpassen van de doeleinden kan de vorm aannemen van het
kiezen van nieuwe doelstellingen. Een andere vorm is verhoging of
verlaging van het ambitieniveau van bestaande doelstellingen.
Het aanpassen van de beleidsinstrumentenkan inhouden dat de beleidsvoerders op een ander instrument overstappen, bijvoorbeeld van voor115
schriften of subsidies naar voorlichting of vice-versa. Een andere vorm van
aanpassing van het beleidsinstrumentariumis verlichting of verzwaringvan
de dosis van een bepaald instrument, bijvoorbeeld verlaging of verhoging
van subsidies of van heffingen.
Ook van het aanpassen van de tijdskeuzen van het beleid zijn verschillende varianten mogelijk, zoals een uitstel van de ingangsdatum van
(een deel van) het beleid, een verkorting of verlenging van de termijn
waarbinnen de doeleinden moeten zijn bereikt, en een verandering van de
tijdsvolgorde waarin de instrumenten worden ingezet.
Op basis van deze paragraaf formuleren wij de volgende hypothese.
Hypothese 24:
Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een
overheidsbeleid is, hoe groter de kans op het bijstellen,
vervangen,opschortenof beëindigen van beleidsonderdelen (doeleinden, middelen en tijdskeuzen) of van
het beleid ais geheel zal zt&
9.4 Gevolgen van (non-)acceptatie voor de beleidseffecten
Het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers en hun
organisaties heeft ook gevolgen voor de beleidseffecten, dus voor de
doelbereiking, doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Wij
bezien hier respectievelijk de gevolgen van (non-)acceptatie van beleid
voor de baten en de kosten van het beleid en voor het tijdsaspect van de
beleidseffecten.
Voor wat betreft het eerste punt, de baten van het beleid, beperken wij
ons hier tot de doelbereiking. Veelal is de uitvoering van overheidsbeleid
gedeeltelijk in handen van particuliere organisaties en kunnen de
doeleinden van het beleid dan ook niet zonder medewerking van die
organisatiesworden bereikt. Voorbeelden van een deels private uitvoering
van overheidsbeleid zijn de uitvoerende taken van bedrijfsverenigingenten
aanzien van de sociale zekerheid, van woningbouwverenigingen op het
gebied van de volkshuisvesting en van ziektekostenverzekeraars en het
kruiswerk op het terrein van de volksgezondheid. Ook de medewerking
van individuele burgers is veelal voor de uitvoering van een overheidsbeleid noodzakelijk. Het beleid ten aanzien van de inkomstenbelasting
veronderstelt dat burgers hun belastingbiljet naar waarheid invullen. Het
beleid ten aanzien van de verkeersveiligheid vereist dat burgers zich aan
de verkeersregels houden. In al dergelijke gevallen draagt het niet
accepteren van beleid door de burgers of hun organisaties ertoe bij dat de
doeleinden van een overheidsbeleid en dus ook de beoogde baten niet of
minder dan anders worden bereikt (Maarse, 1989).
116
Overigens kan het niet accepteren van een beleid er, zoals eerder werd
opgemerkt, ook toe leiden dat in het beleidsproces en daardoor ook in het
beleid en zijn effecten bepaalde waarden, normen of doeleinden worden
verdisconteerd die aanvankelijk weinig of geen aandacht kregen. Een
voorbeeld is de gegroeide aandacht voor milieuwaarden bij de besluitvorming over de afsluitingvan de Oosterschelde. Ook vanuit democratisch
oogpunt bezien, is dit van groot belang. In zover kan het niet accepteren
van een overheidsbeleid door burgers ook tot extra maatschappelijke
baten leiden.
Het niet accepteren van een overheidsbeleid door de burgers brengt in
de tweede plaats doorgaans ook extra kosten voor de overheid mee. Tot
die kosten behoren de financiële kosten, het tijdsbeslag en andere lasten
die verbonden zijn aan het al dan niet aanpassen van het beleid, zijn
uitvoering en zijn handhaving. Daar staat tegenover dat het niet accepteren van een beleid ook tot een meer efficiënte uitvoering van het beleid
kan bijdragen, bijvoorbeeld wanneer de kritiek van de burgers en hun
organisaties zich op een tekort aan doelmatigheid richt en in een
bijstelling van het beleid resulteert. In zo’n geval kan non-acceptatie van
beleid tot een vermindering van de beleidskosten bijdragen.
Een derde categorie van gevolgen van het niet accepteren van een
overheidsbeleid door de burgers bestaat uit vertragingen in de beleidsuitvoering en dus ook in het optreden van de beoogde beleidseffecten. Zo
leidden beroepsprocedures van burgers tegen de bouw van zuiveringsinstallaties in de nabijheid van hun woningen tot een aanzienlijke
vertraging in de uitvoering van het beleid ten aanzien van de kwaliteit
van oppervlaktewateren (Bressen, 1983).
De houding van burgers of lagere overheden in dergelijke situaties
wordt wel gekarakteriseerd met de afkorting Nimby (“Notin my backyard
of wel “Niet in mijn achtertuin”). Deze woorden duiden er op dat de
betrokkenen wel de lusten, maar niet de lasten van een bepaalde voorziening wensen te dragen. Het zou echter onjuist zijn te veronderstellen
dat deze houding een algemeen kenmerk van burgers is. Uit onderzoek
naar de maatschappelijke acceptatie van windenergie is gebleken dat het
verschijnsel “Nimby”wel bestaat, maar een zwakke verklaring voor de
oppositie tegen de plaatsing van de (“horizon-vervuilende”)molens voor
het opwekken van windenergie vormt. Ongeveer even groot is het effect
van de perceptie van de eigen effectiviteit. Wie meer zelfvertrouwen heeft,
blijkt iets meer geneigd aan acties mee te doen (Wolsink, 1990, p. 169).
Daarnaast staat vast dat vertragingen in het beleidsproces zeker niet
alleen aan het gebruik van inspraak-, bezwaar-en beroepsprocedures door
burgers of lagere overheden te wijten zijn, maar ook aan onvoldoende
doordachte beleidsvorming op rijksniveau.
117
Deze paragraaf resulteert in de volgende hypothese:
Hypothese 25:
Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een
overheidsbeleid is, hoe groter de kans op het niet of
Vertraagd bereiken van de beleidsdoeleiruien en op
hoge kosten van de uitvoering en handhaving van het
beleid zal zijn.
9.5 Samenvatting
Nadat in eerdere hoofdstukken de mogelijke oorzaken van het al dan niet
accepteren van overheidsbeleid zijn behandeld, kwam in dit hoofdstuk de
vraag naar de gevolgen van (non-)acceptatie van overheidsbeleid door de
burgers aan de orde. Wij beperkten ons daarbij tot de gevolgen voor het
openbaar bestuur. Achtereenvolgensbehandelden wij de gevolgen van het
al dan niet accepteren van overheidsbeleid voor het beleidsproces, de
beleidsinhoud en de beleidseffecten.
De conclusies van dit hoofdstuk kunnen worden samengevat in de
volgende hypothesen.
Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is,
hoe groter de kans op extreme politieke gedragingen van de burgers en
hun organisaties en op stagnaties in het beieidsproces zai zijn.
Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is,
hoe groter de kans zal zijn dat alsnog een grotere verscheidenheid van
waarden, normen en doeleinden in het beleidsproces wordt betrokken.
Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is,
hoe groter de kans op het bijstellen, vervangen, opschorten of beëindigen
van beleidsonderdelen (doeleinden, middelen en tijdskeuzen) of van het
beleid als geheel zal zijn.
Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is,
hoe groter de kans op het niet of vertraagd bereiken van de beleidsdoeleinden en op hoge kosten van de uitvoering en handhaving van het beleid
zal zijn,
118
10 Samenvatting, conclusies en
aanbevelingen
I
10.1 Probleemstelling en theoretisch model
In dit laatste hoofdstuk zullen wij eerst de opzet van deze studie nog eens
kort samenvatten (paragraaf 1).Daarna zullen de belangrijkste conclusies
worden geresumeerd (paragraaf 2). Tot slot zullen een aantal aanbevelingen worden geformuleerd (paragraaf 3).
In deze studie hebben wij getracht bij te dragen tot het inzicht in de
kenmerken, oorzaken en gevolgen van het al dan niet accepteren van
overheidsbeleid door de burgers.
De probleemstelling omvatte vier vragen:
1. Hoe kan de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid worden
omschreven, hoe verhoudt zij zich tot verwante begrippen en welke
vormen van acceptatie van beleid kunnen worden onderscheiden?
2. Welke factoren zijn bepalend voor maatschappelijke acceptatie van
overheidsbeleid?
3. Welke gevolgen heeft maatschappelijke (non-)acceptatie van overheidsbeleid?
4. Langs welke wegen en binnen welke randvoorwaarden kan de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid worden bevorderd?
Getracht is de eerste drie van deze vragen te beantwoorden door
middel van een verkennende studie op basis van een literatuuronderzoek,
dat resulteerde in 25 hypothesen. De vierde vraag komt hierna in
paragraaf drie van dit hoofdstuk aan de orde.
Acceptatie of aanvaarding van een beleid is omschreven als een
positieve of neutrale opvatting, houding en/of gedraging van een direct of
indirect bij het beleid betrokken persoon of groepering ten aanzien van
de inhoud van dat beleid.
Deze studie betreft de externe of maatschappelijke acceptatie van
overheidsbeleid. Zij concentreert zich op de aanvaarding van overheidsbeleid door burgers. Bij de (maatschappelijke) acceptatie werd onderscheid gemaakt tussen diverse vormen van acceptatie, zoals:
- acceptatie in termen van een opvatting, een houding en/of een gedrag:
- een zeer positieve, gematigd positieve of neutrale acceptatie (Een
negatieve opvatting, houding of gedraging werd niet ais acceptatie, maar
als afwijzing of verwerping beschouwd);
- vrijwillige en door de wet afgedwongen acceptatie;
- openlijke en verborgen acceptatie.
119
I
~
I
I
I
Tevens werd uitvoerig aandacht geschonken aan verwante begrippen, met
name volgzaamheid ("compliance"),gezag, burgerlijke ongehoorzaamheid,
legitimiteit en steun. Mede op basis van de literatuur over deze verwante
begrippen werd een eigen theoretisch model voor de verklaring van de
acceptatie van overheidsbeleid ontwikkeld.
