2015 Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht 2015 Karlsruhe, im Mai 2015 Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg GPA 2015 Inhalt Vorwort des Verwaltungsratsvorsitzenden.....................................................................................................................7 Vorwort des Präsidenten......................................................................................................................................................8 1 GESCHÄFTSBERICHT 1.1 Die Gemeindeprüfungsanstalt: 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4 Prüfungs- und Beratungseinrichtung für die Kommunalverwaltung...........................................................11 Rechtsgrundlagen und Aufgaben.....................................................................................................................................11 Organe und Aufsicht............................................................................................................................................................12 Organisation und Personal.................................................................................................................................................14 Haushalt und Finanzen........................................................................................................................................................17 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5 Tätigkeitsbericht – auf einen Blick............................................................................................................................ 22 2 ENTWICKLUNG DER KOMMUNALFINANZEN 2.1 Finanzlage 2014................................................................................................................................................................. 25 2.2 Entwicklung 2015............................................................................................................................................................. 36 2.3 Ausblick 2016..................................................................................................................................................................... 38 3 PRÜFUNG UND BERATUNG Kunden der GPA – prüfungspflichtige Einrichtungen............................................................................................... 22 Überörtliche Prüfungen..................................................................................................................................................... 22 Beratungen............................................................................................................................................................................ 23 Informationsdienste.............................................................................................................................................................24 Mitwirkung in Arbeits- und Lenkungsgruppen auf Kommunal- und Landesebene u. a. ................................24 3.1Gesamteindruck.................................................................................................................................................................. 39 3.2 Wirksamkeit der örtlichen Prüfung........................................................................................................................... 39 2|3 3.3 Allgemeine Finanzprüfung............................................................................................................................................. 40 3.3.1 Fortentwicklung des Prüfungsrechts............................................................................................................................. 40 3.3.2 Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen................................................................................................................. 40 3.3.3 Besoldung kommunaler Wahlbeamter........................................................................................................................... 44 3.3.4 Personalwesen...................................................................................................................................................................... 45 3.3.5 Beschaffungs- und Vergabewesen................................................................................................................................. 46 3.3.6Feuerwehrwesen...................................................................................................................................................................47 3.3.7 Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II..............................................................................................47 3.3.8 Benutzungsgebühren nach dem KAG............................................................................................................................ 49 3.3.9 Konzessionsverträge und -abgaben................................................................................................................................51 3.3.10 Straßen sowie Parkierungseinrichtungen......................................................................................................................51 3.3.11 Eigenbetriebe........................................................................................................................................................................ 55 3.4 3.4.1 3.4.2 Fehlerhafte Anwendung des § 16 Abs. 1 Nr. 3 VOB/A (fehlende Erklärungen oder Nachweise)................. 57 fakultativer Ausschlussgründe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 VOB/A............................................................................... 59 3.4.3 3.4.4 3.4.5 Fehlerhafte Behandlung unklarer oder von den Vergabebedingungen abweichender Angebote ............... 60 Prüfung der Bauausgaben.............................................................................................................................................. 57 Fehlende Ausübung des Ermessens bei Vorlage Fehler bei der Wirtschaftlichkeitsprüfung nach § 16 Abs. 6 Nr. 3 VOB/A...........................................................61 Fehler bei der Wertung von Nebenangeboten............................................................................................................ 62 3.5Programmprüfung............................................................................................................................................................. 63 3.5.1 Prüfung der kommunalen Rechenzentren.................................................................................................................... 63 3.5.2 Notwendige Unterlagen bei Verfahrensmigrationen................................................................................................. 64 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4 3.6.5 3.6.6 Beratung in Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit........................................................................ 64 Entwicklung der Beratungstätigkeit............................................................................................................................... 64 Beratungsportfolio.............................................................................................................................................................. 65 Ablauf einer Organisationsberatung.............................................................................................................................. 67 Schwerpunktthemen im Berichtsjahr............................................................................................................................ 68 Dienstpostenbewertung..................................................................................................................................................... 69 Neues Beratungsthema: Social Media in der öffentlichen Verwaltung.............................................................. 70 4 NEUES KOMMUNALES HAUSHALTS- UND RECHNUNGSWESEN (NKHR) 4.1 Stand der Umstellung der Kommunen auf das NKHR.........................................................................................71 4.2 Saldierungsverbot...............................................................................................................................................................74 4.3 Beistandschaften, Mündelvermögen..........................................................................................................................76 4.4 Behandlung von freiwilligen Gewerbesteuervorauszahlungen.........................................................................76 4.5 Informationen zum NKHR.............................................................................................................................................. 77 Anhang.................................................................................................................................................................................... 79 4|5 GPA 2015 Vorwort des Verwaltungsratsvorsitzenden Sehr geehrte Damen und Herren, sehr geehrte Leserin, sehr geehrter Leser, die Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg (GPA) blickt auf ein Jahr zurück, das in operativer Hinsicht einem „normalen“ Geschäftsjahr entsprach: Die gesetzlichen Aufgaben konnten vollständig erfüllt und die inneren Prozesse zur Effektivitäts- und Effizienzsteigerung weiter entwickelt werden. Die Leistungskraft der GPA weiter und nachhaltig zu stärken, ist das wichtigste Ziel. Mit gewisser Sorge ist dabei zu sehen, dass auch die GPA von dem in der öffentlichen Verwaltung zunehmenden Mangel an qualifizierten Bewerbungen betroffen ist. Eine weitere Belastung für die gesetzliche Aufgabenerfüllung sind die lange Umstellungszeit für das neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR) und die damit verbundene absehbare Entwicklung bei den kreisangehörigen Gemeinden. Dies verlangt die langfristige Vorhaltung des Wissens hinsichtlich zweier Haushalts- und Rechnungssysteme, wobei auch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der GPA in aller Regel nicht von vornherein in beiden Systemen ausgebildet sind. Außerdem wird, wenn die Umstellung Fahrt aufnimmt, von der GPA ein Höchstmaß an Flexibilität erwartet. Die Anstrengungen, die von der Anstaltsleitung zur Prozessoptimierung, zur Qualitätssicherung und auch zur Attraktivitätssteigerung der Arbeitsplätze unternommen werden, begrüßt der Verwaltungsrat daher ausdrücklich. Der Verwaltungsrat setzt hierfür u. a. die haushaltsrechtlichen Rahmenbedingungen. Leider war für das Jahr 2015 eine moderate Erhöhung der Gebührensätze unumgänglich. Aus dem Erlös des Verkaufs des alten Bürogebäudes der Zweigstelle Stuttgart konnten wir jedoch eine gewisse Absenkung der Umlage finanzieren, die nun allen umlagepflichtigen Kommunen zugutekommt. Im Übrigen zeigt der Bericht, dass es um die badenwürttembergischen Land- und Stadtkreise, Städte und Gemeinden gut bestellt ist. Dies ist ein Verdienst aller Beteiligten: der Kolleginnen und Kollegen in den Verwaltungen, der politischen Organe, der kommunalen Landesverbände und der Organe der Rechtsaufsicht, die bei aller Unterschiedlichkeit in den Ansätzen letztlich doch auf einen gemeinsamen Nenner kommen − den Erhalt der Leistungskraft der Kommunen und der L ebensqualität der Bevölkerung. Gleichwohl ist Vorsicht geboten. Die Unwägbarkeiten der gesamtwirtschaftlichen Entwicklungen und die allge meine Kostenentwicklung erfordern gerade in wirtschaft lich guten Zeiten auch weiterhin eine verantwortungsund maßvolle Haushaltswirtschaft. Die Entwicklung der Verschuldung einschließlich der sogenannten ausgelager ten Schulden sollte dabei gegebenenfalls noch etwas stärker als bisher in den Fokus rücken. Mit freundlichen Grüßen Dr. Rainer Haas Landrat des Landkreises Ludwigsburg Vorsitzender des Verwaltungsrats der Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg 6|7 Vorwort des Präsidenten Sehr geehrte Leserin, sehr geehrter Leser, sehr geehrte Freunde der Gemeindeprüfungsanstalt, die überörtliche Prüfung und Beratung durch die Gemeindeprüfungsanstalt kann sich in Baden-Württemberg insgesamt auf leistungsfähige Verwaltungen und auf wirksame örtliche Strukturen, einschließlich der örtlichen Prüfungseinrichtungen, stützen. Die Finanzlage unserer Kommunen ist nach wie vor gut, allerdings trüben die stetig steigenden Ausgaben das positive Bild. So könnte man das Geschäftsjahr 2014 in der Kurzfassung resümieren. Wo gehobelt wird, fallen Späne und wo gearbeitet wird, passieren Fehler. In den seltensten Fällen sind die Fehlerursachen Unvermögen, Nachlässigkeit oder gar ein bewusstes Hinwegsetzen über rechtliche Vorgaben. Die weniger gute Nachricht ist, dass besonders fehleranfällige Verwaltungsbereiche, sei es wegen ihrer generellen Komplexität, ihres quantitativen Umfangs, ihrer recht lichen Schwierigkeiten oder wegen personalwirtschaftlicher Einflüsse nach aller Erfahrung fehleranfällig bleiben. Laurence Johnston Peter, ein amerikanischer Managementberater, hat einmal treffend formuliert: „Fehler vermeidet man, indem man Erfahrung sammelt. Erfahrung sammelt man, indem man Fehler macht.“ Die sog. Fehlerkultur (wie reagiert z. B. die Führung auf Fehler?) und die personelle Kontinuität sind damit wichtige Faktoren in einer Verwaltung, aber auch die „Wissenskontinuität“, d.h. das Schaffen von Auffangmechanismen, die in Zeiten hoher Personalfluktuation eine gewisse Erhaltung des Erfahrungswissens garantieren. Diesen Einflüssen unterliegt auch die GPA. Deswegen ist in den letzten Jahren die Grundsatzarbeit verstärkt worden, was sich z.B. in einer überprüften Justierung der Wahrnehmung der gesetzlich vorgegebenen Aufgaben ausdrückt. Die Haushalts- und Finanzanalyse, die zum „Sockel“ jeder Prüfung gehört, folgt einem bestimmten GPA 2015 von der GPA landeseinheitlich angewandten Standard. Auch die Haushalts-, Kassen- und Rechnungsprüfung unterliegt einem produktorientierten Prüfungsstandard, den die GPA entwickelt hat und jeder Prüfung als Mindestanforderung zugrunde legt. Im Übrigen – also insbesondere in den finanzwirksamen, prüfungsrelevanten Verwaltungsbereichen – rückt die eigentliche Rechtsprüfung wieder stärker in den Vordergrund, um im Sinne des hier erwähnten Zitats „aus den Fehlern zu lernen“. Natürlich fällt es nicht immer leicht, Fehler als Weiterentwicklungsmöglichkeit zu sehen; es kommt auch immer auf deren Folgen an. In aller Regel obliegt es den geprüften Verwaltungen im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung allerdings selbst, die richtigen Schlüsse aus den Prüfungsfeststellungen zu ziehen, sowohl im Hinblick auf die Fehlerbereinigung, wie auch im Hinblick auf die zukünftige Fehlervermeidung. Die GPA kann und wird bei Bedarf ihre beratende Unterstützung im Einzelfall oder allgemein über die Veröffentlichungen – wie gewohnt – auch weiterhin anbieten. Die maßgeblichen Weichen für das Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR) sind seit länge rem gestellt. Immerhin sind schon 20 Jahre vergangen, seit das Innenministerium Baden-Württemberg, zusammen mit den kommunalen Landesverbänden, das Projekt „NKR - Neues Kommunales Rechnungswesen“ auf den Weg gebracht hat. Die Pilotgemeinde Wiesloch hat ihre Eröffnungsbilanz zum Stichtag 01.01.1996 aufgestellt und ab diesem Zeitpunkt alle Vorgänge parallel zur kameralen Rechnung auch doppisch gebucht. Der Umstellungswille ist bei den kreisangehörigen Kommunen allerdings außerordentlich schwach ausgeprägt. Es entsteht gelegentlich der Eindruck, dass vielerorts auf Zeit gespielt wird, bestenfalls weil man noch auf die Evaluationsergebnisse wartet. Die ungenutzte Zeit geht zu Lasten aller, die letztlich „auf der Zielgeraden“ ab dem Jahr 2020 eine gesetzeskonforme Haushaltswirtschaft zu garantieren haben. Geht man, wie die Erfahrungen zeigen, von einer Projekt- bzw. Umstellungszeit von zwei bis drei Jahren aus, machen insbesondere die Kommunen Sorgen, die zum spätest möglichen Zeitpunkt umstellen wollen oder die noch gar keine Zielvorgabe formuliert haben (zusammen fast die Hälfte der noch umzustellenden kreisangehörigen Gemeinden). GPA-intern ist der seit einigen Jahren initiierte Reformprozess, der u. a. strukturelle, operative und interne Themen aufgegriffen hat, weit fortgeschritten und er hat mit der Fertigstellung der notwendigen Brandschutzund Sanierungsarbeiten in der Dienststelle Karlsruhe ein weiteres sichtbares Ergebnis erzeugt. Nicht zuletzt dank einer sehr guten und intensiven Bausteuerung durch eigene Kräfte, ist es gelungen, die angesetzten Baukosten nicht nur zu halten, sondern deutlich zu unterschreiten. Der Standort Karlsruhe konnte dadurch nachhaltig gesichert und aufgewertet werden. Den diesjährigen Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht darf ich abschließend Ihrer wohlwollenden oder auch kritischen Lektüre empfehlen und Sie im Übrigen auf unsere Homepage verweisen, wo Sie weiterführende Informationen erhalten. Selbstverständlich stehen Ihnen auch alle anderen Kommunikationswege offen, um die Dienstleistungen der GPA – im gesetzlichen Rahmen – in Anspruch zu nehmen. Ich grüße Sie herzlich Prof. Klaus Notheis Präsident der Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg 8|9 Geschäftsbericht Kommunalverfassungsrechtliche Organisation der kommunalen Prüfung und Rechtsaufsicht in Baden-Württemberg Rechtsaufsicht Überörtliche Prüfung (§§ 113 ff GemO) Landratsamt bis 4.000 EW Landratsamt Kommunen bis 20.000 EW ab 4.000 EW Regierungspräsidium Innenministerium Große Kreisstädte Stadtkreise Landkreise freiwillig Örtliche Prüfung (§§ 109 ff GemO) Die GPA bietet eine unabhängige, effektive, kooperative Prüfung und sachgerechte, kostengünstige Beratung für Kommunen. Die GPA achtet auf die Umsetzbarkeit ihrer Vorschläge und auf nachweisliche, nachhaltige Verbesserungen der Leistungsfähigkeit, Gesetzmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung. GPA 2015 1 Geschäftsbericht 1.1 Die Gemeindeprüfungsanstalt: Prüfungs- und Beratungseinrichtung für die Kommunalverwaltung 1.1.1 Rechtsgrundlagen und Aufgaben Die Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg (GPA) ist durch das Gesetz über die Gemeindeprüfungsanstalt (GPAG) als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts zum 01.01.1972 errichtet worden. Sie hat ihren Sitz in Karlsruhe und eine Zweigstelle in Stuttgart. Als selbständige, überörtliche und unabhängige Einrichtung steht die GPA im Spannungsfeld zwischen den Kommunen, mit ihrer verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltung und dem Staat, in seiner Funktion als Rechtsaufsicht. Obwohl im Auftrag der Rechtsaufsicht tätig, handelt die GPA in eigener Verantwortung und erfüllt ihre gesetzlichen Aufgaben gleichermaßen für die Kommunen wie für die Rechtsaufsicht. Den Kommunen zeigt die GPA etwaige Korrekturnotwendigkeiten und -möglichkeiten in ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung auf und unterstützt ihre Organe, Gemeinderat und Bürgermeister bzw. Kreistag und Landrat, in ihren Steuerungs- und Überwachungsaufgaben. Der Rechtsaufsicht liefert sie wesentliche Grundlagen für die Beurteilung einer Kommune und gegebenenfalls für aufsichtsrechtliche Entscheidungen. Eine wirksame örtliche Prüfung durch die kommunalen Prüfungseinrichtungen entlastet die überörtliche Prüfung und liefert ihr wertvolle Hinweise zur Aufgabenerfüllung. Die gesetzlichen Aufgaben der GPA sind gemäß § 2 Abs. 1 GPAG sowie § 13 GemPrO i. V. mit §§ 113 bis 114 a GemO die Allgemeine Finanzprüfung, die Prüfung der Bauausgaben und die Beratung der Kommunen in den finanzwirksamen Aufgabenstellungen. Prüfung ● ü berörtliche Prüfung der Haushalts- und Wirtschafsführung der Kommunen und ihrer Sonder- und Treuhandvermögen (§ 114 GemO) als – Allgemeine Finanzprüfung und – Prüfung der Bauausgaben bei den Gemeinden mit mehr als 4.000 Einwohnern und den Landkreisen des Landes, bei den Gemeindeverwaltungsverbänden, Zweckverbänden und kommunalen Stiftungen dieser Kommunen sowie beim Kommunalen Versorgungsverband, dem Kommunalverband für Jugend und Soziales, den Regionalverbänden, insbesondere dem Verband Region RheinNeckar und dem Verband Region Stuttgart sowie bei den Nachbarschaftsverbänden, ● ü berörtliche Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der kommunalen Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform bei diesen Körperschaften und Stiftungen aufgrund eines Prüfungsrechts, das nach § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Buchst. e und § 106 a GemO im Gesellschaftsvertrag oder in der Satzung einzuräumen ist, ● P rüfung der ADV-Programme im kommunalen Finanzwesen von erheblicher finanzwirtschaftlicher Bedeutung (§ 114a GemO). Als weitere Prüfungsaufgabe kann die GPA nach § 2 Abs. 1 Satz 4 GPAG auf Antrag Jahresabschlussprüfungen vornehmen, soweit diese nicht durch Bundesrecht vorgeschrieben und deswegen ausschließlich den in § 319 Abs. 1 HGB bestimmten Abschlussprüfern vor- 10 | 11 GESCHÄF TSBERICHT behalten sind. Anstelle von Abschlussprüfungen können bei kleinen Beteiligungsunternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform auch Ersatzprüfungen (andere geeignete Prüfungsmaßnahmen als Ersatz für die Jahresabschlussprüfung) durchgeführt werden, wenn der kommunale Gesellschafter entsprechend befreit ist (§ 103 Abs. 1 Satz 2 GemO). In Betracht kommen Jahresabschlussprüfungen – bei Eigenbetrieben als freiwillige Prüfungen (ausgenommen mittelgroße und große Energieversorgungsunternehmen i. S. von § 267 Abs. 2 und 3 HGB) sowie – b ei „kleinen“ kommunalen Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform (i. S. von § 267 Abs. 1 HGB), welche sich nach § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Buchst. b und § 106 a GemO durch Bestimmung im Gesellschaftsvertrag oder in der Satzung einer Pflicht zur Jahresabschlussprüfung unterwerfen müssen. Die GPA lässt die Jahresabschlussprüfungen von Wirtschaftsprüfern durchführen, mit denen sie Kooperationsverträge abgeschlossen hat. Die Einschaltung der GPA ermöglicht eine ganzheitliche wirtschaftliche Zusammenschau der Kommune mit ihren Unternehmen. Beratung Neben den Prüfungsaufgaben haben die Beratungsaufgaben große Bedeutung. Die Beratung ist eine n otwendige Ergänzung zur Prüfung und trägt zur Förderung der Leis tungsfähigkeit, Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Kommunalverwaltungen bei. Die GPA bringt dabei ihren spezialisierten Sachverstand, ihre landesweiten Erfahrungen und ihre interkommunalen Vergleichsmöglichkeiten ein. munale Finanzwirtschaft, Programmprüfung“ in prüfungsrelevanten Grundsatzfragen und besonderen Fragestellungen des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens, der Betriebs- und Wirtschaftsführung von kommunalen Unternehmen und Einrichtungen und der Rechtsformen zur Aufgabenwahrnehmung sowie durch die Abteilung „Überörtliche Finanzprüfung“ in prüfungsnahen Fragestellungen einzelner Verwaltungsbereiche bzw. kommunaler Fachprodukte (u. a. in den Produktgruppen/Prüfgebieten Steuerung, Zentrale Funktionen, Zentrale Dienstleistungen, Personalwesen, Abgabenwesen und in den Produktberei chen Soziale Hilfen, Kinder-, Jugend- und Familienhilfe, Räumliche Planung und Entwicklung sowie Verund Entsorgung, einschl. Konzessionsverträge), ● die Organisations- und Wirtschaftlichkeitsberatung auf Antrag (§ 2 Abs. 4 GPAG, § 114 Abs. 2 GemO) durch die Abteilung „Kommunale Organisationsberatung“ (u. a. Aufgabenkritik, Straffung der Verwaltungs organisation, Arbeitsabläufe, Datenverarbeitung, Personalwirtschaft) sowie ● die baufachtechnische Beratung auf Antrag (§ 2 Abs. 4 GPAG) durch die Abteilung „Überörtliche Bauprüfung“ in Fragen der Ausschreibung, Vergabe und Abrechnung von baulichen Maßnahmen (Bau-, Lieferund Architekten- bzw. Ingenieurleistungen). Die besonderen Beratungsleistungen werden auftrags gemäß dem gesamten kommunalen Bereich angeboten, auch Kommunen unter 4.000 Einwohnern und deren Einrichtungen. 1.1.2 Organe und Aufsicht Die GPA bietet, ● im Rahmen des Gesamtzwecks der überörtlichen Prüfung, die prüfungsbegleitende Beratung durch die Prüferinnen und Prüfer in wesentlichen Beurteilungsund Zweckmäßigkeitsfragen der Haushalts- und Wirtschaftsführung, durch die Abteilung „Überörtliche Finanzprüfung“, Organe der GPA sind der Verwaltungsrat und der Präsident. Der Verwaltungsrat besteht aus je drei Vertretern der Mitglieder des Städtetags, des Gemeindetags und des Landkreistags Baden-Württemberg, die von den kommunalen Landesverbänden auf die Dauer von fünf Jahren gewählt werden. Die aktuelle Amtszeit dauert vom 01.01.2012 bis zum 31.12.2016. ● zwischen den Prüfungen – auf Anfrage – die prüfungsnahe Fachberatung durch die Abteilung „Kom- Der Präsident der GPA ist Prof. Klaus Notheis, sein Stellvertreter ist Vizepräsident Markus Günther. GPA 2015 GESCHÄF TSBERICHT Der Verwaltungsrat ist u. a. zuständig für den Erlass von Satzungen, insbesondere der Haushaltssatzung, sowie für sonstige Angelegenheiten, die für die Organisation und Wirtschaft der GPA von erheblicher Bedeutung sind (§ 5 GPAG). Er tagte am 15. Mai und am 27. November. Hauptsächliche Beratungsgegenstände im Jahr 2014 waren ● die Feststellung des Jahresabschlusses 2013, ● d ie Ergebnisse der Kosten- und Leistungsrechnung 2013, Der Präsident ist für die Erfüllung der Prüfungs- und Beratungsaufgaben der GPA zuständig und vertritt sie (§ 7 Abs. 1 GPAG). Rechtsaufsichtsbehörde für die GPA ist das Innenministerium Baden-Württemberg (§ 12 Abs. 1 GPAG). Ständiger Beauftragter des Innenministeriums (§ 12 Abs. 2 GPAG) ist Ministerialdirigent Volker Jochimsen, Leiter der Abteilung „Verfassung, Kommunal- und Sparkassenwesen, Recht“, der an den Verwaltungsratssitzungen regelmäßig teilnimmt. ● die Nachkalkulation der Gebührensätze 2013, ● d as Ergebnis der überörtlichen Prüfung der Jahresabschlüsse 2010 bis 2012 durch das Innenministerium Baden-Württemberg, ● d ie Haushaltssatzung und die Gebührensatzung für 2015, ● d ie Sanierung des Bürogebäudes der GPA in Karlsruhe sowie ● Personalangelegenheiten. VERWALTUNGSRÄTE STELLVERTRETER Landrat Dr. Rainer Haas, Landkreis Ludwigsburg – Vorsitzender – Landrat Frank Scherer, Landkreis Ortenaukreis Landrat Frank Hämmerle, Landkreis Konstanz Landrat Karl Röckinger, Landkreis Enzkreis Landrat Joachim Walter, Landkreis Tübingen Landrat Dr. Martin Kistler, Landkreis Waldshut Bürgermeister Artur Ostermaier, Steißlingen – stellvertretender Vorsitzender – Bürgermeister Gerhard Häuser, Schwaikheim Bürgermeister Frank Broghammer, Rauenberg * Bürgermeister Klaus Jehle, Hohberg Bürgermeister Peter Seyfried, Mutlangen Bürgermeister Hans-Dieter Weis, Dielheim Oberbürgermeister Bernhard Ilg, Heidenheim Oberbürgermeister Franz Schaidhammer, Wiesloch Oberbürgermeister Dr. Frank Mentrup, Karlsruhe Erster Bürgermeister Michael Föll, Stuttgart Bürgermeister Karsten Mußler, Kuppenheim Bürgermeister Christof Nitz, Schopfheim * verstorben am 25.4.2015 12 | 13 GESCHÄF TSBERICHT Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter 1.1.3 Organisation und Personal Aufgabenorganisation Der organisatorische Aufbau der GPA sieht vier operative Abteilungen vor, welchen die externen Prüfungs- und Beratungsaufgaben sowie die interne Grundsatzarbeit und Qualitätssicherung zugeordnet sind. Die Abteilungen sind mit ihren jeweiligen Aufgaben landesweit tätig. Die Prüferinnen und Prüfer sowie Organisationsberaterinnen und Organisationsberater sind (überwiegend bzw. teilweise) im Außendienst tätig, während die Mitarbeiter innen und Mitarbeiter des Innendienstes einer der beiden Dienststellen zugeordnet sind. Die Präsidialabteilung bündelt die internen Querschnittsaufgaben am Standort Karlsruhe (mit einer Vorortbetreuung im IT-Bereich in der Zweigstelle Stuttgart). Dank des effektiven und kompetenten Engagements aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der GPA konnten die operativen und strategischen Prüfungs- und Beratungsziele erreicht werden. Das Gesamtergebnis der gebührenfähigen Tagewerke liegt im Bereich des Planungsund Jahressolls. Allen, die zu dieser guten Jahresbilanz beigetragen haben, sei an dieser Stelle herzlich gedankt. Im Jahr 2014 wurden neu eingestellt: ● F rau Nicole Bleichner, Verwaltungssekretärin, Präsidialabteilung ● Frau Sandra Böhringer, Beraterin, Abteilung „Kommunale Organisationsberatung“ ● Frau Melanie Gegenheimer, Beraterin, Abteilung „Kommunale Organisationsberatung“ Präsident Prof. Klaus Notheis Vizepräsident Markus Günther Präsidialabteilung Abteilungsleiter Tobias Lay Stellvertreter Otto Rathausky Örtliche Rechnungsprüfung Jürgen Fischer, Kerstin Heni Überörtliche Finanzprüfung Abteilungsleiter Günter Oschlies Stellvertreter Winfried Hanser, Wolfgang Bohnert Überörtliche Bauprüfung Abteilungsleiter Hermann Kopf Stellvertreter Andreas Günther Kommunale Finanzwirtschaft, Programmprüfung Abteilungsleiter Stefan Ulmer Stellvertreter Hansjörg Emberger Kommunale Organisationsberatung Abteilungsleiter Jürgen Gindner Stellvertreter Martin Reichert GPA 2015 GESCHÄF TSBERICHT ● H err Tobias Lay, Leiter der Präsidialabteilung ● Herr Michael Löffel, Referent, Abteilung „Kommunale Finanzwirtschaft, Programmprüfung“ ● Herr Tobias Schneider, Sachgebietsleiter, Präsidialabteilung ● Frau Sandra Schöll, Prüferin, Abteilung „Überörtliche Finanzprüfung“ ● H err Walter Hummler, Prüfer, Abteilung „Überörtliche Finanzprüfung“ ● Herr Hans-Josef Schütze, Prüfer, Abteilung „Überörtliche Finanzprüfung“ ● Herr Wolfgang Stadelmaier, Referent, Abteilung „Kommunale Finanzwirtschaft, Programmprüfung“ Personalwirtschaft, Strukturdaten Ein Dienstjubiläum feierten (in alphabetischer Reihenfolge): ● H err Klaus Böhm, Prüfer, Abteilung „Überörtliche Bauprüfung“, 40 Jahre ● Frau Gabriele Fliegel, Verwaltungssekretärin, Präsidialabteilung, 25 Jahre ● Herr Andreas Günther, Stellvertreter der Abteilungsleitung, Abteilung „Überörtliche Bauprüfung“, 25 Jahre ● Herr Peter Ilg, Prüfer, Abteilung „Überörtliche Finanzprüfung“, 40 Jahre ● Herr Tobias Lay, Leiter der Präsidialabteilung, 25 Jahre ● Herr Jürgen Leis, Prüfer, Abteilung „Überörtliche Finanzprüfung“, 25 Jahre ● Herr Wilfried Munz, Prüfer, Abteilung „Überörtliche Finanzprüfung“, 40 Jahre Im Berichtsjahr ausgeschieden sind (in alphabetischer Reihenfolge): ● H err Johann Bierbaum, Stellvertreter der Abteilungsleitung, Abteilung „Überörtliche Bauprüfung“ ● Herr Andreas Gerke, Prüfer, Abteilung „Überörtliche Bauprüfung“ Beamte Die Anzahl der bei der GPA ausgebrachten Planstellen und deren Besetzung ist in der nachfolgenden Tabelle mit Stichtag 31.12.2014 dargestellt; unterjährige Personalbewegungen sind nicht berücksichtigt. Es besteht seit Jahren eine leichte „personelle Unterbesetzung“. Dies ist der altersbedingten Fluktuation geschuldet, die der demo graphischen Entwicklung gemäß anhaltend hoch ist und mit der die Neueinstellungen nicht schritthalten können. Dies wiederum hat mehrere Ursachen: Am gravierendsten für die GPA ist der Wettbewerb mit den Kommunen um die besten Kräfte sowie die Spezialisierung und Einarbeitung neuer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, welche zu einem nicht unbeträchtlichen Teil personelle Kapazität bindet und dadurch nicht unbegrenzt möglich ist. Der Anteil der männlichen Mitarbeiter ist historisch hoch. Eine Trendwende ist, wie in vielen Bereichen der öffentlichen Verwaltung, feststellbar: Insbesondere in der Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes erhöht sich die Quote der Bewerbungen und Einstellungen von Frauen stetig, im Berichtsjahr konnte der Frauenanteil bei der GPA weiter gesteigert werden. Beschäftigte zusammen Planstellen besetzt Planstellen besetzt Planstellen besetzt 2011 119 114 37 32 156 146 2012 125 117 38 34 163 151 2013 125 110 37 37 162 147 2014 126 111 * 38 39 * 164 150 * * Stichtag 31.12.2014 14 | 15 GESCHÄF TSBERICHT Der Anteil an Teilzeitbeschäftigungen ist mit zwölf entsprechenden Beschäftigungsverhältnissen weiterhin relativ gering, in der Tendenz aber ebenfalls ansteigend. Demografie, Personalgewinnung und berufliche Entwicklung Der Stellenplan der GPA weist einen zufriedenstellen den Anteil an Planstellen im (vergleichbar) höheren Dienst aus. Allerdings ist der Wert seit Jahren im Wesentlichen stagnierend und unbeeindruckt von den anforderungsintensiven Weiterentwicklungen in den Aufgabenstellun gen. Die objektiven Kriterien der zuletzt durchgeführten Personalbedarfsbemessung sind im Wesentlichen prüfungs- und aufgabenorientiert (Zahl der Prüfungsgeschäfte, Gemeindestrukturen, Mittelfristiges Prüfungsprogramm, Aufgabenorganisation). Gut die Hälfte aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der GPA ist inzwischen 50 Jahre und älter. Die Zahl derer, die in den kommenden Jahren aus Altersgründen in den Ruhestand treten werden, nimmt weiter zu. Der damit einhergehende Verlust an beruflichem Wissen und Erfahrung ist in der täglichen Aufgabenwahrnehmung nur schwer zu kompensieren. Es ist auch für die GPA eine kontinuierliche Zukunftsaufgabe, geeignete Nachwuchsund Führungskräfte zu werben und diese in ihrer Fachlichkeit und Persönlichkeit, im Hinblick auf die vielfältigen und überwiegend sehr spezifischen Aufgaben im Innenund Außendienst, zu entwickeln. Stellenbesetzung 2014 100 100 100 57 57 Männer MännerFrauenFrauen 80 80 80 60 60 60 40 40 40 20 20 20 20 20 37 37 0 00 Innendienst Innendienst 93 93 24 24 69 69 Das Personalmanagement der GPA trägt dieser Zukunftsaufgabe Rechnung. Der systematischen Personalgewinnung über Print- und Online-Medien sowie über die auf der Homepage der GPA offerierten Stellenangebote, der angeleiteten Einarbeitung neuer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, der frühzeitigen Vorbereitung auf Aufstiegs- und Führungsfunktionen sowie dem Wissensmanagement wird großes Gewicht beigemessen. Außerdem genießen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der GPA alle im öffentlichen Dienst üblichen Flexibilisierungsmöglichkeiten zur besseren Vereinbarkeit von Fami lie, Freizeit und Beruf, einschließlich der Möglichkeit zur Heimarbeit in allen sachlich „heimarbeitsfähigen“ Aufgabenstellungen. Außendienst Außendienst Mitarbeiterstruktur 2014 150 100 50 0 Mitarbeiter Teilzeit Beamte Beschäftigte Laufbahn- bzw. Entgeltgruppen 2014 80 70 60 50 40 30 20 10 0 75 12 63 59 14 16 Beamte Beschäftigte 45 13 HöhererDienst Dienst Höherer GPA 2015 GehobenerDienst Dienst Gehobener 3 Mittlerer Dienst Mittlerer Dienst Die beruflichen Entwicklungsmöglichkeiten sind in der GPA damit weiterhin sehr interessant, insbesondere mit Blick auf den Aufstieg von Beamtinnen und Beamten in den höheren Dienst bzw. die Übertragung höherwertiger Tätigkeiten und tarifliche Höhergruppierung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern. Im Rahmen der Führungskräfteentwicklung werden nach dem Leistungsprinzip ausgewählte qualifizierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter – zusätzlich zur berufsspezifischen Weiterqualifizierung – durch ein Angebot an Qualifizierungsmaßnahmen für „höhere Aufgaben“ vorbereitet. Dadurch können frei werdende Aufstiegsfunktionen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben zeitnah und leistungsgerecht besetzt werden. GESCHÄF TSBERICHT Weitere Optimierung der Ablaufor ganisation und der Arbeitsbedingungen Nicht nur die Arbeitszufriedenheit unserer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, sondern auch das Erkennen und Ausnutzen von Einsparpotentialen sind Ansporn, die Aufbau- und Ablauforganisation innerhalb der GPA fortwährend und mit dem Ziel einer weiteren Optimierung, einer Überprüfung zu unterziehen. Auch im abgelaufenen Berichtsjahr wurden erhebliche Anstrengungen unternommen, um unter Ausnutzung technischer und informationstechnischer Weiterentwicklungen innerbetriebliche Verbesserungen zu erreichen. Die Einführung eines modernen Zeiterfassungs- und -verwaltungssystems, mit der Möglichkeit, das personal wirtschaftliche Abwesenheitsmanagement umfassend über elektronische Workflows abzubilden, war ein erster wesentlicher Schritt in Richtung „Papierarmes Büro“. Personalrat Die örtliche Personalvertretung hat in ihrer Amtszeit alle sachnotwendigen Entscheidungen kritisch und kooperativ begleitet und letztlich die maßgeblichen operativen und strategischen Weiterentwicklungen der GPA im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit und ihrer Beteiligungsrechte mitgetragen. Hierfür und auch für die sonstige Mitarbeit, insbesondere bei der Planung und Durchführung unserer Gemeinschaftsveranstaltungen, ist dem Personalrat und seinem Vorsitzenden, Herrn Christoph Hackel, herzlich zu danken. 