De verklaring van (non-)acceptatie van overheidsbeleid is in deze
beleidswetenschappelijkestudie niet alleen gezocht in opvattingenvan de
burgers, maar ook in kenmerken van het beleidsveld, de beleidsinhoud,
het beleidsproces, de beleidseffecten en de beleidsorganisatie.De theoretische achtergrond daarvan kan als volgt worden toegelicht.
De vraag waarom het bij de (non-)acceptatie van een beleid gaat, is of
de opvattingen, houdingen en gedragingen van (in dit geval) burgers ten
aanzien van een overheidsbeleid positief, neutraal of negatief zullen zijn.
De keus van burgers ten aanzien van de (non-)acceptatie van een overheidsbeleid is het resultaat van een beleidsevaluatie (beoordeling) door
burgers. Beleidsevaluatie is te omschrijven als het beoordelen van de
waargenomen inhoud, processen of effecten van een beleid aan de hand
van bepaalde criteria (Bressers/Hoogerwerf, 1991,pp. 22-25). Het evaluatieproces houdt in dit geval in dat een overheidsbeleid door burgers aan
de hand van hun "beleidstheorie"en dus ook van hun maatstaven wordt
beoordeeld (vgì. Hoogerwerf, 1992, pp. 38, 39).
De (non-)acceptatievan overheidsbeleid door burgers kan men beschouwen als een vorm van terugkoppeling (feedback), volgend op een proces
van evaluatie, beide op het niveau van de burgers. Bij de terugkoppeling
wordt bezien welke consequenties de beoordeling van een beleid heeft
voor het beleid. De terugkoppeling houdt in dit geval in dat burgers een
beslissing nemen over de keus van een positieve, neutrale of negatieve
opvatting, houding en of gedraging ten aanzien van een overheidsbeleid
(vgl. Pröpper, 1989-B, pp. 185, 186)
De waarneming waarop burgers hun evaluatie van het beleid en hun
beslissing over het al dan niet accepteren van het beleid baseren, berust
op informatie die zij ontvangen. De informatie waarom het in dit geval
gaat, is in de eerste plaats informatie over het beleid zelf (de beleidsinhoud). Deze informatie over het beleid zal echter mede beoordeeld
worden in het licht van informatie over enkele verschijnselen die de
context van het beleid vormen, namelijk het beleidsveld, het beleidsproces,
de beleidseffecten en de beleidsorganisatie.
De waarnemingen op basis van de ontvangen informatie over al deze
met het beleid verbonden verschijnselen worden door de burgers beoordeeld (geëvalueerd) aan de hand van hun maatstaven, dat wil zeggen aan
de hand van hun waarden, normen, doeleinden. Het is wellicht niet
overbodig hier op te merken dat deze maatstaven niet alleen op het eigen
belang van burgers zijn gericht ("de calculerende burger"), maar ook op
120
bredere groepsbelangen en op wat men als het algemeen belang ziet.
De informatie en de maatstaven van de burgers ondergaan op hun beurt
de invloed van de "objectieve" kenmerken van de beleidsinhoud, het
beleidsveld, het beleidsproces, de beleidseffecten en de beleidsorganisatie.
Binnen elk van deze verschijnselen kan men weer verscheidene factoren
onderscheiden die invloed uitoefenen op de informatie en maatstaven van
de burgers en langs die weg ook op de beleidsacceptatie.
Bepaalde kenmerken van het beleidsveld, de beleidsinhoud, het beleidsproces, de beleidseffecten en de beleidsorganisatiekunnen echter ook
rechtstreeks - zonder de "omweg"via de informatie en de maatstaven van
de burgers te volgen - invloed op de beleidsacceptatie van de burgers
uitoefenen. Zo is bijvoorbeeld aannemelijk dat de kwaliteit van de
beleidsvoorbereiding en de kwaliteit van het interne functioneren van de
beleidsorganisatie doorwerken in de inhoud en effecten van het beleid en
daardoor ook in de beleidsacceptatie, ook zonder dat de burger geïnformeerd is over die beleidsvoorbereiding en die beleidsorganisatie.
Tegen deze achtergrond kan het theoretisch model, aan de hand
waarvan in dit boek is getracht het al dan niet accepteren van overheidsbeleid te verklaren, als volgt worden samengevat. (Zie schema 1).
De centrale begrippen van dit model kunnen als volgt worden toegelicht.
Het beleidsveld is het deel van de maatschappij waarop het beleid zich
richt. Als fundamentele aspecten van het beleidsveld waaruit het al dan
niet accepteren van overheidsbeleid deels kan worden verklaard, behandelden wij achtereenvolgens de afstand tussen burgers en overheid, de
problemen en processen in het beleidsveld en de sociale controle (hoofdstuk 3);
De beleidsinhoud is het samenstel van doeleinden, middelen (instrumenten) en tijdskeuzen, waaruit het beleid bestaat. Ais aspecten van de
beleidsinhoud kwamen achtereenvolgensaan de orde: de kwaliteit van het
beleid, de overheidsuitgaven per voorziening, de beleidsdoeleinden
(inclusief nagestreefde kosten en baten), de tijdskeuzen (hoofdstuk 4) en
de beleidsinstrumenten (hoofdstuk 5).
Het beleidsproces hebben wij omschreven als het dynamisch verloop van
handelingen en interacties met betrekking tot het beleid. Behandeld
werden achtereenvolgens vier deelprocessen van het beleidsproces: het
ontwerpen, het bepalen, het uitvoeren en het evalueren van beleid
(hoofdstuk 6). Aandacht kregen daarbij steeds de afstemming van deze
deelprocessen op de probleempercepties en beleidsvoorkeuren van de
burgers en op randvoorwaarden.
121
Schema 1:
Model ter verklaring van acceptatie van overheidsbeleid
~~
Kenmerken van het beleidsveld:
- sociale afstand burgers-overheid
- probleempercepties van burgers
- (in-)formele sociale controle
Kenmerken van de beleidsinhoud:
- kwaliteit van beleid
- nagestreefde baten en lasten
- tijdskeuzen van beleid
- verruimende of beperkende instrumenten
- specifieke instrumenten
Kenmerken van het beleidsproces:
- beargumenteerde afstemming op
probleempercepties doelgroep
- afstemming op randvoorwaarden
(o.m. procedures)
Kenmerken van de beleidseffecten:
- doeltreffendheid van beleid
- doelmatigheid van beleid
- verdeling van baten en lasten
Kenmerken van de beleidsorganisatie:
- doeltreffendheid van beheer
- doelmatigheid van beheer
- afstemming van organisatie op omgeving
I
Informatie en maatstaven van burgers ten aanzien van kenmerken van het
j . b e l e i d s v e l d , de beleidsinhoud, het beleidsproces, de beleidseffecten en de
beleidsorganisatie
122
Van de beleidseffecten bezagen wij achtereenvolgens de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de verdeling van de baten en de kosten
van het beleid (hoofdstuk 7).
De beleidsorganisatie werd behandeld in hoofdstuk 8. Daarbij werd
uitgegaan van de gedachte dat een doeltreffende en doelmatige beleidsorganisatie één van de voorwaarden is voor een effectief beleid en
daardoor ook voor de beleidsacceptatie. Ook de afstemming van de
beleidsorganisatie op haar omgeving kreeg de aandacht.
Tenslotte werd het onderwerp ook van een andere kant benaderd, door
na de oorzaken ook de gevolgen van het al dan niet accepteren van
overheidsbeleid aan de orde te stellen. Het ging daarbij om de gevolgen
van (non-)acceptatie voor het openbaar bestuur, in het bijzonder voor de
processen, inhoud en effecten van overheidsbeleid (hoofdstuk 9).
10.2 Samenvatting en conclusies
De bevindingen van deze studie zijn in de hoofdstukken 3 tot en met 9
steeds samengevat in een aantal hypothesen, die tevens als conclusies van
de studie kunnen worden beschouwd. Getracht is de hypothesen waarin
de (non-)acceptatie van overheidsbeleid wordt verklaard te concentreren
op factoren die aan twee eisen voldoen. Ten eerste moet op basis van de
literatuur aannemelijk zijn dat de factoren van invloed zijn op het al dan
niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers. Ten tweede moeten
de factoren vatbaar zijn voor beïnvloeding door overheidsbeleid en door
het handelen van actoren in het beleidsproces.
Het belang van deze hypothesen ligt vooral daarin dat zij te zamen een
breed overzicht geven van bestuurlijke factoren die volgens de literatuur
van invloed zijn op de kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid. Bovendien vormen zij een basis voor aanbevelingen zoals die in de
volgende paragraaf zullen worden geformuleerd. Op basis van het brede
overzicht van de factoren die in de hypothesen worden genoemd, kunnen
beleidvoerders meer bewust dan anders kiezen welke factoren zij zullen
trachten te beïnvloeden om de acceptatie van het overheidsbeleid te
bevorderen.
In enigszins verkorte vorm kunnen de hypothesen als volgt worden
weergegeven. Sommige hypothesen die enige overlappingvertoonden, zijn
hier samengevoegd.
A. Het beleidsveld
De kans op maatschappelijke accceptatie van overheidsbeleid
zal groter zijn naarmate
- de sociale afstand tussen burgers en overheid kleiner is, dat wil .zeggen
123
naarmate de verschillen tussen overheid en burgers ten aanzien van de
opvattingen en de informatie kleiner zijn;
- de burgers meer van mening zijn dat de overheid de persoonlijke en
maatschappelijke problemen zoals zij die zien aanpakt;
- de overheid meer informatie over maatschappelijke processen in het
beleidsveld heeft;
- er in het beleidsveld meer informele sociale controle is, waarbij de
formele sociale controle (waaronder het overheidsbeleid) aansluit.
B. De beleidsinhoud, met inbegrìp van de beleidsinstrumenten
De kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid zal groter
zijn naarmate:
- het overheidsbeleid volgens de burgers een hogere kwaliteit heeft, dat
wil zeggen meer overeenstemt met de waarden, normen en doeleinden
van de burgers;
- het overheidsbeleid een hogere kwaliteit heeft volgens de maatstaven
van respectievelijkde rationaliteit (waardenrationaliteit,doelrationaliteit
en empirisch-causale rationaliteit), de differentiatie, de integratie en de
precisie.
- het overheidsbeleid meer voorzieningen levert die door de burgers
worden gewaardeerd en door hen als een overheidstaak worden
beschouwd;
- het overheidsbeleid voor de burgers meer baten en minder lasten
nastreeft;
- de tijdskeuzen van het overheidsbeleid (tijdsindeling, volgorde, duur,
tempo, tijdstip en tijdsbeslag) meer zijn afgestemd op de tijdsbeleving
van de burgers;
- de baten van het overheidsbeleid voor de burgers meer op korte termijn
te verwachten zijn en de lasten van het beleid voor de burgers meer op
lange termijn te verwachten zijn;
- de beleidsinstrumenten voor (een groep van) de burgers meer een
verruimend karakter hebben, meer netto-baten opleveren en meer
aansluiten bij de ideologische voorkeuren van de burgers;
- de beleidsinstrumenten meer bewust en toegesneden op de situatie van
de doelgroep worden ingezet om de acceptatie van het beleid te vergroten.
C.Het beleidsproces
De kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid zal groter
zijn naarmate
- de beleidsontwerpers, de beleidsbepalers, de beleidsuitvoerders en de
beleidshandhavers meer expliciet en beargumenteerd rekening houden
met de probleempercepties en de beleidsvoorkeuren van de beleidsuit-
124
-
voerders en de doelgroep, alsmede met politieke, sociale, economische,
juridische (waaronder procedurele), ethische en andere randvoorwaarden;
de beleidsevaluators hun criteria expliciet en beargumenteerd ontlenen
aan waarden, normen en doeleinden van de doelgroep, en daarbij tot
een positieve en betrouwbare conclusie over het beleid komen.
D. De beZeidseffecten
De kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid zal groter
zijn naarmate
- het overheidsbeleid volgens de waarneming van de burgers doeltreffend
is ten aanzien van het oplossen van maaatschappelijke en persoonlijke
problemen;
- het saldo van de maatschappelijkebaten en de maatschappelijke kosten
van het overheidsbeleid volgens de burgers meer positief is, dus
naarmate het beleid volgens de burgers meer doelmatig is:
- de maatschappelijke baten en de maatschappelijke kosten van het
overheidsbeleid volgens de burgers meer rechtvaardig zijn verdeeld.
E. De beieidsorganisatie
De kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid zal groter
zijn naarmate
- het beheer van een beleidsorganisatievan de overheid meer is gericht
op een doeltreffende en doelmatige beleidsvoering;
- de beleidsorganisatie van de overheid meer doeltreffend en doelmatig
is afgestemd op de (complexiteit en dynamiek van de) maatschappelijkeomgeving.
Behalve over de oorzaken zijn ook over de gevolgen van het al dan niet
accepteren van overheidsbeleid door de burgers een aantal hypothesen
geformuleerd. De hypothesen over de gevolgen kunnen als volgt worden
samengevat.
F. De gevoZgen van de (non-)acceptatievan beleid
Naarmate de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid
kleiner is, zal
- de kans dat burgers en hun organisaties een extreem politiek gedrag
vertonen en stagnaties in het beleidsproces optreden groter zijn;
- de kans dat alsnog een grotere verscheidenheid van waarden, normen
en doeleinden in het beleidsproces wordt betrokken groter zijn;
- de kans dat een aantal beleidsonderdelen (doeleinden, middelen of
tijdskeuzen) of het beleid als geheel wordt bijgesteld, vervangen, opgeschort of beëindigd groter zijn;
125
-
de kans op het niet of vertraagd bereiken van de beleidsdoeleinden en
op hoge kosten van de beleidsuitvoering groter zijn.
Tot zover een samenvatting van de hypothesen die op basis van deze
studie zijn geformuleerd. Daarmee zijn tevens de voorlopige conclusies
van het onderzoek onder woorden gebracht.
De hypothesen kunnen worden gebruikt als veronderstellingen die in
empirisch onderzoek naar de acceptatie van overheidsbeleidnader kunnen
worden geoperationaliseerd en getoetst. Ook kunnen zij, zoals in de
volgende paragraaf zal worden toegelicht, worden gebruikt ais uitgangspunten voor adviezen met het oog op het te voeren beleid.
10.3 Aanbevelingen
Uit de conclusies zoals die in de vorige paragraaf zijn geformuleerd,
kunnen aanbevelingen voor het te voeren overheidsbeleid worden afgeleid.
Ervan uitgaande dat de overheid streeft naar een beleid dat voor de
burgers zoveel mogelijk aanvaardbaar is, kan men elke hypothese vertalen
in een aantal adviezen.
De mogelijkheden tot bewuste beïnvloeding van de acceptatie van het
overheidsbeleid lopen via alle complexen van factoren die in de hypothesen aan de orde zijn geweest: van af de kenmerken van het beleidsveld
en het beleidsproces tot en met de beleidsinhoud, de beleidsorganisatie
en de beleidseffecten. Men kan dit ook zo formuleren: mogelijkheden tot
het bevorderen van de acceptatie van een overheidsbeleid doen zich voor
in alle onderdelen van het beleidsproces, vanaf het ontwerpen, het
bepalen en het uitvoeren van het beleid tot en met het evalueren en het
bijsturen van het beleid.
Vooropgesteld moet worden, dat tussen de diverse adviezen een
spanning kan bestaan. De adviezen hebben betrekking op verschillende te
beïnvloeden factoren. Zij houden verschillende eisen in, die men met het
oog op de acceptatie van overheidsbeleid aan de inhoud, processen,
organisatie en effecten van dat beleid kan stellen. Bij die eisen zijn ook
waarden, normen en doeleinden in het geding. Wat vanuit de ene waarde,
norm of doelstelling wenselijk is, kan vanuit de andere waarde, norm of
doelstelling bezien onwenselijk zijn. Vaak zal dan ook een compromis
tussen de verschillende eisen nodig zijn. Een breed overzicht van de te
stellen eisen maakt het echter mogelijk op een meer verantwoorde manier
tot zo’n compromis te komen dan zonder een dergelijk overzicht
bereikbaar zou zijn. Daarin ligt voor een belangrijk deel het nut van de
hypothesen en van de adviezen die er op gebaseerd zijn.
Voorbeelden van adviezen op basis van de hypothesen zijn de volgende
126
I
aanbevelingen. Zij kunnen te zamen als een checklist voor bestuurders en
ambtenaren met het oog op het bevorderen van de acceptatie van
overheidsbeleid worden beschouwd.
I
Aanbevelingen over het beleìdsveìù
- Zorg ervoor dat de sociale afstand tussen burgers en overheid zo klein
mogelijk is, onder meer door de overheid over de processen en
opvattingen in het beleidsveld te informeren en de burgers over het
overheidsbeleid.
- Maak een zorgvuldige analyse van de maatschappelijke en persoonlijke
problemen zoals de burgers die zien; maak duidelijk dat het beleid die
problemen aanpakt.
- Tracht de informele sociale controle in het beleidsveld te versterken en
laat de formele controle (waaronder het overheidsbeleid) daarbij
aansluiten.
Aanbevelingen over de beleidsinhoud (inclusief de beleidsinsfrumenten)
- Zorg dat het overheidsbeleid volgens de maatstaven van de burgers een
hoge kwaliteit heeft, dat wil zeggen overeenstemt met de waarden,
normen en doeleinden van de burgers in het algemeen en de doelgroep
in het bijzonder.
- Streef naar een hoge kwaliteit van het overheidsbeleid in termen van
doelrationaliteit, waardenrationaliteit, empirisch-causale rationaliteit,
differentiatie, integratie en precisie van de formulering.
- Zorg voor voorzieningen waarop de burgers prijs stellen.
- Verhoog de baten en beperk de lasten van het overheidsbeleid voor de
burgers zoveel mogelijk.
- Stem de tijdskeuzen van het het overheidsbeleid (tijdsindeling,volgorde,
duur, tempo, tijdstip, tijdsbeslag voor de burgers) af op de tijdsbeleving
van de burgers.
- Zorg dat het overheidsbeleid op zo kort mogelijke termijn voor de
burgers baten oplevert.
- Geef aan verruimende beleidsinstrumenten (die voor de doelgroep
nieuwe alternatieven mogelijk maken, zoals bijvoorbeeld rechten,
subsidies en voorlichting) de voorkeur boven beperkende instrumenten
(die aan de doelgroep alternatieven ontnemen, zoals bijvoorbeeld
verboden, heffingen en propaganda).
- Gebruik beleidsinstrumenten bewust ook om de acceptatie van het
beleid te bevorderen.
Aanbevelingen over het beleidsproces
- Houd bij het voorbereiden, bepalen, uitvoeren en handhaven van over-
127
-
heidsbeleid expliciet en beargumenteerd rekening met de probleempercepties en de beleidsvoorkeuren van de doelgroep en met randvoorwaarden van politieke, sociale, economische,juridische (waaronder
procedurele) en ethische aard.
Ontleen criteria voor de evaluatie van overheidsbeleid expliciet en
beargumenteerd mede aan waarden, normen en doeleinden van de
doelgroep en zorg voor een betrouwbare evaluatie. Vergeet na de
evaluatie de bijsturing van het beleid niet.
Aanbevelingen over de beleidseffecten
- Zorg dat het beleid doeltreffend is ten aanzien van het oplossen van
problemen van de burgers.
- Zorg dat het beleid doelmatig is, dus meer maatschappelijke baten dan
maatschappelijke kosten oplevert.
- Streef naar een rechtvaardige verdeling van baten en lasten voor de
burgers, dat wil zeggen naar een verdeling van baten en lasten volgens
relevant geachte criteria.
Aanb@velingen over de beleihorganisatie
- Richt het beheer van de beleidsorganisatie van de overheid op een
doeltreffende en doelmatige beleidsvoering.
- Stem de beleidsorganisatie van de overheid doeltreffend en doelmatig
af op de (complexiteit en dynamiek van de) maatschappelijke omgeving.
Aanbevelingen met het oog op de gevolgen van non-acceptatie
Bedenk dat een ontbrekende of zwakke acceptatie van overheidsbeleid
de kans vergroot op:
- extreem politiek gedrag van burgers en hun organisaties;
- stagnaties in het beleidsproces;
- het alsnog betrekken van een grotere verscheidenheid van waarden,
normen en doeleinden in het beleidsproces;
- het bijstellen, vervangen, opschorten of beëindigen van het beleid of
onderdelen daarvan:
- het niet of vertraagd bereiken van de beleidsdoeleinden;
- hoge kosten van de beleidsuitvoering en de beleidshandhaving.
Andere aanbevelingen
Deze algemeen geformuleerde adviezen kunnen uiteraard nog meer
specifiek worden toegespitst.