1.1.4 Haushalt und Finanzen Mit der beabsichtigten Einführung der elektronischen Akte, einem umfassenden Dokumenten-Managementsystem und der elektronischen Archivierung werden Ziele verfolgt, die es erfordern, im Rahmen einer gesamtheitlichen Organisationsbetrachtung auch den einzelnen Prozess in den Blick zu nehmen. Zwischenschritte auf diesem Weg sind beispielsweise die organisatorische Zentralisierung des Brief- und Paketposteinganges der GPA oder die Überprüfung des Registratur- und Archivwesens. Haushalts- und Wirtschaftsführung Die versuchsweise Einführung einer Spracherkennungssoftware im täglichen Dienstbetrieb wird weitere Möglichkeiten aufzeigen, die die Arbeitsweise in der Zukunft zumindest vereinfachen, wenn nicht gar prägen könnten. EDV-technisch wird die Haushalts- und Wirtschafts führung mit Unterstützung des DZ-Kommunalmasters (NKHR) durch das Rechenzentrum Baden-Franken abgewickelt. Auslagerung von Aufgaben an Dritte Finanzierung Effizienz, Effektivität und Wirtschaftlichkeit sind bestimmende Merkmale der Aufgabenerledigung bei der GPA. Im Berichtsjahr ist, nach einer gründlichen Wirtschaftlichkeitsbetrachtung, der Kommunale Versorgungsverband Baden-Württemberg (KVBW) als Dienstleister mit der Bearbeitung der Bezüge- und Entgeltabrechnung und der Kindergeldangelegenheiten der GPA beauftragt worden. Sowohl die Übernahme der „Fälle“ durch den KVBW als auch die laufende Sachbearbeitung sind durch Zuverlässigkeit und Professionalität geprägt – eine Zusammenarbeit, die sich bewährt. Der Aufwand der GPA wird – soweit nicht durch sonstige Erträge – durch eine Umlage und durch Gebühren für die Prüfungs- und Beratungstätigkeiten gedeckt (§ 11 Abs. 1 GPAG). Dabei liegt der Schwerpunkt der Finanzierung auf den Gebühren, deren Anteil an der Finanzierung in den vergangenen Jahren zugunsten der Umlage gezielt angehoben worden ist. So wurden die Umlagesätze mehrfach gesenkt, zuletzt für das Haushaltsjahr 2015. Das hierfür geplante Aufkommen liegt nunmehr um 1.150 TEUR unter dem im Haushaltsjahr 2011 erzielten Aufkommen, bei einem Anteil an der Summe der Erträge von Der Haushalts- und Wirtschaftsführung der GPA liegt seit dem Haushaltsjahr 2010 die Kommunale Doppik zugrunde, mit den drei Komponenten ● Vermögensrechnung (Bilanz), ● Ergebnishaushalt / Ergebnisrechnung, ● Finanzhaushalt / Finanzrechnung. 16 | 17 GESCHÄF TSBERICHT nur noch 29,33 v.H. (2011: 39,24 v.H.). Darüber hinaus werden Rücklagemittel zur Deckung von Fehlbeträgen eingesetzt, so der aktuelle Fehlbetrag im Haushaltsjahr 2014 und der geplante Fehlbetrag 2015 in Höhe von 598 TEUR. Bereinigt um diese Beträge wird das geplante Gebührenaufkommen 2015 nur um 402 TEUR über dem im Haushaltsjahr 2011 erzielten Ergebnis liegen, bei einem Anteil an der Summe der Erträge von 70,56 v.H. (2011: 59,73 v.H.); dieser Saldo entspricht den ausschließlich gebührenfinanzierten, notwendig gewordenen Aufwandssteigerungen. Die Aufwandssteigerungen waren unumgänglich. Alle Möglichkeiten der Kostensenkung wurden ausgeschöpft. Geschäftsprozesse werden ständig überprüft und der wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung wird höchste Priorität eingeräumt. Zur Begrenzung weiterer Gebührensatzanhebungen wird angestrebt, künftig Gemeinkosten, wie das Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR), das allen zu prüfenden Körperschaften in Baden-Württemberg zugutekommt, ausschließlich durch die Umlage zu finanzieren. Umlagepflichtig sind nur die Städte und Gemeinden in der Prüfungszuständigkeit der GPA und die Landkreise (§ 11 Abs. 2 GPAG). Nach der Allgemeinen Satzung der GPA sind die Umlagesätze nach Gruppen gestaffelt, bei den Gemeinden danach, ob ein Rechnungsprüfungsamt eingerichtet ist, und innerhalb der Gruppen nach der Ein- wohnerzahl. Die Umlagesätze werden in der jeweiligen Haushaltssatzung der GPA festgesetzt (Haushaltssatzung v. 27.11.2014, Staatsanzeiger Nr. 49 vom 12.12.2014). Die Gebühren beruhen auf der Gebührensatzung der GPA vom 27.11.2014 (Staatsanzeiger Nr. 48 vom 05.12. 2014). Sie werden nach Tagewerken (ein Fünftel der für die Beamten der GPA geltenden regelmäßigen Wochenarbeitszeit, derzeit 8,2 Stunden) berechnet. Dabei richtet sich der voraussichtliche Tagewerksbedarf e iner Prüfung nach der Größe der zu prüfenden Körperschaft und ihrer Verwaltung sowie nach strukturellen Besonderheiten, wie z. B. der Zahl der Eigenbetriebe. Der Aufwand der GPA ist im Haushaltsjahr 2014 um 266 TEUR gegenüber dem Vorjahr gestiegen und bestand ganz überwiegend aus personalbedingten Aufwendungen (Personalaufwand, Aufwendungen für Dienstreisen und Fortbildung), die seit Jahren einen Anteil von rund 93 % ausmachen. Die Mehraufwendungen waren personalbedingt und konnten durch Anhebung des wichtigsten Gebührensatzes für die überörtliche Finanz- und Bauprüfung zum 01.01.2014 nicht vollständig ausgeglichen werden. Es wurde ein negatives ordentliches Ergebnis von 143 TEUR erzielt. Außerdem fiel ein leichter Fehlbetrag als Sonderergebnis durch Veräußerung eines noch nicht vollständig abgeschriebenen Vermögensgegenstandes an. Ergebnisrechnung 2014 Öffentlich-rechtliche Entgelte 10.632 Tsd. Euro Sonstige Erträge 30 Tsd. Euro Umlagen 5.176 Tsd. Euro Erträge GPA 2015 Sonstige Aufwendungen 1.136 Tsd. Euro Sach-/Betriebsaufwand 502 Tsd. Euro Personalaufwand 14.343 Tsd. Euro Aufwendungen GESCHÄF TSBERICHT Gesamtergebnisrechnung 2014 Nr. Ertrags- und Aufwandsarten 2 Umlagen und aufgelöste Investitionszuwendungen und -beiträge 4 Öffentlich-rechtliche Entgelte 5 Privatrechtliche Entgelte 6 Kostenerstattungen und Kostenumlagen 7 Ergebnis 2013 EUR Ergebnis 2014 EUR 5.284.893,46 5.176.108,18 10.356.087,29 10.632.224,12 9.302,00 9.550,32 630,70 16,50 Zinsen, Darlehensrückflüsse und ähnliche Erträge 37.192,74 19.440,93 9 Sonstige ordentliche Erträge 40.742,97 726,94 10 Ordentliche Erträge 15.728.849,16 15.838.066,99 11 Personalaufwendungen 13.073.550,39 13.523.238,56 12 Versorgungsaufwendungen 805.400,00 820.100,00 13 Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen 716.011,27 501.952,10 14 Planmäßige Abschreibungen 161.777,87 185.394,45 15 Zinsen und ähnliche Aufwendungen 3.514,09 1.436,55 17 Sonstige ordentliche Aufwendungen 955.403,57 949.266,41 18 Ordentliche Aufwendungen 15.715.657,18 15.981.388,07 19 Ordentliches Ergebnis 13.191,97 -143.321,08 22 Außerordentliche Erträge 160,00 0,00 23 Außerordentliche Aufwendungen 0,00 4.944,02 24 Sonderergebnis 160,00 -4.944,02 25 Gesamtergebnis 13.351,97 -148.265,10 Die Gebührensätze der GPA Im Blick auf die in den letzten Jahren neugefassten Bestimmungen des KAG und die dazu ergangene Rechtsprechung kalkuliert die GPA ihre Gebührensätze seit dem Jahr 2012 jährlich neu und setzt diese entsprechend fest. Nach dem Ergebnis der Neukalkulation mussten die Gebührensätze für die überörtliche Finanz- und Bauprüfung, für die Prüfung der ADV-Programme und für die Tätigkeit der GPA bei Jahresabschlussprüfungen angehoben werden. Die Gebührensätze der GPA 2015 Euro ● für die überörtliche Finanz und Bauprüfung 645,90 ● für die Prüfung der ADV-Programme im kommunalen Finanzwesen 602,00 ● für die Tätigkeit der GPA bei Jahresabschlussprüfungen 828,46 ● für Organisations- und Wirtschaftlichkeitsberatungen 645,81 ● Bei Tätigkeiten außerhalb der GPA wird ein pauschalierter Zuschlag für Reisekosten je Tagewerk erhoben von 48,00 18 | 19 GESCHÄF TSBERICHT Gesamtfinanzrechnung 2014 Nr. Ergebnis 2014 EUR Einzahlungs- und Auszahlungsarten 1 Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit 15.941.759,72 2 Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit 15.965.380,15 3 Zahlungsmittelbedarf aus laufender Verwaltungstätigkeit 23.620,43 4 Einzahlungen aus Investitionstätigkeit 20.661,39 5 Auszahlungen aus Investitionstätigkeit 328.455,32 6 Saldo aus Investitionstätigkeit 7 Finanzierungsmittelbedarf 8 Saldo aus Finanzierungstätigkeit 9 Finanzierungsmittelbestand -307.793,93 331.414,36 0 -331.414,36 10 Saldo aus haushaltsunwirksamen Vorgängen 11 Anfangsbestand an Zahlungsmitteln 2.385.411,19 12 Endbestand an Zahlungsmitteln 2.046.310,63 Gegenüber dem Vorjahr weist die Finanzrechnung, die sich auf die zahlungswirksamen Ein- und Auszahlungen beschränkt, einen um rund 339 TEUR niedrigeren Bestand an Zahlungsmitteln aus. Ursächlich waren die Investitionstätigkeit im Umfang von 316 TEUR und Auszahlungen aus Rückstellungsmitteln für die Sanierung des Bürogebäudes der GPA in Karlsruhe, in Höhe von 254 TEUR. Hierbei handelt es sich um umfangreiche Brandschutzund Sanierungsmaßnahmen, mit denen Anfang 2014 begonnen wurde und die im Haushaltsjahr 2015 ab geschlossen werden. Bereits jetzt lässt sich positiv festhalten, dass die Planvorgaben hierfür deutlich unterschritten werden. Vermögensrechnung (Bilanz) der GPA zum 31.12.2014 Die Vermögensrechnung stellt als zentrales Element des doppischen Rechnungssystems das Vermögen und Kapital der GPA gegenüber. Im Vergleich zum Vorjahr hat sich die Bilanzsumme um rund 314 TEUR auf 4.597 TEUR verringert. Ursächlich ist der Rückgang der liquiden Mittel wegen umfangreicher Brandschutz- und Sanierungsmaßnahmen im Bürogebäude in Karlsruhe. Für diese Maß- GPA 2015 -7.686,20 nahmen wurden die Rückstellungsmittel zur Gebäudeunterhaltung bis zum Bilanzstichtag zu rund zwei Dritteln beansprucht. Die ausgewiesenen Verbindlichkeiten sind kurzfristiger Natur (i. W. noch abzuführende Lohnsteuer, Reisekosten) und zwischenzeitlich getilgt. Nach § 27 Abs. 5 des Gesetzes über den Kommunalen Versorgungsverband Baden-Württemberg bildet der KVBW eine einheitliche Pensionsrückstellung für die gesamten Pensionsverpflichtungen der Gemeindeprü fungsanstalt Baden-Württemberg, Art. 5 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 04.05. 2009 (GBl. S. 185). Der auf die GPA entfallende Anteil an den beim KVBW gebildeten Pensionsrückstellungen hat sich zum Bilanzstichtag 31.12.2014 um 2.543.041 EUR auf 83.675.944 EUR erhöht. GESCHÄF TSBERICHT Bilanz 2014 Aktiva (Mittelverwendung) in EUR 1Vermögen 1.1 Immaterielle Vermögensgegenstände 31.12.201331.12.2014 19.860,10 7.148,98 1.2Sachvermögen 1.431.752,15 1.566.610,30 1.3Finanzvermögen 3.051.157,18 2.602.488,30 2Abgrenzungsposten 3Nettoposition Bilanzsumme Passiva (Mittelherkunft) in EUR 1Kapitalposition 1.1Basiskapital 1.2Rücklagen 2Sonderposten 3Rückstellungen 4 Verbindlichkeiten 5 Passive Rechnungsabgrenzung Bilanzsumme nachrichtlich: Pensionsrückstellungen für Beamte der GPA 408.261,16 420.661,05 0,00 0,00 4.911.030,59 4.596.908,63 31.12.2013 31.12.2014 2.395.566,49 1.963.271,78 2.395.566,49 1.815.006,68 0,00 0,00 485.866,00 304.470,53 66.326,32 81.864,93 0,00 0,00 4.911.030,59 81.132.903,00 4.596.908,63 83.675.944,00 20 | 21 GESCHÄF TSBERICHT 1.2 Tätigkeitsbericht – auf einen Blick 1.2.1 Kunden der GPA – prüfungspflichtige Einrichtungen Verwaltungen 2014 2013 Städte und Gemeinden 619619 Landkreise 3535 Gemeindeverwaltungsverbände und Zweckverbände 665 663 Kommunale Stiftungen 131 131 Regionalverbände 1212 Nachbarschaftsverbände 55 Sonstige Verwaltungen 55 zusammen 1.4721.470 1.2.2 Überörtliche Prüfungen ● Jahresrechnungen (nicht erfasst sind die Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe) Zahl der geprüften Jahresrechnungen Verwaltungen2014 Städte und Gemeinden Landkreise Gemeindeverwaltungsverbände und Zweckverbände Kommunale Stiftungen Regionalverbände Nachbarschaftsverbände Sonstige Verwaltungen zusammen 2013 Zahl der geprüften Verwaltungen 2014 2013 544527109113 3425 87 667551131111 77104 1224 25040 0000 5010 1.3521.207 265255 ● Kassenprüfungen 9683 ● Prüfungen von Bauausgaben 221213 ● Krankenhausprüfungen-- GPA 2015 GESCHÄF TSBERICHT Sonstige Prüfungen 20142013 ● Prüfungen von ADV-Programmen nach § 114 a Abs. 2 GemO 11 8 ● Jahresabschlussprüfungen 0 0 ● Ersatzprüfungen nach § 103 Abs. 1 Satz 2 GemO (andere geeignete Prüfungsmaßnahmen als Ersatz für Jahresabschlussprüfung) 10 ● Sonderprüfungen 3 3 9 1.2.3 Beratungen 2014 ● Organisations- und Wirtschaftlichkeitsberatungen ● sonstige fachspezifische Organisations- und Wirtschaftlichkeitsberatungen und prüfungsnahe Fachberatungen 2013 436468 3132 ● Bautechnische Beratungen 2232 Nicht berücksichtigt sind in dieser Aufstellung die schriftlichen und mündlichen Auskünfte an kommunale Verwaltungen, mit denen Anfragen verschiedenster Art beantwortet wurden. Die GPA ist zu solchen Beratungen, für die bei geringem Zeitaufwand keine Gebühren erhoben werden, im Rahmen ihrer personellen und zeitlichen Möglichkeiten gerne bereit. Sie muss sich dabei aber auf prüfungsrelevante Fragen beschränken, kann keine Sachbearbeitertätigkeit übernehmen und darf die Auskömmlichkeit ihrer Erträge und Einzahlungen nicht aus dem Auge verlieren. 22 | 23 GESCHÄF TSBERICHT 1.2.4 Informationsdienste Mit dem jährlichen Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht informiert die GPA ihre Kunden über die in Prüfung und Beratung gewonnenen Erkenntnisse und Erfahrungen. Aktuelle Entwicklungen zu aufgabenbezogenen Sach- und Rechtsfragen werden regelmäßig in GPA-Mitteilungen aufbereitet. Beide Informationsquellen werden dem kommunalen Bereich und interessierten Dritten auf der Homepage (www.gpabw.de) zur Verfügung gestellt. Im Berichtsjahr sind folgende GPA-Mitteilungen erschienen: Die folgende Aufzählung ist nicht vollständig, gibt aber einen Überblick über diese Grundsatztätigkeit, die i.Ü. – leider – nicht gebührenwirksam gemacht werden kann. ● Lenkungsgruppe NKHR, mit den Arbeitsgruppen (AG) auf Landesebene - AG Bilanzierung - AG Buchungsbeispiele und Kontenrahmen - AG Kommunaler Produktplan - AG Kommunale Steuerung Kommunale Haushalts- und Wirtschaftsführung ● AG Evaluation (Landesebene) ● 01/2014 Vergaberecht und Städtebau ● 02/2014BauGB-Novelle 2013: Erörterung der ● AG GemPrO (Landesebene) wichtigsten Rechtsänderungen im Bereich der städtebaulichen Verträge bzw. des Erschließungsvertrags Kommunales Bauwesen ● K AG – Novelle (mit kommunalen Landesverbänden und Innenministerium) ● AG Neuregelung Kostenersatz Feuerwehr (mit Ge- meindetag, Städtetag) ● 01/2014 Mitzuverarbeitende vorhandene Bausub- stanz (§ 2 Abs. 7, § 4 Abs. 3 HOAI 2013) ● Arbeitsgemeinschaften der Leiterinnen und Leiter der kommunalen Rechnungsprüfungsämter 1.2.5 Mitwirkung in Arbeits- und Lenkungsgruppen auf Kommunalund Landesebene u. a. Die GPA ist aufgrund ihrer Aufgabenstellung und des speziellen Fachwissens in vielerlei Hinsicht in die Arbeit des Gesetzgebers eingebunden, in den letzten Jahren und auch weiterhin vor allem im Hinblick auf das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen und seiner inhalts- und praxisgerechten Weiterentwicklung. Mit den kommunalen Landesverbänden bestehen gute Kontakte, Arbeitsgruppen werden bedarfsorientiert initiiert und von der GPA ggf. begleitet; die Gespräche mit den Landes fachverbänden führt die GPA auf Wunsch und gerne. Ein wesentlicher Baustein für eine „landeseinheitliche Harmonisierung“ der Prüfung sind schließlich die Dienst besprechungen mit den Arbeitsgruppen der örtlichen Prüfungseinrichtungen, auch und nicht zuletzt, um Doppelprüfungen zu vermeiden und gewisse Prüfungs- und Rechtsanwendungsstandards herauszubilden. GPA 2015 ● Fachtagungen und Abstimmungsgespräche mit Lan- desverbänden mit kommunalem Aufgabenbezug (Museumsverband Baden-Württemberg e. V., Landesverband der Musikschulen Baden-Württembergs e. V.) ● Krankenhaus- und Gesundheitsausschuss des Städte tags Baden-Württemberg ● Mitgliederversammlung der Württembergischen Ver- waltungs- und Wirtschafts-Akademie e.V. ● Koordinierungsgruppe Korruptionsbekämpfung beim Landeskriminalamt Baden-Württemberg 2 Entwicklung der Kommunalfinanzen Bei weiterhin hohen Steuereinnahmen hat der Finanzierungssaldo 2014 der baden-württembergischen Gemeinden (GV) gegenüber 2013 leicht von 386 Mio. EUR auf 422 Mio. EUR zugenommen. Im Gegensatz zum Vorjahr ist kein weiteres überproportionales Auseinanderlaufen von Einnahmen und Ausgaben eingetreten. Bei den laufenden Sach- und Investitionsausgaben dürften infolge der noch günstig empfundenen Finanzlage wieder Nachholeffekte zum Tragen gekommen sein. wurde nicht vorgenommen, da sich dadurch erfahrungsgemäß kaum neue Erkenntnisse ergeben. Im Übrigen sind für die Beurteilung der Entwicklungen in erster Linie die Veränderungsquoten maßgebend und weniger die absoluten Zahlen. Einen Gesamtüberblick über die Entwicklung der Kommunalfinanzen in Baden-Württemberg, in den letzten fünf Haushaltsjahren, zeigt die Eckdatenübersicht im Anhang. Für die nächsten Jahre wird ein auflebendes Wirtschaftswachstum mit entsprechend positiven Auswirkungen prognostiziert. Für das laufende Jahr dürfte sich der Finanzierungssaldo etwas über dem Ergebnis von 2014 bewegen. Gleiches kann gegenwärtig für 2016 unterstellt werden. Finanzlage 2014 Datengrundlage: Der Bericht zur Entwicklung der Kommunalfinanzen berücksichtigt die baden-württembergischen Gemeinden, Städte, Stadt- und Landkreise sowie den Kommunalverband für Jugend und Soziales (abgekürzt: Gemeinden [GV]). Nicht erfasst sind die zahlreichen, in Eigenbetriebe oder in Eigen- und Beteiligungsgesellschaften ausge gliederten kommunalen Unternehmen und Einrichtungen. Insoweit beschränkt sich die Analyse auf die in den Kämmereihaushalten verwalteten Bereiche. Zahlungen zwischen den einzelnen Körperschaftsgruppen (Landkreise, Stadtkreise und kreisangehörige Gemeinden) sind enthalten (sog. Zahlungen auf gleicher Ebene – hauptsächlich Kreisumlagen der kreisangehörigen Gemeinden an die Landkreise – in 2014 rd. 3,8 Mrd. EUR). Aus Gründen der Aktualität sind hauptsächlich Daten der kommunalen Kassenstatistik des Statistischen Landesamts Baden-Württemberg betrachtet worden. Eine Fortschreibung der Vorjahreswerte, einschließlich 2013, auf die Ergebnisse der späteren Jahresrechnungsstatistik 2.1 Moderat positive Wirtschaftsentwicklung, leicht über dem Bundestrend: Nach den Auswertungen des Statistischen Landesamts hat das Wirtschaftswachstum 2014 in Baden-Württemberg zunächst schwungvoll eingesetzt, allerdings schwächte sich die Dynamik im weiteren Jahresverlauf etwas ab. Ungeachtet dessen, dürfte – bezogen auf B aden-Württemberg – insgesamt gesehen von einer Zunahme des preisbereinigten Bruttoinlandsprodukts (BIP) von 1,9 % ausgegangen werden können (Statistisches Landesamt, Landesdaten BIP Stand 10.04.2015). Im Vorjahr 2013 betrug die Zunahme lediglich 0,9 %. Wirtschaftswachstum in Deutschland und Baden-Württemberg Wirtschaftswachstum in Baden-Württemberg und in Deutschland 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 % 8 6 3,6 3,7 3,4 4 2,7 1,6 1,2 2 1 0,7 0,8 0,4 -4,7 0 5,5 0,9 1,9 3,3 0 4,4 0,6 0,7 0,2 5,3 -2 -4 -6 -7,1 -8 Baden-Württemberg Deutschland 24 | 25 KO M M U N A L F I N A N Z E N Hauptursache der positiven Entwicklung scheint zu sein, allen weltwirtschaftlichen Verwerfungen zum Trotz, dass die Exporte 2014 im Land einen neuen Höchststand erreicht haben. Hinzu kommt, dass ein erneuter Anstieg der Beschäftigtenzahl zu verzeichnen war, womit in 2014, begünstigt durch die niedrige Preissteigerung, ein veritabler Anstieg der verfügbaren Einkommen einherging. Das dürfte zumindest ansatzweise der Binnenkonjunktur zugutegekommen sein (a.a.O. PM 420/2014 v. 22.12.2014). Wie schon 2013 lag auch 2014 das Wirtschaftswachstum in Baden-Württemberg etwas über dem Bundesdurchschnitt von 1,6 %. Kommunaler Finanzierungssaldo wegen des Gleichlaufs von Einnahmen und Ausgaben weiter leicht im positiven Bereich: Bezieht man die Entwicklung der Finanzierungssalden auf einzelne Körperschaftsgruppen, ist festzustellen, dass 2014 insbesondere bei den kreisangehörigen Gemeinden, ungeachtet des zuvor schon sehr niedrigen Niveaus, ein deutlicher Einbruch eingetreten ist, die Stadtkreise dage gen ihr letztjähriges Ergebnis in etwa halten konnten. Diese Entwicklung scheint nicht allein der starken Abhängigkeit von konjunkturbedingt schwankenden Steuereinnahmen sowie den daraus zeitversetzt eintretenden Folgen im kommunalen Finanzausgleich (einschließlich der Kreisumlage) geschuldet zu sein. Hinzu kommt eine aufgabenbedingte Zunahme der Personalausgaben, die bei den kreisangehörigen Gemeinden nominell rd. 277 Mio. EUR ausgemacht hat. Andererseits zeigt sich, dass die Landkreise, wie bisher, aufgrund ihrer weitgehenden Umlagefinanzierung in der Lage sind, ungeachtet der Belastungen durch soziale Aufgaben, für eine auskömmliche Finanzlage zu sorgen. Wie bereits im Vorjahr, sind in 2014 erneut deutliche Einnahmesteigerungen bei den Steuern ausgeblieben, obgleich das Wirtschaftswachstum sich in Baden-Würt Einen mehrjährigen Überblick über den Verlauf der Finanzierungssalden Finanzierungssalden Finanzierungssalden einzelner einzelner einzelner Körperschaftsgruppen Körperschaftsgruppen Körperschaftsgruppen temberg gegenüber 2013 positiv weiterentwickelt hat. Finanzierungssalden in den einzelnen KörperschaftsgrupAuffällig ist, dass Einnahmen und Ausgaben, insgesamt pen gibt die nachfolgende Übersicht. gesehen, gleiche Steigerungsraten aufgewiesen haben 2005 Mio E 2005 2006 2006 2007 20072008 2008 2009 2009 2010 20102011 2011 2012 2012 2013 2013 2014 2014 M 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Mio Finanzierungssalden einzelner Körperschaftsgruppen (jeweils 4,5 %). Ein überproportionales Auseinanderlau- Finanzierungssalden 1.51 einzelner Körperschaftsgruppen fen wie im Vorjahr (Gesamteinnahmen: + 3,9 %; Gesamt1.01 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Mio EUR ausgaben: + 9,9 %) ist ausgeblieben. Lediglich die lau1.500 fenden Ausgaben haben gegenüber den laufenden Ein5 1.000 nahmen etwas stärker zugenommen (4,8 % zu 4,3 %), was sich allerdings mit Blick auf die dahinterstehenden 500 nominellen Beträge von jeweils rd. 1,4 Mrd. EUR wieder 0 -5 relativiert. Insoweit bleibt der kommunale Finanzierungs-500 saldo mit rd. 0,4 Mrd. EUR weitgehend gleich (2014: -1.0 -1 422 Mio. EUR; 2013: 386 Mio. EUR). -1.000 -1.500 Die mehrjährige Entwicklung des kommunalen FinanKommunalerFinanzierungssaldo Finanzierungssaldo Kommunaler Kommunaler Finanzierungssaldo zierungssaldos enthält die nachfolgende Übersicht. Kreisangehörige Kreisangehörige Gemeinden Gemeinden Kreisangehörige Gemeinden Kreisangehörige Gemeinden Kommunaler Finanzierungssaldo MioEUR EUR Mio Mio EUR Kommunaler Finanzierungssaldo 2008 2008 2008 2009 2009 2009 40.000 40.000 40.000 2008 Mio EUR 35.000 35.000 35.000 30.000 30.000 30.000 25.000 25.000 25.000 29.783 29.783 29.783 40.000 35.000 28.103 28.103 30.000 28.103 20.000 25.000 20.000 20.000 15.000 20.000 15.000 15.000 29.783 000 5.000 0 -5.000 -5.000 -5.000 2009 2011 2011 2011 2010 31.641 2011 31.641 31.641 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2014 2014 2014 33.210 33.210 33.210 2012 34.508 34.508 34.508 2013 36.075 36.075 36.075 2014 34.122 34.122 34.122 34.508 35.653 35.653 35.653 30.301 30.301 30.301 33.210 31.641 31.038 31.038 29.520 29.520 30.899 29.520 29.898 31.038 29.898 30.301 29.898 28.260 28.260 28.260 28.103 10.000 15.000 10.000 10.000 1.680 1.680 5.000 10.0001.680 5.000 5.000 2010 2010 2010 30.899 30.899 30.899 28.260 29.520 29.898 1.653 1.653 1.653 -781 -781 -781 -2.639 -2.639 -2.639 1.680 -2.639 -2.000 -781 1.653 31.038 2.172 2.172 2.172 2.172 34.122 386 386 386 386 36.075 35.653 422 422 422 422 -5.000 GesamtEinnahmen Einnahmen Gesamt Gesamt Einnahmen Gesamt Einnahmen GPA 2015 GesamtAusgaben Ausgaben Gesamt Gesamt Ausgaben Gesamt Ausgaben Finanzierungssaldo Finanzierungssaldo Finanzierungssaldo Finanzierungssaldo Landkreise Landkreise Stadtkreise StadtkreiseLandkreiseLandkreise Stadtkreise Stadtkreise Bei den kreisangehörigen Gemeinden ist der Finanzierungssaldo nach dem bemerkenswerten Einbruch in 2013 von rd. 1,4 Mrd. EUR auf rd. 253 Mio. EUR und anschließend in 2014 weiter auf rd. 94 Mio. EUR zusammengeschmolzen. Dies entspricht einem Rückgang von rd. 63 % oder einwohnerbezogen um gut 18 EUR/Einw. Die o.g. Mehrausgaben beim Personal schlagen einwohnerbezogen mit 32 EUR/Einw. zu Buche, ein weiteres Belastungskriterium ist das bei den Landkreisen um rd. 191 Mio. EUR oder 22 EUR/Einw. gestiegene Kreisum lageaufkommen. Berücksichtigt werden muss schließlich, -1.5 -1 -2.0 -2 KO M M U N A L F I N A N Z E N dass die Investitionen um 172 Mio. EUR oder einwohnerbezogen um rd. 20 EUR/Einw. ausgeweitet worden sind. auch die Eckdatenübersicht im Anhang; Saldo von Einnahmen und Ausgaben der laufenden Rechnung abzüglich der Tilgungen und Kreditbeschaffungskosten). Die Aussagekraft dieser Kennzahl kann etwas beeinträchtigt Netto -Investitionsrate sein, insbesondere weil bei den auf das NKHR umgestellten Gemeinden (GV) ordentliche Tilgungen und Sondertilgungen nicht mehr getrennt ermittelt werden können. Die Stadtkreise konnten mit rd. 59 Mio. EUR ihr letztjähriges Ergebnis halten (geringfügige Zunahme um knapp 6 Mio. EUR oder 3 EUR/Einw.), was nichts daran ändert, dass dies, abgesehen von 2013, wie bei den kreisangehörigen Gemeinden das niedrigste Ergebnis seit Netto -Investitionsrate 2008 2009 2010 2011 2006 gewesen ist. Bei den Landkreisen fällt eine deut- Netto-Investitionsrate liche Ergebnisverbesserung von rd. 87 Mio. EUR auf rd. 4.164 2008 2009 2010 2011 248 Mio. EUR ins Auge (einwohnerbezogene Zunahme 3.380 3.175 um fast 19 EUR/Einw.). Erneut positive Netto-Investitionsraten, jedoch etwas unter Vorjahresniveau: Zur Sicherstellung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinen (GV), für einen nachhaltigen Haushaltsausgleich und für das Erhalten der dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit ist es notwendig, dass zur Finanzierung von Investitionen ein angemessener Zahlungsmittelüberschuss als „Überschuss der laufenden Rechnung“ besteht. Kennzahl dafür ist die sog. Netto-Investitionsrate. Sie ergibt sich als Saldo der Einnahmen und Ausgaben des kameralen Verwaltungshaushalts bzw. den zahlungswirksamen Erträgen und zahlungswirksamen Aufwendungen der doppischen Ergebnisrechnung nach Abzug der ordentlichen Tilgungen und Kreditbeschaffungskosten und der Rückstellungsbeträge (vgl. dazu 3.380 3.175 2.552 1.171 1.067 826 241 826 571 600 571 623 623 2013 2014 Mio. Euro 3.478 3.253 3.236 2.565 3.478 3.253 3.236 2.565 619 619 Mio. Euro 2014 5.000 2.528 4.000 2.528 600 1.171 1.067 241 784 2012 2013 5.000 4.097 2.552 4.097 4.164 Der Anteil der einzelnen Körperschaftsgruppen am kommunalen Finanzierungssaldo verteilt sich 2014 wie folgt: kreisangehörige Gemeinden 22,3 % (2013: 73 %); Stadtkreise 14 % (2013: 13,5 %); Landkreise 58,9 %784 (22,4 %); Zweckverbände 4,8 % (2013 mit negativem Finanzierungssaldo). Diese Anteile entsprachen für die kreisangehörigen Gemeinden und Landkreise bei weitem nicht den Anteilen dieser Körperschaftsgruppen an den Einwohnern Baden-Württembergs (81,4 % bzw. 18,6 %). Viel bemerkenswerter bleibt aber, dass die umlagefinanzierten Landkreise in 2014 zu 58,9 % zum kommunalen Finanzierungssaldo beigetragen haben. Ebenso bemerkenswert bleibt, dass die Stadtkreise ihren früher deutlich überproportionalen Anteil am Finanzierungssaldo erneut nicht erreicht haben (2011: 25 %; 2012: 31 %). Darüber, dass dies möglicherweise mit Verlagerungen der Steuerzahlungen der traditionell in den Ballungsräumen angesiedelten Exportunternehmen in Gebiete mit niedrigeren Gewerbesteuerhebesätzen zusammenhängt, kann nur spekuliert werden. 2012 708 2.000 2.000 1.000 1.000 0 0 -1.000 -2.000 Zahlungsmittelüberschuss Zahlungsmittelüberschuss Tilgung Tilgung Netto-Investitionsrate Netto-Investitionsrate Die Netto-Investitionsrate bewegte sich 2014 mit rd. 2,5 Mrd. EUR, insgesamt gesehen, in etwa auf dem Vorjahresniveau (2013: rd. 2,6 Mrd. EUR). Ursächlich für den leichten Rückgang von letztlich 37 TEUR ist, dass wiederum eine leicht überproportionale Zunahme bei den laufenden Ausgaben (+ 4,8 %) gegenüber den Einnahmen (+ 4,3 %) stattgefunden hat. Angesichts der nur geringfügigen Änderungen ist der Finanzierungsbeitrag der Netto-Investitionsrate an den Sachinvestitionen zwar zurückgegangen, aber nicht eingebrochen; er lag noch bei 59 % (2013: 65 %). Nachdem dieser vereinfacht ermittelte Rückgang nicht mit zunehmenden Kreditaufnahmen korrespondiert, die Einnahmen der Kapitalrechnung haben nämlich stärker (4,3 % oder 170 TEUR) als die Ausgaben (2,6 % oder 131 TEUR) zugenommen, ergeben sich zumindest hieraus keine durchgreifenden Bedenken. Eine Schwäche der vereinfachten Betrachtung ist außerdem, dass Abschreibungen unberücksichtigt bleiben (in der kameralen Rechnungslegung keine Netto position und zudem nicht flächendeckend berechnet). Ein stark vereinfachender Quotenwert scheint demnach aussagekräftiger als ein absoluter Euro-Betrag. Die Entwicklung des Finanzierungsbeitrags über mehrere Haushaltsjahre hinweg zeigt die nachstehende Übersicht. 26 | 27 3.000 3.000 708 688 688 4.000 -1.000 -2.000 KO M M U N A L F I N A N Z E N Finanzierungsbeitrag der Netto-Investitionsrate an den Sachinvestitionen 2009 2010 2011 2012 2013 2014 4.119 3.856 3.580 3.390 3.950 4.275 241 600 2.552 3.478 2.565 2.528 5,9 % 15,6 % 71 % 102,6 % 65 % 59 % Sachinvestitionen (Mio. EUR) Netto-Investitionsrate (Mio. EUR) Finanzierungsbeitrag Die Entwicklung der Netto-Investitionsraten bei den einzelnen Körperschaftsgruppen zeigt folgende Übersicht. Netto-Investitionsrate 2009 bis 2014 1) 2009 – 2012 Ergebnisse der Jahresrechnungsstatistik 2013 und 2014 vorläufige Ergebnisse der kommunalen Kassenstatistik 2009 2010 2011 2012 2013 2) 20142) EUR/Einw. EUR/Einw. EUR/Einw. EUR/Einw. EUR/Einw. EUR/Einw. Stadtkreise 77 44 220 556 268 162 Gemeinden 32 25 176 309 201 199 Landkreise 27 31 30 36 37 60 Eigenmittel für Investitionen aus dem erwirtschafteten Überschuss des Verwaltungshaushalts nach Abzug der Ausgaben für die Kredittilgung und die Kreditbeschaffungskosten. Die Werte berücksichtigen teilweise auch Sondertilgungen, die nicht gesondert ausgewiesen werden können. 2) Die vorläufigen Werte aus der Kassenstatistik weichen erfahrungsgemäß nicht unerheblich von denen der späteren Jahresrechnungsstatistik ab. 1) Entwicklung der wesentlichen Einnahmen: schwach um 1,5 % bzw. rd. 187 Mio. EUR auf 12,8 Mrd. EUR zugenommen (Statistisches Landesamt: Bericht zu Die Nettosteuereinnahmen (Steueraufkommen nach den Steuereinnahmen der Gemeinden in Baden-Würt Abzug der an Bund und Land abzuführenden Gewerbe- temberg 2014). Das in Folge wieder erreichte Rekordsteuerumlage) haben gegenüber dem Vorjahr nur niveau darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass der durchschnittliche Zuwachs der Nettosteuereinnahmen in den 13 Flächenländern in 2014 mit 3,5 % spürbar höher Nettosteuereinnahmen der Gemeinden (GV) Nettosteuereinnahmen der Gemeinden (GV) in den Flächenländern Wirtschaftswachstum in Baden-Württemberg und in Deutschlandgelegen hat und, bezogen auf die Steigerungsrate, Bain den Flächenländern den-Württemberg zusammen mit Nordrhein-Westfalen, 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 % Schleswig-Holstein (jeweils 1,2 %) und Thüringen (0,8 %) Mrd. Euro 8 2009 2010 2011 2012 2013 2014 das Schlusslicht gebildet haben. Hinzu kommt, dass ein 90 6 +3,5 % +3,2 % 80 3,7 möglicher, den Finanzierungssaldo nachhaltig positiv be+6,6 % 3,6 3,4 79,5 4 70 76,7 74,3 2,7 -.+9,1 % einflussender Effekt aus Steuereinnahmen wegen erneut 1,6 % 60 1,2 -8,2 0,8 2 1 62,5 62,4 0,7 0,4hoher, die Einnahmen kompensierender Steigerungen im -4,7 57,3 50 0 40 5,5 0,9 Ausgabenbereich 3,3 0 4,4 0,6 1,9 0,7 0,2 5,3 (z. B. Personalausgaben, Sozialaus -2 30 gaben, Sachinvestitionen) ausgeblieben ist. -4 20 10 0 -14,5 % 9,9 +1,0 % 10,0 +13,6 % +9,5 % +1,7 % +1,5 % 11,3 12,4 12,6 -7,1 12,8 Baden-Württemberg Baden-Württemberg Deutschland (Flächenländer) Deutschland Quellen: Statistisches Landesamt, Statistisches Bundesamt, Gemeindetag Baden-Württemberg, Gemeindefinanzbericht BWGZ 2015, 828ff. GPA 2015 -6 Den größten Anteil an den Nettosteuereinnahmen in -8 2014 machte mit rd. 5,2 Mrd. EUR oder 41 % der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer aus (2013: 5 Mrd. EUR oder 39,6 %). Der Zuwachs ist mit 210 Mio. EUR KO M M U N A L F I N A N Z E N Wirtschaftswachstum in Gemeinden Baden-Württemberg und in Gewerbesteuereinnahmen (netto) der (GV) in den Flächenländern oder 4,2 % zwar geringer als im Vorjahr (327 Mio. EUR oder 7 %) aber erneut deutlich ausgefallen. Der mit der letzten Steuerschätzung im November 2014 prognostizierte Zuwachs von 5,6 % wurde in Baden-Württemberg allerdings verfehlt. Trotz der nach wie vor günstigen Arbeitsmarktlage dürfte vermutlich die überproportionale Zunahme von Beschäftigungsverhältnissen im unteren Einkommensniveau ursächlich sein (Heine, Stellungnahme und Erläuterungen des Deutschen Städtetages zur letzten Steuerschätzung, KStZ 2015, S. 1 ff.). Hinzu kommt, dass die Einkommensentwicklung im produzierenden Gewerbe 2014 leicht an Dynamik verloren hat (Statistisches Landesamt PM 76/2015 v. 30.03.2015). Deutschland Gewerbesteuereinnahmen (netto) 2004Gemeinden 2005 2006(GV) 2007in den 2008Flächenländern 2009 2010 2011 2012 2013 2014 % der 8 2009 1,2 0,7 -23,2 % 3,9 -.- 0,8 25,0 0,2 2010 2011 3,4 + 7,7 % 26,9 5,3 2,7 3,3 +13,2 % 130,5 0 Baden-Württemberg Baden-Württemberg 5,5 +10,6 % 5,4 -7,1 Mrd. Euro 6 2014 354 +1,3 % 33,11,6 30 3,7 2013 +1,0 % 32,6 0,7 -4,7 +26,7 % 4,9 -0,7 % 3,8 2012 3,6 +5,9 % 32,3 4,4 0,6 0,4 0,9 -3,7 % 5,2 -1,2 % 5,1 2 0 20 -2 15 -4 10 -65 -80 25 1,9 Deutschland (Flächenländer) Deutschland Quellen: Statistisches Landesamt, Statistisches Bundesamt, Wirtschaftswachstum in Baden-Württemberg und in DeutschlandGemeindetag Baden-Württemberg, Gemeindefinanzbericht BWGZ 2015, 828ff. Gemeindeanteil an der Einkommensteuer 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 % der Gemeinden (GV) in den Flächenländern 8 Das Grundsteueraufkommen (Grundsteuern A und B) 6 hat sich auch 2014 als konstant verlässliche Einnahme3,7 2010 2011 2012 20133,6 2014 3,4 4 quelle erwiesen und erneut leicht um 1,3 % bzw. 22 Mio. 2,7 1,6 +6,4 % +5,8 % 21,66 Mrd. EUR zugenommen. Der Zuwachs 1,2 1 0,7 30,3 0,8 EUR auf +9,2 % 0,4 -4,7 28,4 +6,9 % -3,6 % 26,9 0 hauptsächlich daraus, dass bei den kreisange5,5 0,9 resultiert 0,2 5,3 24,63,3 0 4,4 0,6 1,9 0,7 23,0 -2 hörigen Gemeinden für die Grundsteuer B die Grundbe-4 träge als-6Bemessungsgrundlage um rd. 5,8 % zugenom+4,2 % +7,0 % +11,6 % +5,2 % -0,1 % -7,1 men haben. emgegenüber 5,2 4,0 4,2 5,0 -8 Hebesatzerhöhungen scheiden d 4,7 als Ursache aus, nachdem insoweit der gewogene landes Baden-Württemberg Deutschland (Flächenländer) Baden-Württemberg Deutschland durchschnittliche Hebesatz um 14 Punkte oder rd. 3,9 % Quellen: Statistisches Landesamt, Statistisches Bundesamt, von 359 % auf 345 % zurückgenommen worden ist. UnGemeindetag Baden-Württemberg, Gemeindefinanzbericht BWGZ 2015, 828ff. geachtet dessen, liegt der Anteil der Grundsteuern an den Netto-Steuereinnahmen 2014 (seit 2012 unveränDie Gewerbesteuereinnahmen mit (nach Abzug der dert) bei 13 %. Wirtschaftswachstum in Baden-Württemberg und in Deutschland Gewerbesteuerumlage) netto rd. 5,1 Mrd. EUR, erbringen Grundsteuereinnahmen der Gemeinden (GV) in den Flächenländern 40 % der Nettosteuereinnahmen (2013: rd. 5,2 Mrd. EUR Grundsteuereinnahmen der Gemeinden (GV) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 % oder 41 %; 2012: 5,4 Mrd. EUR oder 43,3 %) und stehen in den Flächenländern 8 insoweit nicht mehr an erster Stelle. Die Ursache des 6 3,72013 2009 2010 2011 2012 3,6 2014 Mrd. Euro 3,4 leichten Rückgangs der Gewerbesteuereinnahmen um rd. 124 +2,6 % 2,7 +3,6 % +3,3 % +3,2 % 11,3 1,6 2 +3,2 % 11,0 1,2 -.- 0,8 60 Mio. EUR liegt darin, dass wegen der deutlich höhe10,7 1 10 0,7 10,3 0,4 9,9 -4,7 9,6 ren Hebesätze bei den Stadtkreisen der Rückgang der 80 5,5 0,9 1,9 3,3 0 4,4 0,6 0,7 0,2 5,3 -2 6 Grundbeträge (um rd. 32,4 Mio. EUR oder 7,6 %) s tärkere -4 4 Auswirkungen hatte, als der Zuwachs der Grundbeträge +0,3 % +3,5 % +1,5 % +1,4 % +1,3 % +7,3 % -6 2 bei den kreisangehörigen Gemeinden (um rd. 29 Mio. -7,1 1,6 1,6 1,6 1,6 1,5 1,4 -8 0 EUR oder 2,2 %). Der durchschnittliche Hebesatz bei den Baden-Württemberg Deutschland (Flächenländer) Baden-Württemberg Deutschland Stadtkreisen ist im Übrigen von 412 % auf 404 % abgesenkt worden, bei den kreisangehörigen Gemeinden blieb Quellen: Statistisches Landesamt, Statistisches Bundesamt, er mit 347 % gegenüber dem Vorjahr unverändert. Es Gemeindetag Baden-Württemberg, Gemeindefinanzbericht BWGZ 2015, 828ff. könnte auch vermutet werden, dass exportorientierte Unternehmen Verlagerungen weg von den Ballungsräumen Beim Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer hat gein Gebiete mit einem niedrigeren Hebesatzniveau vorgenommen haben. Abgesehen davon dürften hohe Nach- genüber dem Vorjahr eine Aufkommenssteigerung von zahlungen, die das Niveau der Gewerbesteuer 2011 bis 14 Mio. EUR oder 2,6 % auf 558 Mio. EUR stattgefunden 2013 gestützt haben, in 2014 ausgeblieben sein (Deut- (tatsächliches Gesamtaufkommen 2013 lt. Statistischem Landesamt: 544 Mio. EUR). Wird das Wirtschaftswachsscher Städtetag, Gemeindefinanzbericht 2014). Gemeindeanteil an der Einkommensteuer der Gemeinden (GV) in den Flächenländern Mrd. Euro 35 2009 30 -.- 25 23,9 20 15 10 5 0 -11,7 % 4,0 28 | 29 KO M M U N A L F I N A N Z E N tum (in Baden-Württemberg 2014: + 1,8 %) als Indikator für die Entwicklung dieser Einnahmen gesehen, hat die Aufkommensentwicklung in Baden-Württemberg diese übertroffen. Dass andererseits die Preissteigerungsrate 2014 bei 0,9 % gelegen hat, spricht dafür, dass die private Konsumneigung in Baden-Württemberg besonders ausgeprägt gewesen sein dürfte. Die Zusammensetzung der Kommunalen Steuereinnahmen der Gemeinden(GV) in Baden-Württemberg zeigt folgende Grafik: - 2014 Kommunale Steuereinnahmen* 2008 will man außerhalb der klassischen D aseinsvorsorge nicht die Bürger von der Benutzung vieler noch freiwillig vorgehaltener öffentlicher Einrichtungen letztlich abhalten. Das Gebührenaufkommen verteilt sich zu rd. 18 % (360 Mio. EUR) auf die Stadtkreise, zu rd. 69 % (1.379 Mio. EUR) auf die kreisangehörigen Gemeinden und zu rd. 13 % (265 Mio. EUR) auf die Landkreise. Die Zunahme des Gebührenaufkommens verteilt sich zu 5,8 Mio. EUR (+ 1,6 %) auf die Stadtkreise, zu 34,1 Mio. EUR (+ 2,4 %) auf die kreisangehörigen Gemeinden und zu 4,6 Mio. EUR (+ 1,8 %) auf die Landkreise. Kommunale Steuereinnahmen* ESt-Anteil GewSt netto Mio. Euro USt-Anteil Grundsteuer 14.000 12.000 10.000 8.000 1.426 478 4.505 6.000 1.612 534 1.635 544 1.657 558 4.671 4.998 5.208 4.863 5.380 5.179 5.117 2011 2012 2013 2014 1.588 1.430 487 1.535 489 520 4.185 3.980 3.977 3.867 3.839 2009 2010 4.000 2.000 0 5.039 2008 * ohne Bagatellsteuern Die Einnahmen aus den sog. Bagatellsteuern (im Wesentlichen Vergnügungs-, Hunde- und Z weitwohnungssteuer) haben auch in 2014 gegenüber dem Vorjahr deutlich um 13,6 % oder 32,2 Mio. EUR auf rd. 269 Mio. EUR zuge nommen. Diese Steigerung geht erneut im Wesentlichen auf die Mehreinnahmen aus der Vergnügungssteuer mit 27,5 Mio. EUR (Gesamtaufkommen rd. 198,5 Mio. EUR) zurück (Zunahme auch in 2013: 27,5 Mio. EUR). Daneben hat das Aufkommen aus der Hundesteuer marginal um 1 Mio. EUR auf rd. 38 Mio. EUR zugenommen. Bei den Einnahmen aus Gebühren und Entgelten hat das Aufkommen gegenüber dem Vorjahr um 45 Mio. EUR oder 2,3 % auf fast 2 Mrd. EUR zugenommen. Diese Zunahme lag allerdings unter der Steigerung im Vorjahr von 64 Mio. EUR oder 3,4 %. Vermutlich hängt dies damit zusammen, dass die im Rahmen von Konsolidierungsbe mühungen im Fokus stehenden Gebühren, als häufig „politische Preise“, nicht unbegrenzt erhöht werden können, GPA 2015 Anzumerken bleibt, dass die genannten Steigerungsquoten und Beträge nur einen Teil der den Kommunen zuzurechnenden Gebühreneinnahmen betreffen. Diese liegen tatsächlich deutlich höher, weil sie überwiegend in den meist in Eigenbetriebe und teilweise auch in Beteiligungsgesellschaften ausgegliederten klassischen Einrichtungen der Daseinsvorsorge anfallen (Ver- und Entsorgung), die von der kommunalen Kassenstatistik nicht erfasst werden. Dasselbe gilt für den Betriebsaufwand dieser gebührenfinanzierten Bereiche, der bei der später dargestellten Entwicklung der wesentlichen Ausgaben ebenfalls nicht berücksichtigt ist. Einen teilweisen Überblick über die Gebühren- und Entgeltfinanzierung vermitteln die in der nachfolgenden Übersicht dargestellten Kostendeckungsgrade einiger öffentlicher Einrichtungen, die im Rahmen der überörtlichen Prüfung erfasst und zusammengestellt wurden und auch die Eigenbetriebe berücksichtigen. Die Ergebnisse der Kassenstatistik zeigen, dass 2014 die Zuweisungen, Zuschüsse und Erstattungen vom Land allgemein erneut sehr deutlich (um 859 Mio. EUR bzw. 8,6 %) auf fast 10,9 Mrd. EUR zugenommen haben. Die Zunahme der darin enthaltenen Schlüsselzuweisungen vom Land (um 685 Mio. EUR bzw. 13,7 %) auf rd. 5,7 Mrd. EUR liegt u. a. finanzausgleichsbedingt an der als Folge des steuerstarken Jahres 2012 höheren verteilungsfähigen Finanzausgleichsmasse (in 2012 waren die Nettosteuereinnahmen z. B. gegenüber 2011 um rd. 1,1 Mrd. EUR oder 9,5 % gestiegen). Die Schlüsselzuweisungen setzen sich u. a. zusammen aus den Zuweisungen nach der mangelnden Steuerkraft, der kommunalen Investi tionspauschale, den Zuweisungen zum Ausgleich der Belastungen aus der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs und den Zuweisungen zur Kinderbetreuung. Nach dem Grundgedanken des kommunalen Finanzaus- KO M M U N A L F I N A N Z E N Kostendeckungsgrade der wichtigsten öffentlichen Einrichtungen nichtwirtschaftlicher Art in % der Ausgaben 1) 2008 2009 2010 2011 2012 Freibäder 4.000 – 10.000 10.000 – 25.000 25.000 – 50.000 über 50.000 26,4 25,0 27,6 25,6 26,2 28,9 25,9 30,3 30,0 29,5 31,6 24,5 37,1 35,8 23,0 29,5 22,1 34,6 30,4 25,0 33,1 24,7 31,3 45,3 39,5 Hallenbäder 4.000 – 10.000 10.000 – 25.000 25.000 – 50.000 über 50.000 24,9 23,5 22,4 26,5 28,9 26,2 25,0 24,7 25,2 38,1 25,2 24,3 25,3 20,0 35,5 28,9 23,6 28,5 24,8 42,9 30,4 37,0 31,6 18,3 19,7 Abwasserbeseitigung 4.000 – 10.000 10.000 – 25.000 25.000 – 50.000 über 50.000 99,4 98,2 100,5 98,9 100,1 98,7 98,0 99,1 99,3 98,8 100,1 99,1 100,8 101,1 99,6 100,3 98,6 100,9 101,4 100,5 103,0 101,6 100,3 106,6 104,6 Abfallentsorgung 4.000 – 10.000 10.000 – 25.000 25.000 – 50.000 über 50.000 Landkreise 104,1 100,0 98,6 97,9 105,5 104,5 99,9 98,1 93,8 96,3 99,1 100,4 102,8 102,4 104,9 99,4 103,7 102,6 106,9 105,8 103,0 101,0 104,0 109,3 105,7 107,2 108,1 102,7 100,1 108,0 Bestattungswesen 4.000 – 10.000 10.000 – 25.000 25.000 – 50.000 über 50.000 64,3 48,2 58,3 70,6 81,1 62,9 47,6 58,3 72,1 77,2 66,4 48,5 63,4 73,0 79,4 65,5 46,5 63,5 71,8 83,7 66,8 50,4 61,7 71,9 85,2 1) Erfasst sind Regiebetriebe im Kernhaushalt und Eigenbetriebe (aber keine Beteiligungsunternehmen) jeweils mit den Gesamtdurchschnittswerten (grüne Zeilen) und den Durchschnittswerten nach Gemeindegrößengruppen. Abweichungen gegenüber den Angaben im Geschäftsbericht 2014 beruhen auf der Einbeziehung weiterer inzwischen geprüfter Gemeinden und Landkreise. – Stand 14.04.2015 – gleichs sollen finanzschwächere Kommunen mit Blick auf den gleichwohl durch die Aufgabenerledigung gegebenen Finanzbedarf mit Zuweisungen unterstützt werden. Zum Anteil der Stadt- und Landkreise (2013: 132 bzw 375 Mio. EUR) an der Grunderwerbsteuer in 2014 lagen bei Redaktionsschluss noch keine allgemein zugänglichen Informationen vor, doch kann unterstellt werden, dass aufgrund der Unsicherheit auf den Finanzmärkten der letztjährige Gesamtbetrag von 507 Mio. EUR sicher übertroffen worden ist. Entwicklung der wesentlichen Ausgaben: Die seit 2012 – nach zwei Jahren leichten Rückgangs – jeweils zu beobachtende jährliche Steigerung der bereinigten Gesamtausgaben der Gemeinden(GV) hat 2014 rd. 1,5 Mrd. EUR oder 4,5 % betragen. Gegenüber 2013 hat sich die Steigerung (3,1 Mrd. EUR oder 9,9 %) nominell und relativ in etwa halbiert. Die aktuelle Zunahme resultiert zu 91,5 % oder 1,4 Mrd. EUR aus den laufenden Ausgaben und nur zu 8,5 % oder rd. 131 Mio. EUR aus den Ausgaben der Kapitalrechnung. 30 | 31 KO M M U N A L F I N A N Z E N Kommunale Ausgaben im Zeitvergleich Kommunale Ausgaben im Zeitvergleich Mio Euro 11.000 9.821 10.000 8.641 9.000 8.000 7.000 4.000 3.000 8.626 9.021 7.930 6.385 6.000 5.000 9.131 4.822 4.148 3.790 6.715 7.057 6.831 7.365 7.750 5.744 5.053 5.018 5.124 5.313 4.391 4.484 4.619 5.049 4.119 3.856 3.580 10.322 5.512 3.950 8.152 6.002 5.776 4.275 3.390 1.687 2.000 715 1.000 708 710 637 2010 2011 2012 1.096 901 2013 2014 0 2008 2009 Lfd. Zuweisungen u. Umlagen Personalausgaben Sachaufwand Soziale Leistungen Sachinvestitionen Invesitionszuschusse Personalausgaben der Gemeinden (GV) in den Flächenländern (Kernhaushalte) Personalausgaben Gemeinden (GV) und in Deutschland Wirtschaftswachstumder in Baden-Württemberg in den Flächenländern (Kernhaushalte) Die Personalausgaben sind in 2014 um 402 Mio. EUR auf fast 8,2 Mrd. EUR angestiegen. Dieser Anstieg um 5,2 % entspricht dem durchschnittlichen Anstieg in allen Flächenländern Deutschlands. Nur teilweise ist er durch die Anpassung der Vergütungen für Angestellte, Arbeiter und Beschäftigte (+ 2,95 %) bzw. der Beamtenbezüge (+ 2,75 %) begründet. Wenngleich nähere Informationen zur Personalentwicklung im öffentlichen Dienst bei Redaktionsschluss nicht verfügbar waren, kann unterstellt werden, dass auch 2014 Personalaufstockungen im Bereich der Kindertagesstätten in größerem Umfang stattgefunden haben dürften. GPA 2015 % 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Mrd. 2014Euro 8 2009 2010 2011 2012 2013 2014 606 3,6 3,7 3,4 +5,2 % 4 +4,2 % +2,2 % 2,7 +2,5 % +3,7 % 52,41,6 50 50,1 1,2 -.- 0,8 2 48,1 1 46,4 0,7 45,2 0,4 44,3 -4,7 400 5,5 0,9 1,9 3,3 0 4,4 0,6 0,7 0,2 5,3 30 -2 -4 20 +5,2 % +3,3 % +4,4 % +5,2 % +5,2 % +1,7 % -6 10 -7,1 8,2 7,4 7,8 6,7 6,8 7,1 -8 0 Baden-Württemberg Baden-Württemberg Deutschland (Flächenländer) Deutschland Quellen: Statistisches Landesamt, Statistisches Bundesamt, Gemeindetag Baden-Württemberg, Gemeindefinanzbericht BWGZ 2015, 828ff. KO M M U N A L F I N A N Z E N Als weiterer Ausgabenschwerpunkt haben die laufenden Sachausgaben um 258 Mio. EUR bzw. 4,5 % auf 6 Mrd. EUR zugenommen. Diese Zunahme bleibt einerseits hinter der entsprechenden durchschnittlichen Steigerungsrate in den Flächenländern Deutschlands mit 6,1 % zurück, andererseits übertrifft sie deutlich die allgemeine Preissteigerungsrate (2014 für BadenWürttemberg sowie Deutschland: 0,9 %). Allgemein dürfte die Zunahme u. a. daran liegen, dass angesichts der vergleichsweise günstigen Einnahmesituation weiter versucht wurde, z. B. den bestehenden Unterhaltungsund Sanierungsstau der öffentlichen Infrastruktur etwas abzubauen. Abgesehen davon ist ohnehin zu beobachten, dass in den von hohen Steuereinnahmen geprägten Haushaltsjahren stets als zyklische Reaktion eine Ausweitung der Sachausgaben stattgefunden findet. Die in den beiden dem Berichtsjahr vorangegangenen Jahren bedenkliche Steigerung der Ausgaben für Soziale Leistungen (jeweils über 9 % p.a.) hat sich in dem Maße in 2014 nicht fortgesetzt. Dennoch ist mit einer Steigerung von 264 Mio. EUR oder 4,8 % auf rd. 5,8 Mrd. EUR ein neuer Höchststand erreicht worden. Nach den Ergeb nissen der Kassenstatistik liegt die Ursache des weiteren Ausgabenanstiegs überwiegend bei der Sozialhilfe an Bedürftige innerhalb und außerhalb von Einrichtungen (rd. 136 Mio. EUR), der Jugendhilfe (rd. 41 Mio. EUR) sowie den Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (69 Mio. EUR). Insgesamt gesehen dürfte sich im Übrigen die letzte Stufe der Übernahme der Grundsicherung im Alter durch den Bund dämpfend ausgewirkt haben. Posi tive Auswirkungen der robusten Arbeitsmarktlage in Baden-Württemberg (Arbeitslosenquote 2012: 3,9 %; 2013: 4,1 %; 2014: 4,0 %) dürften dagegen ausscheiden. Wirtschaftswachstum in Baden-Württemberg und in Deutschland Wirtschaftswachstum in Baden-Württemberg und in Deutschland Laufende Sachausgaben der Gemeinden (GV) in den Flächenländern (Kernhaushalte) Soziale Leistungen der Gemeinden (GV) Laufende Sachausgaben der Gemeinden (GV) % Soziale Leistungen der Gemeinden in den 2009 Flächenländern 2006 2007 (GV) 2008 2010 2011 2012 2013 2014 % 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20132004 20142005 in den Flächenländern in den Flächenländern (Kernhaushalte) 8 8 Mrd. Euro 60 2009 40 -.36,4 30 20 0 2011 3,4 +4,8 % 5,0 2012 3,6 2013 3,7 2014 6 2009 4 2010 3,4 3,6 2012 2011 3,7 2013 Mrd. Euro6 2014 2,7 1,6 1,6 +5,5 % +5,7 % 1,2 20,8 1 1 0,7 0,7 0,8 0,4 49,5 0,4 +2,6 % +5,3 % -4,7 -4,7 +2,8 % +4,5 % +4,4 % 47,0 - 0 +0,2 % +5,3 % +2,1 % 44,4 43,2 5,5 0,9 1,9 0,2 5,3 42,13,3 0 43,3 4,4 0,6 5,541,0 4,4 0,6 0,9 0,7 0,2 5,3 39,23,3 0 39,3 1,9 40,3 0,7 38,4 -2 -4 -6 +4,5 % +8,1 % +3,7 % +2,1 % +4,8 % -0,7 % +9,2 % +9,3 -7,1% -7,1 +5,9 % +2,1 % +3,0 % 6,0 5,7 5,1 5,3 -8 5,0 5,8 5,5 5,0 4,5 4,4 4,6 1,2 50 10 2010 Baden-Württemberg Baden-Württemberg 2,7 Deutschland Deutschland (Flächenländer) Baden-Württemberg Baden-Württemberg Deutschland (Flächenländer) Deutschland Quellen: Statistisches Landesamt, Statistisches Bundesamt, Gemeindetag Baden-Württemberg, Gemeindefinanzbericht BWGZ 2015, 828ff. Quellen: Statistisches Landesamt, Statistisches Bundesamt, Gemeindetag Baden-Württemberg, Gemeindefinanzbericht BWGZ 2015, 828ff. Die Zinsausgaben sind insbesondere als Folge des his torisch niedrigen Zinsniveaus und teilweise wegen des Auslaufens höherverzinslicher Darlehen um 24 Mio. EUR bzw. 9,6 % auf 226 Mio. EUR weiter zurückgegangen (2013: 250 Mio. EUR; 2012: 265 Mio. EUR, 2011: 272 Mio. EUR). Bei saldierter Betrachtung ergibt sich aus den Kreditzinsen, abzüglich der Zinsen für Geldanlagen und gewährten Darlehen, ein „Fehlbetrag“ von rd. 105 Mio. EUR (2013: 110 Mio. EUR; 2012: 88 Mio. EUR; 2011: 92 Mio. EUR). Ein „Überschuss“ hat sich bei dieser Betrachtung das letzte Mal in 2009 mit 115 Mio. EUR ergeben. Das aktuelle Ergebnis resultiert daraus, dass für die den Kommunen zulässigerweise zugänglichen sicheren Geld anlageprodukte nur ein marginaler Zinsertrag erwartet werden kann. Abgesehen davon, ergibt sich bei einer überschlägigen Gegenüberstellung von Zinsausgaben und Kreditbestand der Kernhaushalte ein durchschnittlicher Zinssatz von 3,7 % (2013: 4 %). Die von den Landkreisen als Kennzahl verwendete Sozialleistungsquote, die das Verhältnis der Ausgaben für soziale Leistungen zu den allgemeinen Deckungsmitteln (Kreisumlage, Schlüsselzuweisungen, G runderwerbsteuer, Zuweisungen im Soziallastenausgleich) angibt, hat 2014 auf 74 % abgenommen (Vorjahr 76 %). Ungeachtet der Ausgabensteigerungen im Sozialbereich lag diese Quote – zurück bis 1995 – jeweils höher. Nach der für 2014 fortgeschriebenen Sozialstudie des Landkreistags Baden-Württemberg hat der allein auf die Kreisumlage bezogene relative Soziale Zuschussbedarf einwohnerbezogen auf 368 EUR/Einw. (2013: 361 EUR/ Einw.; 2012: 354 EUR/Einw.) zugenommen. Bei einer Gegenüberstellung mit dem einwohnerbezogenen Kreisumlageaufkommen von 379 EUR/Einw. (2013: 360 EUR/ Einw.) ergibt sich, dass das Kreisumlageaufkommen mehr als zur Deckung der sozialen Ausgaben ausreicht. I nsoweit 32 | 33 604 502 400 -2 30 -4 20 -6 10 -8 0 KO M M U N A L F I N A N Z E N ergibt sich 2014 ein „Überschuss“ von rd. 10 EUR/Einw. („Fehlbeträge“ 2013: 1 EUR/Einw.; 2012: 20 EUR/Einw.; 2011: 25 EUR/Einw.). Prozentual gesehen hat die soziale Zuschussquote von 101 % in 2013 auf 97 % a bgenommen. punkten werden die Bemühungen erkennbar, den Inves titionsstau im Infrastrukturbereich (s. KfW-Kommunalpanel 2014) abzubauen. Entwicklung der kommunalen Schulden: Das Kreisumlageaufkommen hat als Folge der gestiegenen Bemessungsgrundlagen (Steuerkraftsummen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden im zweitvoran gegangenen Jahr; maßgeblich für 2014 demnach 2012), trotz einer durchschnittlichen Absenkung der Kreisumlagesätze um 0,62 Punkte bzw. rd. 1,9 % für 2014 auf rd. 3,3 Mrd. EUR zugenommen (Berechnungen des Gemeindetags, Gt-info 476/2014; Vorausberechnung des Landkreistags im Zusammenhang mit der Sozialstudie 2014). Ursächlich ist die erneut deutliche S teigerungsrate der Bemessungsgrundlagen (Zunahme der Steuerkraftsummen 2012 gegenüber 2011: + 6,37 %). Einwohnerbezogen hat das Kreisumlageaufkommen 2014 gegenüber dem Vorjahr um 21 EUR auf 382 EUR/Einw. zugenommen (2013: 361 EUR.; 2012: 334; 2011: 327 EUR.; 2010: 350 EUR jeweils pro Einw.). Bei Redaktionsschluss waren keine Ergebnisse aus der Schuldenstatistik 2014 verfügbar, weshalb hilfsweise auf den aus der Kassenstatistik ersichtlichen Schuldenstand der Kernhaushalte am Ende des Berichtsjahres 2014 zurückgegriffen worden ist. Demnach liegt die V erschuldung der Kernhaushalte, einschließlich Kassenkredite, bei fast 6,1 Mrd. EUR bzw. bei rd. 5,9 Mrd. EUR ohne Kassenkre dite. Ausgehend von den Beträgen der letzten Kassen statistik würde das (unter Berücksichtigung der Kassen kredite) einen Rückgang um 250 Mio. EUR bedeuten. Beim Vergleich mit dem endgültigen Wert für 2013 nach der Schuldenstatistik beträgt der Rückgang 285 Mio. EUR. Kreditaufnahmen sind in Baden-Württemberg ausschließlich zur Finanzierung von Investitionsmaßnahmen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung zulässig (§ 87 Abs. 1 GemO). Aus diesem Grund sollten Kreditlaufzeit und Tilgungsdauer in einem sachgerechten Verhältnis zur Lebensdauer der Vermögensgegenstände stehen (sog. Kreditkongruenz). Eine vom Sächsischen Ministerium des Innern vor einiger Zeit in Auftrag gegebenen Studie kommt zum Ergebnis, dass sich aus dem Verhältnis der Verschuldung zu den Tilgungsleistungen höchstens eine Tilgungsdauer von 20 Jahren ergeben sollte (Rechnungshof des Freistaates Sachsen, Jahres bericht 2006 S. 318 f.). In Baden-Württemberg bewegt sich die rechnerische Tilgungsdauer seit vielen Jahren im Einnahmen der Kapitalrechnung erholt: Die Einnahmen aus der Kapitalrechnung („Vermögenshaushalt“) haben 2014 um 8,5 % oder 184 Mio. EUR auf rd. 2,4 Mrd. EUR zugenommen. Auffällig ist, dass die Mehreinnahmen allein den Stadt- und Landkreisen zuzu rechnen sind. Sie resultieren dort überwiegend aus Rückflüssen aus Darlehen und Kapitaleinlagen sowie Einnahmen aus Beteiligungen. Insgesamt gesehen scheint jedoch, dass dieser Einnahmebereich wohl zunehmend von wenigen Fällen von besonderer finanzieller Bedeutung abhängen dürfte und dass daraus keine allgemeinen Tendenzen abgeleitet werden dürfen. Durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer Durchschnittliche rechnerische Tilgungsdaue(in Jahren) von Schulden der Kernhaushalte von Schulden der Kernhaushalte (in Jahren) Investitionstätigkeit 2014 verstetigt: Die Ausgaben der Kapitalrechnung haben 2014 um 4,5 % oder 131 Mio. EUR auf rd. 5,2 Mrd. EUR zugenommen. Von diesen Gesamtausgaben entfallen zwar rd 586 Mio. EUR auf den Grunderwerb, doch sind dem Grundstücks erlöse von 998 Mio. EUR dagegenzustellen. Insoweit kann ein Substanzverzehr zu Konsolidierungszwecken nicht ausgeschlossen werden. Abgesehen davon haben die Sach- bzw. die darin enthaltenen Bauinvestitionen w eiter zugenommen (um 325 bzw. 252 Mio. EUR). Die Investitionsschwerpunkte lagen 2014, wie im Vorjahr, im Bereich Schulen, Straßenbau sowie Abwasserbeseitigung (soweit im Kernhaushalt geführt). Aus diesen Schwer- GPA 2015 21 18 15 11,6 11,1 9,6 10,4 10,6 7,8 8,2 6,6 12 9,0 8,4 7,1 6 9 6 3 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0 KO M M U N A L F I N A N Z E N Schulden 1) (ohne Krankenhäuser) Statistisches Landesamt, Schuldenstatistik 2, Stand jeweiliger 31.12. Für 2014 vorläufige Angaben auf Basis der Kassenstatistik Veränder. gegenüber Vorjahr Stadtkreise 10/09 2010 11/10 2011 12/11 2012 13/12 2013 14/13 2014 % ² EUR/ Einw. % EUR/ Einw. % EUR/ Einw. % EUR/ Einw. % EUR/ Einw. -.- 1.511 5,3 1.591 1,3 1.612 - 2,9 1.565 Haushalt -.- 684 2,5 701 - 2,6 683 - 4,7 651 (-4,9) 619 Eigenbetriebe -.- 827 7,6 890 4,4 929 - 1,6 914 -.- -.- Gemeinden -.- 1.049 2,0 1.070 0,8 1.079 - 0,8 1.070 Haushalt -.- 453 0,7 456 - 2,0 447 - 4,0 429 (-3,5) 414 Eigenbetriebe -.- 593 3,5 614 2,9 632 + 1,4 641 -.- -.- Landkreise -.- 186 - 1,1 184 12,0 206 - 3,4 199 Haushalt -.- 153 - 2,0 150 10,0 165 - 3,6 159 (-9,4) 144 Eigenbetriebe -.- 33 - 3,0 32 28,1 41 - 2,4 40- -.- -.- 1) S chulden im nicht-öffentlichen und öffentlichen Bereich; ohne innere Darlehen und kreditähnliche Rechtsgeschäfte sowie einschließlich Kassenkrediten. Kopfzeilen jeweils Kämmerei- und Eigenbetriebsschulden insgesamt. 2) m den Anforderungen der EU Rechnung zu tragen sind die Werte für die Stichtage ab 31.12.2010 mit einem überarbeiteten Konzept erhoben worU den. Eine wesentliche Änderung ist die Einbeziehung der Kassenkredite. Als Konsequenz der unterschiedlichen Basisdaten sind deshalb die Veränderungen 2010 gegenüber 2009 nicht aufgeführt. Eine wertende Betrachtung der Schulden müsste stets auch das in Teilen damit geschaffene Vermögen berücksichtigen. Ungeachtet der Umstellung auf das NKHR sind aber insoweit (noch) keine umfassend aussagefähigen Auswertungen verfügbar. Allerdings zeigt zumindest eine Gegenüberstellung von statistisch erfasstem Finanzvermögen und Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich, mit Stand 31.12.2013, dass die Gemeinden (GV) in BadenWürttemberg in ihren Kernhaushalten mehr Finanzvermögen halten als sie Schulden ausweisen (Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern, Fachserie 14 Reihe 5 und 5.1). keineswegs die kommunale Gesamtverschuldung (einschließlich Landkreise) ausdrückt. Es fehlen dazu etwa die Schulden der Eigen- und Beteiligungsgesellschaften sowie der kommunalen Zweckverbände. Aus einer Auflistung des Statistischen Landesamts lassen sich ergänzend 0,8 Mrd. EUR an Schulden von sog. Extrahaushalten entnehmen, sowie rd. 27,9 Mrd. EUR an Schulden sog. sonstiger öffentlicher Fonds, Einrichtungen, U nternehmen. Auf dieser Grundlage würde sich die G esamtverschuldung der Gemeinden (GV) in Baden-Württemberg zum 31.12.2013 auf mindestens 42,8 Mrd. EUR belaufen. Auf örtlicher Ebene könnte dieses Informations- und Transparenzdefizit zumindest teilweise beseitigt werden, wenn die Gemeinden(GV) einen Gesamtabschluss nach § 95a GemO erstellen würden. Dieser würde neben den Schulden der „ausgelagerten“ Bereiche auch deren Vermögen enthalten. Ergänzend bleibt allerdings anzumerken, dass allein die Summe der Schulden von Kernhaushalten (2013: 6,4 Mrd. EUR) und Eigenbetrieben (2013: 7,7 Mrd. EUR) Zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätsengpässe dürfen Kassenkredite aufgenommen werden (§ 89 GemO), nicht aber zur Finanzierung von Investitionen. Bereich bis maximal knapp 12 Jahren. Auf Basis der Kassenstatistik ergibt die vereinfachte Berechnung für 2014 eine durchschnittliche Tilgungsdauer von 8,4 Jahren, was insoweit unbedenklich ist. 34 | 35 KO M M U N A L F I N A N Z E N Für 2014 weist die Kassenstatistik zu Lasten der Gemeinden (GV) 150 Mio. EUR an Kassenkrediten aus. Damit wurde der Vorjahreswert mit 118 Mio. EUR leicht überschritten. Auch wenn für 2014 insoweit bei Redaktionsschluss keine Informationen zu anderen Bundesländern verfügbar waren, kann davon ausgegangen werden, dass dies wieder nur ein sehr kleiner Anteil an den deutschlandweiten Kassenkrediten sein wird und dass Kassenkredite in Baden-Württemberg sachgerecht eingesetzt werden. 2.2 Entwicklung 2015 Verhalten optimistische Haushaltsplanungen auf stabilem Niveau: Die Auswertungen der Haushaltspläne der Stadt- und Landkreise und der Großen Kreisstädte für das Haushaltsjahr 2015 durch die Regierungspräsidien Ende 2014 zeigen ungeachtet temporärer konjunktureller Abkühlungstendenzen eine weiter auf stabilem Niveau befindliche Finanzlage. Als Gesamtbetrag der geplanten NettoInvestitionsraten ergibt sich ein Betrag von rd. 644 Mio. EUR. Mit diesen leicht optimistischen Einschätzungen hat die Zahl der Planungen mit einer negativen NettoInvestitionsrate dennoch nicht durchgreifend abgenommen. Unverändert zeigt die Haushaltsplanung eines Landkreises und von vier Stadtkreisen eine negative NettoInvestitionsrate. Bei den Großen Kreisstädten ist dies bei 21 von 93 noch der Fall (zwei weniger als für das Haushaltsjahr 2014). Die Zahl der Planungen mit defizitärem Verwaltungshaushalt ist nahezu unverändert auf weiterhin niedrigem Stand geblieben: Wie für das Vorjahr, sind die baden-württembergischen Landkreise nicht betroffen. Ebenfalls konstant bleibt die Anzahl der Stadtkreise mit defizitären Verwaltungshaushalten (drei von neun). Bei den insgesamt 93 Großen Kreisstädten weisen noch 15 (im Vorjahr 16) ein Defizit im Verwaltungshaushalt auf. Weiter steigende Netto-Steuereinnahmen dank stabilem Wirtschaftswachstum: Mit der November-Steuerschätzung (04. bis 06.11.2014) wird für die Gemeinden (GV) in den sog. alten Bundesländern eine gegenüber den Vorjahren niedrigere Steigerung der Steuereinnahmen um insgesamt 3,0 % prognostiziert. Grundlage war dafür ein mit 1,3 % (real) an- GPA 2015 genommenes, eher verhaltenes Wirtschaftswachstum. Daneben wurde für 2015 mit Blick auf die Erwartungen zu den Unternehmensgewinnen von einer gegenüber seitherigen Erwartungen geringeren wirtschaftlichen Dynamik ausgegangen (BMF, Monatsbericht 11/2014). Die Prognose zum Wirtschaftswachstum wurde aber von der Bundesregierung mittlerweile auf 1,5 % leicht nach oben korrigiert (PM BMWi 28.01.2015). Bei den Bruttogewerbesteuereinnahmen soll eine Zunahme von 2,3 % eintreten (die Gewerbesteuerumlage 2015 bleibt gegenüber 2014 unverändert). Bei der Grundsteuer B wird ein um 1,3 % steigendes Aufkommen erwartet. Beim Gemeinde anteil an der Einkommensteuer soll mit weiteren Steigerungen beim Lohnsteueraufkommen wegen deutlich steigender Reallöhne und einem steigenden Aufkommen aus der veranlagten Einkommensteuer insgesamt ein Zuwachs von 4,6 % erzielt werden. Auch mit den Orientierungsdaten im Haushaltserlass 2015 vom 23.07.2014 wurde bereits zuvor mit einem Betrag von 5,5 Mrd. EUR eine deutliche Zunahme prognostiziert. Überwiegend weiter getragen durch das private Konsumverhalten wurde schließlich noch beim Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer ein Zuwachs auf 584 Mio. EUR angesetzt. Zusammen genommen könnten die Nettosteuereinnahmen bei den Gemeinden (GV) in Baden-Württemberg nach den bundesweit ausgerichteten Prognosen sowie den Orientierungsdaten im Haushaltserlass 2015 durchaus auf rd. 13,2 Mrd. EUR zunehmen. Untermauert werden diese Erwartungen durch die Gemeinschaftsdiagnose 2015 der führenden Wirtschaftsinstitute, die (Stand 14.04.2015) für das laufende Jahr von einem Wirtschaftswachstum von 2,1 % ausgehen. Allgemein merkliche Ausgabensteigerungen in allen Bereichen: Bei den Personalausgaben wird sich die letzte T arifrunde im öffentlichen Dienst auswirken. Der Tarifabschluss bringt im Wesentlichen für die Vergütungen von Angestellten, Arbeitern und Beschäftigten rückwirkend zum 01.03.2015 eine Erhöhung um 2,1 % (zum 01.03.2016 erfolgt eine weitere Erhöhung um 2,3 %, mindestens aber 75 Euro; DGB PM 25 v. 14.04.2015). Bei der Beamtenbesoldung wird sich zunächst noch die bereits 2013 beschlossene (nach Besoldungsgruppen zeitlich gestaffelte) Besoldungserhöhung von 2,75 % bemerkbar machen. Die Auswirkungen hieraus dürften aber eher gering a usfallen, da anders als im Landesbereich bei den Gemeinden(GV) lediglich rd. 13 % der Beschäftigungsverhältnisse im Be- KO M M U N A L F I N A N Z E N amtenbereich angesiedelt sind (StaLA, Personalstandstatistik zum 30.06.2013). Gleichwohl kann erwartet werden, dass sich die Ergebnisse der Tarifrunde 2015 zumindest teilweise noch auswirken, selbst wenn eine zeitversetzte Übernahme für die Beamten im Raum steht. Nachdem in den zurückliegenden Jahren die Steigerungsrate der Personalausgaben stets über den Vergütungsund Besoldungserhöhungen gelegen hat und die Personalaufstockung im Bereich Kleinkindbetreuung sich wohl noch fortsetzen dürfte, erscheint eine Zunahme der Personalausgaben um 4,5 % wahrscheinlich. Die laufenden Sachausgaben dürften wiederum spürbar zunehmen. Ein Zusammenhang zwischen den hohen Steuereinnahmen und damit einhergehenden Steigerungen bei den Sachausgaben dürfte sich auch 2015 wieder zeigen. Ein Grund dafür wird wohl sein, dass bei einer guten Einnahmesituation die Bereitschaft steigt, aufgeschobene notwendige Unterhaltungs- und Sanierungsmaßnahmen in Angriff zu nehmen. Preissteigerungen dürften in diesem Zusammenhang keinen großen Einfluss haben; in der o.g. Gemeinschaftsdiagnose wird eine Veränderungsquote der Verbraucherpreise von lediglich 0,5 % erwartet. Gleichwohl erscheint erneut eine Ausgabensteigerung von 4,5 % möglich, nicht zuletzt weil die Bemühungen um einen Erhalt der öffentlichen Infrastruktur mittlerweile als Daueraufgabe anzugehen ist. Bei den Ausgaben für Soziale Leistungen ist nicht zu erwarten, dass der seit Jahren zu beobachtende, ständige z. T. sehr deutliche Zuwachs ausbleibt; allgemein wird von einer jährlichen weiteren Steigerung zwischen 3,6 und 3,8 % ausgegangen (Bundesvereinigung der kommu nalen Spitzenverbände 23.06.2014, Aktuelle Finanzlage der Kommunen). Die Ursachen dürften nach wie vor bei den Hilfen zur Erziehung, der Jugendhilfe, der Sozialhilfe an Bedürftige innerhalb und außerhalb von Einrichtungen sowie einer stark steigenden Zahl von Asylbewerbern aus den Krisengebieten liegen. Hieraus wird zudem deutlich, dass positive Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt (2015 wird mit weiter nachlassender Arbeitslosigkeit gerechnet) sich insoweit wenig dämpfend auswirken. Investitionstätigkeit dürfte mindestens auf Vorjah resniveau bleiben: Wie bei den Sachausgaben ist i.d.R. auch bei der Inves titionstätigkeit ein Zusammenhang mit der Haushalts lage anzunehmen (Kommunale Spitzenverbände a.a.O.). In Baden-Württemberg scheinen Konsolidierung und Schuldenabbau sowie ein Abbau des Investitionsstaus nicht unvereinbar zu sein, so dass 2015 eher nicht mit einem erneuten Einbruch der Investitionen zu rechnen sein dürfte und von einem mindestens gleich hohen Ausgabenvolumen wie 2014 ausgegangen werden kann. Gestützt wird diese Annahme dadurch, dass im Zusammenhang mit dem vom Bund im März 2015 beschlossenen Investitionspaket in den Jahren 2015 bis 2017 rd. 250 Mio. EUR an Gemeinden in Baden-Württemberg fließen können (Gt-info 289/2015 v. 19.03.2015). Im Finanzausgleich 2015 bleibt es bei den Belastungen aus einem steuerstarken Jahr: Bemessungsgrundlagen für den Kommunalen Finanzausgleich sind die Steuereinnahmen der Gemeinden im jeweils zweitvorangegangenen Jahr. Maßgebend für 2015 sind damit die 2013 auf Rekordniveau liegenden Steuereinnahmen. Ungeachtet der nivellierenden Wirkung des Finanzausgleichs bedeutet das je nach örtlichen Gegeben heiten hohe Umlagezahlungen bei steuerstarken und höhere Schlüsselzuweisungen bei steuerschwachen Gemeinden sowie eine umlagebedingt höhere verteilungsfähige Schlüsselmasse. Die als Bemessungsgrundlage für die Kreisumlage 2015 maßgebende Steuerkraftsumme der kreisangehöri gen Städte und Gemeinden auf der Basis der Jahresrechnungen/Jahresabschlüsse 2013 hat um rd. 4,4 % gegenüber dem Finanzausgleichsjahr 2014 zugenommen und mit rd. 10,6 Mrd. EUR erneut einen neuen Höchststand erreicht (Statistisches Landesamt, Steuerkraftmesszahl und -summe 2015 und 2014). Werden wegen der zu er wartend steigenden Sozialausgaben gegenüber 2014 unveränderte Kreisumlagehebesätze unterstellt, wird bei den Kreisumlagezahlungen die o.g. Steigerungsrate eintreten. Die mit der positiven Wirtschaftsentwicklung einher gehenden Einnahmeprognosen dürften die zu erwar tenden Ausgabensteigerungen mindestens abdecken. Für 2015 kann ein leicht besseres Ergebnis als 2014 angenommen werden. Unterstützt von den günstigen Erwartungen an die Wirtschaftsentwicklung dürften sich die Einnahmen mindes tens im Gleichklang mit den Ausgaben bewegen. Einnahmeseitig könnte eine Zunahme der Nettosteuereinnahmen um 3 %, der Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb (insbesondere Gebühren) ebenso um 3 % und der Schlüs- 36 | 37 KO M M U N A L F I N A N Z E N selzuweisungen um 6 % angenommen werden. Auf Basis der Gesamteinnahmen 2014 bedeutet das eine Zunahme um rd. 1,4 Mrd. oder. 3,9 %. Bei den Ausgaben scheint eine Zunahme der Personal ausgaben sowie der laufenden Sachausgaben um jeweils 4,5 % möglich. Bei den Sozialen Leistungen dürfte, opti mistisch gesehen, eine Steigerung um 4 % eintreten. Bei den laufenden Zuweisungen und Zuschüssen sowie allge meinen Umlagen kann mit Blick auf die Entwicklung der Steuerkraftsummen eine Zunahme um 4 % angenommen werden können. Bei gleichbleibenden Ausgaben der Kapi talrechnung (insbesondere Investitionen und Investi tionszuschüsse) bedeutet das auf Basis der Gesamtausga ben 2014 eine Zunahme um rd. 1,3 Mrd. EUR oder 3,6 %. Auf der Grundlage dieser Annahmen würde sich ein positiver Finanzierungssaldo von rd. 500 Mio. EUR ergeben. 