Voorzichtigheid is bij het toepassen van dergelijke aanbevelingen echter
geboden, omdat zij gebaseerd zijn op hypothesen, dus op veronderstellingen. De hypothesen zijn weliswaar uit de wetenschappelijke literatuur
afgeleid, maar zij zijn in de meeste gevallen nog niet of althans onvol-
128
l
I
doende empirisch-wetenschappelijkgetoetst.
Een eerste algemene aanbeveling kan dan ook zijn dat op verschillende
beleidsgebieden een wetenschappelijk onderzoek naar kenmerken,
oorzaken en gevolgen van acceptatie van overheidsbeleid zou kunnen
worden verricht waarin een aantal van de hypothesen of althans meer
operationele vertalingen daarvan aan een empirische toetsing worden
onderworpen. In de "onderzoekagenda voor de jaren negentig" van het
Nationaal Platform Verkeer en Vervoer bijvoorbeeld neemt onderzoek
naar de maatschappelijk acceptatie van het overheidsbeleidinzake verkeer
en vervoer een zeer bescheiden plaats in (Nationaal Platform, 1991, pp.
31, 32, 74, 75, 78, 85, 86).
Een tweede algemene aanbeveling is dat in het beleidsproces aan de
hand van de hypothesen meer systematisch zou kunnen worden nagedacht
over de vraag hoe het beleid zodanig kan worden voorbereid, bepaald,
uitgevoerd, geëvalueerd en bijgestuurd dat het voor de burgers zo aanvaardbaar mogelijk is. Nieuwe beleidsvoorstellen zouden mede in het licht
van de geformuleerde hypothesen en aanbevelingen over de maatschappelijke acceptatie van het beleid kunnen worden beoordeeld (vgl.
Walraven, 1991, pp. 101-108).
Een derde algemene aanbeveling is dat men zich in het beleidsproces
meer bewust maakt van de randvoorwaarden waarbinnen naar een voor
de burgers acceptabel overheidsbeleid wordt gestreefd. Die randvoowaarden zijn onder meer van politieke, sociale, economische, juridische en
ethische aard. Het voert te ver om al deze randvoorwaarden hier toe te
lichten.
Politieke randvoorwaarden
Van de politieke randvoorwaarden noemen wij hier drie voorbeelden
van fundamentele aard.
Een eerste politieke randvoorwaarde is dat de politieke cultuur in
Nederland in belangrijke mate wordt gekenmerkt door de ideeën van de
politieke democratie, de rechtsstaat en de verzorgingsstaat (Denters e.a.,
1990). Eventueel kan men daaraan de huidige idee van de versoberingsstaat toevoegen. Het gaat bij deze staatsideeën onder meer om de
fundamentele beginselen van de vrijheid, de gelijkheid, de rechtmatigheid,
de sociale rechtvaardigheid en de doelmatigheid. De opvattingen van
burgers en hun organisaties over de wenselijke kwaliteit en dus ook over
de aanvaardbaarheid van het overheidsbeleid dragen van deze staatsideeen en beginselen het stempel. Een overheidsbeleid dat in enigerlei opzicht
als in strijd met één of meer van deze fundamentele ideeën wordt beschouwd, zal dan ook bij vele Nederlandse burgers gemakkelijk op
weerstand stuiten. Alleen reeds uit een oogpunt van de maatschappelijke
acceptatie van het overheidsbeleid is het dus aan te bevelen dat het beleid
129
zich binnen de randvoorwaarden van de fundamentele ideeën van de
politieke democratie, de rechtsstaat, de verzorgingsstaat en de versoberingsstaat beweegt.
Een tweede randvoorwaarde voor het streven naar een aanvaardbaar
overheidsbeleid is de politieke pluriformiteit. Tussen de christendemocratische, liberale, sociaal-democratische en andere politieke
stromingen bestaan nog steeds wezenlijke verschillen van opvatting over
hoofdlijnen van het te voeren overheidsbeleid. Over alle denkbare
onderwerpen van beleid lopen de meningen uiteen. Bovendien is het zelfs
na de vorming van een coalitiekabinet op een brede basis onvermijdelijk
dat een aantal politieke partijen tot de oppositie behoort.
Deze pluriformiteit is geen reden om van het streven naar een aanvaardbaar overheidsbeleid af te zien. De idee van de politieke democratie
omvat niet slechts het beslissen bij meerderheid van stemmen, maar ook
het tonen van respect voor de opvattingen en belangen van de minderheid.
Wil men een overheidsbeleid met een zo breed mogelijke maatschappelijke acceptatie, dan is het nodig dat de regerende partijen ook ernstig
rekening houden met de opvattingen van de oppositiepartijen en andere
oppositionele groeperingen in de samenleving.
Een derde politieke randvoorwaarde die bij het streven naar een aanvaardbaar overheidsbeleid in acht moet worden genomen, is dat er
mondige, kritische en weerbare burgers zijn. Ter wille van de aanvaardbaarheid van het beleid moeten deze burgers - evenals trouwens de
minder mondige, minder kritische en minder weerbare burgers - door
politici en ambtenaren serieus worden genomen, Van het voorbereiden en
bepalen tot en met het uitvoeren en beoordelen van een overheidsbeleid
dienen de opvattingen van burgers over maatschappelijke problemen en
mogelijke oplossingen daarvoor nauwkeurig te worden geanalyseerd en
waar mogelijk in beleid te worden vertaald.
A l s met deze adviezen en randvoorwaarden rekening wordt gehouden,
zal er naast veel acceptatie ook nog steeds veel afwijzing van overheidsbeleid zijn. Maar een afwijzing heeft dan wel de mogelijkheid tot een betere
kwaliteit van het beleid bij te dragen.
Slotopmerkingen
Tot slot van deze studie is het wellicht niet overbodig op te merken dat
de (non-)acceptatie van overheidsbeleid weliswaar problematische
aspecten heeft, maar dat dit probleem niet moet worden overdreven. Voor
overheidsuitgaven op diverse gebieden bestaat steun bij vijftig tot negentig
procent van de bevolking. Driekwart van de burgers is over het algemeen
tevreden over het regeringsbeleid van dat moment. De steun voor een
breed en actief overheidsbeleid is na de jaren zestig enigszins verminderd,
maar daarna gestabiliseerd (zie hoofdstuk 3, paragraaf 2). De meeste
130
I
mensen houden zich meestal aan de wet, althans voor z,o ver zij die wet
kennen.
Men zou zelfs kunnen stellen dat de acceptatie van overheidsbeleid
door een ruime meerderheid van de burgers niet minder verbazingwekkend is dan de verwerping van delen van dat beleid door een minderheid.
Een Duitse socioloog sprak van "das erstaunliche Phänomen eines
durchgängigenAkzeptierens staatlicher Entscheidungen"(Luhmann, 1969,
pp. 27-37).
Een Nederlandse staatsman met een zeer langdurige ervaring zei er
over:
"De steun voor het overheidsbeleid hangt er van af of het beleid goed
of slecht is. Voor maatregelen die als redelijk worden ervaren, is er
een immense bereidheid tot medewerking. Nederlanders zijn een erg
loyaal volk. De lastige Nederlander bestaat nauwelijks. Maar voelt
men het beleid als onredelijk, dan wordt men kribbig en bokkig en
gaat tegenliggen...Ik geloof wel dat je mag zeggen dat de neiging om
de hand te lichten met overheidsvoorscbriftenvrij groot is, maar niet
onrustbarend, want er is toch ook nog erg veel ontzag voor de wet.
Nederland is wat dat betreft een heel gezond land! (geciteerd bij
Hoogerwerf, 1986-4 pp. 117, 188).
In een politieke democratie mogen de burgers verwachten dat de overheid
zoveel mogelijk streeft naar een democratisch tot stand gekomen beleid
dat niet alleen doeltreffend en doelmatig, maar ook rechtvaardig en voor
de burgers aanvaardbaar is. De overheid van haar kant mag van de
burgers verwachten dat zij een democratisch tot stand gekomen, doeltreffend, doelmatig en rechtvaardig beleid dat vermindering van maatsachappelijke problemen beoogt zoveel mogelijk aanvaarden. Maar geen
enkel beleid is volmaakt. Bovendien lopen de politieke voorkeuren uiteen.
Ais burgers met een overheidsbeleid niet akkoord kunnen gaan, hebben
zij in een politieke democratie altijd het recht naar bijstelling te streven.
Algemene en volledige aanvaarding van een overheidsbeleid is in een
politieke democratie van mondige en kritische burgers dan ook onmogelijk
en zelfs onwenselijk. Dit neemt niet weg dat de overheid bewust naar een
voor de burgers acceptabel beleid behoort te streven.
131
Literatuur
Aarts, C.W.A.M., H.G. van der Kaap, A.M.B. Michels en J.J.A. Thomassen, Politieke problemen en strijdpunten, in: J.J.M. van Holsteyn en
G.A. Irwin, (red.), De Nederlandse kiezer 1989, Steinmetzarchief/Swidoc,
Amsterdam, 1992
Aarts, C.W.A.M. en P.G. Castenmiller, Politieke betrokkenheid en
democratie, in: J.J.A. Thomassen, (red.), Hedendaagse democratie,
Samsom, Alphen aan den Rijn, 1991, pp. 213-230
Adriaansens, H.P.M. en A.C. Zijderveld, Over erosie van legitimiteit:
Publieke opinie en vrijblijvendheid in de verzorgingsstaat, in: Overheidrbemoeienis,LustrumbundelKH Tilburg, Kluwer, Deventer, 1982, pp. 4960
Allison, G.T., Essence of Deckion, Little/Brown, Boston, 1971
Almond, GA. en S . Verba, The civic culture: Political attitudes and
democracy in five nations, Princeton University Press, Princeton, 1963,
vierde druk, 1972
Anderson, James E., Public Policy-Making,Nelson, London, 1975
Arentsen, M.J., Beleidsarganisatie en beleidruitvoering: Een ondenoek naar
het stralenbescherPningsbeleidin Nederland, Engeland en België, (diss,),
Universiteit Twente, Enschede, 1991
Arentsen, M.J. en K.R.D. Lulofs, Het bepalen van overheidsbeleid,in: A.
Hoogerwerf, (red.), ûverheidsbeleid, vierde druk, Samsom, Alphen aan
den Rijn, 1989, pp. 131-147
Autogebrniksbeperking: Mogelijkeden en aanvaardbaarheid, Sociaal en
Cultureel Planbureau, Rijswijk, 1976
Beran, Harry, The Consent Theory of Political Obligation, Croom Helm,
London/New York, 1987
Bergamin, R.J.B. en G.F.M. van der Tang, Legitimatie: Verslag van het
Rotterdamse staatsrechtcongres 1974, in: Bestuurswetenschappen,29 (3),
mei/juni 1975, pp. 218-229
Bogardus, Emory S., The Development of Social Thought, Longmans
Green, third edition, New York/London, 1955
Bohm, P. en C.S. Russel, Comparative Analysis of Alternative Policy
Instruments, in: A.V. Kneese en J.L. Sweeney, (eds.), Handbook of
Nutional Resource und Energy Economics, vol. 1, North Holland,
Amsterdam, 1985, pp. 395-460
Bos, J.M., Overheidsbeleid en maatschappelijke instemming: Een
empirisch onderzoek onder ziekenhuisdirecteuren,in: Beleidswetenschap,
2 (4), 1988, pp. 317-331
133
Bos, J.M. en H.G. Geveke, De probleemdefinitie als uitgangspunt van een
evaluatie, in: Beleidswetemchap, 5 (2), 1991, pp. 163-175
Braam, A. van, Leerboek bestuurskunde, A., Tekstboek, Coutinho, Muiderberg, 1986
Brasz, H.A., Veranderingen in het Nederlandse communalisme: De
gemeentebesturen als element in het Nederlandse stelsel van sociale
beheersing, (diss.), Vuga, Arnhem, 1960
Bressen, J.Th.A., Beledseffektivìteit en waterkwaliteitsbeleid:Een bestuurskundig onderzoek, (diss.), Universiteit Twente, Enschede, 1983
Bressen, J.Th.A., Analyse en evaluatie van de beleidsinhoud, in: H.J.
Blommestein, J.Th.A. Bressers en A. Hoogerwerf, (red.), Handboek
beleidsevaluatie, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1984, pp. 53-75
Bressen, J.Th.A., Beleidsevaluatie, in: A. Hoogerwerf, (red.), Overheidsbeleid, vierde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1989, pp. 165-184
Bressers, J.Th.A. en P-J. Klok, Grondslagenvoor een instrumententheorie,
in: Beleidswetenschap, 1 (i), 1987, pp. 77-97
Bressen, J.Th.A. en P-J. Klok, Een voorlopìge instrumententheorievan het
milieubeleid, SDU, Den Haag, 1987
Bressen, J.Th.A., H. Pullen en J. Schuddeboom, Toetsing van beleidsinstrumenten: Een aanzet tot een bestuurskundig toetsingskader met een
toepassing op verkeer en de cadmìumproblematìek,Universiteit Twente,
Enschede, 1990
Bressen, J.Th.A. en A. Hoogerwerf, (red.), Beleidsevaluatie, Samsom,
Alphen aan den Rijn, 1991
Brugmans, E.H.L. en J.L.M. Elders, Recht en legitimiteit, Tjeenk Willink,
Zwolle, 1987
Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Sturhgsinstrumenten voor de
overheid, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen, 1991
Bruijn, T.J.N.M. de en K.R.D. Lulofs, Gelede communicatieve sturing: De
beleidspraktijk en de instrumententheorie, in: Beleidswetenschap,5 (i),
1991, p. 44-63
Burg, W. van der, Een andere visie op burgerlijke ongehoorzaamheid,
FED/Gouda Quint/Noorduijn/Kluwer/Tjeenk Willink, Utrecht, 1986
Burnham, James, Machtsvorming der bewindvoerders, (vertaling van The
Managerial Revolution), Leopold, 's-Gravenhage, 1947
Cachet, A, Politie en sociale controle: Over het effect van politieoptreden.
Een vergelijkende onderzoek naar verkeersdelicten, gezinsgeweld en
drugsgebruik, (diss.), Gouda Quint, Arnhem, 1990
Clercq, M. de, Economische aspecten van het vervuilingsbeleid,Spruijt, Van
Mantgem en De Does, Leiden/Antwerpen, 1983
134
I
I
I
I
I
I
I
Coenen, F.H.J.M., Het afwegen van verwachte kosten en baten van
beleidsinstrumenten, in: A. Hoogerwerf, (red.), Het ontwerpen van
beleid, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1992
Connolly, William, (ed.), Legitimacy and the State, Basil Blackwell, Oxford,
1984
Coombs, Fred S., The bases of noncompliance with a policy, in: Policy
Studies Journal, 8 (6), 1980, pp. 885-892
Daemen, H.H.F.M., Burgenin en politieke gematigdheid: Een toetsing van
de theorie van de burgercultuur, (diss.), Universiteit Twente, Enschede,
1983
Daemen, H.H.F.M. en J.J.A. Thomassen, Effecten van overheidsbeleid op
het politieke systeem, in: H.J.Blommestein, J.Th.A. Bressers en A.
Hoogerwerf, (red.), Handboek beleidsevaluatìe,Samsom, Alphen aan den
Rijn, 1984, pp. 154-169
Daemen, H.H.F.M. en J.J.A. Thomassen, Afstand tussen burgers en
overheid, in: A. Hoogerwerf, (red.), Overheìdsbeleid, vierde druk,
Samsom, Alphen aan den Rijn, 1989, pp. 223-245
Daudt, H., Legitimiteit en legitimatie, in: Beleid en maatschappij, (i),
januari 1975, pp. 5-16
Daudt, H., De politieke toekomst van de verzorgingsstaat, in: Beleid en
maatschappij, I11 (7), juli/augustus 1976, pp. 175-189
De George, Richard T.,The Nature and Limits of Authority, University
Press of Kansas, Lawrence, Kansas, 1985
Denters, S.A.H., Partijen, kiezers en gemeentelijk beleid, (diss.UT), CT
Press Amsterdam, 1987
Denters, S.A.H., (red,), Lokale democratie en bestuurlijke vernieuwing in
Zwolle, Eburon, Delft, 1991
Denters, S.A.H., H.M. de Jong en J.J.A. Thomassen, Kwaliteit van
gemeenten, Vuga, %Gravenhage, 1990
Deth, Jan W. van, Vertrouwen in de overheid: Enkele conclusies uit
onderzoek in Nederland, in: Ivo Hartman en Hetty Vlug, (red.), Tussen
hutgerschap en eigenbelang: Participatie, legitimiteit en politìeke voming
in de jaren '90,Nederlands Centrum voor Democratische Burgerschapsvorming, AmsterdamlLeiden, 1989, pp. 48-59
Doel, J. van den, Democratie en welvaartstheorie,Sarnsom, Alphen aan den
Rijn, 1978
Doel, J. van den, en A. Hoogerwerf, (red.), Gelijkheid en ongelijkheid in
Nederland: Analyse en beleid, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1975
Doelen, F.C.J. van der, Beleidsinstrumenten en energiebesparing: De
toepassing en effectiviteitvan voorlichting en subsidiesgericht op energiebesparing in de industrie van 1977 tot 1987, (diss.), Universiteit Twente,
Enschede, 1989
135
Doelen, F.C.J., van der en P.J. Klok, Beleidsinstrumenten,in: A. Hoogerwerf (red.), Overheidrbeleid,vierde druk, Samsom, Aiphen aan den Rijn,
1989, pp. 73-90
Doelen, F.C.J., van der en F.L. Leeuw, Doelmatig beheer en beleid, in:
J.Th.A. Bressers en A. Hoogerwerf, (red.), Beleihevaluatie, tweede druk,
Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1991, pp. 194-213
Doorn, J.A.A. van, Sociologie van de organisatie, (diss.), Stenfert Kroese,
Leiden, 1956
Doom, J.A.A. van en C.J. Lammers, Moderne Sociologie: Systematiek en
analyse, Aula, Utrecht/Antwerpen, 1959
Easton, David, A Systems Analysis of Political Life, Wiley, New York/
London, 1965-A
Easton, David, A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1965-B
Ellemers, J.E., Macht en gezag, in: A. Hoogenverf, (red.), Verkenningen
in depolitiek, deel 1, derde druk, Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1976,
pp. 25-36
Elmore, R.F., Instruments and Strategy in Public Policy, in: Policy Studies
Review, 7 (i), 1987, pp. 174-186
Eyden, A.P.J. van der, ûverheihkunde en overheidswetenschap, (diss.),
Kluwer, Deventer, 1980
Eyden, A.P.J. van der, Overheid en interdisciplinaire theorievorming: Het
werk van Niklas Luhrnann, in: A.F.A. Korsten en Th.A.J. Toonen,
(red.), Bestuurskunde:Hoofdfiguren en kernthema 's, Stenfert Kroese, Leidenlhtwerpen, 1988, pp. 127-144
.
Eijk, C. van der, P. Pennings en A.C. Wille, Politieke betrokkenheid - Is
de burger afgehaakt?, in: J.J.M. van Holsteyn en G.A. Irwin, (red.), De
Nederlandrekiezer 1989,Steinmetzarchief/Swidoc,Amsterdam, 1992,pp.