2.3 Ausblick 2016 Nach der bei Redaktionsschluss letzten Steuerschätzung im November 2014 wurde ausgehend von einem Wirtschaftswachstum von 1,3 % eine Zunahme der Steuereinnahmen der Gemeinden (GV) um 3,8 % prognostiziert. Die Annahme des Wirtschaftswachstums wird positiv untermauert von der turnusmäßig im Frühjahr 2015 von mehreren Wirtschaftsforschungsinstituten erstellten Ge- GPA 2015 meinschaftsdiagnose, die von einem Wirtschaftswachstum in 2016 von 1,8 % ausgeht. Ausgabeseitig kommt bei den Personalausgaben ab 01.03.2016 die beschlossene Anhebung der Vergütungen für Angestellte, Arbeiter und Beschäftigte um 2,3 % (mindestens aber 75 Euro) zum Tragen. Bei der Beamten besoldung dürfte sich ggf. mindestens eine zeitversetzte Übernahme des Tarifergebnisses 2015 in 2016 noch auswirken. Die Preissteigerungsrate wird nach der aktuellen Gemeinschaftsdiagnose der Wirtschaftsforschungsin stitute mit 1,3 % angenommen. Unabhängig davon werden sich die Sachausgaben wohl vergleichbar 2014 und 2015 entwickeln (Zunahme rd. 4 %). Bei den Ausgaben für Soziale Leistungen könnten aufgrund der prognosti zierten positiven Entwicklung des Arbeitsmarkts zwar dämpfende Impulse angenommen werden. Die dennoch vorhersehbaren Steigerungen werden aber wohl weiterhin, wie in den zurückliegenden Jahren, aus den konjunk turunabhängigen Bereichen resultieren (wiederum z. B. Jugend- oder Eingliederungshilfe oder Leistungen an Asylbewerber). Bei den Umlagezahlungen werden sich die mit den Steuereinnahmen 2014 weiter auf Rekordniveau bewegenden Bemessungsgrundlagen auswirken. Insgesamt gesehen könnte sich – bei ansonsten gegenüber 2015 im Wesentlichen unverändert angenommenen Einnahmen- und Ausgabenentwicklungen – für 2016, optimistisch gesehen, erneut ein F inanzierungssaldo von gut 500 Mio. EUR ergeben. 3 Prüfung und Beratung Im Rahmen der turnusmäßigen überörtlichen Finanzprüfung wird bei jeder zu prüfenden Körperschaft immer deren Finanzlage, im Prüfungszeitraum und auch im Ausblick anhand der mittelfristigen Finanzplanung, a nalysiert und bewertet. Zum sog. Prüfungssockel jeder Prüfung gehören ferner das Haushalts-, Kassen und Rechnungswesen, für das die GPA einen eigenen Prüfungsmindeststandard entwickelt hat sowie die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen der Eigenbetriebe. Die einzelnen Verwaltungsbereiche werden nach ihrer wirtschaftlichen Bedeutung und ihrer rechtlichen Relevanz gewichtet und schwerpunktmäßig sowie in Stichproben ins Visier genommen. Die Prüfung der Bauausgaben erfolgt – ebenfalls für den zurückliegenden Prüfungszeitraum – objekt bezogen. Die gewonnenen Erkenntnisse aus dem Berichts jahr 2014 werden in diesem Bericht in der gebotenen Kürze zusammengefasst dargestellt. Eine vertiefte Betrachtung zu einzelnen prüfungsrelevanten Themen enthalten die GPA-Mitteilungen; sie werden auf der Homepage der GPA bekannt gegeben. 3.1 Gesamteindruck Auch für den aktuellen Berichtszeitraum kann den Kommunen in Baden-Württemberg insgesamt ein gutes Leistungszeugnis ausgesprochen werden. Wie schon in den Jahren zuvor, arbeiten die Verwaltungen in aller Regel sachkundig und gesetzmäßig. Bei der Vielzahl der Aufgaben und dem Leistungsspektrum, das die Kommunen anbieten, entsprechen die vorgefundenen Mängel – von wenigen Ausnahmen abgesehen – einem „normalen Prüfungsjahr“. 3.2 Wirksamkeit der örtlichen Prüfung Die örtliche Prüfung durch die Rechnungsprüfungsämter der Großen Kreisstädte, Stadtkreise und Landkreise trägt zu dem guten Gesamteindruck bei. Die GPA kann sich regelmäßig auf eine wirksame örtliche Prüfung stützen. Soweit Kassengeschäfte nach § 94 GemO einer anderen Kommune zur Besorgung übertragen sind, unterliegen sie, zusammen mit den eigenen Kassengeschäften dieser Kommune, der dortigen örtlichen Prüfung. Gleiches gilt, wenn ein Zweckverband seine Kassengeschäfte von einer Mitgliedsgemeinde be sorgen lässt. Die Übertragung von Teilen oder der ganzen Kassengeschäfte auf eine andere Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung kommt nur in Frage, wenn die ordnungsge mäße Erledigung und die Prüfung nach den für die abgebende Kommune geltenden Vorschriften gewährleistet sind. Dies ist regelmäßig der Fall, wenn die besorgende Stelle als kommunale Körperschaft in gleicher Weise dem Kassenrecht unterliegt wie die abgebende Kommune (zu einzelnen Aspekten bei der Übertragung auf private Dritte s. u.). Das kommunale Kassenrecht greift diesen Grundsatz mit § 2 Abs. 2 GemKVO auf, der die Geltung der Vorschriften der Gemeindekassenverordnung auf miterledigte fremde Kassengeschäfte erstreckt. Sollte die Übertragung sämtliche Kassengeschäfte umfassen führt das dazu, dass bei der abgebenden Kommune weder eine eigene Kasse eingerichtet, noch ein eigener Kassenverwalter bestellt werden müssen. Ebenso läuft dann dort die Kassenaufsicht des Fachbediensteten für das Finanzwesen (§ 116 Abs. 3 GemO) faktisch ins Leere. Gleiches gilt für die örtliche Kassenprüfung (§ 1 i.V.m. § 4 GemPrO). Zusammenfassend bedeutet das, dass Prüfungsort bzw. Prüfungsgegenstand nur die Kasse der besorgenden Kommune und die dortigen eigenen, einschließlich der 38 | 39 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G miterledigten fremden Kassengeschäfte sein können. Für diese Kassengeschäfte ist im Übrigen der dortige Kassenverwalter verantwortlich, er untersteht der Kassenaufsicht des dortigen Fachbediensteten. Dieses Ergebnis spiegelt die mit der Erledigung übernommene Verantwortung wider. Aus verwaltungsökonomischen Gründen nutzen gerade Zweckverbände häufig die Möglichkeit, ihre Kassengeschäfte einer Mitgliedsgemeinde zu übertragen, um sich einerseits eigenes Personal zu sparen und andererseits, mit der Verwaltungskraft der Mitgliedsge meinde, die nachhaltig sichere und ordnungsgemäße Abwicklung der (Verbands-)Kassengeschäfte zu fördern. Die örtliche Prüfung der übertragenen Verbandskassengeschäfte fällt, wie vorstehend ausgeführt, in die Zuständigkeit der besorgenden Mitgliedsgemeinde. Festzustellen war im Rahmen der überörtlichen Prüfung allerdings, dass miterledigte fremde Kassengeschäfte bisweilen nicht sachgerecht oder überhaupt nicht geprüft worden sind. Mit der Übertragung seiner Kassengeschäfte auf eine Mitgliedsgemeinde wird der Zweckverband nicht von jeglicher Verantwortung für die übertragenen Kassengeschäfte frei. Vielmehr muss sich der Zweckverband, angesichts der stringenten Voraussetzungen des § 94 GemO, nach einer Übertragung in geeigneter Weise von der ordnungsgemäßen Erledigung und Prüfung überzeugen. Dies kann z. B. durch Einsichtnahme in die Berichte über die örtliche Kassenprüfung bei der besorgenden Mitgliedsgemeinde oder ggf. durch eine eigene N achschau vor Ort geschehen, was aufgrund der räumlichen Nähe bei Zweckverbänden leicht bewerkstelligt werden kann. Im Zweifel bietet sich im Interesse einer klaren Dokumen tation von Verantwortlichkeiten die Vereinbarung von Informationsrechten und -pflichten sowie von Einsichtsund Kontrollrechten an (s.a. § 25 Satz 1 Nr. 2 GemKVO). Soweit in diesem Zusammenhang verbesserungswürdige Punkte festgestellt werden sollten, wäre seitens des Zweckverbands auf Abhilfe und Herstellung einer ordnungsmäßigen Praxis hinzuwirken. Mit einer Prüfung i.S. von § 1 GemPrO hat dies jedoch nichts zu tun. 3.3 Allgemeine Finanzprüfung 3.3.1 Fortentwicklung des Prüfungsrechts Zur Anpassung an die mit der Reform des Gemeindehaushaltsrechts veränderten Rahmenbedingungen und mit dem Ziel einer Neuausrichtung der (örtlichen) Rechnungsprüfung hat eine Arbeitsgruppe beim Innenministerium einen Arbeitsentwurf für die Neufassung der Gemeindeprüfungsordnung (GemPrO) erarbeitet. Die letzte Änderung der GemPrO erfolgte im Jahr 2005 (Verordnung vom 14. Dezember 2005, GBl. S. 851); die Verordnung beruht noch immer auf kameralem Recht. In mehreren Sitzungen beim Innenministerium, an denen Vertreter der Kommunalen Landesverbände (insbesondere entsandte Mitarbeiter von Rechnungsprüfungsämtern) und der GPA teilnahmen, hat die Arbeitsgruppe einen begründeten Arbeitsentwurf für die Neufassung der GemPrO erarbeitet. Neben den notwendigen Anpassungen an das NKHR beinhaltet der Entwurf bisher nicht enthaltene R egelungen (z. B. zur Betätigungsprüfung) sowie eine stärker zukunftsorientierte Ausrichtung der (örtlichen) Rechnungsprüfung. Auf Wunsch der örtlichen Prüfungseinrichtun gen soll ferner eine zeitliche Entlastung bei der Prüfung von Zahlstellen erreicht werden. Im Übrigen macht die Nutzung neuer Technologien und die Anwendung moder ner DV-Verfahren, mit einem damit verbundenen Wechsel von der visuell lesbaren Buchführung im automatisier ten Verfahren zur DV-Buchführung, weitere Anpassungen erforderlich (z. B. Regelungen zum Datenzugriff und Datenabgleich). 3.3.2 Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen Die unmittelbare Übertragung von (ausschließlich) Kassengeschäften zur Erledigung auf private Dritte unterliegt § 94 GemO. In Konsequenz ist ein kassenund prüfungsrechtlich vorgegebener Mindeststandard zur Sicherung einer ordnungsgemäßen Abwicklung dieser Kassengeschäfte sowie einer uneingeschränk- GPA 2015 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G ten kommunalen örtlichen/überörtlichen Prüfung zu erfüllen. Kassengeschäfte können gemäß § 94 GemO ganz oder teilweise nicht nur anderen Kommunen (s.o.), sondern auch privaten Dritten zur Besorgung übertragen werden (z. B. einer kommunalbeteiligten GmbH oder einem Steuerberater). In Betracht kommen nur zuverlässige Stellen. Die Einschaltung Dritter in die Erledigung von Kassengeschäften ist nur zulässig, wenn die ordnungsgemäße Erledigung und Prüfung nach den für die Gemeinde geltenden Vorschriften gewährleistet sind und dies im Übrigen wirtschaftliche Vorteile bringt (§ 77 Abs. 2 GemO). Die nähere Durchführung der Übertragungs option des § 94 GemO ist in den §§ 24 und 25 GemKVO (früher §§ 35 und 36 GemKVO a.F. nebst VwV-GemKVO hierzu) geregelt. Ob der beauftragte Dritte sämtliche Regelungen des kommunalen Kassenrechts, wie die übertragende Gemeinde selbst, uneingeschränkt einhalten muss (sinngemäß vergleichbar § 2 Abs. 2 GemKVO), lässt sich nicht allgemeingültig beantworten und hängt wesentlich vom konkreten Einzelfall ab. Unabdingbar ist aber die Umsetzung von Sicherungsmaßnahmen, wie sie in den §§ 24 und 25 GemKVO (§§ 35 und 36 GemKVO a.F.) für den Zahlungsverkehr und die Buchführung festgelegt sind. Daneben muss die Prüfung nach den für die Gemeinde geltenden Vorschriften gewährleistet sein. Weil bei privaten Dritten regelmäßig eine öffentlich- bzw. kommunalrechtlich ausgerichtete örtliche bzw. überörtliche Prüfung fehlt, ist dieser Aspekt, anders als bei der Übertragung auf eine Kommune, besonders bedeutsam. Grundsätzlich muss die ordnungsgemäße Abwicklung der Kassengeschäfte zudem stets auch an Ort und Stelle (örtlich und überörtlich) geprüft werden können, d. h., die Prüfungsmöglichkeiten dürfen gegenüber der Eigen erledigung weder geringer noch eingeschränkt sein (s. a. § 24 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. 3 sowie ggf. § 25 Satz 2 GemKVO). Entsprechende Festlegungen in der Vereinbarung zur Übertragung der Kassengeschäfte sind deshalb unabdingbar. Ergänzend kommt bei der Übertragung der Buchführung auf private Dritte, über die Prüfung hinaus, hinzu, dass sich die übertragende Gemeinde „prüfungsergänzend“ durch Stichproben von der ordnungsmäßigen Erledigung der Buchungen vergewissern muss (§ 25 Satz 1 Nr. 2 GemKVO). Sind wegen einer funktionalen Aufgabenprivatisie rung (z. B. durch Betriebsführungs- oder Geschäfts- besorgungsvertrag) Kassengeschäfte mittelbar durch einen Dritten zu erledigen, liegt kein Fall des § 94 GemO vor. Dem Dritten muss nicht aufgegeben werden, die Erledigung ausschließlich nach den Vorschriften des kommunalen Kassenrechts durchzuführen. Wegen der bei der Kommune verbliebenen Letztverantwortung für die übertragene Aufgabe müssen aber gleichwohl angemessene Einsichts- oder Prüfungsrechte ggf. vertraglich gesichert werden; diese bestehen nicht von vornherein kraft Gesetzes. Manche kommunale Aufgabe, wie z. B. der Betrieb von Wasserversorgungs-, Abwasserbeseitigungs- oder auch Pflegeeinrichtungen etc., erfordert spezielle aufgabenspezifische Kenntnisse. Häufig sprechen verwaltungsöko nomische Gesichtspunkte gegen das Vorhalten adäquat hochqualifizierten (und daher „teuren“) Personals, weil der quantitative Aufgabenumfang die entsprechenden Stellen nicht sachgerecht ausfüllen könnte. Neben der interkommunalen Zusammenarbeit in Zweckverbänden werden daher zunehmend die technische und die kaufmännische Betriebsführung auf (z. T. auch kommunalbeteiligte) Unternehmen bzw. Gesellschaften übertragen. Regelmäßig findet dabei aber keine vollständige Aufgabenverlagerung i.S. von „echtem“ Outsourcing statt, sondern lediglich eine sog. „funktionale Privatisierung“, d. h. letztverantwortlich für die verlagerte Aufgabe bleibt nach wie vor die Kommune. Die Erledigung (kommunaler) öffentlicher Aufgaben im kommunalen Wirkungskreis (§ 2 GemO) ist einerseits prinzipiell durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung geschützt (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG). Im Zusammenspiel mit der nach wie vor gegebenen kommunalen Letztverantwortung für die Aufgabe resultiert andererseits eine Pflicht zur Wahrung und Sicherung des Aufgabenbestands. Es liegt nahe, dass demnach spezielle Weisungs-, Einwirkungs-, Kontroll- oder Prüfungsrechte vertraglich gesichert werden müssen. Anders als bei der unmittelbaren Übertragung allein von Kassengeschäften auf private Dritte kann hierbei allerdings nicht auf zwingende Regelungen des Kassenrechts zurückgegriffen werden. Die Spezialvorschrift des § 94 GemO zur Verlagerung von Kassengeschäften ist nur dann einschlägig, wenn explizit lediglich Kassengeschäfte übertragen werden. Die Bestätigung ergibt sich z. B. aus den früheren Verwaltungsvorschriften zu den §§ 35 und 36 GemKVO a.F., die ausdrücklich besagen, dass diese beiden Regelungen nur einschlägig sind, wenn 40 | 41 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G „die beauftragte Stelle nach Weisung und für Rechnung der Gemeinde den Zahlungsverkehr selbständig erledigt“ bzw. wenn „die Buchführung einer anderen Stelle zur selbständigen Erledigung nach Weisung der Gemeinde übertragen ist“. Es ist nichts ersichtlich, wonach bei den §§ 24, 25 GemKVO etwas anderes gelten sollte. Ausgehend vom Regelungsbereich und Regelungsziel kassenrechtlicher Vorschriften der Gemeindeordnung, der Gemeindekassen- und der Gemeindehaushaltsverordnung kann unter o.g. Weisung in diesem Kontext nur die im kommunalen Kassenrecht speziell geregelte und ausgestaltete „Kassenanordnung“ (§ 7 GemKVO) gemeint sein. Es ist deshalb zu fragen, ob im Zusammenhang mit einer „funktionalen“ Aufgabendelegation vom Delegations nehmer/Betriebsführer erledigte Zahlungs- und Buchungsvorgänge im Einzelnen explizit auf Weisungen/ Anordnungen der Kommune zurückgehen. Das ist regelmäßig nicht der Fall, weshalb die §§ 24, 25 GemKVO nicht zum Tragen kommen können. In Konsequenz sind Betriebsführungsverträge – bei gleichzeitiger Übertragung von technischer und kaufmännischer Betriebsführung – regelmäßig kein Anwendungsfall des § 94 GemO. Grund dafür ist im Ergebnis, dass vom Betriebsführer ggf. erledigte Kassen/Zahlungsund Buchführungsgeschäfte unmittelbarer Ausfluss seiner für die Kommune – aber eben ohne deren direkte Einflussnahme im Detail – erledigten Tätigkeiten sind. Die Kassen/Zahlungs- und Buchführungsgeschäfte sind vollumfänglich in der Organisation des Delegationsnehmers entstanden und demnach „dessen eigene Kassenge schäfte“. Deshalb besteht auch keine Verpflichtung, einem Betriebsführer zwingend aufzugeben, aus der vertraglichen Aufgabenübertragung („funktionale Privatisierung“) resultierende Zahlungs- und Buchungsgeschäfte speziell nach den Vorgaben des kommunalen Kassenrechts abzuwickeln. Grundsätzlich empfehlen sich in solchen Fällen, neben den üblichen Haftungsklauseln, z. B. Regelungen, mit denen die Möglichkeit gesichert wird, sich u. a. jederzeit speziell von der ordnungsgemä ßen Abwicklung des (laufenden) Zahlungsverkehrs s owie einer möglichst tagesfertigen Buchführung zu überzeugen (etwa durch Einsicht in Unterlagen vor Ort, durch Zugriff auf Datenbestände beim Betriebsführer oder anhand vom Betriebsführer übersandter Unterlagen). Ob diese Rechte als „Prüfungen“ durch kommunale Prüfungseinrichtungen ausgestaltet werden sollen hängt auch davon ab, inwieweit der Betriebsführer seinerseits einer (u. U. auch kommunalen) Prüfung unterliegt. Bei Maß und Methode der Prüfung wäre zudem zu berück- GPA 2015 sichtigen, dass möglichst keine Doppelprüfungen stattfinden (s. a. § 103 GemO bei kommunalbeteiligten Geschäftspartnern). Unmittelbare Einsichts- oder speziell Prüfungsrechte, sei es als örtliche Prüfung oder auch als Prüfungsrecht zugunsten der überörtlichen Prüfung, sind stets vom entsprechenden Vertragsinhalt abhängig und bestehen nicht bereits von vornherein kraft Gesetzes. Die Zahl der Geschäftskonten einer Kommune sollte auf das Notwendige beschränkt werden. Beim Vorhalten mehrerer Geschäftskonten ist auf einen Ausgleich zu achten, wenn eines der Konten einen negativen Bestand, ein anderes ein Guthaben aufweist. Die Zahl der Geschäftskonten sollte auf das für eine sachgerechte Zahlungsabwicklung Notwendige beschränkt werden. Dies gilt insbesondere für Geschäftskonten von Zahlstellen. Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass aus allgemeinen Sicherheitserwägungen heraus, im Zweifel einem ggf. zusätzlichen Geschäftskonto und damit dem unbaren Zahlungsverkehr der Vorzug gegeben (§ 12 Abs. 1 GemKVO) und eher die Zahl der Zahlstellen verringert werden sollte. Erneut wird in diesem Zusammenhang auf die häufig aus vordergründig pragmatischen Erwägungen eröffneten „Schulgirokonten“ hingewiesen (zuletzt S. 44 Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht 2013). Vermehrt wird aus dem Schulbereich an die Kommunen der Wunsch herangetragen, „Klassenkonten“ einzurichten. Die Eröffnung oder Einrichtung solcher Konten ist grundsätzlich keine Angelegenheit des kommunalen Schulträgers, wenn sie dazu dienen sollen, darüber die Zahlungsvorgänge aus sog. inneren Schulangelegenheiten (z. B. außerunterrichtliche Aktivitäten wie Schullandheimaufenthalte, Lehr- und Studienfahrten, Chor-, Orchester- und Sporttage, Schüleraustausch mit dem Ausland etc.) abzuwickeln. Kostenbeiträge von Schülern und Eltern sind von der schulintern beauftragten Lehrkraft zu verwalten. Deren Sache ist es, ggf. ein zweckgebundenes Treuhandkonto bei einer Bank einzurichten (s.a. VwV vom 06.10.2002 über Außerunterrichtliche Veranstaltungen der Schulen, Az. 41-6535.0/323, K. u. U. 2002 S. 324). Unabhängig davon ist der Kassenmittelbestand (auf zulässigerweise von den Kommunen geführten Konten) auf den für Zahlungen notwendigen Umfang zu beschränken. Vorübergehend nicht benötigte Mittel sind ggf. so anzulegen, dass sie bei Bedarf verfügbar sind (§ 18 Abs. 1 GemKVO). P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G Halten Kommunen mehrere Geschäftskonten vor, ist gelegentlich festzustellen, dass nicht immer ein Ausgleich vorgenommen wird, wenn eines der Konten einen negativen Bestand und ein anderes ein Guthaben aufweist. Gerade in der gegenwärtigen Niedrigzinsphase ist auf einen Liquiditätsausgleich zwischen den Konten zu achten, da einerseits kaum Guthabenzinsen vergütet, andererseits für die Inanspruchnahme von Kassenkrediten meist noch hohe Zinsen verlangt werden. Bereits seit Längerem bieten die Kreditinstitute hier Unterstützung an, bis hin zu einem automatisch ablaufenden Liquiditätsmanagement („Cashpooling“). Um hieraus namhafte Vorteile zu erzielen sollte der Kreis der einbezogenen Konten, über die Kernverwaltung hinaus, möglichst weit gezogen werden. Bei für Eigenbetriebe separat geführten Konten spricht bereits die Vorgabe einer Verbindung mit der Gemeindekasse nach § 98 GemO deutlich für eine Einbeziehung. Hierbei kann ein Zusatznutzen für beide Seiten generiert werden (über Marktniveau liegende Anlagezinsen bei gleichzeitig unter Marktniveau liegenden Kassenkreditzinsen). Ebenso spricht nichts dagegen, die Beteiligungsgesellschaften in den Liquiditätsverbund einzubeziehen, zumindest soweit es sich um hundertprozentige Tochtergesellschaften oder aus Sicht einer Kommune mehrheitlich beherrschte Gesellschaften handelt. Es bestehen aus Prüfungssicht keine Bedenken, wenn schon vor dem Umstieg auf das Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR), in Anlehnung an die Neufassungen der GemKVO bzw. GemHVO, weitestgehend auf den Ausdruck von Kassenunterlagen verzichtet wird. In der kameralen Fassung der Gemeindekassenverordnung (GemKVO a.F.) ist geregelt, dass grundlegende Nachweise (z. B. Zeitbuch, Auszahlungsnachweis) in ausgedruckter Form vorliegen müssen. Hintergrund ist, dass in den 80er und 90er Jahren keine reine Speicherbuchführung (heute DV-Buchführung) existierte, sondern die Buchungen nach einem bestimmten Zeitraum ausgedruckt bzw. verfilmt und diese Unterlagen anschließend weiter aufbewahrt wurden (sog. visuell lesbare Buchführung in einem automatisierten Verfahren nach § 23 Abs. 3 Satz 3 GemKVO a.F.). In der damaligen Großrechnerumgebung waren die Informationen der ausgedruckten Unterlagen in hohem Maße manipulationssicher (vom Großrechner bestimmtes Layout, keine Downloadmöglichkeiten, keine Weiterverarbeitung mit Textverarbei- tungssoftware usw.). In der aktuellen DV-Welt können hingegen Ausdrucke mit am Markt verfügbaren Tools relativ einfach „nachgebaut“ bzw. auch geändert („manipuliert“) werden. Die Manipulationssicherheit hinsichtlich in einem DV-System vorgehaltener Daten ist insoweit grundsätzlich höher einzustufen als die von Ausdrucken. Mit den Neufassungen der GemKVO und GemHVO ist die Notwendigkeit eines Ausdrucks von Unterlagen auf ein Mindestmaß reduziert worden. Beim Einsatz automatisierter Verfahren i. S. v. § 6 GemKVO bzw. § 35 Abs. 5 GemHVO sind lediglich der Jahresabschluss (§ 39 Abs. 2 Satz 1 GemHVO) und der Tagesabschluss (§ 22 GemKVO) auszudrucken. Soweit keine elektronischen S ignaturen nach § 28 Abs. 2 bzw. 3 GemKVO verwendet werden, gilt dies zudem für Kassenanordnungen (§§ 7 bis 9 GemKVO), maschinell erstellte Unterlagen, auf d eren „Grundlage“ die Bescheinigung der sachlichen und rechnerischen Richtigkeit erfolgt (§ 11 GemKVO) sowie Unterlagen nach § 5 Abs. 3 GemKVO (z. B. Datenträgerbegleitpapiere). Ansonsten ist es ausreichend, wenn die „Unterlagen“ im DV-System (unveränderbar) vorgehalten bzw. die Buchungen und Belegdaten bis zum Ablauf der Aufbewahrungsfristen für Bücher bzw. Belege (auf Basis unveränderbarer Daten) jederzeit in angemessener Frist lesbar gemacht werden können. Es bestehen aus Prüfungssicht keine Bedenken, wenn heute bereits, im Vorgriff auf den Umstieg auf das NKHR, auf den Ausdruck des (kameralen) Zeitbuchs (entgegen § 25 Abs. 1 Satz 4 GemKVO a.F.) verzichtet und dieses unveränderbar im DV-System vorgehalten wird. Daneben wird es als ausreichend angesehen, wenn bei Auszahlungsnachweisen lediglich das erste und letzte Blatt ausgedruckt, dort die Richtigkeit und Vollständigkeit entsprechend § 17 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 11 Abs. 2 GemKVO a.F. bescheinigt und die einzelnen Auszahlungen im DVSystem nachgewiesen werden. Soweit in ADV-Verfahren zur Ermittlung von Ansprüchen und Zahlungsverpflichtungen „Eigenbelege“ (z. B. Veranlagungslisten) erzeugt werden, ist es ebenfalls nicht erforderlich, dass diese ausgedruckt werden. Auch hier muss nur sichergestellt sein, dass die „Eigenbelege“ jederzeit in angemessener Frist ausgedruckt werden können (§ 6 GemKVO i. V. m. § 35 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 GemHVO bzw. § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 GemKVO a.F.). 42 | 43 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G Das Innenministerium beabsichtigt, den Derivaterlass zu überarbeiten und dabei Kriterien zu benennen, anhand derer die kommunalwirtschaftliche Beurteilung derivativer Finanzinstrumente zu erfolgen hat. höhungen und der Einführung der Zuschlagsregelung ab der dritten Amtsperiode erreichen die GPA vermehrt Anfragen zur Umsetzung der Neuerungen in diesem Rechtsgebiet. Der in Baden-Württemberg zu Grunde zu legende Derivaterlass des Innenministeriums stammt aus dem Jahr 1998. Mittlerweile sind Überlegungen, derivative Finanzinstrumente einzusetzen, nicht mehr nur auf große Kommunen beschränkt; außerdem ist die Palette an Derivaten bzw. die Vielzahl der dafür benutzten Bezeichnungen nahezu unüberschaubar geworden. Unabhängig davon bestand bislang allerdings bei den Rechtsaufsichtsbehörden im Land Einigkeit darüber, dass der Rechtsrahmen des Erlasses weiterhin Bestand hat und die Einsatzmöglichkeiten von Derivaten nicht erweitert werden sollten. Die GPA hat sich vor diesem Hintergrund im Geschäftsbericht 2008, S. 72ff. ausführlich mit dem Thema ausei nandergesetzt (s.a. GPA-Mitt. 4/2009 zum Einsatz derivativer Finanzprodukte bei kommunalen Beteiligungsunternehmen). Eine Initiative in 2012, gerade wegen der Derivate ein verschärftes Spekulationsverbot in die Gemeindeordnung einzufügen, wurde nicht weiterverfolgt und stattdessen eine Überarbeitung des eingangs genannten Derivaterlasses ins Auge gefasst. Die Besoldungsgruppen von Landräten und Bürgermeistern werden in § 2 Landeskommunalbesoldungs gesetz (LKomBesG) abschließend geregelt. Die Besoldung der hauptamtlichen Bürgermeister hat sich – bei Beibehaltung der bisherigen Größengruppen – ab 01.11.2014 ab 30.000 Einwohner (bzw. ab der Städtegröße bis zu 50.000) um eine Besoldungsgruppe erhöht. Gleiches gilt für die Besoldung der Beigeordneten, unter Wahrung eines Abstandes zur Bürgermeisterbesoldung von mindestens zwei Besoldungsgruppen. Bei den Landräten ist ebenfalls eine Erhöhung um jeweils eine Besoldungsgruppe eingetreten. Bei betroffenen Wahlbeamten tritt die Änderung kraft Gesetzes ein. Daraus folgt, dass es keiner erneuten Einstufungsentscheidung, Änderung des Stellenplans und Einweisung in eine neue Planstelle bedarf. Für den Stellenplan des auf die Änderung folgenden Jahres (ab 2015) muss jedoch die neue Besoldungsgruppe eingeplant werden. Soweit derzeit ersichtlich, sind gegenüber den bewährten bisherigen Festlegungen keine Lockerungen beabsichtigt. Im Gegensatz zu anderen Bundesländern sollen Kommunen in Baden-Württemberg auch weiterhin Derivate ausschließlich zur Zinssicherung einsetzen dürfen. Instrumente zur sog. Zinsoptimierung, sei es zur separaten Erwirtschaftung von Erträgen (zur saldierenden Anrechnung auf Zinsverpflichtungen) oder der (nachträgliche) Tausch von Festzinssätzen gegen variable Zinssätze, sollen über eine stringente Auslegung des Spekulationsverbots, nicht ohne Grund, nach wie vor vermieden werden. Im Zweifel können sich die Anbieter derivativer Finanzinstrumente deshalb nicht auf abweichende Gepflogenheiten in anderen Bundesländern berufen. 3.3.3 Besoldung kommunaler Wahlbeamter Die Änderung des Landeskommunalbesoldungsgeset zes wirft prüfungs- und beratungsrelevante Fragestellungen auf. Nach der Änderung des Landeskommunalbesoldungsgesetzes vom 21.10.2014 (GBI S. 493), den Besoldungser- GPA 2015 § 6 LKomBesG ist mit Absatz 2 um eine Zuschlags regelung ab der 3. Amtsperiode erweitert worden. Landräte und Bürgermeister erhalten ab der dritten Amts periode einen nicht ruhegehaltsfähigen Besoldungs zuschlag in Höhe von acht Prozent des festgesetzten Grundgehalts. Der Zuschlag nach § 6 Abs. 2 LKomBesG wird erst nach Ableistung von zwei vollen Amtszeiten gewährt. Dabei bezieht sich der Begriff „Amtszeit“ auf die achtjährige Amtszeit nach § 42 Abs. 3 Satz 1 GemO bzw. § 37 Abs. 2 Satz 2 LKrO. Die beiden Amtszeiten können in unterschiedlicher Funktion (Bürgermeister und Landrat) abgeleistet worden sein und müssen auch nicht unmittelbar aufeinander folgen. Amtszeiten, die in anderen Bundesländern und unter anderen Gegebenheiten abgeleistet wurden und die gegebenenfalls von der achtjährigen Amtszeit in Baden-Württemberg abweichen, finden keine Berücksichtigung. Kommunale Wahlbeamte die sich am 01.11.2014 bereits in ihrer dritten Amtsperiode befanden und die sonstigen Voraussetzungen erfüllen, haben gemäß der Übergangsregelung in Art. II Abs. 2 des Gesetzes zur Änderung des LKomBesG ebenfalls Anspruch auf den Zuschlag. Der Anspruch beginnt mit dem Inkrafttreten der Neuerung zum 01.11.2014 und kann nicht rückwirkend (etwa ab Beginn der dritten Amtsperiode) gewährt werden. P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G 3.3.4 Personalwesen Kommunale Arbeitgeber sind zur Einhaltung des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns verpflichtet. Zum 01.01.2015 ist der allgemeine gesetzliche Mindestlohn in Höhe von 8,50 EUR (brutto) in Deutschland in Kraft getreten (Gesetz zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns, Mindestlohngesetz – MiLoG vom 11.08.2014, BGBI. I. S. 1348). Über die erstmalige Anpassung der Höhe des Mindestlohns soll die Mindestlohnkommission mit Wirkung zum 01.01.2017 beschließen (§ 9 Abs. 1 MiLoG); im Anschluss erfolgt die Fortschreibung im Turnus von zwei Jahren. Anspruchsberechtigt sind grundsätzlich alle Arbeitnehmer. Dazu gehören geringfügig Beschäftigte1, kurzzeitig geringfügig Beschäftigte (Saisonarbeitskräfte)2 und im Allgemeinen auch Praktikanten. Nicht vom gesetzlichen Mindestlohn erfasst sind ehrenamtlich Tätige, Auszubildende, Jugendliche unter 18 Jahren ohne abgeschlossene Berufsausbildung und bestimmte Praktikanten (vgl. § 22 Abs. 1 MiLoG). Bei Langzeitarbeitslosen im Sinne von § 18 Abs. 1 SGB III gilt der Mindestlohn in den ersten sechs Monaten der Beschäftigung nicht. Unmittelbare Auswirkungen für „TVöD-Beschäftigte“ ergeben sich durch den allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn nicht, da das niedrigste Stundenentgelt nach dem TVöD über dem gesetzlichen Mindestlohn liegt. Zu beachten ist die Einhaltung des Mindestlohns allerdings bei kurzzeitig geringfügig Beschäftigten nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 SGB IV (Saisonarbeitskräfte) und bei sonstigen Gemeindebediensteten, die durch das zuständige Organ aus dem Geltungsbereich des TVöD herausgenommen worden sind. Außerdem findet § 14 des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes (AEntG) entsprechende Anwendung (vgl. § 13 MiLoG), wonach der Auftraggeber einer Werk- oder Dienstleistung, für den Fall, dass ein Sub- oder ein Nachunternehmer seinen Arbeitnehmern nicht den Mindest- 1 B ei tarifgebundenen Kommunen werden geringfügig Beschäftigte grundsätzlich vom TVöD erfasst (vgl. § 1 TVöD). 