3-32
Friedrich, Carl Joachim, Man and his Govemment: A n Empirical Theory
of Politics, McGraw-Hill, New York/San Francisco, 1963
Gadourek, I, The political control of Czechoslovakia: A study ìn socìal
control of a soviet communist state, (diss.), Stenfert Kroese, Leiden, 1953
Geelhoed, L.A., De interveniërendestaat: Aanzet voor een instrumentenleer,
Staatsuitgeverij, %-Gravenhage,1983
Geus, M.A. de, Organisatietheorie in de politieke filosofie, (diss.RUL),
Eburon, Delft, 1989
Godfroij, A., Netwerken van organisaties, Vuga, %-Gravenhage,198
136
Godfroij, A., Organisatie en bureaucratie, in: A.J.G.M. Bekke e.a.,
Besturen tussen klassiek en modem, Groenevelt, Landgraaf, 1989, pp. 2533
Glasbergen en J.B.D. Simonis, Ruimtelijk beleid in de verzorgingsstaat,
(diss.), Kobra, Amsterdam, 1979
Goudsblom, J., Vuur en beschaving, Meulenhoff, Amsterdam, 1991
Graaf, H. van de en R. Hoppe, Beleid en politiek, Coutinho, Muiderberg,
1989
Green, Leslie, The Authon'ty of the State, Clarendon Press, Oxford, 1990
Gusy, Christoph, Legitimität im demokratischen Pluralismus, Steiner,
Stuttgart, 1987
Habermas, Jürgen, Legitimationsproblemeim Spütkapitalismus,Suhrkamp,
Frankfurt am Main, 2. Aufläge, 1973
Hakvoort, J.L.M. en J.M. de Meer, (red.), Wetenschapover depafiementen,
Vuga, '+Gravenhage, 1989
Harris, P., (ed.), û n Politica1 Obligation, Routledge, London/New York,
1990
Hart, P. 't, P. de Jong en A.F.A. Korsten, Groepsdenken in het openbaar
bestuur: Cruciale beslissingen in kleine groepen, Samsom, Alphen aan den
Rijn, 1991
Hartman, G.J.C. en P.W. Tops, Van overheidsbeleidnaar concreet gedrag:
Typeringen op basis van een verkenning onder functionarissen
werkzaam bij de rijksoverheid, in: Beleidwetenschap, 1 (4),december
1987, pp. 332-355
Havinga, T. en J.B. Terpstra, Street-level bureaucratie, beleidsvoering en
relatief machteloze groepen, in: A.F.A. Korsten en Th.A.J. Toonen,
(red.), Bestuurskunde:Hoofdfiguren en kemthema's, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen, 1988, pp. 271-288
Hawkins, K. en J.M. Thomas, The Enforcement Process in Regulatory
Bureaucracies, in: K. Hawkins en J.M. Thomas, Enforcing Regulation,
Kluwer-Nijhoff, Den Haag, 1984, pp. 3-22
Heidorn, Joachim, Legitimitüt und Regierbarkeit: Stuàien zu den Legitimitätstheorien von Mm Weber, Niklas Luhmann, Jürgen Habermas und
der Unregìerbarkeitsforschung,Dunckler und Humblot, Berlin, 1982
Helder, E., Rechtsbescherming en overheidsbeleid, in: A. Hoogerwerf,
(red.), Overheihbeleid,derde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1985,
pp. 285-308
Heunks, F., Persoonlijke problemen en politiek, in: Acta Politica, XXI (2),
1986, pp. 169-184
Hoekema, A.J., Legitimiteit door legaliteit: Over het recht van de overheid,
Ars Aequi Libri, Nijmegen, 1991
137
Hollander, J. den, De organisatieproblematiek bij de (rijks)overheid: De
probleemstelling moet scherper, in: Bestuurswetenschappen,1985 (9,pp.
301-310
Honigh, M., Doeltreffenù beleid: Een empikche vergelijking van beleidssectoren, (diss.), Van Gorcum, Assen/Maastricht, 1985
Nood, Chr.C., The Tools of Govemment, London, 1983
Hoogerwerf, A., Een regeringsnota in een beleidsproces: Mobilisatie van
steun?, in: Beleid en maatschappij, maart/april 1976, pp. 73-81
Hoogerwerf, A., Politicologie: Begrippen en problemen, tweede druk,
Samsom, Alphen aan den Rijn, 1979
Hoogerwerf. A., (red.), Succes en falen van overheidsbeleid, Samsom,
Alphen aan den Rijn, 1983
Hoogerwerf, A., Het ontwerpen van overheidsbeleid:Een handleiding met
toelichting, in: Bestuurswetenschappen,38 (i), 1984-4 pp. 4-23
Hoogerwerf, A., Beleid berust op veronderstellingen: De beleidstheorie,
in: Acta Politica, 19 (4), 1984-B, pp. 493-532
Hoogerwerf, A., Vanaf de top gezien: Vììies van de politieke elite, Sijthoff,
Amsterdam, 1986-A
Hoogerwerf, A., Naar een representatieve bureaucratie, in: Namens, 1(S),
december 1986-B, pp. 418-422
Hoogerwerf, A., Vangroeibeleid naar beheersbeleid?De machtsvomting der
bewindvoerders in Nederland, Vuga, %Gravenhage, 1988
Hoogerwerf, A., (red.), ûverheidsbeleid,vierde druk, Samsom, Alphen aan
den Rijn, 1989-A
Hoogerwerf, A., Beleid en tijd: Gevolgen van de tijdsbeleving VOOT de
inhoud, processen en effecten van beleid, in: Beleidswetenschap, 3 (2),
1989-B, pp. 117-144
Hoogerwerf, A. (red.), Het ontwerpen van beleid: Een handleiding voor de
praktijk en resultaten van onderzoek,Samsom, Alphen aan den Rijn,1992
Hoppe, R., Beleidsvoorbereiding: Het ontwerpen van beleid, in: A.
Hoogerwerf, (red.), ûverheidsbeleid, vierde druk, Samsom, Alphen aan
den Rijn, 1989, pp. 111-130
ISMO 1985: Mlkbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen,
sociale zekerheid en subsidies: Rapport van de Interdepartementale
Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk Gebruik, Tweede Kamer, 1984-1985,
17050, nr.36
Joldersma, F., Het opsporen en vergelijken van probleempercepties: Het
alcoholprobleem in Nederland in de periode 1960-1985, in: Beleidswetenschap, 5 (3), 1991, pp. 228-248
138
I
I
Joldersma, F., De analyse van het beleidsprobleem, in: A. Hoogerwerf,
(red.), Het ontwerpen van beleid, Samsom: Alphen aan den Rijn, 1992,
pp. 50-64
Jong, H.M. de en R.J. Jue, Juridische evaluatie van beleid, in: J.Th.A.
Bressers en A. Hoogerwerf, (red.), Beleidsevaluatie, tweede druk,
Samsom, Aìphen aan den Rijn, 1991, pp. 214-228
Kagan, R.A., Understanding Regulatory Enforcement, in: Law and Politics, vol. 11, nr. 2, 1989, pp. 89-119
Kaufmann, F-X. en B. Rosewitz, Typisierungund Klassificationpolitischer
Massnahmen, in: R. Mayntz, (Hrsg.), Implementation politischer
Programme 11: Ansatz zur Theoriebildung,Opladen, 1983, pp. 25-49
Kelman, H.C. en V. Lee Hamilton, Crimes of Obedience, Yale University
Press, New Haven, 1989
Klok, P-J., Een instrumententheorie voor milieubeleid: De toepassing en
effectiviteit van beleidsinstrumenten, (diss.), Universiteit Twente,
Enschede, 1991
Klok, P-J., J.J. Ligteringen, H. Pullen en J. Schuddeboom, Financiële
instrumenten in het beleidsproces, te verschijnen, 1992
Koppenjan, J.F.M., A.B. Ringeling en R.H.A. te Velde, (red.), Beleìdsvorming in Nederland: Een vergelijkende studie naar de totsfandkomingvan
wetten, Vuga, 's-Gravenhage, 1987
Korsten, A.F.A., Beëindiging van beleid, in: A. Hoogenverf, (red.),
Overheidsbeleid, vierde druk, Samsom, Aìphen aan den Rijn, 1989, pp.
204-220
Kottman, R.H.P.W., Horizontale taakverdeling en coördinatie, in: A.
Hoogenverf, (red.), Overheidsbeleid, Samsom, Alphen aan den Rijn,
vierde druk, 1989, pp, 265-284
Krislov, Samuel, Keith O. Boyum, Jerry N. Clark, Roger C. Shaefer and
Susan O. White, (eds.), Compliance and the Luw: A Multi-Disciplinary
Approach, Sage, Beverly Hills/London, 1972
Krogt, Th.P.W.M. van der en C.W. Vroom, Organisatie is beweging, Lemna,
Culemborg, 1988
Kuijpers, C.B.F. en P. Glasbergen, Het instrumentenvraagstuk in het
milieubeleid: Aanzet tot een bestuurswetenschappelijke benadering, in:
Bestuurswetenschappen,41 (l),1987, pp. 42-54
Lammers, C.J., Organisaties vergelijkenderwijs,Spectrum, Utrecht, 1987
Lammers, C.J., Macht en gezag van de Duitse bezetter, Noord-Hollandse,
Amsterdam, 1990. Mededelingen KNAW, Afdeling Letterkunde, 53 (4)
Leemans, A.F., Het bepalen van het overheidsbeleid, in: A. Hoogenverf,
(red,), Overheidsbeleid,derde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1985,
pp. 104-125
139
Leemans, A.F. en K. Geers, Doorbraak in het Oosterscheldebeleid,
Coutinho, Muiderberg, 1983
Leeuw, G. de, C. van Rietschoten, S.W.R. Strzelczyk,R. van Maurik, R.F.
Venderbosch en F.L. Leeuw, Inspecties en handhaving van wet- en
regelgeving, in: Beleidrwetenschap, 4 (3), 1990, pp. 238-253
Lindblom, Ch.E., The science of "muddling through", in: Public Administration Review, 1959, pp. 74-88
Lipsky, M., Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public
services, Russell Sage Foundation, New York, 1980
Lipset, Seymour Martin, Political Man: The Social Bases of Polifics,
Heinemann, London/Melbourne, 1960
Lodge, M., D.V. Gross, B. Tursky en J. Tanenhaus, The Psychophysical
Scaling and Validation of a Political Support Scale, in: American Journal
of Political Science, X X , 4, November 1975, pp. 611-649
Lowi, Th.J., American Business, Public Policy, Case Studies, and Political
Theory, in: World Politics, 16 (1964), pp. 677-715
Luhmann, NiMas, Legitimation durch Verfahren, Luchterhand, Neuwied/Berlin, 1969
Maarse, J.A.M., Uitvoering en effecten van arbeidsmarktbeleid: Een
bestuurskundig onderzoek naar het Aanvullende Werkgelegenheidsbeleid,
(diss.), Universiteit Twente, Enschede, 1983
Maarse, J.A.M., De uitvoering van overheidsbeleid, in: A. Hoogerwerf,
(red.), ûverheidsbeleid, vierde druk, Samsom, Aiphen aan den Rijn,
1989, pp. 148-164
Manenschijn, G., Burgerloke ongehoorzaamheid: Over grenzen aan politieke
gehoorzaamheid in een democratkche rechts- en verzorgingsstaat, Ten
Have, Baarn, 1984
Merquior, J.G., Rousseau and Weber: Two studies in the theory of legitimacy, Routledge and Kegan Paul, London/Boston, 1980
Mintzberg, H., The Structuring of Organizations,Prentice-Hall, Englewood
Cliffs, 1979
Mitnick, B.M., The Political Economy of Regulation: Creating, Designing
and Removing Regulatory Forms, Guildford Columbia University Press,
New York, 1980
Mol, N.P. en H.J. Blommestein, Kosten-batenanalyse en decisie-analyse,
in: J.Th.A. Bressers en A. Hoogerwerf, (red.), Beleidrevaluatie, tweede
druk, Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1991, pp. 175-193
Nationaal Platform Verkeer en Vervoer, Verkeer en vervoer: Een onderzoekagenda voor de jaren '90, red. K.A. Warschauer, W.J. Beek en J.L.
de Kroes, Stichting Maatschappij en Onderneming, %-Gravenhage,1991
Nationale ombudsman, Jaarverslag 1988, %-Gravenhage,1989
I
140
Nelissen, N., H. van Boxtel, E. Houben en M. Lemmen, Het milieu:
vertrouw, maar weet wel wie je vertrouwt: Een onderzoek nam verinnerlijking en vednnerlijkingsbeleid op het gebied van het milieu, Kerckebosch,
Zeist, 1988
Oosting, M., Inspraak en overheidsbeleid, in: A. Hoogerwerf, (red.),
Overheidsbeleid,derde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 198S, pp.