2 M it dem Inkrafttreten des MiLoG am 01.01.2015 wird befristet bis zum 31.12.2018 die Grenze für eine geringfügige Beschäfti gung nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 SGB IV (sog. kurzzeitige Beschäftigung) von derzeit längstens zwei Monaten oder 50 Arbeitstagen auf 3 Monate bzw. 70 Arbeitstagen innerhalb eines Kalenderjahres angehoben (vgl. § 115 SGB IV). lohn zahlt, für dessen Verbindlichkeiten haftet. Dies kann im kommunalen Bereich z. B. im Bereich der Schüler beförderung oder bei der Reinigung von Belang sein. Aus den Erkenntnissen der überörtlichen Prüfung und der prüfungsnahen Fachberatung zeigt sich regelmäßig, dass die genannten Beschäftigtengruppen zum Teil unter dem allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn vergütet werden. Zur gesetzeskonformen Einhaltung des Mindestlohns und der damit einhergehenden Pflichten nach dem Mindestlohngesetz wird daher eine allgemeine Überprüfung der genannten Beschäftigtengruppen empfohlen. Auf § 3 MiLoG, wonach Vereinbarungen, welche den Mindest lohn unterschreiten, unwirksam sind, wird ergänzend verwiesen. Überzahlungen, als Folge rechtswidriger Personalentscheidungen, sind nach kommunalwirtschaftlichen Grundsätzen sachgerecht zu prüfen und im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten geltend zu machen. Auch im Berichtszeitraum 2014 wurde im Rahmen der Prüfung des Personalwesens festgestellt, dass Kommunen wegen fehlerhafter Personalentscheidungen ein finanzieller Nachteil entstanden ist. Ein solcher ist stets anzunehmen, wenn von den Kommunen Zahlungen an ihr Personal geleistet werden, die bei dienstrechts- oder tarifrechtskonformer Handhabung nicht angefallen wären. Das primäre Ziel der Prüfung besteht zwar darin, darauf hinzuwirken, dass im Einzelfall oder generell wirksame Maßnahmen ergriffen werden, um eine Wieder holung von Überzahlungen bzw. deren Perpetuierung in der Zukunft zu unterbinden. Aber auch der Ausgleich für den in der Vergangenheit eingetretenen Nachteil ist von der Kommune im Rahmen ihrer kommunalen Eigenverantwortung zu prüfen. Meist steht für solche Zwecke eine Eigenschadensversicherung zur Verfügung. Diese gleicht aber nur nachrangig einen eingetretenen Schaden im haftungsrechtlichen Sinne aus. Dies bedeutet, dass vorrangig von der Kommune versucht werden muss, Überzahlungen bei den betroffenen Personen zurückerstattet zu bekommen. Bei den Beschäftigten ist – soweit von Tarifbindung auszugehen ist – die Regelung des § 37 TVöD zu beachten, wonach (alle) Ansprüche aus dem Arbeitsverhältnis innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach Fälligkeit verfallen, es sei denn, sie wurden schriftlich geltend gemacht. Dies gilt für Ansprüche von Beschäftigten wie Arbeitgebern gleichermaßen. Wegen der Ausschlussfrist nach § 37 TVöD haben die Regelungen über die Verjährung im öffentlichen Dienst nicht die 44 | 45 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G übliche Bedeutung. Die Vorschriften über die Verjährung kommen für die unter die Ausschlussfrist fallenden Ansprüche nur dann noch zur Geltung, wenn die in § 37 TVöD bestimmten Voraussetzungen für eine Unterbrechung eingehalten sind. Die tariflichen Ausschlussfristen lassen also die Verjährung unberührt. Bei Beamten ist zu differenzieren. § 15 LBesGBW r egelt in den Absätzen 2 bis 4 den Anspruch des Dienstherrn auf die Rückerstattung von ohne Rechtsgrund ausbezahlten Besoldungsleistungen. Erfasst werden hiervon nur Ansprüche auf Rückforderung zu viel gezahlter „Bezüge“. Der Begriff der beamtenrechtlichen Bezüge umfasst die „Dienstbezüge“ und die „sonstigen Bezüge“, die in § 1 Abs. 2 und 3 LKomBesG abschließend definiert sind. Als Dienstbezüge gelten insbesondere das Grundge halt, der Familienzuschlag, Zulagen und Vergütungen, sowie Zuschläge und sonstige im LBesGBW geregelte Besoldungsbestandteile. Zu den sonstigen Bezügen zählen Anwärterbezüge und vermögenswirksame Leistungen. nehmen oder Produkte bevorzugt bzw. benachteiligt würden. Es liegt bereits dann ein Verstoß gegen diesen Grundsatz vor, wenn die Leistungsbeschreibung derart ausgestaltet ist, dass auch ohne Nennung eines bestimmten Fabrikats nur dieses die Vorgaben erfüllen kann, weil einzelne Anforderungen an die Leistung – ohne dass hierfür eine technische Notwendigkeit vorliegt – auf das gewünschte Produkt zugeschnitten sind. Zulässig ist dagegen die Vorgabe eines oder gar mehrerer Leitprodukte. Diese haben die Funktion, die Leistungsbeschreibung zu erleichtern, schließen aber grundsätzlich das Anbieten alternativer Produkte nicht aus. Das nationale Beschaffungsrecht muss sich an der europäischen Rechtsentwicklung orientieren. Beschaffungs- und Vergabewesen Vom Gesetzgeber sind im laufenden Jahr im Beschaffungsrecht folgenreiche Veränderungen zu erwarten. Das Europäische Parlament hat im Jahr 2014 mit dem Paket zur Modernisierung des europäischen Vergaberechts ein vollständig überarbeitetes Regelwerk für die Vergabe öffentlicher Aufträge und Konzessionen vorgelegt. Das Modernisierungspaket umfasst drei Richtlinien, die R ichtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe, diejenige über die Vergabe von Aufträgen in den Bereichen Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (Sektoren) und die neue Richtlinie über die Vergabe von Konzessionen. Diese Richtlinien sind bis zum 18. April 2016 in deutsches Recht umzusetzen. Die Vergabeverfahren sollen dann effizienter, einfacher und flexibler gestaltet und die Teilnahme kleiner und mittlerer Unternehmen an öffentlichen Vergabeverfahren erleichtert werden. Gleichzeitig ermöglicht es der neue Rechtsrahmen den Vergabestellen, die öffentliche Auftragsvergabe stärker zur Unterstützung strategischer Ziele zu nutzen. Dazu gehören vor allem soziale, ökologische und innovative Aspekte. Ausschreibungen enthalten bisweilen keine produkt neutralen Leistungsbeschreibungen. Die Bundesregierung orientiert sich bei der Umsetzung an folgenden Leitkriterien: Neben den bereits in früheren Geschäftsberichten angesprochenen Mängeln im öffentlichen Beschaffungswesen fielen bei manchen Leistungsbeschreibungen Verstöße gegen den Grundsatz der Produktneutralität auf. § 8 EG VOL/A dient der Gleichbehandlung und enthält das Verbot, in den technischen Anforderungen auf eine bestimmte Produktion oder ein anderes dort genanntes Merkmal zu verweisen, wenn dadurch bestimmte Unter- ● Einfache und anwenderfreundliche Strukturen Für die Rückforderung anderer Leistungen, die keine Bezüge sind (Aufwandsentschädigungen, Leistungen aus Gründen der Fürsorge, zu viel gezahlte Reisekostenerstattungen), kommt der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch als Anspruchsgrundlage in Betracht. Zur Abwicklung der Rückforderung gibt die Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Finanz- und Wirtschaftsministeriums zum Landesbesoldungsgesetz BadenWürttemberg (LBesGBW-VwV) vom 27.11.2014 (GABI. S. 934) Hinweise. Ansprüche verjähren gemäß § 6 LBesGBW in einer Frist von 3 Jahren. 3.3.5 GPA 2015 und Inhalte des Vergaberechts ● W irtschaftlichkeit der Beschaffung durch Wettbewerb, Transparenz und Nichtdiskriminierung ● S tärkung sozialer, ökologischer und innovativer Aspekte P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G ● Erhalt kommunaler Handlungsspielräume ● Minimierung des bürokratischen Aufwands ● Steigerung der Attraktivität öffentlicher Aufträge im Inland und im EU-Ausland ● Einheitlichkeit des Vergabeverfahrens, europaweit und national ● Keine Benachteiligung kleiner und mittlerer Unter- nehmen im Wettbewerb ● Wirksame Korruptionsbekämpfung 3.3.6 Feuerwehrwesen Kostenersätze für Einsätze der Gemeindefeuerwehr sind nach Maßgabe des § 34 Abs. 5 FwG zu kalkulieren. Mit dem Gesetz zur Änderung des Feuerwehrgesetzes vom 10.11.2009 (GBl. S. 633), in der anschließenden Neufassung des Feuerwehrgesetzes vom 02.03.2010 (GBl. S. 333), wurde u. a. die Vorschrift über den Kostenersatz für die Einsätze der Gemeindefeuerwehr geändert. Nach den Prüfungserkenntnissen stellt die Kalkulation von Kostenersätzen für Feuerwehreinsätze nach § 34 Abs. 5 FwG die Kommunen, selbst mehrere Jahre nach der Gesetzesnovelle, noch immer vor Probleme in der praktischen Umsetzung. Neben der Definition des Kos tenbegriffs bereitet insbesondere der mit der Rechtsänderung eingeführte Berechnungsmodus (sog. Handwerkerregelung) für die Verteilung der Vorhaltekosten von Feuerwehrgeräten und Feuerwehrfahrzeugen den kommunalen Trägern Schwierigkeiten. Dies hat zur Folge, dass Kommunen häufig fehlerhaft oder nicht kalkulieren und Kostenersätze nicht dem geltenden Recht entsprechen. In der überörtlichen Finanzprüfung wurden in einigen Fällen hierzu Feststellungen getroffen. Die GPA unterstützt den Wunsch der kommunalen Praxis nach landeseinheitlichen Pauschalsätzen im Rahmen einer Rechtsverordnung. 3.3.7 Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II Eine zügige Umsetzung des schlüssigen Konzepts schafft Rechtssicherheit und spart Geld. Trotz der positiven Lage auf dem Arbeitsmarkt von Baden-Württemberg profitieren die Langzeitarbeitslosen vom Beschäftigungsaufbau nur in geringem Umfang, aktuell ist eher ein Anstieg bei Arbeitslosen im Rechtskreis des SGB II zu verzeichnen. Die Zunahme der Geldleis tungen gegenüber den Vorjahren erklärt sich folgerichtig auch aus der regelmäßigen Anpassung der Regelbedarfe. Der Anstieg der Kosten der Unterkunft (KdU) spielt in diesem Zusammenhang ebenfalls eine Rolle. Die durchschnittliche Geldleistung zu den KdU ist pro Bedarfsgemeinschaft in Baden-Württemberg von 311 Euro im Jahr 2006 auf 365 Euro im Jahr 2014 gestiegen. Im Vergleich dazu ist die durchschnittliche Gesamtgeldleistung pro Bedarfsgemeinschaft seit 2006 zunächst tendenziell gesunken und dann ab dem Jahr 2011 wieder stetig angestiegen. Das Verhältnis der Leistungen der KdU zu den Gesamtleistungen pro Bedarfsgemeinschaft zeigt das nachfolgende Diagramm. 1.000,00 € 1.000,00 € 1.000,00 € € 1.000,00 KdU Deutschland KdU BW BW KdU KdU Ges.leistung BW KdU Deutschland Deutschland KdU BW BWGes.leistung Ges.leistung BW 1.000,00 € KdU KdU Deutschland Deutschland KdU Deutschland KdU Deutschland Deutschland KdU KdU Deutschland KdU Deutschland KdU KdU Deutschland Deutschland 2006 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009 2007 2008 2010 2009 20072006 2008 2009 2006 2007 2008 2009 KdU KdU BW BW KdU BW KdU BW BW KdU KdU BW KdU BW KdU KdU BW BW 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2011 2010 Ges.leistung BW Ges.leistung Ges.leistung BW BW Ges.leistung BW BW Ges.leistung Ges.leistung BW Ges.leistung BW Ges.leistung Ges.leistung BW BW 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2014 2014 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014 2011 20132014 2014 20122012 2013 2011 2012 2013 2014 Daten entnommen aus: „Arbeitsmarkt in Zahlen“ – www.arbeitsagentur.de 46 | 47 1.000,00 900,00 € €€ 900,00 1.000,00 € 900,00 1.000,00 900,00 € 1.000,00 € 900,00 1.000,00 € 900,00 800,00 1.000,00 900,00 800,00 € 1.000,00 € 800,00 € 900,00 800,00 € 900,00 € 800,00 900,00 € 800,00 700,00 900,00 € 800,00 700,00 € 900,00 800,00 700,00 € 700,00 800,00 €€ 700,00 800,00 700,00 600,00 € 800,00 € 700,00 600,00 € 800,00 700,00 € 600,00 700,00 600,00 € 600,00 € 700,00 € 600,00 500,00 € 700,00 600,00 500,00 € 700,00 600,00 € 500,00 600,00 € 500,00 600,00 € 500,00 500,00 400,00 €€ 600,00 500,00 € 400,00 600,00 € 500,00 400,00 € 500,00 € 400,00 500,00 € 400,00 300,00 € 500,00 € 400,00 400,00 € 300,00 € 500,00 € 400,00 300,00 € 400,00 € 300,00 € 400,00 € 300,00 € 200,00 400,00 € 300,00 € 200,00 400,00 300,00 € €€ 300,00 200,00 € 300,00 € 200,00 € 300,00 € 200,00 € 100,00 € 300,00 € 200,00 € 100,00 € 300,00 € 200,00 100,00 200,00 €€ 200,00 100,00 € 200,00 100,00 -- € 200,00 100,00 € 200,00 100,00 € 100,00 --- € 100,00 100,00 € € 100,00 € 100,00 -- € € --- € - € €€ P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G Die KdU sind eines der zentralen Themen bei der Gewährung von Leistungen nach dem SGB II. Diese Leistungen nach § 22 SGB II fallen in die originäre Trägerschaft der Stadt- und Landkreise. Sie werden in erster Linie von den kommunalen Trägern finanziert; aus Bundesmitteln erfolgt lediglich gem. § 46 SGB II eine quotenmäßige Beteiligung. Fehler in der Rechtsauslegung und m angelnde Transparenz gehen damit immer in erster Linie zu Lasten der Kommunen. Eine fachlich und rechtlich einwandfreie Gewährung der Unterkunftskosten durch die Sachbearbeitung ist also von großer Bedeutung. Der Gesetzgeber lässt sich – anders als bei der pauschalierten Regelleistung – bei den KdU zunächst vom Prinzip der Einzelfallgerechtigkeit leiten, indem im Grundsatz auf die tatsächlichen Unterkunftskosten abzustellen ist. Allerdings sind die tatsächlichen Kosten nicht in belie biger Höhe erstattungsfähig. Gemäß § 22 Abs. 1 SGB II werden Bedarfe für KdU in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen nur anerkannt, soweit diese angemessen sind. Der in dieser Vorschrift verwendete Rechtsbegriff der Angemessenheit ist unbestimmt und unterliegt in vollem Umfang der Überprüfung durch die Sozialgerichte. Nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) hat der Begriff der Angemessenheit eine leistungseinschränkende Funktion. Den zuständigen Grundsicherungsträgern wird nicht nur das Recht, sondern insbesondere auch die Pflicht auferlegt, den Leistungsberechtigten nicht in jedem Fall die KdU in tatsächlicher Höhe zu erbringen. Die Prüfung, welcher Betrag als Bedarf für die KdU zu berücksichtigen ist, hat zunächst nach einem allgemei nen Schema zu erfolgen: Es werden die tatsächlichen Aufwendungen ermittelt und auf ihre Angemessenheit überprüft. Sind sie angemessen, werden sie in der Folge als Bedarf berücksichtigt. Bei abstrakt unangemessenen Aufwendungen erfolgt eine Einzelfallprüfung. Die Sozial gerichte, voran das BSG u. a. im Urteil vom 26.05.2011 B 14 AS 132/10 R, bestimmen die Angemessenheit dabei anhand der Produkttheorie. Zwei Faktoren sind entscheidend: die Wohnungsgröße und der Mietpreis pro Quadrat meter. Das Produkt aus diesen beiden Faktoren definiert die abstrakte Angemessenheit. Danach ist die konkrete Verfügbarkeit zu prüfen. Die Angemessenheit der Wohnungsgröße richtet sich typisierend nach den landesrecht lichen Ausführungsbestimmungen zur sozialen Wohnraumförderung, Abweichungen sind nur unter Berücksichtigung eines Ermessensspielraums wegen besonderer GPA 2015 Bedürfnisse möglich, insbesondere bei schwerbehinderten Wohnungssuchenden, bei beruflichen Bedürfnissen oder auf Grund einer Schwangerschaft absehbar zu erwartender höherer Platzbedarf. Für die Bestimmung des angemessenen Quadratmeterpreises ist auf die Preise für Wohnungen mit einfachem und im unteren Preissegment liegenden Ausstattungsgrad am Wohnort des Leistungsberechtigten abzustellen. Die Wohnung muss einfachen und grundlegenden Bedürfnissen genügen. Das BSG hat in seinem Urteil vom 22.09.2009, B 4 AS 18/09 R dem Grundsicherungsträger auferlegt, insbeson dere zur Bestimmung der Mietobergrenze ein „schlüssiges Konzept“ zu erarbeiten. Dieses Konzept soll hinreichende Gewähr dafür bieten, dass die aktuellen Verhältnisse des örtlichen Mietwohnungsmarktes wiedergegeben werden und die Begrenzung der tatsächlichen Unterkunftskosten auf ein angemessenes Maß hinreichend nachvollziehbar ist. Zur Vermeidung von Ungerechtigkeiten und Willkür hat der Grundsicherungsträger für die Bestimmung der Angemessenheit nach den Maßstäben der Rechtsprechung des BSG einheitliche Kriterien zu entwickeln. Folgende Eckpunkte fordert das BSG als Mindestvoraussetzung: ● D atenerhebung ausschließlich und umfassend in einem genau eingegrenzten Vergleichsraum; ● nachvollziehbare Definition des Beobachtungsgegen- standes, z. B. durch Differenzierung nach Wohnungsstandard, Wohnungsgröße, Brutto- und Nettomiete; ● Angaben über den Beobachtungszeitraum; ● Festlegungen zur Art und Weise der Datenerhebung mit Angabe der Erkenntnisquellen; ● repräsentativer Umfang der einbezogenen Daten so- wie valide Datenerhebung; ● Einhaltung der mathematisch-statistischen Grund- sätze; ● schlussendlich Angaben über die gezogenen Schlüsse in Form von Angaben über Spannoberwerte oder Kappungsgrenzen. Räumlicher Vergleichsmaßstab ist in erster Linie der Wohnort des Leistungsempfängers. Ein Umzug in einen P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G anderen Wohnort, mit Aufgabe des sozialen Umfeldes, kann im Regelfall nicht verlangt werden. Bei der Bildung des räumlichen Vergleichsmaßstabes kann es aber insbesondere im ländlichen Raum geboten sein, größere Gebiete als Vergleichsgebiete zusammenzufassen bzw. in größeren Städten kann andererseits die Unterteilung in mehrere kleine Vergleichsgebiete, die keine selbständi gen Einheiten darstellen, notwendig sein. Entsprechendes Gewicht ist auf die Darstellung zu legen, nach welchen Kriterien die jeweilige Entscheidung getroffen und nach welchen Daten der Maßstab ermittelt wurde. Dabei müssen die Umstände des Einzelfalls in einer Einzelprüfung bewertet werden. Die Dokumentation in der Akte ist für die Nachprüfung unerlässlich. Um seiner Aufgabe der sachgerechten Entscheidung im Verwaltungsverfahren nachzukommen, hat der Leistungsträger entsprechende Datenerhebungen und -auswertungen vorzunehmen. Der Rückgriff auf einen örtlichen Mietspiegel ist möglich, bei Nichtvorliegen eines entsprechenden örtlichen Miet spiegels sind zwingend eigene Datenerhebungen vorzunehmen. Die Tabellenwerte des Wohngeldgesetzes stellen nach der Rechtsprechung des BSG (Urt. v. 22.03.2012, B 4 AS 16/11 R) grundsätzlich keinen geeigneten Maßstab für die Angemessenheit der KdU dar. Die Gewährung von Wohngeld verfolgt einen anderen Zweck und die vorhandenen Tabellen spiegeln die örtlichen Gegebenheiten nicht angemessen wider. Nur dann, wenn lokale Erkenntnismöglichkeiten fehlen und auch nicht einholbar sind, können die Wohngeldtabellen mit einem Sicherheitszuschlag als Richtwert herangezogen werden. des Wohnraumes für erforderlich, da ohne schlüssiges Konzept keine Beurteilung der Höhe der angemessenen Referenzmiete möglich sei. Insofern sollte es im ureigenen Interesse der Kommunen sein, ein schlüssiges Konzept zu erarbeiten und danach kontinuierlich zu aktualisieren. Bereits anerkannte Bedarfe für Unterkunft sind nach den Kriterien des schlüssigen Konzepts zu überprüfen und ggf. unter Beachtung der Kostensenkungsfrist von maximal sechs Monaten (§ 22 Abs. 1 S. 3 SGB II) zu senken. Sofern nach Ausschöpfung aller Ermittlungs- und Erkenntnismöglichkeiten ausnahmsweise kein schlüssiges Konzept erarbeitet werden kann, ist dies zu begründen und zu dokumentieren. Damit wird die nötige Transparenz und Rechts sicherheit hergestellt und letztendlich Geld gespart! 3.3.8 Benutzungsgebühren nach dem KAG Das gebührenrechtliche Ergebnis eines mehrjährigen Kalkulationszeitraums kann erst nach dessen Ablauf ermittelt werden. Folglich ist bei mehrjähriger Gebührenbemessung nicht das Ergebnis des einzelnen Jahres, sondern das Ergebnis des gesamten Bemessungszeitraums maßgebend für den Gebührenausgleich. Fehlt ein entsprechendes schlüssiges Konzept, so hat dies in der Regel für die Kommunen finanzielle Nachteile. Erfolgt eine Entscheidung ohne ein schlüssiges Konzept, so hat der Leistungsträger im Falle eines Rechtsstreits die erforderliche Datenerhebung und -aufbereitung nachzuholen, um damit dem Gericht eine zuverlässige Entscheidungsgrundlage zu verschaffen. Das finanzielle Risiko, die tatsächlichen Kosten übernehmen zu müssen, weil ein Konzept im Nachhinein nicht mehr schlüssig dargestellt werden kann, liegt bei der Kommune (BSG Urt. v. 18.06.2008, B 4 AS 50/09 R sowie Urt. v. 10.09.2013, B 4 AS 77/12). Für den Gebührenausgleich nach § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG sind einzig die sich am Ende eines Bemessungszeitraums ergebenden Kostenüber- und Kostenunterdeckungen maßgebend. Die Vorschrift stellt nicht auf einzelne Jahresergebnisse, sondern auf das gebührenrechtliche Ergebnis für den gesamten Zeitraum ab (s. VGH BadenWürttemberg, Beschluss vom 25.11.2013, Az. 2 S 1972/13). Häufig ermitteln Kommunen demgegenüber, auch bei mehrjährigen Bemessungszeiträumen, gebührenrechtliche Ergebnisse für die einzelnen Jahre des Bemessungszeitraums. Bei einer (echten) mehrjährigen Gebührenbemessung ergibt sich stets nur ein gebührenrechtliches Ergebnis. Gedeckelt werden die tatsächlichen Kosten allenfalls durch die Tabellenwerte der Wohngeldtabelle mit einem Sicherheitszuschlag von 10 %, so das BSG in seinem Urteil vom 12.12.2013 B 4 AS 87/12 R. Diesen Sicherheitszuschlag hält das BSG zugunsten des Leistungsberechtigten und dessen elementarem Bedürfnis auf Sicherung Von einer echten mehrjährigen Gebührenkalkulation, im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 1 KAG, die zu einem einheitlichen Gebührensatz für den gesamten Gebührenbemessungszeitraum führt, ist eine Gebührenkalkulation für einen mehrjährigen Zeitraum mit unterschiedlichen Gebührensätzen für die einzelnen Jahre zu unterschei- 48 | 49 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G den. Bei dieser werden zwar die Kosten und Bemessungseinheiten mehrerer Jahre in einer Gebührenkalkulation berücksichtigt, die Gebührensätze jedoch getrennt für die einzelnen Jahre ermittelt. In diesen Fällen ist jährlich ein gebührenrechtliches Ergebnis festzustellen. Die Ermittlung des Straßenentwässerungskostenanteils an den kalkulatorischen Kosten der Abwasserbeseitigung kann abflussmengenorientiert erfolgen; vorzugswürdig bleibt jedoch die kostenorientierte Berechnungsweise. Bei der Erhebung von Gebühren für die öffentliche Abwasserbeseitigung sind nach § 17 Abs. 3 KAG die anteili gen Kosten, die auf die Entwässerung von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen entfallen, von den Kosten nach § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG abzuziehen. Bei der Ermittlung des Straßenentwässerungskostenanteils ist zwischen den kalkulatorischen Kosten und den laufenden Betriebskosten der Abwasserbeseitigung zu unterscheiden. Die Ermittlung des Straßenentwässerungskostenanteils an den laufenden Betriebskosten erfolgt regelmäßig abflussmengenorientiert, entweder unter Rückgriff auf allgemeine Erfahrungswerte, was allerdings vergleichbare örtliche Verhältnisse voraussetzt, oder auf der Grund lage einer auf die örtlichen Verhältnisse abgestimmten Berechnung örtlicher Werte. Für die Ermittlung des Straßenentwässerungskostenanteils an den kalkulatorischen Kosten lässt der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 20.09.2010, Az. 2 S136/10 mittlerweile neben der kos tenorientierten Betrachtungsweise grundsätzlich auch eine abflussmengenorientierte Ermittlung des Straßenentwässerungskostenanteils zu. Allerdings ist diese aufgrund der damit verbundenen Risiken kritisch zu betrachten. Zum einen läuft sie der mit der Regelung in § 17 Abs. 3 KAG beabsichtigten weitgehenden Angleichung der Gebühren- und Beitragsbemessungsgrundlagen zuwider, wonach hinsichtlich der kalkulatorischen Kosten der Straßenentwässerungskostenanteile die prozentuale Höhe nach der Globalberechnung maßgebend sein sollte (vgl. LT-Drs. 11/6586, S. 21 zu § 9 Abs. 2 Satz 5 KAG a.F.). Vor allem aber besteht bei einer Unterschreitung der in der Globalberechnung für die Straßenentwässerung berücksichtigten Sätze die Gefahr einer Doppel finanzierung der Straßenentwässerungskosten über Abwassergebühren und Beiträge, wodurch letzten Endes das Kostenüberschreitungsverbot tangiert wäre. Ferner GPA 2015 hängen die den kalkulatorischen Kosten zu Grunde liegenden Anschaffungs- und Herstellungskosten weniger von den tatsächlichen Abflussmengen, als insbesondere von der Dimensionierung der Abwasserbeseitigungsanlagen und weiteren kostenbezogenen Faktoren ab. Eine abflussmengenorientiere Betrachtung würde dem nicht Rechnung tragen. Aus diesen Gründen wird für den Straßenentwässerungskostenanteil an den kalkulatorischen Kosten der kostenorientierten Berechnungsweise weiterhin der Vorzug vor der abflussmengenorientierten Berechnungsweise eingeräumt. In einigen Fällen wurde der Straßenentwässerungskostenanteil der Abwasserbeseitigung fehlerhaft als Niederschlagswassergebühr ermittelt und erhoben. Einzelne Gemeinden haben im Zuge der Einführung der gesplitteten Abwassergebühren auch die Berechnung des Straßenentwässerungskostenanteils modifiziert. Ent gegen des in § 17 Abs. 3 KAG vorgegebenen Kostenvorabzugs für die Straßenentwässerung von den gebührenfähigen Kosten der Abwasserbeseitigung ist der Kostenanteil für die Straßenentwässerung durch Veranlagung der Straßenflächen zu Niederschlagswassergebühren ermittelt worden. Dabei wurden die Straßenflächen in die Kalkulation der Niederschlagswassergebühren miteinbezogen. Ein Kostenvorabzug für die Straßenentwässerung, wie ihn § 17 Abs. 3 KAG vorsieht, wurde nicht vorgenommen. Diese Vorgehensweise entspricht nicht den gesetzlichen Vorgaben. Zunächst ist sicherzustellen, dass im Fall der Einstellung von Ausgleichsbeträgen in die Kalku lation diese ausschließlich die Grundstücksentwässerung betreffen und die Höhe des Straßenentwässerungs kostenanteils nicht beeinflussen. Darüber hinaus ergeben sich durch die Einbeziehung des Straßenentwässerungskostenanteils in die weitere Kalkulation mengen- und kostenmäßige Verschiebungen, so dass insbesondere auch die allgemeinen Erfahrungswerte zur Aufteilung der Abwasserbeseitigungskosten auf Schmutz- und Niederschlagswasser für diese Kalkulation nicht angewendet werden können. P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G 3.3.9 Konzessionsverträge und -abgaben In einzelnen Fällen wurden Verträge im Bereich der Nah- und Fernwärmeversorgung ohne vorherige Begutachtung abgeschlossen. Der Vertragsentwurf, wie auch die gutachtliche Stellungnahme, müssen dem Gemeinderat nach § 107 GemO vor der Beschlussfas sung vorliegen. Der Beschluss der Gemeinde über den Vertragsabschluss ist der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen (§ 108 GemO). Im vergangenen Berichtsjahr wurde die GPA vermehrt mit der Begutachtung von Verträgen, insbesondere im Bereich der Nah- und Fernwärmeversorgung beauftragt. Eine Gemeinde darf Verträge über die Lieferung von Energie in das Gemeindegebiet sowie Konzessionsverträge über die Benutzung von Gemeindeeigentum, einschließlich der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze für Leitun gen zur Versorgung der Einwohner nur abschließen, verlängern oder wesentlich ändern, wenn die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde nicht gefährdet wird und die berechtigten wirtschaftlichen Interessen der Gemeinde und ihrer Einwohner gewahrt sind. Da es sich bei den Verträgen über die Versorgung bzw. die Einräumung von Wegenutzungsrechten für Versorgungsleitungen um langfristige Bindungen von wesentlicher Bedeutung für die Gemeinde handelt, ist sicherzustellen, dass die im Vertrag eingegangenen Verpflichtungen die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht übersteigen und ihre weitere Entwicklung nicht unverhältnismäßig beeinträchtigen. Gleichwohl ist ein solcher Vertrag stets das Ergebnis von Verhandlungen, in denen naturgemäß die unterschiedlichen Interessen der beiden Parteien zu einem Kompromiss zusammengeführt werden. Mithin regelt § 107 GemO, dass dem Gemeinderat „vor“ der Beschlussfassung das Gutachten eines unabhängigen Sachverständigen vorgelegt werden soll. Im vergangenen Berichtszeitraum war auffällig, dass einzelne Verträge bereits vor Begutachtung ohne Rücksicht auf die Regelpflicht nach § 107 GemO abgeschlossen wurden. Dann steht die Ausräumung der möglicherweise in einer Stellungnahme dargestellten Bedenken jedenfalls unter dem Vorbehalt, dass die beteiligten Parteien über die betroffenen Inhalte erneut verhandeln und dabei eine einvernehmliche Vertragsanpassung erreichen. Ziel ist stets ein ausgewogenes und die wirtschaftlichen Interessen der Gemeinde wahrendes Vertragswerk. Das Hauptaugenmerk wird bei der Begutachtung auf die Vereinbarungen zur Leistung von Entgelten, die Laufzeit des Vertrags, auf Folgekostenregelungen, Rechtsnachfolgeregelungen sowie besonders auf die Endschaftsbestimmungen gelegt. Dabei werden insbesondere die Bedeutung und Auswirkungen der Vertragsbestimmungen, wie auch die vollständige und umfassende Regelung der gegenseitigen Rechte und Pflichten abgehandelt und erörtert. In einem Fall hat die Gemeinde mit dem Abschluss des Vertrages eine gesetzlich unzulässige Sicherheit zu Gunsten Dritter, in Form eines Eintrittsrechts einer Bank zur Sicherung der Ansprüche der Bank gegen das Versorgungsunternehmen, bestellt. Die Bestellung einer solchen Sicherheit ist ohne Zustimmung der Rechtsaufsichtsbehörde als Verstoß gegen das gesetzliche Verbot in § 88 Abs. 1 GemO gemäß der ausdrücklichen Festlegung in § 117 Abs. 2 GemO nichtig. Wird ein Sicherungsvertrag zudem ohne den Vorbehalt der späteren Ausnahme durch die Rechtsaufsichtsbehörde abgeschlossen, kann dieser auch durch eine nachträgliche Ausnahmebewilligung nicht geheilt werden. 3.3.10 Straßen sowie Parkierungseinrichtungen Die Ausweisung eines Gebührenfinanzierungsanteils muss seit dem 01.01.1997 zwingend in allen Beitragssatzungen erfolgen. Dies gilt unabhängig davon, ob die leitungsgebundenen Einrichtungen vor oder nach dem Stichtag (31.12.1978) angeschafft, hergestellt oder erneuert worden sind. Nach Ablauf des Prog nosezeitraums der Globalberechnung ist vor dem Hintergrund einer nicht auszuschließenden Kostenüberdeckung die Kosten- und Flächenseite der Beitragskalkulation zu überprüfen. Denn nach dem Aufwandsüberschreitungsverbot (§ 30 KAG) darf das veranschlagte Beitragsaufkommen den ermittelten umlagefähigen Aufwand nicht überschreiten. Konnte mangels rechtswirksamer Beitragssatzung die sachliche Anschlussbeitragsschuld nicht entstehen, ist die Gemeinde in den ihr durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 05.03.2013 vorgegebenen Grenzen zur Festsetzung von Anschlussbeiträgen verpflichtet. 50 | 51 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G Im Rahmen der überörtlichen Prüfung war verstärkt festzustellen, dass die Anschlussbeitragssätze auf rechtsfeh lerhaften – teilweise aus den 1980er Jahren stammenden -Globalberechnungen beruhten, die keinen Gebühren finanzierungsanteil berücksichtigten. Mitunter waren auch die der Globalberechnung zu Grunde gelegten Anschaffungs- und Herstellungskosten überschritten, die Flächenseite der Globalberechnung infolge weiterer Baugebietserschließungen überholt und der Prognosezeitraum abgelaufen. Die Erforderlichkeit eines Gebührenfinanzierungsanteils in der Globalberechnung bestimmt sich nach dem Stichtag (31.12.1978). Die Beitragssätze für leitungsgebundene öffentliche Einrichtungen, die vor diesem Stichtag noch unter dem Kommunalabgabengesetz (KAG) 1964 angeschafft, hergestellt oder erneuert worden waren und im Rahmen der Globalberechnung keinen Gebührenfinanzierungsanteil berücksichtigten, sind unwirksam, sofern sie nicht bis zum 31.12.1996 angepasst worden sind. Die auf Globalberechnungen beruhenden Beitragssätze für nach dem 31.12.1978 angeschaffte, hergestellte oder erneuerte Einrichtungen, ohne Berücksichtigung eines Gebührenfinanzierungsanteils, sind mit hoher Wahrscheinlichkeit unwirksam. Unter Geltung des KAG 1964 stand den Gemeinden die ausschließliche Möglichkeit einer Beitragsfinanzierung für ihre leitungsgebundenen Einrichtungen offen. Diese Rechtslage hat sich mit § 10 KAG i.d.F. von 1978 (GBl. S.224) erstmals geändert, als das Finanzierungsinstrument des Anschlussbeitrags dahingehend eine Beschränkung erfahren hatte, dass Beiträge nur noch zur teilweisen Deckung der Herstellungskosten erhoben werden durften. Mit dieser Rechtsänderung bezweckte der Gesetzgeber eine verstärkte Finanzierung der Investitionskosten von öffentlichen Einrichtungen über Benutzungsgebühren. Die nachfolgenden Regelungen im KAG 1996 und KAG 2005 haben an dem System einer nur teilweisen Beitragsfinanzierung festgehalten. Ob eine leitungsgebundene Einrichtung noch ausschließlich über Beiträge finanziert werden durfte (§ 10 Abs. 1 KAG i.d.F. v. 1964) oder bereits teilweise über Gebühren zu finanzieren war, bestimmte sich danach, ob die öffentliche leitungsgebun dene Einrichtung nach dem 31.12.1978 angeschafft, hergestellt oder erneuert worden war (Art. 5 Abs. 4 KAGÄnderungsgesetz (KAG-ÄndG) 1978, GBl. S. 224). Nach dieser Rechtsänderung durften die Kosten für die erstmalige Anschaffung, Herstellung oder Erneuerung öf- GPA 2015 fentlicher Einrichtungen, nur noch teilweise über Beiträge refinanziert werden. Eine rechtliche Verpflichtung zur Anpassung der Globalbrechung für vor dem 31.12.1978 angeschaffte, hergestellte oder erneuerte Einrichtungen, enthielt Art. 5 Abs. 3 der Übergangsbestimmungen zum KAG-ÄndG 1996 (GBl. S. 104). Danach mussten die Beitragssätze für vor diesem Stichtag angeschaffte, hergestellte oder erneuerte Einrichtungen, bei denen nach dem KAG 1964 ein Gebührenfinanzierungsanteil nicht festgelegt war, bis spätestens zum Ablauf des 31.12.1996 an die geänderte Rechtslage angepasst werden (LT-Drs. 11/6586 v. 09.10.1995, S. 27). Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat durch Urteil vom 19.09.2002 – 2 S 976/02, BWGZ 2002, 846-848 – dezidiert klar gestellt, dass die mit dem Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 12.12.1996 angeordnete Anpassung der Beitragssätze mit Inkrafttreten dieses Gesetzes zur Unwirksamkeit einer nicht der gesetzlichen Anpassungspflicht entsprochenen Beitragssatzung f ühre. Der Forderung nach einer anteiligen Gebührenfinanzierung wird nicht nur dadurch Rechnung getragen, dass ein Gebührenfinanzierungsanteil explizit ausgewiesen wird, sondern auch durch Kürzung der Herstellungskosten um mindestens 5 % oder durch Festsetzung eines reduzierten Beitragssatzes (vgl. Gössl/Reif, Kommunalab gabengesetz für Baden-Württemberg, Stand Juni 2013, Abschnitt 1.4.2 zu § 30, Scholz/Sammet/Gössl, Recht und Praxis der Globalberechnung in Baden-Württemberg, S. 48, Birk in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2014, Rdnr. 658 a zu § 8). Eine bloße Nichteinstellung von ansatzfähigen Kosten genügt nicht der Erforderlichkeit eines Gebührenfinanzierungsanteils. Denn nicht eine noch so geringe Gebührenfinanzierung wird den gesetzlichen Anforderungen gerecht. Vielmehr wird in der Literatur ein Gebührenfinanzierungsanteil von 5 % gefordert, da ansonsten nicht dem gesetzgeberi schen Ziel einer verstärkten Finanzierung der Investitions kosten für öffentliche Einrichtungen über Benutzungsgebühren und einer Entlastung der Beitragsschuldner Rechnung getragen wird (vgl. Scholz/Sammet/Gössl a.a.O., Birk in: Driehaus a.a.O.). Hinzu kommt, dass es nach der Rechtslage in Baden-Württemberg, anders als in anderen Bundesländern, nicht ausreicht, wenn die Globalberechnung sich im Ergebnis als „richtig“ im Sinne von nicht überhöht nach Maßgabe des Aufwandsüberschreitungsverbots erweist und das vom Ortsgesetzgeber nur „gegriffene“ Ergebnis rechtfertigt. Vielmehr fordert der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, dass der Beitragssatz in den Grenzen, die ihm durch das Vor- P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G teilsprinzip, den Kostendeckungsgrundsatz und den Gleichheitsgrundsatz gesetzt sind, nach pflichtgemäßem Ermessen vom Ortsgesetzgeber festgesetzt wird. Dies beinhaltet die Entscheidung, zu welchem Anteil die Herstellungskosten der leitungsgebundenen öffentlichen Einrichtungen über das Beitragsaufkommen finanziert werden sollen (vgl. VGH BW, Urt. v. 12.10.1989 – 2 S 2107/87, VBlBW 1990, 190-192, Urt. v. 02.10.1986 – 2 S 2272/85, VBlBW 1987, 357, Urt. v. 07.02.1985 – 2 S 812/84, VBlBW 1985, 428). Soll dem Gebührenfinan zierungsanteil durch eine Nichteinstellung von Kosten Rechnung getragen werden, setzt dies voraus, dass der Ortsgesetzgeber zum Zeitpunkt der Beschlussfassung Kenntnis von dem Ausmaß dieser Kosten und der davon betroffenen Teileinrichtung (Kostenträger) hatte. Denn nur so kann er das ihm zustehende Ermessen fehlerfrei ausüben. In der rechtlichen Konsequenz ist davon auszugehen, dass die auf Globalberechnungen beruhenden Beitragssätze bzw. die gesamte Beitragssatzung für Einrichtungen, die nach dem Stichtag des 31.12.1978 angeschafft, errichtet oder hergestellt worden sind und bei denen ein Gebührenfinanzierungsanteil fehlt, mit hoher Wahrscheinlichkeit unwirksam sind. bietserschließungen bzw. weiterer Baumaßnahmen über beitragsfähige Maßnahmen. Nach § 10 Abs. 1 KAG-ÄndG 1978 sollte der erforder liche Gebührenfinanzierungsanteil 5 % der Herstellungskosten nicht unterschreiten. Das öffentliche Interesse war unter dem KAG 1978 nach der damaligen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mit mindestens 10 % anzusetzen. Der für das öffentliche Interesse anzusetzende Eigenanteil reduzierte sich nach § 10 Abs. 2 S. 3 KAG 1996 auf 5 %. Einer bis 31.12.1996 nach § 5 Abs. 3 KAG-ÄndG 1996 unterbliebenen Anpassung um den Gebührenfinanzierungsanteil kann nicht mit dem Argument begegnet werden, der 10 %ige Kostenabzug für das öffentliche Interesse werde durch zwei 5 %ige Kostenabzüge (5 % öffentliches Interesse und 5 % Gebührenfinanzierungsanteil) ersetzt. Denn weder die Verwaltung noch die Verwaltungsgerichte dürfen diese Ermessensentscheidungen des Gemeinderats an sich ziehen, indem sie gewissermaßen am Ortsgesetzgeber vorbei diese Berechnungsfaktoren nach eigenem Gutdünken festlegen (vgl. Scholz/Sammet/Gössl, Schriftreihe des Gemeindetags Baden-Württemberg, Band II, Recht und Praxis der Globalberechnung, Nr. I. 1. S. 7-8, VGH BW, Urt. v. 02.10.1986 – 2 S 2272/85). Nach dem Aufwandsüberschreitungsverbot (§ 30 KAG) darf das veranschlagte Beitragsaufkommen den ermittelten umlagefähigen Aufwand nicht überschreiten. § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG bleibt unberührt. Mängel in der Beschlussfassung bleiben nach dieser auf der Grundlage des KAG 2005 eingeführten Regelung unbeachtlich und führen nicht zur Ungültigkeit der beschlossenen Beitragssätze, wenn sich ohne diese Mängel derselbe oder nur ein geringfügig höherer Beitragssatz ergeben hätte (vgl. Birk in: Driehaus, Rdnr. 678 b zu § 8, LT-Drs. 13/3966 v. 25.01.2005, S. 40, 41). Mängel in diesem Sinne betref fen materielle Mängel des Rechenvorgangs der Globalbe rechnung (z. B. Fehler auf der Flächenseite in der Zusammenstellung der Flächen nach dem satzungsrechtlichen Beitragsmaßstab, Prognosefehler über zukünftige Entwicklungen, Fehler bei der Kostensteigerungsrate zukünftiger Baukosten, vgl. VGH BW, Urt. v. 23.03.2006 – 2 S 2842/04, BWGZ 2006, 516-520), nicht dagegen einen unzulässigen Beitragsmaßstab. Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Beachtlichkeitsgrenze bzw. der Einhaltung des Aufwandsüberschreitungsverbots (Kostendeckungsgrenze) richtet sich nach den Gegebenheiten im Zeitpunkt der Beschlussfassung (vgl. VGH BW, Urt v. 23.03.2006 a.a.O.). Denn bei der Beschlussfassung durch den Satzungsgeber sind – wie ausgeführt – „mannigfaltige Prognose- und Ermessensentscheidungen zu Der Ablauf des Prognosezeitraums der Globalberechnung ist gesetzlich nicht geregelt; Änderung der Flächen- und Kostenseite, infolge weiterer Bauge- Das KAG 2005 i.d.F. v. 17.03.2005 (GBl. S. 206 ff.), zuletzt geändert durch Gesetz v. 19.12.2013 (GBl. S. 491 ff.), enthält keine Vorgaben, für welchen Prognosezeitraum die Globalberechnung zu beschließen ist. Der Ortsgesetzgeber hat jedoch bei der Festlegung des Prognose zeitraums darauf zu achten, dass für die Kosten- und Flächenseite der gleiche Zeitraum gewählt wird. Erweisen sich die Kalkulationsgrundlagen nachträglich als überhöht, so bleibt dies grundsätzlich ohne Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der Kalkulation (§ 20 Abs. 1 Satz 3 KAG). Die Kalkulation wird dadurch nicht ungültig. Gleichwohl ist zu beachten, dass die Globalberechnung dann u ngültig wird, wenn sich die Prognose durch endgültig feststehende Fakten (z. B. tatsächlicher Eingang einer Zuwendung von 5 Mio. EUR, anstelle wie zunächst angenommen von 3 Mio. EUR) als unrichtig herausstellt und sich dadurch der Beitragssatz nachträglich nicht nur als geringfügig überhöht erweist. (vgl. Gössl/Reif, a.a.O. Abschnitt 2.1 zu § 30, VGH BW, Urt. v. 19.10.1989 – 2 S 1921/87). 52 | 53 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G treffen, die durch nachträgliche Erkenntnisse“ nicht mehr beeinflusst werden können. Der Gesetzgeber hat in der Gesetzesbegründung eine Kostenüberdeckung von bis zu 5 % noch als geringfügig qualifiziert (vgl. LT-Drs. 13/3966 v. 25.01.2005, S. 41). Ohne Globalberechnung entsteht die sachliche Anschlussbeitragsschuld nicht und es tritt keine Verjähr ung ein. Die Gemeinde ist an das eigene Ortsrecht gebunden und hat eine Rechtspflicht zur Festsetzung von Anschlussbeiträgen, solange die vom Bundesverfassungsgericht (Beschl. v. 5.03.2013, 1 BvR 2457/08) geforderte äußerste Zumutbarkeitsgrenze für die Erhebung vorteilsausgleichender Abgaben nicht abgelaufen ist. Die sachliche Beitragsschuld entsteht nach der gefes tigten bundesweiten Rechtsprechung frühestens bzw. nur mit dem Inkrafttreten einer gültigen rechtswirksamen Satzung. Beiträge können ohne eine solche Satzung nicht entstehen und demzufolge auch nicht verjähren. Nach der langjährigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichthofs Baden-Württemberg ist davon auszugehen, dass eine Beitragssatzung ohne Global berechnung bzw. mit einer am Maßstab dieser Rechtsprechung gemessenen fehlerhaften Globalberechnung unwirksam ist. § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG bleibt – wie ausgeführt – davon unberührt. Hat eine Gemeinde ihr in § 20 Abs. 2 KAG eingeräumtes Ermessen dahingehend ausgeübt, durch Erlass einer Beitragssatzung Anschlussbeiträge zu erheben (maßgebend ist insoweit die jüngste wirksame Beitragssatzung), ist sie an ihr eigenes Ortsrecht gebunden, als sich das Beitragserhebungsrecht zu einer Pflicht verdichtet (Art. 20 Abs. 3 GG). Die Gemeinde ist dann nicht berechtigt, von der Erhebung von Anschlussbeiträgen abzu sehen (vgl. Grünewald in: Driehaus, a.a.O. § 8 Rdnr. 507 ff, Driehaus in: Driehaus: a.a.O., § 8 Rdnr. 16, OVG Kob lenz, Urt. v. 15.01.1976 – 6 A 53/73). An dieser Rechtslage ändert auch nichts die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg im Urteil v. 27.01.2000 (Az. 23 S 1621/97, BWGZ 2000, 436-439), wonach Beiträge grundsätzlich nur insofern gebührenmindernd zu behandeln seien, als sie auch tatsächlich eingenommen wurden. Diese Entscheidung stellt die Rechtspflicht zur Erhebung von Anschlussbeiträgen bzw. die Bindung an das eigene Ortsrecht nicht zur Disposition der Gemeinde. GPA 2015 Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 5.03.2013 Az. 1 BvR 2457/08 (NVwZ 2013 S. 1004, Bay VBl. 2013 S. 465) festgestellt, dass das Rechtstaatsprinzip in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit dienendes Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit R egelungen verlange, die sicherstellten, dass Abgaben zum Vorteilsausgleich nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden könnten. Das Gericht hat nicht die späte Möglichkeit der Beitragsfestsetzung als verfassungswidrig eingestuft, sondern deren zeitlich unbegrenzte Möglichkeit. Auch wenn diese Entscheidung auf die Besonderheiten des bayerischen Anschlussbeitragsrechts zurückzuführen ist, bleibt sie nicht ohne Auswirkungen auf die Rechtslage in BadenWürttemberg. Vorbehaltlich einer Änderung des § 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. c KAG dürfte die in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts geforderte äußerste Zumutbarkeitsgrenze für die Erhebung vorteilsausgleichender Abgaben dann noch nicht abgelaufen sein, wenn zwischen Eintritt der Vorteilslage und der Heranziehung zum Anschlussbeitrag ein Zeitraum von nicht mehr als 30 Jahren liegt (analog BVerwG, Urt. v. 20.03.2014 – 4 C 11.13, NVwZ 2014, 1671, VGH BW, Urt. v. 10.07.2014 – 2 S 2228/13, BWGZ 2014,1308, Urt. v. 27.01.2015 – 2 S 1840/14). Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat durch Urteil vom 11.09.2014 (2 K 23256/13) entschieden, dass die Heranziehung zum Wasserversorgungs beitrag im Anwendungsbereich des baden-württem bergischen Kommunalabgabengesetzes ausgeschlossen sei, wenn seit dem Entstehen der Vorteilslage mehr als 30 Jahre vergangen seien. Das Gericht leitet dieses Ergebnis in Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben ab: „Der Erhebung von vorteilsausgleichenden Kommunalabgaben steht der Grundsatz von Treu und Glauben danach als von Amts wegen zu berücksichtigende Einwendung entgegen, wenn seit dem Entstehen der Vorteilslage mehr als 30 Jahre vergangen sind, wobei im jeweiligen Einzelfall auch vor Erreichen dieser zeitlichen Höchstgrenze die Erhebung nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls treuwidrig und deshalb als Rechtsausübung unzulässig sein kann.“ Ob und wann der baden-württembergische Gesetzgeber reagieren und eine entsprechende Anpassung des Kommunalabgabengesetzes vornehmen wird oder eine Justierung bzw. Anpassung der bisherigen Rechtsprechung durch den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu erwarten ist, bleibt abzuwarten. P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G 3.3.11 Eigenbetriebe Schon seit mehreren Jahren bestehen zur bilanziellen Behandlung von Oberflächenabdichtungen bei stillge legten Deponien unterschiedliche Auffassungen, inwieweit diese Maßnahmen als Herstellungskosten zu aktivieren und planmäßig abzuschreiben (investive Behandlung) oder sofort als Erhaltungsaufwand zu erfassen seien (konsumtive Behandlung). Die uneinheitliche Bilanzierungspraxis ist hauptsächlich auf einen unterschiedlich verwendeten Betriebsbegriff bzw. Betrachtungszeitraum zurückzuführen. Abfallwirtschaftlich wird bei Deponien zwischen Errichtungs-, Ablagerungs-, Stilllegungs- und Nachsorgephase unterschieden. Die eigentliche Phase des Betriebs (Betriebsphase) umfasst den Zeitraum der Ablagerungsphase und der Stilllegungsphase. In der Stilllegungsphase wird regelmäßig eine Oberflächenabdichtung eingebaut, zunächst als temporäre Abdichtung. Erst wenn die Setzun gen des Deponiekörpers abgeklungen sind, wird die temporäre Abdichtung durch die endgültige Oberflächenabdichtung ersetzt. Soweit eine Deponie flächenmäßig in mehrere Abschnitte unterteilt betrieben wird, beginnt die Nachsorgephase erst zu dem Zeitpunkt, zu dem auch der letzte Abschnitt der Deponie die Stilllegungsphase verlassen hat. Insoweit kann die Betriebsphase im abfallwirtschaftlichen Sinn einen sehr langen und teilweise im Voraus nicht absehbaren Zeitraum umfassen. Sowohl die Kosten der temporären Abdichtung, als auch der endgültigen Abdichtung, betragen i.d.R. mehrere Millionen Euro (teilweise deutlich zweistellig). Die Diskussionen zur bilanziellen Behandlung von Aufwendungen für die Oberflächenabdichtung werden maßgeblich durch die Fokussierung auf die Aufgabenerfüllung und den daraus „zugrunde zu legenden Zeitraum“ einerseits sowie andererseits durch die Tatsache geprägt, dass regelmäßig nur eine bestimmte Zeit Einnahmen aus dem Deponiebetrieb erzielt werden können und im Übrigen i.d.R. notwendige Mittel aus „angesammelten Rückstellungen“ zur Verfügung stehen. Zeitraum der Aufgabenerfüllung als maßgeblicher Betrachtungszeitraum: Die Stilllegung der Deponie nach Abschluss der Ablagerungsphase ist keine Betriebsaufgabe. Ebenso endet da- mit nicht die Verpflichtung zur Erfüllung der abfallwirtschaftlichen öffentlichen (Gesamt-)Aufgabe. Hierbei ist ferner zu bedenken, dass bisher noch keine Deponie aus der Nachsorgephase entlassen wurde und im Übrigen die Dauer dieser Phase also nur sehr schwer abzuschätzen ist (man geht teilweise von durchaus 100 Jahren aus). Damit sind erhebliche Unwägbarkeiten verbunden, ggf. auch nachträglich notwendige kostenintensive Maßnahmen, die nicht über angesammelte Rückstellungsmittel abgedeckt sind. Die Betrachtung des gesamten Zeitraums der Aufgabenerfüllung (aktive und passive Phase, d. h. bis zum Ende der Nachsorgephase) hat eine investive Behandlung der Oberflächenabdichtung zur Folge (Abschreibung der Oberflächenabdichtung bis „zum Ende der Aufgabenerfüllung“). Für eine investive Behandlung spricht zudem, dass auch die Basisabdichtung aktiviert wird. Daneben können in der passiven Betriebsphase Bauten (z. B. für Überwachungspersonal) und Fahrzeuge (für Deponiebefahrung) für die Aufgabenerfüllung erforderlich sein, deren Aufwendungen unstrittig (für sich allein betrachtet) zu aktivieren sind. Betriebszeitraum als maßgeblicher Betrachtungszeitraum: Mit dem Übergang in die Stilllegungsphase ändert sich der Deponiebetrieb insoweit, als die „wirtschaftliche Betriebsphase“ mit der Anlieferung von Abfällen und der Einnahmeerzielung endet. Aus kaufmännischer Sicht endet der „Deponiebetrieb“ zum Ende der Ablagerungsphase. Wird der „Betriebszeitraum aus kaufmännischer Sicht“ zugrunde gelegt, so führt dies in Konsequenz zu einer konsumtiven Behandlung der Oberflächenabdichtung (die wirtschaftliche Betriebsphase hat bereits vor der Aufbringung der Oberflächenabdichtung geendet). Für eine konsumtive Behandlung spricht auch, dass ein Deponiegrundstück generell unverkäuflich ist und durch die Oberflächenabdichtung kein Mehrwert geschaffen wird. Das Deponiegelände hat im Vergleich zu „normalen“ Grundstücken in der Gesamtbetrachtung eher einen (erheblichen) Minderwert. Fazit: Mit Blick auf den „besonderen Lebenszyklus“ einer Deponie ist eine investive Behandlung der Oberflächenabdichtung nicht sachfremd bzw. vor dem Hintergrund des Zeitraums der Aufgabenerfüllung dem Grunde nach angezeigt. D.h. im Zusammenhang mit der Einrichtung 54 | 55 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G der Oberflächenabdichtung können auch Investitionen angenommen werden (vgl. hierzu Leitfaden für den Abschluss und die Nachsorge von Hausmülldeponien des Ministeriums für Umwelt und Forsten Rheinland-Pfalz, Anlage 1 Arbeitsgangkatalog). Soweit die Oberflächenab dichtung als Maßnahme im Vermögensplan veranschlagt, also „investiv“ behandelt wird, ist diese in Konsequenz entsprechend ihrer Nutzungsdauer (bis zum Abschluss der Nachsorgephase) abzuschreiben. Nicht zulässig ist, als weitere Konsequenz dieser investiven Behandlung, die allerdings häufig praktizierte außerplanmäßige Abschreibung im Entstehungsjahr. Angesichts der nutzer- oder generationengerechten Zuordnung der gesamten Deponiekosten ist allerdings zu berücksichtigen, dass in der Nachsorgephase keine korrespondierenden Erträge mehr erwirtschaftet werden können. Die (Deponie-) Rückstellung ist in der aktiven Phase i.d.R. vollständig angesammelt worden. Aus Vereinfachungsgründen ist es insoweit vertretbar, die Maßnahmen zur Rekultivierung unmittelbar aus der Rückstellung zu bedienen (erfolgsneutrale Inanspruchnahme) und die damit verbundenen Aufwendungen als Erhaltungsaufwand zu behandeln (konsumtive Behandlung). Mit der Neuordnung des Wasserrechts ist die Wasser versorgung gesetzliche Pflichtaufgabe der Gemeinde, mit Auswirkungen aus gemeindewirtschaftsrechtlicher Sicht. Durch Art. 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Wasserrechts in Baden-Württemberg vom 03.12.2013 (GBl. 2013, 389) wurde in § 44 Abs. 1 Satz 1 WG bestimmt, dass die öffentliche Wasserversorgung der Gemeinde als Aufgabe der Daseinsvorsorge obliegt. Die Wasserversorgung ist damit zur gesetzlichen Pflichtaufgabe der Gemeinden geworden (s. Gesetzesbegründung LT-Drs. 15/3760, 140). Aus gemeindewirtschaftsrechtlicher Sicht ergeben sich daraus insbesondere folgende A uswirkungen: ● Wasserversorgungseinrichtungen können auch weiterhin Gewinne erzielen; eine Verpflichtung hierzu besteht nicht. Unternehmen, zu deren Betrieb die Gemeinde gesetzlich verpflichtet ist, sind keine wirtschaftlichen Unternehmen i. S. d. § 102 Abs. 1 und 2 GemO (§ 102 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 GemO). Da die Wasserversorgung in § 44 Abs. 1 WG als gesetzliche Pflichtaufgabe der Gemeinden ausgestaltet wurde, ist die Vorgabe des GPA 2015 § 102 Abs. 3 Halbsatz 2 GemO, wonach wirtschaftliche Unternehmen einen Ertrag für den Haushalt abwerfen sollen, für die Wasserversorgung nicht einschlägig. Gleichwohl besteht für gemeindliche Wasserversorgungseinrichtungen nach wie vor die gebührenrechtliche Möglichkeit der Gewinnerzielung. Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 KAG können Versorgungseinrichtungen und wirtschaftliche Unternehmen einen angemessenen Ertrag für den Haushalt der Gemeinde abwerfen. Diese Regelung wurde durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 12.02.1996 (GBl. 1996, 104) in das KAG aufgenommen, da bereits seinerzeit Zweifel bestanden, ob kommunale Versorgungseinrichtungen wirtschaftliche Unternehmen sind (Gesetzesbegründung zum damaligen § 9 Abs. 2 Satz 2 KAG, LT-Drs. 11/6586, 21). Da es sich bei der Wasserversorgung zweifelsfrei um eine Versorgungseinrichtung handelt, kommt es insofern nicht auf die Einstufung als wirtschaftliches Unternehmen an. ● Ein steuerrechtlich motivierter Ausschluss der Ge- winnerzielungsabsicht ist nicht empfehlenswert; es sollte zumindest volle Kostendeckung angestrebt werden. Vor diesem Hintergrund ist ein (steuerrechtlich) moti vierter Ausschluss der Gewinnerzielungsabsicht (s. hierzu GPA-Geschäftsbericht 1997/98, S. 60) nach wie vor nicht empfehlenswert. Da eine angemessene Eigenkapitalverzinsung im Rahmen der kalkulatorischen Verzinsung des Anlagekapitals (§ 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KAG) zu den gebührenfähigen Kosten, nicht jedoch zum handels- und steuerrechtlich berücksichtigungsfähigen Aufwand zählt, hätte ein Ausschluss der Gewinnerzielungsabsicht zur Folge, dass bei einer mit Eigenkapital ausgestatteten Wasserversorgungseinrichtung keine kostendeckenden Gebühren angestrebt werden (bzw. entgegen § 12 Abs. 3 Satz 2 EigBG keine marktübliche Eigenkapitalverzinsung erwirtschaftet wird). Es erscheint schwer vermittelbar, bei der Wasserversorgung trotz Gewinnerzielungsmöglichkeit eine geringere Kostendeckung anzustreben, als bei der Abwasserbeseitigung, für die der Kostendeckungsgrundsatz als Veranschlagungsmaxime in Form eines Kostenüberschreitungsverbots gilt. Daher wird empfohlen, bei der Wasserversorgung – soweit vertretbar und geboten (§ 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GemO) – zumindest eine volle Kostendeckung anzustreben. P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G ● Von der Festsetzung eines Stammkapitals kann abgesehen werden. Da es sich bei der Wasserversorgung um kein wirtschaftliches Unternehmen handelt, kann bei einer als Eigenbetrieb geführten Wasserversorgungseinrichtung von der Festsetzung eines Stammkapitals in der Betriebssatzung abgesehen werden (§ 12 Abs. 2 Satz 2 EigBG). Für eine Rückführung von Eigenkapital an die Gemeinde können nach § 12 Abs. 1 Satz 3 EigBG Kredite aufgenommen werden. Zinsen für etwaige Trägerdarlehen der Gemeinde an ihre Betriebe gewerblicher Art (hierzu zählt nach § 4 Abs. 3 KStG ausdrück lich auch die Wasserversorgung) werden allerdings steuerrechtlich nur insofern als Aufwand anerkannt, als der Betrieb mit einem angemessenen Eigenkapital ausgestattet ist. Ein Anhaltspunkt ist die Kapitalstruktur gleichartiger Unternehmen in privater Rechtsform. Ein Betrieb gewerblicher Art ist grundsätzlich mit einem angemessenen Eigenkapital ausgestattet, wenn das Eigenkapital am Anfang des Wirtschaftsjahres mindestens 30 % des um Ertragszuschüsse gekürzten Aktivvermögens beträgt (Abschn. 33 Abs. 2 KStR 2004). Die Problematik der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Zinsen für Trägerdarlehen kann aber umgangen werden, wenn diese durch Fremdkredite ersetzt werden. 3.4 Prüfung der Bauausgaben Ein besonderer Schwerpunkt der Bauausgabenprüfung lag im Berichtszeitraum auf der Vergabe von Bauleis tungen. Dabei wurden einige Mängel festgestellt, insbesondere auch solche, welche die Wertung der Angebote betrafen. Das Volumen der von der GPA geprüften Baumaßnahmen lag mit knapp 1,2 Mrd. EUR im Berichtsjahr nicht ganz auf dem hohen Niveau der beiden Vorjahre. Trotzdem kann man auch aus dieser Zahl ablesen, dass in den Kommunen – nach den schwierigen Jahren 2007 bis 2009 – wieder kräftiger investiert wurde. Die im Rahmen der Prüfung festgestellten Überzahlungen (2,9 Mio. EUR) und Mehrkosten aufgrund von Abrechnungs- und Ausschreibungsmängeln (2,6 Mio. EUR) haben nochmals zugelegt und lagen in Summe beinahe um 1 Mio. EUR über dem Jahr 2012. Statistisch nicht erfasst sind die tatsächlich, letztlich von den Kommunen realisierten Rückzahlungen aus Überzahlungen. Geprüftes Bauvolumen in Mio. Euro 925 lich. Nach § 44 Abs. 1 Satz 2 WG kann die Gemeinde die Organisationsform frei wählen, soweit und solange die Erfüllung der Aufgabe gewährleistet ist. Diese Regelung lässt (wie bisher) auch die Beauftragung und Einbindung Dritter zu. Auch Private können im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung und -erfüllung eingeschaltet werden, z. B. als Stadtwerke in Form einer GmbH oder AG oder unter Beteiligung Privater oder mittels Vergabe der Betriebsführung an Private. Eine echte und vollständige Übertragung der Aufgabe (materielle Privatisierung) ist dagegen für die Zukunft ausgeschlossen (Gesetzesbegründung, LT-Drs. 15/3760, 141). Nach § 44 Abs. 1 Satz 3 WG bleiben lediglich die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens bestehenden Rechtsverhältnisse unberührt. Etwaige bestehende private Wasserversorgungsunternehmen (z. B. kommunale Eigen- und Beteiligungsgesellschaften) sind somit bis zu ihrem Auslaufen nicht vom Privatisierungsverbot betroffen. Die Untersagungsregelung gilt auch nicht für öffentlich-rechtliche Zusammenschlüsse, wie z. B. Zweckverbände. 1.400 1.323 ● (Aufgaben-)Privatisierungen sind nicht mehr mög- 1.047 950 1.218 1.170 1.033 1.200 1.000 800 916 600 400 200 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 3.4.1 Fehlerhafte Anwendung des § 16 Abs. 1 Nr. 3 VOB/A (fehlende Erklärungen oder Nachweise) Fehlende Erklärungen und Nachweise sind vom Auftraggeber grundsätzlich nachzuverlangen und vom Bieter nachzuliefern. Dabei sind jedoch verschiedene Regeln zu beachten, so gilt z. B. „Nachliefern: ja, Nachbessern: nein“. § 16 Abs. 1 Nr. 3 VOB/A kommt zum Tragen, wenn Erklärungen oder Nachweise, deren Vorlage der Auftragge 56 | 57 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G ber verlangt hat, fehlen. Für diesen Fall gelten folgende Vorgaben: ● Der Auftraggeber muss verlangte aber fehlende Er- klärungen und Nachweise nachfordern. ● Der Bieter muss diese Erklärungen und Nachweise in- nerhalb von sechs Kalendertagen nach Aufforderung durch den Auftraggeber nachreichen (die Frist beginnt am Tag nach Absendung der Aufforderung durch den Auftraggeber). ● Der Auftraggeber muss das Angebot bei Nichtvorlage der Erklärungen bzw. Nachweise innerhalb der Frist ausschließen. Auftraggeber gelegentlich auf die Nachforderung der fehlenden Erklärungen und Nachweise, was allerdings unzulässig war. Die Gefahr, dass der Bieter taktiert, berechtigt den Auftraggeber nicht dazu, auf die Nachforderung der Erklärungen bzw. Nachweise zu verzichten. Ein eventuelles Taktieren der Bieter muss Literaturmeinungen zufolge hingenommen werden, da sich der Deutsche Vergabe- und Vertragsausschuss in Kenntnis dieser Möglichkeit bewusst für die Aufnahme der o.g. Regelung in die VOB/A entschieden hat. Der Auftraggeber hat lediglich die Möglichkeit, den taktierenden Bieter abzumahnen und ihn im Wiederholungsfalle wegen mangelnder Zuverlässigkeit von Vergaben auszuschließen. ● In mehreren Fällen wurde den Bietern eine längere Diese Regelung wurde erstmals in die VOB/A 2009 aufgenommen und in der jetzt aktuellen VOB/A 2012 unver ändert beibehalten. Sie stellt eine Reaktion auf die frühere, im Geltungsbereich der VOB/A 2006 sehr strenge Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes dar. Nach dieser waren Angebote (auch wirtschaftliche Angebote) ohne Wenn und Aber von der Wertung auszuschließen, wenn vom Auftraggeber verlangte Erklärungen oder Nachweise bei Angebotsabgabe fehlten. Dies galt auch dann, wenn es sich dabei um relativ unbedeutende Erklärungen oder Nachweise handelte. Die o.g. Bestimmung soll also gewährleisten, dass die Fälle auszuschließender Angebote, bei gleichzeitiger Wahrung des Wettbewerbsgrundsatzes und der Vergleichbarkeit der Angebote, reduziert werden. Obwohl dies grundsätzlich zu begrüßen ist, muss doch immer wieder festgestellt werden, dass die Anwendung des § 16 Abs. 1 Nr. 3 VOB/A den Kommunen Probleme bereitet. Bei Anwendung dieser Bestimmung werden jedenfalls häufig Fehler gemacht: ● § 16 Abs. 1 Nr. 3 VOB/A ermöglicht es dem Bieter sich taktisch zu verhalten, indem er bestimmte Erklärungen oder Nachweise zunächst nicht abgibt, um dann, in Kenntnis des Submissionsergebnisses, zu entscheiden, ob er diese nachreicht oder nicht. Reicht er die geforderten Erklärungen oder Nachweise nicht oder nicht fristgerecht nach, ist der Auftraggeber gezwungen, sein Angebot von der Wertung auszuschließen. Auf diese Weise kann ein Bieter, der kein Interesse mehr daran hat, den Auftrag zu dem von ihm angebotenen Preis auszuführen, den Ausschluss seines Angebots herbeiführen. Um dies zu verhindern, verzichteten die GPA 2015 Nachreichungsfrist als sechs Kalendertage zugestanden. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 16 Abs. 1 Nr. 3 VOB/A ist diese Frist nicht verlängerbar. ● In mehreren Fällen wurde es dem Bieter ermöglicht, Erklärungen und Nachweise nachzubessern. In einem Fall wurde einem Bieter zugestanden, die ausweislich seiner Nachunternehmererklärung vorgesehene Nachunternehmerquote von 70 % auf 40 % zu reduzieren. Dies geschah, nachdem der Auftraggeber den Bieter darauf hingewiesen hatte, dass eine Nachunternehmerquote über 50 % mit dem Selbstausführungsgebot nach § 4 Abs. 8 VOB/B nicht vereinbar sei und bei Aufrechterhaltung der Ausschluss des Angebots folgen müsse. Ein Nachbessern von Erklärungen ist aber nicht zulässig. Nach § 16 Abs. 1 Nr. 4 VOB/A werden Erklärungen und Nachweise nur dann nachgefordert, wenn sie physisch fehlen, nicht aber, wenn sie inhaltlich unzureichend oder mit dem Vergaberecht nicht vereinbar sind. Etwas anderes gilt nach neuerer Rechtsprechung nur für Erklärungen/Nachweise, die offenkundig falsch sind (VK Nordbayern, B. v. 25.06.2014, IBR 2014, 625) oder den formellen A nforderungen nicht entsprechen (VK Bund. B. v. 21.08.2013, VPR 2014, 1036). Nachgefordert werden aus Sicht der VK Sachsen außerdem fehlende Angaben innerhalb einer geforderten Erklärung (VK Sachsen, B. v. 05.05.2014, VPR 2015, 25). P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G 3.4.2 Fehlende Ausübung des Ermessens bei Vorlage fakultativer Ausschlussgründe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 VOB/A Bei Vorliegen eines fakultativen Ausschlussgrunds „kann“ das Angebot von der Wertung ausgeschlossen werden. Dies bedeutet nicht, dass der Auftraggeber die freie Wahl zwischen Wertung und Ausschluss hat. Vielmehr muss er eine Ermessensentscheidung über die weitere Behandlung des Angebots treffen und diese sorgfältig dokumentieren. Nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 VOB/A können Angebote von Bietern in bestimmten Fällen ausgeschlossen werden, so z. B., wenn ein Insolvenzverfahren über das Vermögen des Bieters beantragt oder eröffnet worden ist oder wenn der Bieter nachweislich eine schwere Verfehlung begangen hat, die seine Zuverlässigkeit als Bewerber in Frage stellt. Bei den unter § 16 Abs. 1 Nr. 2 VOB/A genannten Fällen handelt es sich um sog. fakultative Ausschlussgründe. Sie betreffen Spezialfälle mangelnder Eignung des Bewerbers bzw. Bieters. Liegt einer dieser Gründe vor (dies ergibt sich z. B. aus der Eigenerklärung zur Eignung [KEV 179 AngErg Eignung] oder durch Recherche unter www. insolvenzbekanntmachungen.de), steht es im Ermessen des Auftraggebers, ob er das betreffende Angebot ausschließt oder nicht. Im Gegensatz zu den unter § 16 Abs. 1 Nr. 1 VOB/A genannten zwingenden Gründen ist er also nicht zum Ausschluss des Angebots verpflichtet. Der Auftraggeber übt sein Ermessen aus, indem er eine auf sachlichen Erwägungen beruhende Entscheidung über die weitere Teilnahme der einzelnen Bieter am Vergabeverfahren trifft. Dabei geht es um die Frage, ob und in welchem Umfang der zu beurteilende Sachverhalt geeignet ist, die Leistungsfähigkeit oder Zuverlässigkeit des Bieters in Frage zu stellen. Dem Auftraggeber steht dabei ein Beurteilungsspielraum zu. Dieser wird nur dann überschritten, wenn ● ein vorgeschriebenes Verfahren nicht eingehalten wird, ● nicht von einem zutreffenden und vollständig ermit- telten Sachverhalt ausgegangen wird, ● sachwidrige Erwägungen in die Wertung einbezogen werden, ● der sich im Rahmen der Beurteilungsermächtigung haltende Beurteilungsspielraum überdehnt wird (vgl. OLG Celle, Beschluss v. 18.02.2013 – Az.: 13 Verg 1/13.). Daraus, dass der Auftraggeber bei Vorliegen fakultativer Ausschlussgründe einen Beurteilungsspielraum hat, folgt, dass dieser seine Entscheidung ausführlich dokumentieren muss. Dabei ist zu beachten, dass die Nichtausübung des Ermessens (also die fehlende Abwägung der für und gegen eine Beauftragung des betreffenden Bieters sprechenden Argumente) als solche bereits dazu führt, dass die Vergabe rechtsfehlerhaft ist (vgl. z. B. OLG Schleswig, B. v. 30.05.2012, IBR 2012, 529). Wie festgestellt wurde, ist die hier angesprochene Ausübung des Ermessens (bei Vorliegen fakultativer Ausschlussgründe) oftmals nicht erfolgt. Beispielsweise ist bei der Ausschreibung einer komplexen Schulbauerweiterung das Angebot des Rohbauunternehmers ausgeschlossen worden, nachdem dieser dem Auftraggeber mitgeteilt hatte, dass das Insolvenzverfahren über sein Vermögen eröffnet worden sei. Bei einem solchen Bauvorhaben wird der Ausschluss eines insolventen Bieters sicher in vielen Fällen gerechtfertigt sein. Schließlich besteht die Gefahr, dass der insolvente Unternehmer während der Baumaßnahme ausfällt, der Ablauf der Gesamtmaßnahme infolge dessen ins Wanken gerät und Nachfolgeunternehmer, die nicht rechtzeitig mit ihrer Leistung beginnen können (oder behindert sind), Entschädigung bzw. Schadensersatz fordern. Solche Gründe für den Ausschluss des Bieters sind zu dokumentieren. Auch hat der Auftraggeber zu dokumentieren, dass er die Gesichtspunkte, die im konkreten Fall für eine Leistungsfähigkeit des insolventen Bieters sprechen (wie z. B. die Fähigkeit des Bieters, Sicherheiten vorzulegen oder die Tatsache, dass genügend qualifiziertes Personal verblieben ist) eruiert und gegen die Gefahren aus der Insolvenz abgewogen hat. All dies war hier nicht der Fall. Die Ermessensentscheidung erfordert immer, dass ein vorgeschriebenes Verfahren eingehalten und von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen wird. Hierzu gehört auch, dass der Auftraggeber nach dem Arbeitnehmerentsendegesetz und dem Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz dazu verpflichtet ist, ab einem Auftragswert von 30.000 EUR netto vor Auftragsvergabe einen den Bieter betreffenden Gewerbezentralregisterauszug einzuholen. Dieser enthält Eintragungen über Geldbußen, Geldstrafen und Freiheits- 58 | 59 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G strafen, die aufgrund von Verstößen gegen bestimmte Rechtsnormen (z. B. des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes) verhängt wurden. Ergibt sich aus dem Gewerbezentralregisterauszug, dass der Bieter zu Geldbußen von wenigstens 2.500 EUR, Geldstrafen über 90 Tagessätzen oder Freiheitsstrafen über drei Jahren verurteilt wurde, soll der Bieter gem. § 56 Arbeitnehmerentsendegesetz bzw. § 21 Abs. 1 Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz für eine gewisse Zeit von der Teilnahme am Wettbewerb ausgeschlossen werden. Etwas anderes kann gelten, wenn der Bieter zwischenzeitlich Selbstreinigungsmaßnahmen durchgeführt hat, um seine Integrität wieder herzustellen. Für den Fall, dass die Geldbußen unter den o.g. Grenzen liegen, existieren keine expliziten gesetzlichen Vorgaben. Auch hier hat der Auftraggeber eine Ermessensentscheidung zu treffen, die in Einzelfällen (bei nur geringen Geldbußen) auch zugunsten des Bieters ausfallen kann, jedoch begründet und dokumentiert sein muss. Immer wieder ist festgestellt worden, dass Gewerbezentralregisterauszüge nicht eingeholt wurden, obwohl die Auftragssummen (z. T. weit) über 30.000 EUR netto lagen. In diesen Fällen wurde nicht nur gegen die Pflicht zur Einholung dieser Registerauszüge verstoßen. In Unkenntnis eventueller im Gewerbezentralregisterauszug notierter Verfehlungen des Bieters war der Auftraggeber gar nicht in der Lage, die ggf. gebotene Ermessensentscheidung über den Ausschluss des Bieters ermessensfehlerfrei zu treffen. 3.4.3 Fehlerhafte Behandlung unklarer oder von den Vergabebedingungen abweichender Angebote Angebote, die Änderungen an den Vergabeunterlagen enthalten, müssen von der Wertung ausgeschlossen werden. Dasselbe gilt für Angebote, die in sich wider sprüchlich oder mehrdeutig sind. Immer wieder kommt es vor, dass Bieter Änderungen an den Vergabeunterlagen vornehmen. Diese können auf vielfältige Weise erfolgen, z. B. indem der Bieter Streichungen oder Hinzufügungen in das Leistungsverzeichnis aufnimmt, vertrags- oder leistungsmodifizierende GPA 2015 Regelungen in seinem Begleitschreiben zum Angebot vorsieht oder sich über Vorgaben der Bewerbungsbedingungen hinwegsetzt. In diesen Fällen ist sein Angebot nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 lit. b VOB/A i.V. mit § 13 Abs. 1 Nr. 5 Satz 1 VOB/A von der Wertung auszuschließen. Dabei kommt es nicht darauf an, wie gravierend die Änderungen sind und ob sie die Bieterrangfolge beeinflussen. Mit dieser strengen Regelung soll sichergestellt werden, dass die Angebote in jeder Hinsicht miteinander vergleichbar sind und Unklarheiten über den späteren Vertragsinhalt vermieden werden. Eine Ausnahme liegt nur vor, wenn sich die Eintragungen bzw. Anmerkungen des Bieters nicht als echte Änderungen an den Vergabe unterlagen, sondern z. B. als erläuternde Hinweise darstellen. In diesem Fall kommt der Ausschluss des Angebots nicht in Betracht. Ein Angebot ist auch dann von der Wertung aus zuschließen, wenn es Eintragungen enthält, die in sich widersprüchlich oder mehrdeutig sind oder wenn der Bieter unklare Änderungen an seinen eigenen Eintragungen vorgenommen hat (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 lit. b VOB/A i.V. mit § 13 Abs. 1 Nr. 5 Satz 2 VOB/A). In beiden Fällen (also beim Umgang mit Angeboten, die von den Vergabebedingungen abweichen und bei der Behandlung unklarer Angebote) sind immer wieder Fehler gemacht worden: ● Ausgeschrieben waren Kanalsanierungsarbeiten. In den Vergabeunterlagen hatte der Auftraggeber eine konkrete Frist für die Ausführung dieser Arbeiten vorgesehen. Da ein Bieter aus Kapazitätsgründen nicht in der Lage war, die betreffenden Arbeiten fristgemäß auszuführen, wies er in einem Begleitschreiben darauf hin, dass seinem Angebot eine andere (von ihm konkret bezeichnete) Frist zugrunde liege. Da dieser Bieter an erster Rangstelle stand, wurde sein Angebot beauftragt, womit gegen Vergabebestimmungen verstoßen wurde. Die eigenmächtige Änderung der Ausführungsfrist seitens des Bieters stellt eine Abweichung von den Vergabeunterlagen dar, die zum Ausschluss des Angebots von der Wertung hätte führen müssen. ● Das Leistungsverzeichnis enthielt eine Position, unter der der Auftraggeber ein Leitfabrikat mit dem Hinweis „oder gleichwertig“ vorgegeben hatte. Diese Vorgabe wurde durch eine Freizeile ergänzt, in der der Bieter das von ihm angebotene Fabrikat benennen sollte. Ein P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G Bieter bot zwei verschiedene Fabrikate an, verbunden mit dem Hinweis, dass der Auftraggeber die Wahlmöglichkeit zwischen beiden Fabrikaten habe. Der Auftraggeber erteilte den Zuschlag auf dieses Angebot und benannte das von ihm ausgewählte Fabrikat im Auftragsschreiben. Hierbei übersah er, dass das Angebot mehrdeutig war und daher nicht hätte gewertet werden dürfen. Ein Angebot muss so beschaffen sein, dass der Auftraggeber dieses ohne Rückfragen beim Bieter und ohne die Wahrnehmung von Auswahlmöglichkeiten annehmen kann. Nach neuerer Rechtsprechung haben Bieter allerdings die Möglichkeit, innerhalb eines Vergabeverfahrens mehrere eigenständige Hauptangebote abzugeben. Diese müssen sich jedoch inhaltlich, also im Hinblick auf nichtpreisliche Kriterien, unterscheiden. Weitere Voraussetzung ist, dass die verschiedenen Hauptangebote jeweils auf besonderer Anlage gemacht und als solche deutlich bezeichnet sind (wie bei verschiedenen Nebenangeboten). Ein Bieter, der sich unsicher ist, ob das von ihm angebotene Fabrikat verglichen mit dem Leitfabrikat gleichwertig ist, hat somit die M öglichkeit, mehrere Hauptangebote mit jeweils unterschiedlichen Fabrikatsangaben anzubieten. Diese muss der Auftraggeber werten, wenn die oben genannten Bedingungen (deutliche Kennzeichnung, inhaltliche Unterschiede) erfüllt sind. (Vgl. dazu OLG Düsseldorf, B. v. 09.03.2011, IBR 2011, 353 sowie VK Bund, B. v. 29.01.2014, VPR, 2014, 183). ● Ein Angebot wurde von der Wertung ausgeschlossen, weil Teile der Baubeschreibung dem Angebot nicht beigefügt waren und weil der Auftraggeber der Auffassung war, die Baubeschreibung sei integraler Bestandteil des Angebots und somit nicht nachforderbar. In diesem Fall war der Ausschluss des Angebots nicht gerechtfertigt: Zum einen hatte der Bieter die Baubeschreibung (als Teil des Leistungsverzeichnisses) mit seiner Unterschrift im Angebotsschreiben anerkannt. Zum anderen ist ein Angebot nach der Rechtsprechung nicht auszuschließen, wenn Bestandteile, die der Auftraggeber vorformuliert hat und in denen der Bieter keine eigenen Eintragungen vornehmen muss, bei Angebotsabgabe fehlen. Solche Angebotsbestandteile können nachgefordert werden (VK Nordbayern, B. v. 22.09.2010, IBR 2011, 46). 3.4.4 Fehler bei der Wirtschaftlichkeits prüfung nach § 16 Abs. 6 Nr. 3 VOB/A Nicht selten basieren Fehler bei den Wirtschaftlichkeitsprüfungen auf einer Missachtung von Regeln, die der Auftraggeber selbst aufgestellt hat. Ziel der Wirtschaftlichkeitsprüfung ist es, das Angebot mit dem besten Preis-/Leistungsverhältnis zu ermitteln. Dazu werden die Angebote der engeren Wahl miteinander verglichen. In die engere Wahl kommen Angebote, die formal korrekt sind, von geeigneten Bietern stammen und einen angemessenen Gesamtpreis aufweisen. Für den Vergleich der Angebote hat der Auftraggeber zwei prinzipielle Möglichkeiten: Er kann die Angebote ausschließlich nach dem Preis vergleichen. Neben dem Preis kann er aber auch weitere Kriterien (wie z. B. Gestaltung und Qualität) der Wirtschaftlichkeitsprüfung zugrunde legen. In beiden Fällen sind verschiedene Regeln zu beachten, die sich aus § 16 Abs. 6 Nr. 3 VOB/A und der hierzu vorliegenden Rechtsprechung ergeben. Außerdem sind die Vorgaben zu beachten, die im jeweiligen Fall in den Vergabeunterlagen (z. B. Bewerbungsbedingungen und Leistungsbeschreibung) enthalten sind. Diese Regeln und Vorgaben wurden häufig nicht beachtet bzw. falsch angewandt: ● Nach der Aufforderung zur Angebotsabgabe war eine Vergabe der ausgeschriebenen Leistung in Losen vorgesehen. Eine solche Regelung verpflichtet den Auftraggeber, die eingegangenen Angebote losweise zu werten und die Kombination der günstigsten Lose zu beauftragen. Ungeachtet dessen wurde ein Bieter mit allen Losen beauftragt, obwohl dieser nicht bei jedem Los das wirtschaftlichste Angebot abgegeben hatte. Zur Begründung wurde angeführt, die Erbringung der Leistung aus einer Hand biete verschiedene Vorteile, etwa hinsichtlich der Gewährleistung. Dabei handelt es sich jedoch um einen Aspekt, der bereits bei der Gestaltung der Vergabeunterlagen und nicht erst bei der Angebotswertung hätte berücksichtigt werden müssen (ggf. durch Verzicht auf die losweise V ergabe). ● Angehängte Stundenlohnarbeiten wurden nicht in die Wertung einbezogen, obwohl diese im Leistungsver- 60 | 61 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G zeichnis vom Bieter nicht nur mit dem Verrechnungssatz, sondern auch mit dem Positionsgesamtbetrag anzugeben waren und somit in die Angebotssumme eingeflossen sind. Der Auftraggeber wollte damit verhindern, dass der Bieter nur aufgrund der von ihm ungewöhnlich niedrig angebotenen Stundenlohnverrechnungssätze an die erste Rangstelle kommt, zumal zum Zeitpunkt der Angebotswertung noch nicht feststeht, in welchem Umfang Stundenlohnarbeiten erfor derlich werden. Durch Ausweisung des Positionsgesamtbetrags und Berücksichtigung der Stundenlohnarbeiten bei Bildung der Angebotssumme bringt der Auftraggeber jedoch zum Ausdruck, dass er die Stundenlohnarbeiten in die Wertung einbeziehen werde. (OLG Saarbrücken, Urt. v. 24.06.2009, IBR 2009, 96). Geschieht dies nicht und ändert sich dadurch die Bieterrangfolge, macht sich der Auftraggeber gegenüber dem übergangenen Bieter schadensersatzpflichtig. ● Bei der Unterschwellenwertvergabe von Fassaden elementen wurden die Angebote nicht nur nach dem Preis, sondern unter Berücksichtigung weiterer Kriterien, wie z. B. Gestaltung bewertet. Dies war unzulässig, weil es der Auftraggeber versäumt hatte, diese weiteren Kriterien in der Bekanntmachung bzw. den Vergabeunterlagen zu benennen. Der Auftraggeber war der Ansicht, dass eine solche Vorabbekanntgabe der Wertungskriterien bei Unterschwellenwertvergaben nicht erforderlich sei, zumal der für Unterschwellenwertvergaben gültige Abschnitt 1 der VOB/A (im Gegensatz zu dem bei europaweiten Vergaben anzuwendenden Abschnitt 2) keine solche Pflicht vorsehe. Dies trifft zwar zu. Dennoch hat der Bundesgerichtshof entschieden, dass auch bei Unterschwellenwertvergaben aus Transparenzgründen nur solche Zuschlagskriterien (neben dem Preis) bei der Wertung berücksichtigt werden dürfen, die vom Auftraggeber zuvor publik gemacht wurden. (BGH, Urt. v. 15.01.2013, IBR 2013, 298). er selbst aufgestellt hat und mit der er sich selbst bindet. Er hätte das Skontoangebot in die Wertung einbeziehen müssen. Die Frage, ob die von ihm vorgegebene Zahlungsfrist tatsächlich ausreicht, hätte er bei der gegebenen Sachlage noch vor der Ausschreibung prüfen müssen. 3.4.5 Fehler bei der Wertung von Nebenangeboten Nebenangebote müssen – verglichen mit Hauptange boten – einige zusätzliche Hürden nehmen, um gewer tet bzw. beauftragt werden zu können. Bei vielen Nebenangeboten ist dies nicht der Fall. Ein Nebenangebot liegt vor, sobald das Angebot des Bieters vom geforderten Angebot abweicht (OLG Düsseldorf, B. v. 04.07.2001, – Verg 20/01). Bei der Wertung von Nebenangeboten sind verschiedene Besonderheiten zu beachten, so v.a.: ● Nebenangebote müssen auf besonderer Anlage ge- macht und als solche deutlich gekennzeichnet sein, ansonsten werden sie ausgeschlossen (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 lit. e und f VOB/A). ● Bei Unterschwellenwertvergaben werden Nebenan- gebote stets gewertet, es sei denn, der Auftraggeber hat sie in der Bekanntmachung oder den Vergabeunterlagen nicht zugelassen (16 Abs. 8 VOB/A). ● Erfolgt ein europaweites Vergabeverfahren, setzt die Wertung des Nebenangebots voraus, dass der Auftrag geber ●Nebenangebote in der Bekanntmachung aus- drücklich zugelassen und ● Ein vom Bieter angebotener Skonto wurde nicht ge- wertet, obwohl der Auftraggeber zur Abgabe von Skontoangeboten aufgefordert und Bedingungen für die Wertung von Skontoangeboten (wie Mindestzahlungsfristen) benannt hatte, die vom Bieter eingehalten wurden. Der Auftraggeber entschloss sich dazu, das Skontoangebot nicht zu werten, da ihm Zweifel gekommen waren, ob die von ihm vorgegebenen Fristen für die Zahlung eingehalten werden könnten. Der Auftraggeber hat damit gegen eine Regel verstoßen, die GPA 2015 ●Mindestanforderungen an Nebenangebote gestellt hat (vgl. § 8 EG Abs. 2 Nr. 3 VOB/A). ● Nebenangebote müssen im Vergleich zur Leistungs- beschreibung des Auftraggebers qualitativ und quantitativ gleichwertig sein (vgl. Nr. 2.5 Abs. 1 – KEV 112.1 (B) BB -), bzw. bei europaweiten Vergaben die vom Auftraggeber gestellten Mindestanforderungen erfüllen (§ 16 EG Abs. 1 Nr. 1 lit. e VOB/A). P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G ● Zumindest bei europaweiten Vergaben dürfen Neben- angebote nur gewertet werden, wenn der Auftraggeber neben dem Preis auch weitere Zuschlagskriterien benannt und diese angemessen gewichtet hat (BGH, B. v. 07.01.2014, IBR 2014, 162). Bei der Wertung von Nebenangeboten sind den Auftraggebern beispielsweise folgende Fehler unterlaufen: Zur Begründung wurde angeführt, die Realisierbarkeit der im Nebenangebot beschriebenen Leistung sei nicht für die Gesamtmenge gesichert, da diese entscheidend von den Arbeitsabläufen und Witterungsverhältnissen abhänge. Zur Gleichwertigkeit gehört jedoch die volle quantitative Verfügbarkeit der Alternativleistung, unter Beachtung der Einbaubedingungen. ● In zahlreichen Fällen wurden Pauschalpreisnebenan- gebote bei Erschließungsmaßnahmen und sonstigen Tiefbaumaßnahmen beauftragt. Dabei wurde übersehen, dass Bauleistungen gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 VOB/B nur dann für eine Pauschalsumme vergeben werden dürfen, wenn die Leistung nach Ausführungsart und Umfang genau bestimmt und mit einer Änderung bei der Ausführung nicht zu rechnen ist. Bei Tiefbaumaßnahmen liegen diese Voraussetzungen normalerweise nicht vor. Hier kommt es trotz intensiver Baugrunduntersuchungen immer wieder zu Abweichungen gegenüber dem erwarteten Baugrund. Tiefbauarbeiten sind deshalb in aller Regel nach Einheitspreisen zu vergeben (OLG Naumburg, Urt. v. 20.12.2012, IBR 2013, 300). ● In den Vergabeunterlagen war vorgegeben, dass Ne- benangebote nur in Verbindung mit einem Hauptangebot zugelassen seien. In diesem Fall darf das Nebenangebot nur gewertet werden, wenn das Hauptangebot die Voraussetzungen des § 16 Abs. 1 bis 6 VOB/A erfüllt, also formal korrekt ist, von einem geeigneten Bietern abgegeben wurde und einen angemessenen Gesamtpreis aufweist. Dies war hier nicht der Fall, da der Bieter Änderungen im Leistungsverzeichnis vorgenommen hatte. Damit hätte auch das Nebenangebot von der Wertung ausgeschlossen werden müssen. Stattdessen wurde es gewertet und beauftragt. ● Bei einer Abwasserbeseitigungsmaßahme wurde ein Nebenangebot beauftragt, welches anstelle des ausgeschriebenen Einbaus von Mineralbeton die Aufbereitung des Aushubmaterials vor Ort und dessen Wiedereinbau vorsah. Dieses Nebenangebot hätte von der Wertung ausgeschlossen werden müssen, weil es im Vergleich zur ausgeschriebenen Leistung nicht gleichwertig war. Die fehlende Gleichwertigkeit ergab sich schon daraus, dass das Nebenangebot nicht mit der vollen dort angegebenen Menge bei der Wertung berücksichtigt wurde, sondern nur mit einer Teilmenge. 3.5 Programmprüfung 3.5.1 Prüfung der kommunalen Rechenzentren Derzeit findet die Prüfung der Daten- und Programmsicherheit bei den kommunalen Rechenzentren statt. Der GPA ist nach § 114a Abs. 1 Satz 4 GemO im Rahmen der Programmprüfung Gelegenheit zu geben, die Ordnungsmäßigkeit der Programmanwendung an Ort und Stelle zu prüfen. Diese bei den kommunalen Rechenzent ren vorzunehmende Ordnungsmäßigkeitsprüfung wird in einem 4- bis 5-jährigen Prüfungsturnus durchgeführt. Die GPA prüft die Strukturen und Abläufe der Datenverarbeitung zentral in den Rechenzentren. Das bedeutet, die vor Ort für jede Kommune im Rahmen der sog. Anwendungsprüfung (§ 6 Abs. 2 Nr. 11 GemPrO) beim Rechenzentrum vorzunehmenden Prüfungshandlungen zur Daten- und Programmsicherheit werden quasi „vor die Klammer gezogen“. Dadurch werden nicht nur die örtliche und überörtliche Finanzprüfung entlastet, sondern auch die Rechenzentren, weil nur eine turnusmäßige zentrale Prüfung erfolgt. Die Prüfungsergebnisse wirken sich auf alle Kunden des jeweiligen Rechenzentrums gleichermaßen aus. Im Ergebnis führt der zentrale Prüfungsansatz zu erheblichen Synergien und Kosteneinsparungen. Im Spätjahr 2014 wurde die Prüfung der Daten- und Programmsicherheit bei diesen Einrichtungen begonnen: ● der Kommunalen Informationsverarbeitung Baden- Franken (KIVBF) und ● der Kommunalen Informationstechnologie Ulm-Reut- lingen-Stuttgart (KomIT URS), als gemeinsames Re- 62 | 63 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G chenzentrum der Zweckverbände Kommunale Datenverarbeitung Region Stuttgart (KDRS) und Kommunale Informationsverarbeitung Reutlingen-Ulm (KIRU). Die beiden Prüfungen laufen zeitlich und inhaltlich parallel ab. Das einheitliche Vorgehen sowie die sich daraus ergebenden weiteren Synergieeffekte gewährleisten eine hohe Prüfungseffizienz. Prüfungsschwerpunkte sind Altdaten vollständig und richtig in das Nachfolgeverfahren übernommen worden sind. Häufig herrscht hierbei eine gewisse Unsicherheit darüber, welche Dokumentationsunterlagen erstellt und von der Kommune ausgedruckt oder digitalisiert aufbewahrt werden müssen. Die GPA beabsichtigt einen (Mindest-)Katalog der notwendigen Unterlagen bei Datenmigration zu erarbeiten, der den Kommunen in Form einer GPA-Mitteilung zur Verfügung gestellt werden soll. ● die Daten- und Programmsicherheit sowie das inter- ne Kontrollsystem im Rechenzentrum, ● der Rechenzentrumsbetrieb, mit Fokus auf den SAP- Verfahren, ● die Berechtigungsverwaltung, dabei auch die Quan- tität und Qualität von Rechenzentrums-Zugriffen auf Kundenmandanten, ● bei der KomIT URS ergänzend spezielle Prüfungs- punkte, die sich durch das dortige Hosting-Angebot ergeben. Die Prüfungshandlungen werden voraussichtlich bis Mitte 2015 abgeschlossen und in einem Prüfungsbericht dokumentiert sein; daran schließt sich das sog. Stellungnahmeverfahren an. Zum Abschluss des Prüfungsverfahrens erhalten die beiden Rechenzentren jeweils einen abschließenden Prüfungsvermerk. Dieser kann Vorgaben und Hinweise zu technischen und organisatorischen Maßnahmen im Rechenzentrum enthalten. Die GPA geht davon aus, dass die Kunden von Seiten der KIVBF und der KomIT URS über die Ergebnisse informiert werden. 3.5.2 Notwendige Unterlagen bei Verfahrensmigrationen Welche Unterlagen sind zu Dokumentationszwecken bei Verfahrensmigrationen notwendig? Zunehmend wechseln Kommunen ihr bisher eingesetztes Finanzwesenverfahren bzw. stellen vom kameralen Rechnungsstil auf das Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR) um. Bei solchen Migrationsprojek ten muss der Nachweis erbracht werden, dass die sogen. GPA 2015 3.6 Beratung in Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit 3.6.1 Entwicklung der Beratungstätigkeit Die Nachfrage nach Beratung ist weiterhin sehr groß. Die überörtliche Prüfung ist im Hinblick auf das kom munale Selbstverwaltungsrecht im Wesentlichen auf die Frage der Rechtmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung beschränkt. Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung sind nach dem badenwürttembergischen kommunalen Prüfungsrecht Gegenstand der Beratung; die GPA „soll“ kraft ihres gesetzli chen Auftrags (§ 114 Abs. 2 GemO, § 2 Abs. 4 GPAG) die Kommunen in diesen Fragen „auf Antrag“ beraten. Im Vorfeld werden regelmäßig in einer Art „Angebotsverfah ren“ Gegenstand, Untersuchungstiefe, Inhalte und Verfahren sowie voraussichtliche Kosten der geplanten Untersuchung/Beratung zwischen den Kommunalverwaltungen und der GPA abgestimmt. Trotz Wartezeiten wegen der beschränkten Personalkapazität war die Nachfrage auch im Geschäftsjahr 2014 anhaltend groß. Insgesamt 436 Gutachten, Beratungen und gebührenpflichtige Einzelanfragen wurden erstellt bzw. bearbeitet. Gemessen an den abgerechneten Tagewerken bedeutet dies eine Zunahme gegenüber den Vorjahren. Mit ursächlich für die große Nachfrage nach Beratung und Unterstützung ist sicherlich die große fachliche Erfahrung der GPA in den spezifischen Fragestellungen der Kommunalverwal tungen. Im Interesse eines möglichst effektiven Einsatzes der Organisationsberater/innen der GPA werden vor allem Schwerpunkte in Bereichen gebildet, in denen ein hoher Erfolgs- und Folgewirkungsgrad zu erwarten ist. P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G Gebührenpflichtige Beratungsgeschäfte 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 363 357 362 2007 2008 2009 404 404 432 2010 2011 2012 468 2013 436 2014 3.6.2 Beratungsportfolio Das Beratungsportfolio hat sich gegenüber den Vorjahren nicht wesentlich verändert. Entsprechend der jeweiligen Problemstellung können die Kommunen aus einer Vielzahl von Beratungsformen auswählen: Beratungsform Leistung der GPA Umfassende Organisations untersuchung Die Organisationsuntersuchung wird von der GPA weitgehend allein durchgeführt. Die Ziele der Untersuchung werden vorab mit der Leitung der Verwaltung vereinbart. Danach wird der Ist-Zustand erhoben, analysiert und es werden Vorschläge zur Beseitigung von Schwachstellen erarbeitet. Die Mitarbeiter beteiligen sich an dem Untersuchungsprozess durch die Beschreibung ihrer Stellen, durch Interviews am Arbeitsplatz oder wirken in einem Infomarkt mit. Organisations diagnose/Check Die Organisation wird unter verschiedenen Blickwinkeln grob auf Auffälligkeiten untersucht. In einem Schnelldurchgang durch die Verwaltung oder einzelne Organisationseinheiten werden die größten Schwachstellen bzw. Einsparpotentiale ermittelt. Im Rahmen dieser Beratungsform erfolgen die Gespräche zur Ist-Analyse i. d. R. ausschließlich mit der Führungsebene. Bei kleinen Kommunen reicht in vielen Fällen der Organisationscheck aus, um mit relativ geringem Aufwand die Verwaltung zu optimieren; auf eine umfassende (und teurere) Untersuchung kann verzichtet werden. Große Verwaltungen wiederum schalten eine Diagnose/einen Check gerne einer umfassenden Untersuchung vor, um damit die wichtigsten Handlungsfelder auszuloten. Kurzberatung Die Kurzberatung ist eine zeitlich und inhaltlich auf ein bestimmtes Thema beschränkte Organisationsuntersuchung. Je nach Vereinbarung wird das Ergebnis in einem Aktenvermerk oder Kurzprotokoll festgehalten. Beratung tageweise Die Verwaltung „kauft“ die Zeit eines erfahrenen Organisationsberaters ein. Vor Ort erteilt dieser Rat für konkrete Problemstellungen. Die Themen und den Ablauf bestimmt die Verwaltung selbst und dokumentiert auch die Ergebnisse, wenn nicht zusätzlich etwas anderes vereinbart wird (z. B. schriftliche Stellungnahme bzw. Empfehlung der Beraterin/des Beraters). Bei guter Vorbereitung ist diese Vorgehensweise besonders effizient. 64 | 65 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G Organisationsentwicklung/ Begleitende Beratung Die Organisationsentwicklung ist ein längerfristig angelegter, umfassender Verbesserungsprozess. Arbeiten und Lernen werden im Interesse einer stetigen Qualitäts- und Leistungsverbesserung zusammengeführt („lernende Verwaltung“). Wenn Verwaltungen in einen solchen Prozess einsteigen oder wenn sie vieles in Eigenregie machen wollen und nur ab und zu einen externen Partner benötigen, kann eine sog. begleitende Beratung vereinbart werden. Der Berater soll Probleme aus einer anderen Sichtweise aufzeigen und zu deren Lösung beitragen. In der begleitenden Beratung geht es also oft um eine rein fachliche Analyse einer betrieblichen Situation. Moderation von Veranstaltungen Die GPA steht auch für die Moderation von Veranstaltungen und Tagungen (z. B. Klausurtagungen) zu den unterschiedlichsten Themen im kommunalen Bereich zur Verfügung. Dabei können die Kommunen zwischen einer klassischen Moderation (bei welcher der Moderator sich inhaltlich nicht an der Problemlösung beteiligt) und einer „GPA-Moderation“ wählen. Bei dieser Moderationsform bringt der Moderator seinen Erfahrungsschatz und die „Hausmeinung der GPA“ in die Veranstaltung mit ein. Projektarbeit Die Untersuchung wird in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit der Verwaltung durchgeführt. Die GPA beteiligt die unmittelbar Betroffenen durch Mitwirkung in Arbeitsgruppen/Projektgruppen. Dabei bleibt die Verwaltung „Herr des Verfahrens“ und die GPA leistet ihren Beitrag in Form von Moderation der Gruppen und Mitwirkung bei der Gruppenarbeit. Die Lenkungsgruppe setzt sich aus Verwaltungsführung, Personalrat und GPA zusammen und hat den Auftrag, die Ziele der Untersuchung zu definieren, den Ablauf zu steuern und Ergebnisse entgegenzunehmen. In die Lenkungsgruppe können auch Mitglieder des Gemeinderats eingebunden werden. Die Arbeitsgruppe/Projektgruppe leistet die eigentliche Organi sationsarbeit. Dabei kann die gesamte Palette der Instrumente und Techniken des Organisierens angewendet werden – so wie es der Untersuchungsgegenstand erfordert. Mitarbeiter befragung Die Mitarbeiterbefragung soll ein Stimmungsbild der Organisation zeichnen. Sie erfasst die tätigkeitsbezogenen Bedürfnisse der Mitarbeiter und das Ausmaß ihrer A rbeitszufriedenheit. Sie soll ferner Auskunft geben, wie Führungsverhalten wahrgenommen wird und wo S tärken und Schwächen in Organisation und Zusammenarbeit liegen. Es können auch einzelne Verbesserungsvorschläge zu den Geschäftsprozessen aufgenommen werden. Infomarkt Ein Infomarkt dient der spontanen, gemeinsamen Sammlung von Ideen und Stichwörtern jeglicher Art zu einer konkreten Frage, beispielsweise bezogen auf bestimmte Erwartungen („welche Erwartungen haben Sie an diese Veranstaltung?“), Erfahrungen („welche guten und welche schlechten Erfahrungen haben Sie bisher mit Mitarbeitergesprächen gemacht?“) oder zu einzelnen Problemen („auf Grund welcher Ursachen könnte es zu der langen Verfahrensdauer gekommen sein?“). Der Beratung durch die GPA kommt zugute, dass sie nicht auf der Grundlage eines Vertrags erfolgt, der entsprechen de Rechtspflichten beider Seiten begründen würde und nur einvernehmlich geändert werden könnte, sondern als öffentlich-rechtliche Dienstleistung auf Gebührenbasis nach dem Maß der Inanspruchnahme der Beratungsleis tungen erbracht wird. Das ermöglicht eine äußerst flexi ble Anpassung an die Bedürfnisse der Kommune einerseits und an die personellen Kapazitäten der GPA ande- GPA 2015 rerseits. Häufig zeigt sich erst während der Durchführung einer Beratung, dass der Beratungsbedarf weiter reicht oder tiefer geht, als ursprünglich angenommen. Auch der umgekehrte Fall kommt manchmal vor. Erkennt der Bera ter, dass ein Fachbereich oder Amt gut organisiert und personell angemessen besetzt ist, kann die Untersuchung verkürzt werden, mit der Folge, die Kosten der Beratung zu senken und Personalkapazität für andere Bereiche oder Verwaltungen frei zu schaufeln. P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G 3.6.3 Ablauf einer Organisationsberatung Der typische Ablauf einer Organisationsberatung gestaltet sich wie folgt: Verfahrensschritt Inhalt Kontaktaufnahme Der Anstoß geht von der Kommune aus, schriftlich oder telefonisch. Beratungsangebot Beratungsziel(e), Untersuchungsbereich(e), Beratungsform, zeitlicher Ablauf und Höhe der Beratungsgebühr werden festgelegt. Beratungsauftrag Schriftlich oder fernmündlich erteilt die Kommune den Auftrag. Projektstart Die Mitarbeiterinnen, Mitarbeiter und der Personalrat sollten durch die Verwaltungsleitung zeitnah schriftlich über die anstehende Untersuchung informiert und um aktive B eteiligung gebeten werden. Die Organisationsuntersuchung wird mit einer Informationsveranstaltung für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter begonnen. Der Verwaltungschef/die Verwaltungschefin sollte diese Veranstaltung nochmals nutzen, die Ziele zu erläutern und für die Unter stützung zu werben. Die Verwaltung lernt ihre Beraterin/ihren Berater kennen, erhält Infor mationen über die geplante Vorgehensweise und es können Fragen aus der Mitarbeiterschaft gestellt werden. Große Bedeutung wird der Erläuterung des Vordrucks Stellen-und Arbeitsplatzbeschreibung beigemessen. Die Stellenbeschreibung ist wesentlichste Grundlage für jede Stellenbewertung und Organisationsuntersuchung. Die GPA gibt Tipps zum Ausfüllen des Vordrucks und zur Berechnung der Zeitanteile für die einzelnen Aufgaben (in einem dafür entwickelten Excel-Vordruck muss für jede Aufgabe lediglich der geschätzte Zeitaufwand pro Tag/Woche/Monat oder Jahr eingegeben werden; der Vordruck rechnet die Eingabe in %-Anteile, entsprechend dem Beschäftigungsumfang um). Durchführung Nach der Erstellung der in der Informationsveranstaltung besprochenen Erhebungsunterlagen (4 Wochen werden normalerweise eingeräumt) werden die Unterlagen von der GPA auf Vollständigkeit und Verwertbarkeit geprüft und die Termine vor Ort vereinbart. Vor Ort werden dann die erforderlichen Gespräche geführt und Eindrücke über die relevanten örtli chen Gegebenheiten gesammelt. Aus der Ist-Analyse werden Soll-Vorschläge im Sinne der Zielsetzung der Untersuchung erarbeitet. Dokumentation Die Ergebnisse der Organisationsuntersuchung werden in einem Gutachten dargestellt. Die Ergebnisse und der Entwurf des Gutachtens werden mit der Verwaltung intensiv erörtert. Die Darstellung der wesentlichen Untersuchungsergebnisse in einem zusammenfassenden Maßnahmenkatalog hat sich besonders bewährt. Der Entwurf wird erforderlichenfalls überarbeitet, das Gutachten ausgefertigt und dem Auftraggeber, zusammen mit dem Gebührenbescheid, überlassen. Sofern keine Präsentation in einem kommunalen Gremium gewünscht wird, ist die Beratung damit abgeschlossen. Selbstverständlich kann die GPA den Verwaltungen darüber hinaus bei der Umsetzung der Vorschläge behilflich sein. Dies wird im Hinblick auf den zeitlichen Rahmen und die Kosten gesondert verhandelt. 66 | 67 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G 3.6.4 Schwerpunktthemen im Berichtsjahr Die Schwerpunkte der Beratungstätigkeit lagen erneut im Bereich der Personalwirtschaft (Personalbedarfsermittlung, Stellenbewertung) und auf Fragen der Aufbauund Ablauforganisation. Kleine und mittlere Gemeinden waren besonders an einer Hilfestellung bei der Verteilung der Aufgaben auf die Mitarbeiter nach sachlichen Gesichtspunkten (Geschäftsverteilung) interessiert. Dies ist eine anspruchsvolle und zeitintensive Tätigkeit für die Beraterinnen und Berater, weil die Vielzahl der Produkte einer Kommunalverwaltung in einer kleinen Gemeinde auf sehr wenige Mitarbeiter verteilt werden müssen. Bauhofuntersuchungen, die Organisation von Hausmeisterdiensten, Stellenbemessungen in Schulsekreta riaten und in den Sozialdezernaten der Landkreise und Stellenbewertungen sind weiterhin die Hauptthemen im Tagesgeschäft. In jüngster Zeit nimmt außerdem die Nachfrage nach Beratungen im Bereich Informationsund Kommunikationstechnik (IuK) deutlich zu. Dies liegt offenbar daran, dass die IuK-Abteilungen vielfach personell unterbesetzt sind, was sich negativ auf die gesamte Verwaltung auswirkt. Untersuchungen im IuK Bereich Kein kommunaler Bereich dürfte einer solchen volatilen Dynamik ausgesetzt sein wie die IuK. Wann immer ein Standard etabliert scheint, beeinflussen bereits neue technische Trends und gesellschaftliche Anforderungen die Aufgabenerledigung. Diese Entwicklung wird auch künftig anhalten. Für die baden-württembergischen Kommunalverwaltungen kann heute von einer vollständigen Ausstattung mit IuK auf aktuellem technischem Standard ausgegangen werden. Dies stellt jedoch, anders als gemeinhin erwartet, inzwischen keine quantitative Wachstumsgrenze mehr dar. Die Aufgaben der IuK sind mit den zunehmenden Anforderungen an die Verwaltungen über die Jahre stetig gewachsen. Die Untersuchungsergebnisse zeigen, dass die Personalausstattung in der IuK damit häufig nicht Schritt gehalten hat. Aktuell sind zwei wesentliche Gründe für einen erhöhten Personalbedarf auszumachen: ● Die gesellschaftlichen Erwartungen veranlassen die Kommunen, sich stärker bei der technischen Ausstat- GPA 2015 tung und der Betreuung von Schulen zu engagieren und dies durch eigenes Personal zu unterstützen. Oftmals übersteigt die schulische Hard- und Software mengenmäßig die der klassischen Verwaltung. ● Durch mobile Arbeitsplätze, (z. B. Heimarbeit, Laptop) und die Nutzung mobiler Geräte (z. B. Smartphones, Tablets) erhöht sich, trotz gleichbleibendem Personal bestand, die Anzahl der zu verwaltenden Geräte und Anwendungen. Mit der Bereitstellung dieser Geräte an neue Nutzergruppen (z. B. Ratsmitglieder) ist zudem ein heterogener Benutzerkreis zu betreuen. Zusammen mit verschiedenen Landkreisen und Großen Kreisstädten ermittelt die GPA derzeit gezielt die per sonellen Auswirkungen durch den Einsatz mobiler Endgeräte; damit wird den steigenden Beratungsnachfragen in diesem Bereich Rechnung getragen. Für die klassischen Aufgaben der IuK verfügt die GPA über erprobte Methoden und Kennzahlen zur Ermittlung des erforderlichen Personalbedarfs und unterstützt damit auch weiterhin die Kunden mit individuellen Beratungen. Stellenbemessungen in Schulsekretariaten Im Jahr 2009 wurde das Projekt „Personalbedarfsbemessung in Schulsekretariaten allgemein bildender Schulen“, das durch die GPA in Kooperation mit dem Städtetag Baden-Württemberg durchgeführt wurde und an dem 68 Städte mit 517 Schulen teilnahmen, mit einer zentralen Ergebnispräsentation zum Abschluss gebracht. Mit diesem Projekt ist auf der Basis von Musterstellen beschreibungen eine systematische, automationsunterstützte Erhebung von Kennzahlen und Vergleichswerten von Schulsekretariaten entwickelt worden. Das Verfahren ermöglicht es, die bestehenden, methodisch unterschiedlichen und auf vielfältige Weise zu Stande gekommenen Personalbesetzungen in den Schulsekretariaten auszuwerten und sie in ein empirisches Kennzahlen- und Vergleichsverfahren zu überführen. Den Kernpunkt des Projekts bildete die Ermittlung von überörtlichen Vergleichskennzahlen in Form von Mittelwerten der Bezugsgröße „vertragliche Wochenstunden je 100 Schüler“. Für die Bildung dieser Mittelwerte sind nur die ausgewiesenen Stundenumfänge für vergleichbare Standardaufgaben eingeflossen, die im jeweiligen Schultyp immer vor kommen. Zeitbedarfe für überörtlich nicht vergleichbare Aufgaben, insbesondere für die Unterstützung eines P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G g eschäftsführenden Rektorats, die Betreuung des sogenannten KISS-Rechners, ergänzende Bildungs- und Betreuungsangebote, Schülerbeförderung oder mit dem Schulsekretariat vereinbarte Sonderaufgaben, wurden für die vergleichende Betrachtung ausgeblendet. Die für das Projekt erstellte Datenbank konnte in den letzten Jahren kontinuierlich fortgeschrieben werden und umfasst inzwischen die Werte von 121 Schulträgern und 747 öffentlichen Schulen. Im landesweiten Mittel ergibt sich für die überörtlich vergleichbaren Aufgaben des jeweiligen Schultyps aktuell folgendes Bild der vertraglichen Wochenstunden je 100 Schüler: Schultyp Wochenstunden je 100 Schüler Grundschule 5,9 Grund- und Hauptschule 6,0 Grund-, Haupt- und Werkrealschule 5,7 Hauptschule mit Werkrealschule 6,8 Realschule 4,5 Gymnasium 5,4 Die Kosten für die Auswertung und eine erläuternde schriftliche Stellungnahme belaufen sich je nach Zeitbedarf auf 250 EUR bis 400 EUR je Schule. Weitere Beratungsleistungen, z. B. Interviews mit Rektoren und Sekretärinnen oder die Erfassung und Bewertung von Geschäftsprozessen, können ergänzend in Anspruch genommen werden. Sie werden mit dem jeweiligen Zeitaufwand nach den bei Auftragserteilung geltenden Tagessätzen der Gebührensatzung der GPA in Rechnung gestellt. 