224-246
Oosting, M., De overheid in 1991, beoordeeld door de Nationale Ombudsman, in: Bestuurswetenschappen,46 (6), november 1992, pp. 480-499
Ouden, C.C.M, den en A.C.J.M. Wilthagen, Ontslagzaken bij het
arbeidsbureau: De rol van de ontslagambtenaar in de uitvoering van
artikel 6 BBA, in: Beleiiswetenschap, 3 (2), 1989, pp. 99-116
Patton, Michael Quinn, Ufilization-focused evaluation, Sage, Beverly
Hills/London, 1978
Pennock, J. Roland and John W.Chapman, (eds.), Authonty Revisited,
New York University Press, New York/London, 1987
Poel, J.W.E. van de, "Handhaving" in de derde trance van de Awb, in:
Bestuurswetenschappen,46 (3), mei/juni 1992, pp. 304-309
Potman, H.P. en A.J.G.M. Bekke, Acceptatie van wetgeving en beleid, in:
Bestuurswetenschappen,40 (7), december 1986, pp. 480-491
Potman, H.P. en P.J.M. Verschuren, Acceptatie van beleidsinstrumenten:
Een toepassing op de Wet geluidhinder, in: Beleidsanabse, '87-4, pp. 2635
Potman, H.P., Acceptatie van beleid: Onderzoek naar de Wet geluidhinder
ter verkenning van een bestuurskundig begrip, (diss.), Kerckebosch, Zeist,
1989
Potman, H.P. en M. Wolters, Souvereiniteit,legitimiteit en acceptatie van
beleid, in: M. Wolters, (red.), Democratie en beleid in de Europese
Gemeenschap, Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1992, pp. 127-140
Pröpper, I.M.A.M., Argumentatie en machtsuitoefening in onderzoek en
beleid, Evaluatie-onderzoek naar de Wet Investenngsrekening erz hef
gebruik ervan in het beleidsproces,(diss.), Universiteit Twente, Enschede,
1989-A
Pröpper, I.M.A.M., Het gebruik van beleidsevaluatie: Terugkoppeling,in:
A. Hoogerwerf, (red.), Overheidsbeleul, vierde druk, Samsom, Aiphen
aan den Rijn, 1989-B, pp. 185-203
Putten, J. van, (red.), Haagse machten: Verslag van een politicologisch
onderzoek naar de totstandkoming van acht regedngsmaatregelen,Staatsuitgeverij, Den Haag, 1980
141
Reussing, G.H., Overleg en doorwerkingvan indicatief beleid: Provinciale
afvalverwijdering, in: Beleidswetenschap,5 (2), 1991, pp. 148-162
Reussing, G.H., Handhaving van wetgeving: Van strafrecht naar administratief recht, in: Belekiswetenschap, 6 (4), 1992
Ringeling, A.B., Beleidnrijheid van ambtenaren, (diss.), Samsom, Aìphen
aan den Rijn, 1978
Rogowski, Ronald, Rational Legitimacy: A Theory of Political Support,
Princeton University Press, Princeton, N.J./London, 1974
Rosenbaum, Max (ed.), Compliant Behavìor: Beyond Obedience to Authoriy,Human Sciences Press, New York, 1983
Rossum, E.R.C. van, Handhaving van beleid: De actualiteit van een
klassiek onderwerp, in: Beleidswetenschap,5 (l), 1991, pp. 3-24
Ruiter, D.W.P., Bestuursrechtelijke wetgevingsleer, Van Gorcum, Assen/Maastricht, 1987
Sabatier, P.A. en K. Hanf, Strategic Interaction, Learning, and Policy
Evaluation, in: K. H a d en Th.A.J. Toonen, Policy Implementation in
Federal anà Unitary Systems, Nijhof, Dordrecht, 1985, pp. 301-333
Salisbury,R.H., The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and
Roles, in: Austin Ranney, (ed.), Political Science and Public Polìcy,
Markham, Chicago, 1968, pp. 151-175
Sas, C . en M. Werweijer, (red.), Uitvoering van beleid: Blinde vlek bij
bestuurders of hobby van onderzoekers, Platform Beleidsanalyse, Den
Haag, 1992
Scholten, G.H., Een empirische benadering van legitimatie, in: Beleid en
maatschappij, I1 (i), januari 1975, pp. 17-29
Schuiling, K.F., Handhaving, opsporing en toezicht, in: Bestuurswetenschappen, 46 (4), mei/juni 1992, pp. 365-368
Schuyt, C.J.M., Recht, orde en burgerlijke ongehoorzaamheid,Universitaire
Pers, Rotterdam, 1972
Schuyt, C.J.M., Gehoorzaamheid aan de wet: Een beleidsprobleem?, in:
Beleid en maatschappij, I1 (l), 1975, pp. 35-42
Sirnonis, J.B.D., Uitvoering van beleid als probleem, Kobra, Amsterdam,
1983
Simonis, J.B.D., A.C. Hemelrijck en P.B. Lehning, (red.), De staat van de
burger: Beschouwingen over hedendaagsbuqerschap,Boom, Meppel/Amsterdam, 1992
Simons, D., Bestuur en bestuurden: Enige voorwaarden voor het accepteren
van het bestuurdoor de bestuurden, (oratie), Vereniging van Nederlandse
Gemeenten, %Gravenhage, 1948
Smith, T. Aiexander, The Comparatìve Policy Process, ABC-Clio, Santa
Barbara/Oxford, 1975
142
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), Sociaal en CultureelRapport 1990,
Rijswijk, 1990
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), Sociaal en CuZtureel Rapport 1992,
Rijswijk, 1992
Stillman, P.G., The Concept ofLegitimacy, in: Polig, 1974, vo1.7, pp. 32-56
Stokkom, B. van, De republiek der weerbaren: Burgerschap, publieke actie
en sociaal-democratie,Bohn/Stafleu/Van Loghum, Houten/Zaventem,
1992
Stover, Robert V. en Don W. Brown, Understanding compliance and
noncompliance with law: The contributions of utility theory, in: Social
Sciences @arter&, 56 (1975), pp. 363-375
Thomassen, J.J.A. (red.), Hedendaagse democratie, Samsom, Alphen aan
den Rijn, 1991
Tolsma, F., Gezag in conjlìct: Zeggenschap en beheersing in de maatschappelijke dienstverlening, Vuga, 's-Gravenhage, 1982
Walraven, G., De kwaliteit van de beleidstheorie: ruies vanuit de beleidspraktijk, Universiteit Twente, Enschede, 1991
Weatherford, M.S., Measuring Political Legitimacy, in: American Political
Science Review, 86 (l), March 1992, pp. 149-166
Weber, Max, H % h - jund
? Gezelkchafl, 3. Auflage, Tübingen, 1947
Weber, M., Gezag en bureaucratie, Universitaire Pers Rotterdam, Rotterdam/Antwerpen, 1972
Westle, Bettina, Politkche Legitimität: Theorien, Konzepte, empirische
Bejùnde, Nomos, Baden-Baden, 1989
Westerheijden, D.F., Schuiven in de Oosterschelde:Besluitvoming rond de
Oosterschelde 1973-1976, (diss.), Universiteit Twente, Enschede, 1988
Wiegman, O,, A.D. de Roon en Th. Snijders, Meningen en media, Van
Loghum Slaterus, Deventer, 1981
Winkels, J., Gezag in Nederland, 1970-1985: Een sociologhch onderzoek
naar gezagssrelaties in het gezin en in hetpolitiek bestel, (diss.), Maastricht,
1990
Winnubst, J.A.M., Het westerse tijdssyndoom, Nijmegen, 1975
Wissema, J.G., Inleiding tot de investeringsselectie,Kluwer, Deventer, 1983
Woerkum, C.M.J. van, Wetgeving en communicatie als beleidsinstrument:
Een integrerende benadering, in: Bestuurswetemchappen, 42 (5), 1988,
pp. 322-336
Wolfe, Aían, The Limits of Legitimacy: Political Contradictions of
Contemporary Capitalkm, "he Free Press, New York/London, 1977
143
Wolsink, Maarten, Maatschappelijke acceptatie van windenergie:Houdingen
en oordelen van de bevolking, (diss.), Universiteit van Amsterdam,
Amsterdam, 1990
WRR (WetenschappelijkeRaad voor het Regeringsbeleid),Rechtshandhaving, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage, 1988
Zicht op wetgeving, TweedeKamer, vergaderjaar P990-1991,22.008 nrs. 1-2
Zijderveld, A.C., De dynamiek v a n macht en gezag, (oratie), Vuga, 'sGravenhage, 1985
Zijderveld, A.C., De samenleving als schouwspel: Een sociologisch leer-en
leesboek, Vuga, 's-Gravenhage, 1987
144
CB00-Publikaties *
**
25.
29.
32.
34.a.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
*
**
Boorsma, P.B., P. de Vries, H. Goorkate, H. de Ruig en R. Toppen,
Verbetering bedrijfmoeringpolitie, juli 1987, ISBN 90-365-0104-0.
Hoogenverf, A., E. André de la Porte, H.H.A. Teeuwen, H.G. Wind
en P. de Vries, Grondwateroverlastbestuurskundig bezien, juli 1988,
rsm 90-365-0164-4.