3.6.5 Dienstpostenbewertung Regelmäßig informieren die Geschäftsberichte der GPA über das Thema Stellenbewertung. In diesem Jahr liegt der Fokus auf den Modellen der KGSt® zur Dienstpostenbewertung aus den Jahren 1982 und 2009 (Gutachten Stellenplan-Stellenbewertung 6. Auflage 1982 und 7. Auflage 2009). In Baden-Württemberg wird in den Verwaltungen, für welche die GPA tätig war, fast ausschließlich noch nach dem Modell 1982 bewertet. Wo liegen die Unterschiede der Bewertungsmodelle? Förderschule (Lernbehinderte) 14,5 ● Die Bewertungsmerkmale „Schwierigkeitsgrad der Sonderschulen für besondere Behinderungen 16,6 dienstlichen Beziehungen“ und „Grad der Erfahrung“ sind redaktionell verändert worden. ● Der „Grad der Verantwortung“ (insbesondere die Lei- tungsverantwortung) wird im neunen Modell wesentlich stärker gewichtet. Ausdrücklich ist darauf hinzuweisen, dass der Schulträger mit den o. a. Mittelwerten eine qualifizierte, rechnerische „Positionierung“ der eigenen Personalausstattung vornehmen kann, allerdings ohne Berücksichtigung eventueller örtlicher organisatorischer bzw. schulartspezifischer Besonderheiten. Diese müssen immer gesondert berücksichtigt werden und erhöhen die Anzahl der Wochenstunden in aller Regel. Interessierten Schulträgern bietet die GPA auch weiterhin die Möglichkeit, Empfehlungen zur stellenmäßigen Besetzung ihrer Schulsekretariate vorzunehmen. Ergänzend zu den oben aufgeführ ten landesweiten Mittelwerten fließen weitere Vergleichs kennzahlen in die Bemessung ein, wie z. B. Schulgröße, Migrationsquote, Gemeinde-/Stadtgröße, Schulen des Regierungsbezirks. ● Die Dienstpostentabelle ist an die höheren Punkt- zahlen angepasst worden. Die sog. Handlungsverantwortung wird in der niedrigsten Stufe mit der Wertzahl 25 (alt 20) und in der höchsten Stufe mit der Wertzahl 183 (alt 146) bepunktet. Die Leitungsverantwortung reicht im neuen Modell von der Wertzahl 100 (alt 80) bis 250 (alt 200). Die stärkste Veränderung hat die Leitungsverantwortung erfahren, bei der es jetzt nicht mehr auf die Zahl der unterstellten Mitarbeiter ankommt. Die Punktzahl ergibt sich aus der Beurteilung der Unterkriterien ● Bedeutung der Aufgaben für die Zielgruppe 68 | 69 P R Ü F U N G U N D B E R AT U N G ● Größe der Zielgruppe (intern oder extern) ● Anforderungen an Personalführung und Organisati- onsgestaltung ● Anforderungen an Gestaltung und Bewirtschaftung des Budgets. Welches Modell empfiehlt die GPA? Aus Sicht der GPA sind beide Modelle gut geeignet, so dass der Wunsch des Auftraggebers ausschlaggebend ist. Die Beurteilung der Leitungsverantwortung im Modell 2009 ist allerdings etwas schwieriger als das bloße „Köpfe zählen“ im Modell 1982. Die Festlegung der Schwierigkeitsgrade in den Unterkriterien hängt außerdem sehr stark von den Einschätzungen des jeweiligen Bewerters ab. Hier sind die landesweiten überörtlichen Vergleichsmöglichkeiten der GPA von Vorteil, um einen einheitlichen Bewertungsmaßstab zu garantieren. Welche Vorgehensweise ist zu empfehlen? Zunächst bedarf es eines Grundsatzbeschlusses, ob auf das Modell 2009 umgestellt werden soll. Wegen der gebotenen Gleichbehandlung müssen alle Beamtendienstposten nach dem gleichen Verfahren bewertet werden. Dann ist noch der Zeitpunkt festzulegen, ab wann und wie ggf. umgestellt werden soll. Es kann ab einem Stichtag nach und nach umgestellt werden (insbesondere bei größeren Verwaltungen) oder alle Dienstposten werden komplett in einer Aktion umgestellt. 3.6.6 Neues Beratungsthema: Social Media in der öffentlichen Verwaltung Für die Organisationsberatung gewinnt das Themenfeld „Social Media“ zunehmend an Bedeutung. Viele Kommunen in Baden-Württemberg beschäftigen sich derzeit mit der Frage, ob eine eigene Präsenz im sozialen Netzwerk sinnvoll ist und welche Chancen und Risiken damit verbunden sind. Während die Pressearbeit der öffentlichen Verwaltung in den traditionell gewachsenen Medien (z. B. Amts GPA 2015 blätter, lokale Tageszeitungen, Rundfunk und TV) und mittlerweile auch mit einer eigenen Website im Internet („Web 1.0“) als selbstverständlich und unstrittig angesehen werden, lässt sich im Bereich der kommunalen Präsenz im „Web 2.0“ noch kein eindeutiger Trend feststellen. Die zunehmende Bedeutung der Social Media belegt aber alleine die Erkenntnis, dass im Jahr 2013 nur noch ein Viertel der Großen Kreisstädte in BadenWürttemberg z. B. keine eigene Facebook-Präsenz unterhielten. Die Bürger sehen die öffentlichen Angebote vor allem als schnelle und einfache Kontaktplattform, die gegenüber den bisherigen digitalen Kontaktwegen (wie z. B. E-Mail oder Website-Kontaktformular) immer stärker nachgefragt wird. Letztlich sucht sich der Bürger in seinem technischen Umfeld neue Wege, um auf einfache Art und Weise Kontakt mit der Verwaltung aufzunehmen. Aus Sicht der Kommunen bieten eigene Social MediaAngebote neben einem weiteren Kommunikationskanal insbesondere die Möglichkeit, Inhalte in der Einwohnerschaft gezielt zu streuen, die Bürger zu beteiligen, mit ihnen in einen Dialog zu treten und die Stimmung in der Bevölkerung, z. B. zu kommunalpolitischen Themen, gezielt zu beobachten. Darüber hinaus werden kommunale Angebote auch dazu genutzt, das eigene Personalmarketing auszubauen und für die Personalgewinnung zu nutzen. Andererseits ist der neue Aufgabenbereich für die Entscheidungsträger mit oft unklaren Risiken verbunden. Verschiedene Rechtsbereiche sind zu beachten. Insbesondere Urheberrechte, Persönlichkeitsrechte, Haftungsfragen, der Datenschutz sowie die Impressumspflicht stellen die öffentliche Verwaltung vor neue Herausforderungen. Idealerweise basieren kommunale Angebote im „Web 2.0“ auf einer eigenen Social Media-Strategie, die in ein übergeordnetes Kommunikationskonzept eingebettet ist. Es müssen Ziele entwickelt und geeignete Inhalte geplant werden (u. a. Einsatzfelder definieren, Auswahl geeigne ter Plattformen, Einbettung der Inhalte in eine bestehende Website, Marketing, Personaleinsatz, rechtliche Fragestellungen, organisatorische Vorgaben und Regelung der Zuständigkeit innerhalb der Verwaltung, Erarbeitung einer internen Social Media-Richtlinie). Bei der Bewältigung dieser Aufgaben kann die GPA mit der Moderation von Projektgruppen vor Ort die Kommunen unterstützen und begleiten. 4 Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR) 4.1 Stand der Umstellung der Kommunen auf das NKHR Die Kommunen haben ihre Haushaltswirtschaft spätestens ab dem Jahr 2020 nach den Vorschriften des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungs wesens (NKHR) zu führen (Gesetz zur Änderung kommunalwahlrechtlicher und gemeindehaushaltsrechtlicher Vorschriften vom 16.04.2013, GBl. S. 55). Nach den Beobachtungen und Feststellungen im Rahmen der überörtlichen Finanzprüfung ist die Umstellung auf das NKHR in den letzten Jahren, insbesondere vor dem Hintergrund der anstehenden Evaluation und den damit verbundenen Erwartungen (u. a. weitere Verein fachungen bei der Vermögenserfassung und Vermögensbewertung) eher schleppend vorangegangen. Während alle 9 Stadtkreise und 83 Prozent der Landkreise auf das NKHR umgestellt haben, steht bei rd. 90 Prozent der kreisangehörigen Gemeinden die Umstellung auf das NKHR noch bevor. Anteil der auf das NKHR bis zum 01.01.2015 umgestellten Erhebungen) Gemeinden kreisangehörige Landkreise Kommunen (eigene Stadtkreise Stadtkreise Landkreise kreisangehörige Gemeinden 11% 17% 83% 100% umgestellt nicht umgestellt umgestellt nicht umgestellt 89% umgestellt nicht umgestellt 70 | 71 N E U E S KO M M U N A L E S H A U S H A LT S - U N D R E C H N U N G S W E S E N Bisherige Umstellungszeitpunkte Vollzogene Umstellungsprojekte bis 01.01.2015 (eigene Erhebungen) 100 90 Stadtkreise 80 kreisangehörige Gemeinden 70 Landkreise 60 50 40 28 30 20 10 0 11 2 4 0 0 2 0 0 0 0 0 2 3 1 25 14 8 1 18 17 8 2 6 1 3 1 1 1 0 bis 01.01.2006 01.01.2007 01.01.2008 01.01.2009 01.01.2010 01.01.2011 01.01.2012 01.01.2013 01.01.2014 01.01.2015 Vorausblick Umstellungszeitpunkte bis 2020 Geplante Umstellungsprojekte vom 01.01.2016 bis 01.01.2020 (eigene Erhebungen) 300 250 263 kreisangehörige Gemeinden Landkreise 200 187 200 188 150 99 100 50 0 34 1 01.01.2016 5 01.01.2017 0 01.01.2018 Ab 2018 wird eine große Umstellungswelle auf das NKHR erwartet. Die Grafiken stützen sich auf laufende Erhebungen im Rahmen der überörtlichen Prüfung und auf eine aktuelle Umfrage bei den Regionalen Rechenzentren zu den bis 2020 geplanten Umstellungsprojekten. Die als offen bzw. GPA 2015 0 01.01.2019 0 01.01.2020 0 offen bzw. nicht bekannt nicht bekannt bezeichneten Umstellungszeitpunkte betreffen Kommunen, die sich noch auf keinen Umstellungszeitpunkt festgelegt haben (teilweise sind z. B. die Regionalen Rechenzentren noch in Verhandlung mit ihren Kunden) bzw. bei denen dieser der GPA noch nicht bekannt ist. Die Grafik zu den geplanten Umstellungsprojekten enthält dadurch eine gewisse Unschärfe. Sie NKHR bestätigt aber die Aussage vieler Kommunen, sehr spät bzw. sogar erst zum spätmöglichsten Zeitpunkt umstellen zu wollen. Dies wird ab dem Jahr 2018 zu einer großen Umstellungswelle führen. Die GPA ist letztmals im Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht 2010 (Kapitel 3.4, Seiten 54 ff.) ausführlich auf das Projekt „Einführung NKHR“ in seiner Gesamtheit eingegangen. Die NKHR-Umstellung bleibt auch bei einer zumindest teilweisen Standardisierung im DV-Bereich ein individuelles Projekt jeder Kommune, mit einer Gesamtprojektzeit von 2 bis 3 Jahren. Dabei ergeben sich unterschiedliche Projektkonstellationen, je nachdem, ob die Kommune das Projekt komplett eigenständig schultert oder Dienstleistungen Dritter in Anspruch nehmen wird. Soweit sich die Kommunen verstärkt Dritter bedienen, sind bei einer großen Nachfrage Kapazitätsprobleme bei den jeweiligen Anbietern von Dienstleistungen (z. B. bei der technischen Umsetzung und Implementierung der NKHR-Verfahren, der Vermögensbewertung, externen Schulungen) nicht auszuschließen. Externe Leistungen müssen möglicherweise zu einem im Vergleich zu einer frühzeitigen Umstellung überhöhten Preis eingekauft werden. Arbeiten werden unter Zeitdruck erledigt, worunter die Qualität und Güte bzw. die individuelle Beratung durch Dritte leiden kann. Vor dem Hintergrund, dass sich viele Kommunen wegen der anstehenden Evaluation bei der Umstellung auf das NKHR eher abwartend verhalten, sind in dem aktuell überarbeiteten Bilanzierungsleifaden bereits Änderungen aus dem bisherigen Evaluationsprozess mit eingeflossen (z. B. weitere Vereinfachungen bei der Vermögensbewertung). Diese sind im Bilanzierungsleitfaden gesondert gekennzeichnet. Im Rahmen der prozessbegleitenden Evaluation wurden in einer Arbeitsgruppe beim Innenministerium die zur GemO und GemHVO eingebrachten V orschläge besprochen. In einem weiteren Schritt stehen die Evaluationsvorschläge zur VwV Produkt- und Kontenrahmen an. Die grundlegenden Überlegungen der GPA zur Evaluation wurden bereits im Geschäfts- und Kommunalfinanz bericht 2014 (Kapitel 4.1, Seiten 58 ff.) aufgezeigt. Zwischenzeitlich sind unter Federführung des Innenministeriums in mehreren Arbeitsgruppensitzungen die zur GemO und GemHVO eingebrachten Vorschläge besprochen worden. Es besteht Einigkeit darüber, dass zur Beur teilung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kommune einheitliche Finanzkennzahlen notwendig seien, die sowohl von den Prüfungs- und Rechtsaufsichtsbehörden wie auch von den Kommunen angewandt werden sollen. Ein verbindlicher Pflichtkennzahlenkatalog, der in die VwV Produkt- und Kontenrahmen einfließen soll, wird in den anstehenden Sitzungen festgelegt werden. Der Liquidität bzw. der Zahlungsfähigkeit der Kommunen kommt, unabhängig vom Rechnungsstil, eine grundlegende Bedeutung zu: Die GPA setzt sich für eine Regelung der Mindestliquidität, vergleichbar dem früheren § 20 Abs. 2 GemHVO kameral, ein. Nur mit einem ausreichenden Liquiditätspuffer können Kassenkredite wirksam vermieden werden. Die Anlage 4.2 zu § 3 Nr. 23 GemHVO (Darstellung der voraussichtlichen Entwicklung der Liquidität) nimmt bereits heute eine zentrale Funktion bei der Betrachtung der Liquidität ein. Sie soll in den noch anstehenden Arbeitsgruppensitzungen als grundlegendes „Steuerungsinstrument zur Liquidität“ weiterentwickelt werden. Daneben wurden im bisherigen Evaluationsprozess umfangreiche Vereinfachungen und auch Konkretisierungen zur erstmaligen Vermögensbewertung besprochen, die in weiten Teilen bereits in den Bilanzierungsleitfaden mit eingeflossen sind. Für die Schaffung einer Schnittstelle aus dem DZKommunalmaster Doppik (NKHR) zur maschinellen Übernahme von Planungs- und Buchführungsdaten (Summenwerte auf Kontenebene) sowie von Rechnungsergebnissen liegt nunmehr ein Pflichtenheft vor. Auf dieser Grundlage werden die Regionalen Rechenzentren unter Federführung des KIVBF die DV-Schnittstelle programmieren. Dadurch wird erreicht, dass für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit im Rahmen der überörtlichen Prüfung eine einheitlich strukturierte Datenbasis maschinell aufbereitet wird und diese Daten automatisiert in das „Analysetool“ der GPA übernommen werden können. Eine aufwändige und kostenintensive manuelle Erfassung kann weitestgehend entfallen und Übertragungsfehler werden vermieden. Das Neue Kommunale Haushaltsrecht ist mehr als eine Änderung des Buchführungsstils. Die GPA hat in den vergangenen Monaten viele K ommunen bei der Umstellung ihrer Haushaltswirtschaft auf das NKHR beraten und begleitet. Nach den gewonnenen Erfahrungen hat sich der Umstellungsprozess bei allen Ko mmunen als sehr komplex herausgestellt; teilweise wa- 72 | 73 NKHR ren erhebliche Schwierigkeiten zu überwinden. Die technischen und personellen Voraussetzungen für den Umstieg mussten vielfach kurzfristig geschaffen werden. Daneben wurde der Umstellungsprozess durch Verzögerungen und Arbeitsunterbrechungen aufgrund anderer kommunaler Prioritätensetzung und Aufgabenerledigung (z. B. weiterer Ausbau der Kleinkindbetreuung) belastet. Die Umstellung auf das NKHR ist mehr als eine Änderung des Buchführungs- bzw. Rechnungsstils! Es geht nicht nur darum, die Kameralistik durch die kommunale Doppik zu ersetzen und das Haushalts- und Rechnungswesen von der b islang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung umzustellen. Die Reform bewirkt, neben einem grundlegenden Wandel der kommunalen Haushaltswirtschaft, auch Veränderungen im Hinblick auf die Steuerung der Kommunalverwaltung, durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen und Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung. Der Umstellungsprozess beginnt mit einer Überprüfung der kommunalen Aufgaben vor Ort (Wer tut was für wen, in welcher Güte und Qualität und mit welcher Erwartung/Wirkung?) sowie Fragestellungen im Zusammenhang mit der Aufbau- und Ablauforganisation. Neben einer detaillierten Projektplanung, der Übertragung von Verantwortlichkeiten und einem Projektcontrolling kommt der rechtzeitigen und umfassenden Einbeziehung aller am Umstellungsprozess Beteiligten innerhalb der Verwaltung sowie des Gemeinderats besondere Bedeutung zu. Bei der Projektplanung sind genügend Ressourcen für diese Aufgaben vorzusehen. Die GPA unterstützt die Kommunen dabei im Rahmen ihrer Möglichkeiten. Die Zweigleisigkeit von altem und neuem Recht b indet Ressourcen. Aufgrund der veränderten Datenstrukturen im NKHR (Produkte, Sachkonten, Finanzrechnungskonten) kommen i.d.R. neue bzw. wesentlich geänderte DV-Systeme zum Einsatz. Die DV-Dienstleister müssen ihre Ressourcen (Programme, Sicherstellung des ordnungsmäßigen Programmeinsatzes, Betreuung der Anwender usw.) für die dv-technische Unterstützung der finanzwirksamen Prozesse nach altem und neuem Recht vorhalten. Erst wenn sämtliche Programmanwender den Wechsel auf das NKHR vollzogen haben, kann die Pflege der jeweili gen Altverfahren entweder auf die reine Datenhaltung und -recherche (Auskunftssysteme) reduziert oder nach Archivierung der Buchführungsdaten das bisherige Verfahren außer Betrieb genommen werden. GPA 2015 Schließlich bereitet auch die Personalgewinnung für den Bereich des alten Haushaltsrechts zunehmend Schwierigkeiten, da die Ausbildung der Berufsanfänger schon seit einigen Jahren auf das NKHR ausgerichtet ist. Sehr wahrscheinlich müssen in Bälde ergänzende Fortbildungsmaßnahmen durchgeführt bzw. muss eine längere Einarbeitungszeit eingeräumt werden. Generell besteht die Problematik, dass Fachwissen teilweise doppelt vorgehalten werden muss. Dies gilt beispielsweise und insbesondere für die GPA, weil beide Rechtsgebiete bis zur letzten Prüfung von kameralen Jahresrechnungen (etwa 2025) fachlich abzudecken sind. 4.2 Saldierungsverbot Nach § 40 Abs. 2 GemHVO dürfen Posten der Aktivseite grundsätzlich nicht mit Posten der Passivseite, Aufwendungen nicht mit Erträgen, Einzahlungen nicht mit Auszahlungen und Grundstücksrechte nicht mit Grundstückslasten verrechnet werden (Saldierungsverbot). Ausnahmen sind nur in den gesetzlich zugelassenen Fällen möglich. Die Vorschrift entspricht der Regelung des § 246 Abs. 2 HGB. Im Zuge der Erstellung des Jahresabschlusses ist das Saldierungsverbot insbesondere bei Forderungen und Verbindlichkeiten von Bedeutung. Im Rechnungswesen werden die einzelnen Forderungen und Verbindlichkeiten personenbezogen in einem Vor- bzw. Nebenbuch nachgewiesen (Debitoren- bzw. Kreditorenbuchhaltung, oft auch als Personenkontenführung, Personenstamm-Management oder Geschäftspartnerbuchhaltung bezeichnet). Ein Debitorenkonto kann nur eine einzelne „Einnahmeart“ (z. B. Gewerbesteuer) oder alle „Einnahmearten“ eines Schuldners umfassen. Teilweise wird auch die Kreditorenseite über ein „Einheits-Personenkonto“ mit abgebildet. Die Geschäftsvorfälle werden im Vor- bzw. Nebenbuch sachlich zusammengefasst (gegliedert) und müssen nach § 36 Abs. 1 Satz 4 GemHVO spätestens zum Ende des Haushaltsjahres auf die jeweiligen Sachkonten der Hauptbuchhaltung übernommen werden. Während im Handelsrecht Forderungen und Verbindlichkeiten nicht weiter untergliedert werden, ist im NKHR folgende Tiefergliederung vorgegeben: NKHR Forderungen ● Öffentlich-rechtliche Forderungen (Bilanzposition Ak- tiva 1.3.6) ● Forderungen aus Transferleistungen (Bilanzposition erfolgt der Ausweis unter der Position „Verbindlichkeiten aus Transferleistungen“. Alle anderen Forderungen können aus Vereinfachungsgründen unter den „sonstigen Verbindlichkeiten“ ausgewiesen werden. Zum 01.01. des Folgejahres ist die Umgliederung wieder rückgängig zu machen. Aktiva 1.3.7) ● Privatrechtliche Forderungen (Bilanzposition Aktiva 1.3.8) Verbindlichkeiten Für debitorische Kreditoren gelten diese Grundsätze entsprechend. Die Umgliederung erfolgt für Verbindlichkeiten aus Transferleistungen auf „Forderungen aus Transferleistungen“. Alle übrigen Verbindlichkeitsarten können aus Vereinfachungsgründen unter den „übrigen privatrechtlichen Forderungen“ ausgewiesen werden. ● Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen ( Bilanzposition Passiva 4.4) Verbindlichkeiten aus der Inanspruchnahme „fremder“ Liquidität ● Verbindlichkeiten aus Transferleistungen (Bilanz position Passiva 4.5) ● Sonstige Verbindlichkeiten (Bilanzposition Passiva 4.6) Kreditorische Debitoren, debitorische Kreditoren Überzahlungen auf einem Debitorenkonto stellen eine Verbindlichkeit gegenüber dem Schuldner dar. Als Folge des Saldierungsverbots sind diese Überzahlun gen im Jahresabschluss bilanziell von den Forderungen abzusetzen und als Verbindlichkeiten auszuweisen (umzugliedern). Zunächst ist von der Kommune zu klären, ob öffentlichrechtliche Forderungen, Forderungen aus Transferleistungen und privatrechtliche Forderungen (nachfolgend Forderungsarten) über unterschiedliche Debitorenkonten abgewickelt werden. Ist dies der Fall, können diese Debitorenkonten zur Ermittlung der Umgliederungsbeträge auf negative Salden (Überzahlungen) ausgewertet werden. Werden mehrere Forderungsarten in einem Debitorenkonto abgebildet, ist eine Auswertung auf derjenigen Ebene des Debitorenkontos vorzunehmen, die eine Zuordnung zu den einzelnen bilanziellen Forderungsarten zulässt. Beim Einsatz des ADV-Verfahrens DZ-Kommunalmaster Doppik mit dem Geschäftspartnermodell PSCD ist dies beispielsweise die Ebene des Vertragskontos. Für jede betroffene Bilanzposition sind die bei der jeweiligen Forderungsart ermittelten (negativen) Umgliederungsbeträge summarisch zum 31.12. abzusetzen und als Verbindlichkeit auszuweisen. Für Transferforderungen Nach § 89 Abs.2 GemO können Kommunen, soweit für die Kasse keine anderen Mittel zur Verfügung stehen, zur rechtzeitigen Leistung der Auszahlungen Kassenkredite bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen. Solche Festbetragskassen kredite sind unter der Bilanzposition Passiva 4.2 „Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahme“ auszuweisen und in der Finanzrechnung unter der Position 37 als haushaltsunwirksame Einzahlung zu buchen. Kontokorrentkredit Wird auf dem Girokonto der Kommune ein Kontokorrentkredit in Anspruch genommen, weist dieses einen negativen Saldo aus. Die Kommune hat hierbei fremde Kassenmittel in Anspruch genommen. Daraus resultiert eine Verpflichtung gegenüber der Bank zum Ausgleich des Kontos. Im Jahresabschluss sind Bankkonten mit negativen Beständen (Bilanzposition Aktiva 1.3.9) in die Verbindlichkeiten (Bilanzposition Passiva 4.2) umzugliedern. Des Weiteren ist der bisher nicht nachgewiesene Liquiditätszugang zum 31.12. in der Finanzrechnung (Position 37) als haushaltsunwirksame Einzahlung zu buchen. Zum 01.01. des Folgejahres ist dieser Vorgang wieder umzukehren (Position 38). Kassenkredit im Rahmen einer verbundenen Sonderkasse Hinsichtlich des Ausweises eines Kassenkredits im Rahmen einer verbundenen Sonderkasse mit einem gemein- 74 | 75 NKHR samen Bankkonto wird auf die GPA-Mitteilung 03/2013 Az. 911.14 verwiesen. 4.3 Beistandschaften, Mündelvermögen Bei kommunalen Jugendämtern haben sich vermehrt Fragen zur bilanziellen Behandlung von Ansprüchen, die im Rahmen einer Beistandschaft geltend gemacht werden sowie zur Darstellung des verwalteten Mündelvermögens im Jahresabschluss ergeben. Beistandschaften Das Jugendamt kann auf Antrag eines Berechtigten einen Mitarbeiter im Rahmen einer Beistandschaft (§ 56 SGB VIII) mit der Geltendmachung von Unterhaltsforderungen gegenüber dem Verpflichteten beauftragen. Diese Unterhaltsleistungen stehen wirtschaftlich nicht der Kommune zu und sind deshalb nicht in der Bilanz der Kommune auszuweisen. Sie sind bei Zahlungseingang unmittelbar an den Berechtigten weiterzuleiten. Sofern unterjährig eine hilfsweise Bilanzierung dieser Forderungen bei der Kommune erfolgt, sind in gleicher Höhe Verbindlichkeiten zu passivieren. Die Forderungen werden bei eingehender Zahlung, die gegenüberstehenden Verbindlichkeiten bei Weiterleitung der Zahlung an den Berechtigten ausgeglichen. Demnach können im Kassenbestand der Kommune nur solche Einzahlungen enthalten sein, die noch nicht an den Berechtigten weitergeleitet worden sind. Im Rahmen der Jahresabschlussarbeiten werden deshalb die in der Buchführung ausgewiesenen Forderungen und Verbindlichkeiten aus Beistandschaften saldiert. Da diese Forderungen und Verbindlichkeiten wirtschaftlich nicht der Kommune zuzuordnen sind, liegt insoweit kein Verstoß gegen das Saldierungsverbot (§ 40 Abs.2 GemHVO) vor. Der Saldo, der in der Kasse der Kommune vereinnahmten und noch an die Berechtigten weiterzuleitenden Beträge, wird im Jahresabschluss als Verbindlichkeit dargestellt. Mündelvermögen Bei dem vom Jugendamt im Rahmen von Amtsvormundschaften/Amtspflegschaften verwalteten Vermögen GPA 2015 (Mündelvermögen) handelt es sich i.d.R. um Geldver mögen eines Mündels, meist in der Form von Sparbüchern, die auf den Namen des Mündels lauten und von der Kommune lediglich treuhänderisch verwahrt (verwaltet) werden (Treuhandvermögen). Nach § 97 Abs. 3 GemO ist das Mündelvermögen nur im Jahresabschluss gesondert nachzuweisen. Ein Ausweis im Rechnungswesen der Kommune ist nur dann erforderlich, wenn dieses unmittelbar betroffen ist (s. u.). Verwaltet die Kommune das Geldvermögen außerhalb des Rechnungswesens (z. B. reine Verwahrung der Sparbücher des Mündels), ist der geforderte gesonderte Nachweis des Mündelvermögens erfüllt, wenn die unterjährige Entwicklung und der Bestand zum Jahresende dokumentiert und die entsprechenden Angaben in den Anhang zum Jahresabschluss aufgenommen werden. Befindet sich das Geldvermögen des Mündels im Kassenbestand der Kommune, so ist im Jahresabschluss eine entsprechende Verbindlichkeit auszuweisen. Auf der Aktivseite ist der Anteil am Kassenbestand durch einen „Davon-Vermerk“ als Mündelvermögen zu kennzeichnen bzw. ist dieser zumindest im Anhang zu erläutern. Einund Auszahlungsvorgänge, welche das Mündel betreffen, werden in der Finanzrechnung haushaltsunwirksam (§ 15 Abs. 2 i.V.m. § 61 Nr. 10 GemHVO) gebucht. 4.4 Behandlung von freiwilligen Gewerbesteuervorauszahlungen Unter freiwilligen Gewerbesteuervorauszahlungen werden Zahlungen eines Gewerbetreibenden verstanden, die von diesem als Gewerbesteuerzahlung für einen bestimmten Veranlagungszeitraum bezeichnet werden, für die aber zum Zeitpunkt des Zahlungseingangs (noch) keine Rechtsgrundlage in Form eines Vorauszahlungsoder Steuerbescheids besteht. Die GPA hat in der GPA-Mitteilung 8/2007 Az. 971.04, 971.50 über die Behandlung von freiwilligen Gewerbesteuerzahlungen als Berechnungsgrundlage für die Steuerkraftmesszahl im kommunalen Finanzausgleich und die Gewerbesteuerumlage informiert. Die damalige Mitteilung bezieht sich auf ein Schreiben des Innenministeriums vom 12.09.2007 AZ. 2-2243/12, welches von diesem mit dem Finanzministerium abgestimmt wurde. NKHR Demnach sind freiwillige Gewerbesteuervorauszahlungen zum Zeitpunkt des Zahlungseingangs im Verwaltungshaushalt als Steuervorauszahlung für den laufenden Erhebungszeitraum zu buchen und entsprechend in der Berechnungsgrundlage der Steuerkraftmesszahl (§ 6 Abs. 2 FAG) bzw. der Gewerbesteuerumlage (§ 6 Abs. 2 Gemeindefinanzreformgesetz) zu berücksichtigen. Im NKHR sind freiwillige Gewerbesteuervorauszahlungen zum Zeitpunkt der Einzahlung in der Finanzrechnung nachzuweisen. Die Einzahlungen finden somit weiterhin im Jahr des Zuflusses sowohl bei der Berechnungsgrundlage zur Ermittlung der Steuerkraftmesszahl, als auch zur Ermittlung der Gewerbesteuerumlage Berücksichtigung. Bei der ertragswirksamen Buchung der Einzahlung in der Ergebnisrechnung ist die periodengerechte Zuordnung nach §§ 10 Abs. 1 Satz 1 und 43 Abs. 1 Nr. 4 GemHVO zu beachten. Diese richtet sich im Falle von Steuereinzahlungen nach dem Datum des Bescheids (vgl. 2. Auflage Bilanzierungsleitfaden von August 2014, Nr. 2.2.2.1). Da bei einer freiwilligen Gewerbesteuerzahlung noch kein Veranlagungsbescheid vorliegt, ist eine periodengerechte Zuordnung zum Zeitpunkt der Einzahlung nicht möglich. Aufgrund der noch nicht vorgenommenen Steuerveranlagung ist auch keine Steuerforderung im Rechnungswesen eingebucht. Die Einzahlung führt somit zu einer Überzahlung („negative“ Forderung) auf dem Debitorenkonto des Steuerschuldners. Sobald die endgültige Veranlagung der Gewerbesteuer erfolgt, wird der negative Forderungsbetrag mit der durch die Veranlagung entstehenden Steuerforderung aufgerechnet und ertragswirksam in der Ergebnisrechnung abgebildet. Durch diese Vorgehensweise ist gewährleistet, dass der Ertrag zum Zeitpunkt der Veranlagung bzw. des Erlasses des Bescheids gebucht wird. de/innovatives-land/starke-kommunen/nkhr/, mit der Möglichkeit, gesetzliche Grundlagen, untergesetzliche Regelungen sowie Leitfäden und Arbeitshilfen a ufzurufen. Beispiele: ● Kommunaler Produktplan Baden-Württemberg ● Finanzstatistische Positionen, Gliederungen und Grup- pierungen für die Finanzstatistik ● Leitfäden zur Haushaltsgliederung, Buchführung, Bi- lanzierung (als sogen. untergesetzliche Regelung) und zum Jahresabschluss ● Musterinventurrichtlinie ● Arbeitshilfe zur internen Leistungsverrechnung von Steuerungs- und Serviceleistungen ● Arbeitshilfe zu Organzuständigkeiten (Hilfestellung zur Abgrenzung der Zuständigkeiten des Bürgermeis ters und des Gemeinderats) Daneben informiert die GPA regelmäßig im jährlichen Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht. Die Auszüge zum NKHR können über die Homepage der GPA unter http://www.gpabw.de/nkhr.html abgerufen werden. Auf der Homepage der GPA können ferner insbesondere folgende GPA-Mitteilungen abgerufen werden: ● G PA-Mitteilung 3/2013: Nachweis der liquiden Mittel von Sonderkassen im Neuen Kommunalen Haushaltsund Rechnungswesen (NKHR): http://www.gpabw. de/fileadmin/user_upload/pdf/GPA_Mitteilungen/ 2013/mit032013.pdf 4.5 ● G PA-Mitteilung 2/2011: Bilanzielle Bewertung der Forderungen im Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR): http://www.gpabw.de/fileadmin/user_upload/pdf/GPA_Mitteilungen/2011/ Mit022011.pdf Im Internet sind umfangreiche, allgemein zugängliche Informationen zum NKHR abrufbar, die für die Praxis eine wertvolle Hilfe darstellen. Weitere allgemein zugängliche Informationen sind über die gemeinsame NKHR-Seite der Rechenzentren KDRS/ KIRU und der Datenzentrale abrufbar (http://www.nkhrbw.de/start). Informationen zum NKHR Insbesondere die Informationen des Innenministeriums Baden-Württemberg: Einstieg über die Homepage des Innenministeriums https://im.baden-wuerttemberg.de/ 76 | 77 GPA 2015 Anhang Übersicht über die Eckdaten zur Entwicklung der Finanzen der Gemeinden (GV) in Baden-Württemberg in den Jahren 2010 bis 2014*) 2010 Mio. € 1 1.1 Einnahmen Steuern netto - Gewerbesteuer brutto - Gewerbesteuer netto - Gemeindeanteil Einkommensteuer - Gemeindeanteil Umsatzsteuer - Grundsteuern A und B Einnahmen aus Verwaltung u. Betrieb (ohne laufende Zuweisungen u. Zuschüsse), sonstige 1.2 Finanzeinnahmen, Kreis- und LWV-Umlagen Darunter: Gebühren u. ä. Entgelte Allgemeine und laufende Zuweisungen u. 1.3 Zuschüsse, Erstattungen vom Land 1) Darunter: Schlüsselzuweisungen 2) 1.4 Zuweisungen für Investitionen vom Land Erlöse aus Vermögensveräußerung, Beiträge 1.5 u. ä. Entgelte, sonstige Einnahmen des VmH (ohne 1.4 sowie Kredite u. innere Darlehen) 1.6 Einnahmen der laufenden Rechnung 3) 1.7 Einnahmen der Kapitalrechnung 3) 1.8 Bereinigte Gesamteinnahmen 3) 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 Ausgaben Personalausgaben Laufende Sachausgaben Zinsausgaben Soziale Leistungen Darunter: Sozialhilfe Laufende Zuweisungen u. Zuschüsse (ohne 2.4), allgemeine Umlagen (FAG-, Kreis-, LWV-, Zweckverbands-Umlagen) Sachinvestitionen Darunter: Baumaßnahmen Zuweisungen u. Zuschüsse für Investitionen, Erwerb von Beteilig., Kapitaleinl. u. w. Ausgaben der laufenden Rechnung 3) Ausgaben der Kapitalrechnung 3) Bereinigte Gesamtausgaben 3) 9.974 4.733 3.839 3.977 489 1.535 10/09 % 2011 Mio. € 1,0 11.326 1,0 6.064 - 0,7 4.863 - 0,1 4.185 0,4 520 7,3 1.588 11/10 % 2012 Mio. € 13,5 12.405 28,1 6.595 26,7 5.380 5,2 4.671 6,3 534 3,5 1.612 12/11 % 2013 Mio. € 9,5 12.622 8,8 6.359 10,6 5.179 11,6 4.998 2,7 544 1,5 1.635 2014 Mio. € 14/13 % 1,7 12.809 - 3,6 6.308 - 3,7 5.117 7,0 5.208 1,9 558 1,4 1.657 1,5 - 0,8 - 1,2 4,2 2,6 1,3 13/12 % 8.798 1,1 8.997 2,3 9.302 3,4 9.747 4,8 10.054 3,1 1.746 3,2 1.828 4,7 1.897 3,8 1.961 3,4 2.006 2,3 8.135 7,2 8.549 5,1 9.402 10,0 9.991 6,3 10.850 8,6 4.250 855 9,4 16,0 4.456 814 4,8 - 4,8 4.757 555 6,7 - 31,8 4.990 561 4,9 1,1 5.675 568 13,7 1,3 1.714 26,4 1.926 12,4 1.499 - 22,2 1.602 6,9 1.772 10,6 3,9 33.713 3,7 2.362 3,9 36.075 4,3 8,5 4,5 26.907 2.613 29.520 2,9 28.873 24,5 2.769 4,5 31.641 7,3 31.109 6,0 2.101 7,2 33.210 7,7 32.330 -24,1 2.178 5,0 34.508 6.831 5.018 272 4.484 3.150 1,7 - 0,7 - 7,5 2,1 4,2 7.057 5.124 272 4.619 3.245 3,3 2,1 -.3,0 3,0 7.365 5.313 265 5.049 3.223 4,4 3,7 - 2,6 9,3 - 0,7 7.750 5.744 250 5.512 3.453 9.131 5,7 8.626 - 5,5 9.021 4,6 9.821 3.856 3.049 - 6,4 - 2,1 3.580 2.761 - 7,1 - 9,4 3.390 2.539 - 5,3 - 8,0 3.950 2.986 16,5 17,6 4.275 3.238 8,2 8,4 708 - 58,0 710 0,3 637 - 10,3 1.096 72,1 901 - 17,8 4,8 2,6 4,5 5,2 8,1 - 5,7 9,2 7,1 8.152 6.002 226 5.776 3.604 5,2 4,5 - 9,6 4,8 4,4 8,9 10.322 5,1 25.736 4.564 30.301 2,6 25.698 - 21,4 4.291 - 1,9 29.989 - 0,1 27.012 - 6,0 4.026 - 1,0 31.038 5,1 29.077 - 6,2 5.045 3,5 34.122 7,6 30.477 25,3 5.176 9,9 35.653 3.1 Allg. Zuführung vom VwH zum VmH 3.2 Kredittilgung, Kreditbeschaffungskosten 3.3 Netto-Investitionsrate (3.1 ./. 3.2) 4) 1.171 571 600 3.175 623 2.552 4.097 619 3.478 3.253 688 2.565 3.236 708 2.528 4 Finanzierungssaldo (1.8 ./. 2.10) - 781 1.652 2.172 386 422 Schulden 5) am 31.12. Haushalte EUR/Einw. Netto-Neuverschuldung Nachrichtl. enthaltene Kassenkredite 5.2 Eigenbetriebe EUR/Einw. Zuwachs/Netto-Neuverschuldung 6.333 589 430 340 7.154 666 300 6.363 601 - 225 118 7.671 724 81 - 3,4 (6.078) (- 4,5) (150) n.n.b. -.- 2.8 2.9 2.10 5 5.1 7,3 4,4 6.706 623 373 223 7.458 693 304 5,9 4,2 6.588 625 - 118 181 7.590 720 132 - 1,8 1,8 1,1 *) Werte nach Kassenstatistik (ausgen. Schulden bis 2013). Endgültige Ergebnisse Schuldenstandstatistik 2014 lagen bei Redaktionsschluss noch nicht vor. 1) Einschl. Familienleistungsausgleich (§ 29a FAG). 2) Einschl. komm. Investitionspauschale. 3) Einschl. Zahlungen auf gleicher Ebene; entspricht VwH bzw. VmH ohne haushaltstechnische Verrechnungen und besondere Finanzierungsvorgänge. 4) Überschuss der lfd. Rechnung abzüglich ordentliche Kredittilgung und Kreditbeschaffungskosten. 5) Schulden beim öffentlichen und nicht-öffentlichen Bereich. Ohne innere Darlehen und kreditähnliche Rechtsgeschäfte; Wert 2014 nach Kassenstatistik Der Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht 2015 ist auch im Internet veröffentlicht unter www.gpabw.de Die Herstellung von Auszügen ist mit Quellenangabe gestattet. Weitere Exemplare können in begrenztem Umfang bezogen werden von: Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg (GPA) Hoffstraße 1 a, 76133 Karlsruhe Telefon 0721 85005 - 0, Fax 0721 85005 - 120 E-Mail: [email protected] Gestaltung: Info Verlag GmbH, Karlsruhe, Bretten, www.infoverlag.de
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