Grimberg, B.F.J., J.Th.A. Bressen, P.J. Klok en A.E. Steenge,
Schadevergoeding als stìmuleringsinstrument; Een toepassing van de
instrumententheorieop de schadevergoedingsregeling voor bedrijven in
het kader van de Wet inzake de luchtverontreiniging, februari 1989,
ISBN 90-365-0191-1.
Dieperink, C., H.A. Hilberink, P.B. Boorsma, N.P. Mol, C. Petersen,
december
Prestatie-indicatoren voor de WAGGS, Deel I, Algemeen,
1988, ISBN 90-365-0230-6.
Boorsma, P.B., G.J.N. Bruinsma, Politiesterkte in Nederland,
Opmerkingen naar aanleiding van het eindrapport 'De politie beter
verdeeld ' van de Stuurgroep Kwantificering Politiewerk, februari 1989,
ISBN 90-365-02489.
Miltenburg, J.H., P.B. Boorsma, C. Dieperink, B.G.M. te Lintelo,
Standplaatsruil bij de gemeentepolitie, februari 1989, ISBN 90-3650253-5.
Krogt, Th.P.W.M. van der, A. Spijker, Contracfmanagement,VNGuitgeverij, Den Haag, februari 1989, ISBN 90-322-2631-2.
Grimberg, B.F.J., A. van der Veen, De haalbaarheid van een
huckepacktenninal in Twente, maart 1989, ISBN 90-365-0260-8.
Bos, J.M., H. Geveke, De bewaakte fietsenstalling als
criminaliteitsbestrijdingsrniddel,
ISBN 90-365-0302-7.
Boorsma, P.B., T.E. Corporaal, C.C. Dieperink, H. Rolleman,
Kengetallen voor Waterschappen,december 1989, ISBN 90-365-0306X.
Bokkes, W.T.M., P.B. Boorsma, Infra-structuur Oost-Nederland,
Status-Quo en behoefte, december 1989, ISBN 90-365-0322-1.
Alle onderzoeksrapporten zijn tenzij anders aangegeven in Enschede
gepubliceerd.
De niet genoemde nummers uit de CBOO-reeks zijn uitverkocht,
43.
45.
46.
47.
48.
50.
51.
52.
53.
54.
55.
56.
57.
Petersen, C., P.F.I.M. Snijders en A. Zantinge, Evaluatieonderzoek
sociale zekerheid, Inventarisatie, Analyse, Lacunes, maart 1990, ISBN
90-365-0334-5.
Coolen, J.A.I. en R. Smid, Wonen en zorg voor ouderen: een
verkenning van de onderlinge samenhang van twee beleidssectoren,
december 1989, ISBN 90-365-0332-9.
Humbert, M.J., Vernielt voorlichting vandalisme?: een ondenoek naar
de effectiviteit van klassikale voorlichting over vandalisme op het
vernielgedrag van leerlingen uit het voortgezet onderwijs, februari 1990,
ISBN 90-365-0338-8.
Menting, C.L. en M.R. Figee; Planning & spreiding van algemene
psychiatrische ziekenhuizen in de provincie Overijssel, Raalte, maart
1990, ISBN 90-365-348-5.
Lieshout R.H. en D.F. Westerheijden (red.); 1992 en de
Westeuropese veiligheidsproblematiek: de veronachtzaamde dimensie,
ISWEI, Den Haag, maart 1990, ISBN 90-365-0352-3.
Hoogenverf A. en D. van Ooijen; Korpsbeheerder en korpschef - Wie
doet wat?, mei 1990, ISBN 90-365-0361-2.
Assem, M. van den, M. van den Dongen, P.A.Th.M. Geurts, A. van
de Goor, I. Hento en V. Veenhof; De Kaarten geschud: Een
ondenoek naar de wensen over en het gebruik van de
campus(kaart)faciliteiten,juni 1990, ISBN 90-365-0365-5.
Boorsma P.B., C. Petersen en M. Blom-Laschek; Profijtbeginsel en
Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer,juli 1990, ISBN 90-3650375-2.
Deth Jan van, Peter Geurts en Erika Priebee; Experimenteren met
inhaalbeleid, of het onvergelijkbare vergelijken, oktober 1990, ISBN
90-365-0392-2.
Coolen, J.A.I. en K. v.d. Veen, Evaluatie van provinciaal yankerend
beleid: Een onderzoek naar twee nieuwe zoencties: kortdurende
opname en dagverzorging, november 1990, ISBN 90-365-0398-1.
Bressen, J.Th.A., H. Pullen en J. Schuddeboom, Toetsing van
beleidsinstrumenten:Een aanzet tot een bestuurskundig toetsingskader,
met een toepassing op verkeer en vervoer en de cadmium problematiek,
december 1990, ISBN 90-365-0402-3.
Schuddeboom, J., Milieubeleid in de praktijk, december 1990, ISBN
90-365-0403-1.
Veen, A. van der, De interregionale input-output-tabel voor Overijssel
en overig Nederland, december 1990, ISBN 90-365-0404-X.
58.
59.
60.
61.
62.
63.
64.
65.
66.
67.
68.
70.
71.
72.
Te Lintelo, B. en C. Petersen, Kosten beleidsstreven Zuid-Holland,
maart 1991, ISBN 90-365-0432-5.
Boot, A.J.M., Bestuurlijke organisatie: Beleid belicht, maart 1991,
ISBN 90-365-0440-6.
Denters, S.A.H. en H.M. de Jong, De organisatie van het watersclaapsbestel in de provincie Overijssel, april 1991,
ISBN 90-365-0442-2.
Boorsma, P.B. (red.), Problematische schuldsituaties (Bundel van
congresinleidingen), augustus 1991, ISBN 90-365-0460-0.
Boorsma, P.B. en D. van Ooijen, (red.), Gediflerentieede politie
(Inleidingen van het congres "Naar een gedifferentieerde politie?"),
augustus 1991, ISBN 90-365-0461-9.
Bruinsma, G.J.N. (red.), Pluriforme bestuurskunde, december 1991,
ISBN 90-365-0485-6.
Toersen, W. en J.A.I. Coolen, Het beleidsexpenment 'geïntegreerde
ouderenzorg', december 1991, ISBN 90-365-0488-0.
Zijderveld-Blom, A.W., Een experiment met verpleeghuiszorg in
aanleunwoningen,januari 1992, ISBN 90-365-0491-0.
Zijderveld-Blom, A.W. en J.A.I. Coolen, Een experiment 'beschermd
wonen' met flexibel zorgaanbod, februari 1992, ISBN 90-365-0492-9.
Aerts, R.J.M.G., A. van der Veen en A. Waterbolk, De gemeente
Pijnacker en de grens van regionale samenwerking,januari 1992, ISBN
90-365-0500-3.
Zoutendijk, D.C., Sportstimulering en projectenbeleid, februari 1992,
ISBN 90-365-9502-9.
Arentsen, M.J., D.J. Bosveld en J.Th.A. Bressen, Een plaats voor de
Stimuleringsregeling Milieutechnologie,februari 1992,
ISBN 90-365-0511-9.
Boot, A.J.M., S.A.H. Denters, H.M. de Jong en Th.P.W.M. van der
Krogt (red.), Grensverlegging: Een verkenning langs de gremen van
bestuurlijke vernieuwing, februari 1992, ISBN 90-365-0512-7.
Boorsma, P.B. en E.M. Kalsbeek-Schimmelpenninck van der Oije,
SamenwerkingsverbandHer of Der: Voor-en nadelen van wisselen van
intergemeentelijk samenwerkingsverband van de gemeente Raalte,
maart 1992, ISBN 90-365-0525-9.
73.
74.
75.
76.
77.
78.
79.
80.
81.
82.
Petersen, C. en E.G. de Vries, Van plan tot realisatie: Verdergaande
uitbesteding van taken door Rijkswaterstaat,april 1992, ISBN 90-3650524-0.
Ruiter, D.W.P. en D-.J. Boot, Van Periferie tot centrum: intergemeentelijke samenwerking in de stedendriehoekEnschede/Hengelo-MünsterOsnubrück, februari/maart 1992, ISBN 90-365-0537-2.
Helder, E. en N.W.M. van Munster, Besturen op maat: Provincies
overbodig?,juni 1992, ISBN 90-365-0546-1.
De Jong, H.M. en J.J.A. Thomassen, Tussen overheid en samenleving,
juni 1992, ISBN 90-365-0548-8.
Zoutendijk, D.C., Gebruik van onderzoek in het beleidsproces: Een
evaluatie van het ondersteuningsbeleid van het Ministerie van WVC ten
aanzien van sportaccommodaties,juli 1992, ISBN 90-365-0551-8.
Boorsma, P.B., E.M. Kalsbeek-Schimmelpenninck van der Oije en
A.J. Waterbolk, Gouda: bouwen of barsten? Uitbreiding gemeente
Gouda, noodzaak en (on)mogelijkheden,september 1992,
ISBN 90-365-0564-X.
Beekhuis, D. en M.J.W. Beltman, Informatievoorziening binnen de
overheid, oktober 1992, ISBN 90-365-0572-0.
Boorsma, P.B., N.S. Groenendijk en H.J.A. Workel, Naar een
gemeenschappelijkfacilitair bedrijfl Een advies over mogelijkheden en
onmogelijkheden van een gemeenschappelijk verzelfstandigd facilitair
bedrijf voor de provincies Gelderland en Overijssel, oktober 1992,
ISBN 90-365-0574-7.
Denters, S.A.H. en H.M. de Jong, Tussen burger en bestuur. Een
empirisch onderzoek naar de positie van het raadslid in de Overijsselse
gemeenten, november 1992, ISBN 90-365-0579-8.
Hoogerwerf, A., M.J. Arentsen en P-J. Klok, Om een aanvaardbaar
beleid. Een studie over de maatschappelijke acceptatie van
overheidsbeleid, januari 1993, ISBN 90-365-0583-6.
Voor meer informatie kunt u zich wenden tot het:
Centrum voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs (CBOO)
Faculteit Bestuurskunde, Universiteit Twente
Postbus 217
7500 AE Enschede, tel.: 053-893223

Klik hier voor de presentatie

Criteria Flex CK PL

Criteria Flex CK Doorlopend

Overheidsbeleid gericht op gedragsverandering

Slimme tool vervangt toga

Grip op Secure Software Development

Profielen onderzocht - De Normaalste Zaak

Privacyverklaring U kunt deze website bezoeken zonder ons mee te

Uitslagen NK 2014 - Libertatis Primitiae

Privacy beleid PUP BV