CÓMO SE RECAUDA EN AMÉRICA LATINA (*) Resultados de una

CRONICA TRIBUTARIA
NUM. 147/2013 (7-29)
CÓMO SE RECAUDA EN AMÉRICA LATINA (*)
Resultados de una encuesta sobre 17
Administraciones tributarias de América
Latina 2006-2010
Alberto Barreix (**)
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Luis Cremades
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT)
Fernando Díaz Yubero
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Centro
Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT)
Miguel Pecho
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT)
Oscar Vázquez
Centro Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica,
Panamá y República Dominicana (CAPTAC-DR)
Fernando Velayos
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
RESUMEN
Este documento es un resumen de un estudio de evaluación y prospectiva del estado de
las Administraciones Tributarias (AA.TT.) en América Latina en el quinquenio 2006 –
2010, basado en un una encuesta. Del análisis surge que la gran mayoría de las AA.TT.
fueron dotadas de autonomía técnica y presupuestaria y se impulsó la profesionalización de su personal. Se produjeron importantes avances en la función de recaudación y
(*) Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores y no necesariamente reflejan la de las instituciones involucradas.
(**) Los autores agradecen la colaboración de las administraciones tributarias de la región, y
especialmente a Juan Carlos Benítez (BID) y a Gaspar Maldonado (CIAT) por su dedicación a la
consecución de este trabajo. También reconocen la invalorable colaboración técnica de Horacio
Castagnola, Santiago Díaz de Sarralde, Enrique Rojas, Domingo Carbajo y Manuel Alarcón. También fueron muy relevantes los aportes de Manuel Márquez, Patricio Castro, Raúl Junquera, Manuel Alarcón, Rocio Ingelmo, Ana Corbacho, Agnes Rojas y Marcio Verdi. Los autores agradecen a
Kai Hertz y Silvana Rubino- Hallman por su apoyo a esta iniciativa. Este trabajo fue financiado
parcialmente por el Fondo de Cooperación Española del BID y el Fondo de Fortalecimiento Institucional (China).
–7–
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
el uso masivo de tecnologías para mejorar la información disponible. Sin embargo, los
resultados muestran un considerable déficit en materia de fiscalización, cobranza coactiva y tributación internacional, en especial en Centroamérica, por lo que se hace necesaria una segunda generación de reformas que consolide los avances. El trabajo completo y la base de datos se encuentran en:
http://www.ciat.org/index.php/en/products-and-services/ciatdata/tax-administration.html
Palabras clave: Administración tributaria, autonomía presupuestal, autonomía funcional, recaudación, fiscalización, cobranza coactiva, tributación internacional, instituciones.
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN. 2. ASPECTOS MÁS DESTACADOS DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS DE
AMÉRICA LATINA. 2.1. Aspectos institucionales. 2.1.1. Organización y competencias de
las Administraciones Tributarias. 2.1.2. Presupuesto y eficiencia. 2.1.3. Costo de gestión
(eficiencia) de las Administraciones Tributarias. 2.2. Recursos Humanos. 2.2.1. Dotación y distribución del personal. 2.2.2. Distribución Interna del Personal. 2.2.3. Selección y Capacitación de Personal. 2.2.4. Nivel profesional y permanencia del personal. 2.2.5. Nivel retributivo del personal. 2.3. Marco jurídico tributario. 2.3.1. La obtención de información por las Administraciones Tributarias. 2.3.2. Régimen Sancionador. 2.4. Procedimientos tributarios. 2.4.1. Registro de contribuyentes y omisos de
cumplimiento. 2.5. Asistencia al Contribuyente. 2.6. Control del cumplimiento de las
obligaciones tributarias. 2.6.1. Fiscalización. 2.6.2. Resultados del Control. 2.6.3. Recaudación efectiva derivada del control tributario. 2.7. Cobranza Coactiva. 2.8. Fiscalidad Internacional. 2.9. Unidad de Grandes Contribuyentes (UGC). 2.10. Planificación y
control de gestión. 3. PRINCIPALES CONCLUSIONES Y POSIBLES CURSOS DE ACCIÓN. 3.1. Aspectos institucionales: Autonomía y modelo organizativo. 3.2. Recursos Humanos.
3.3. Marco jurídico tributario: Tratamiento de la información y Sanciones por Infracciones
Tributarias. 3.4. Control del cumplimiento de las obligaciones tributarias. 3.5. Fiscalidad Internacional. 3.6. Planificación y Control de Gestión. 3.7. Posibles Cursos de Acción. BIBLIOGRAFÍA.
1. INTRODUCCIÓN
Este trabajo trata del futuro de los impuestos, pero los impuestos no tienen futuro,
sin una buena Administración Tributaria (AT) que los recaude.
Para evaluar la situación de las Administraciones Tributarias (AA.TT.) en América
Latina (AL) el Banco Interamericano de Desarrollo - BID, el Centro Interamericano de
Administraciones Tributarias - CIAT y el Fondo Monetario Internacional - FMI (Centro
Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y República Dominicana CAPTAC-DR y el Centro de Asistencia Técnica Regional para el Caribe - CARTAC) han
llevado a cabo un trabajo que se basa en una encuesta de 327 preguntas, contestada por
17 países y contrastada conjuntamente por las tres organizaciones promotoras. Adicionalmente, ya se inició este estudio para las jurisdicciones del Caribe. Esta encuesta, primera en su género en la Región, repasa la totalidad de las áreas clave de una AT y constituye la información de base para elaborar este documento. Está centrada en las
AA.TT. dedicadas a la cobranza de tributos internos; en aquellas que tienen integradas
otras funciones como las Aduanas y la Seguridad Social se depuraron estas dos activi–8–
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
dades en la medida de lo posible. Este estudio resume los contenidos (1) de un trabajo de
análisis de las encuestas (2), y los interpreta y proyecta hacia el futuro.
Las AA.TT. objeto de este estudio, en promedio, son las responsables de más de dos
tercios de los ingresos tributarios de la Región y han experimentado significativos avances. En este sentido, aunque aún se mantienen altos niveles de incumplimiento, el aumento de más del 30 por 100 sobre el PIB en la presión tributaria en los últimos veinte
años en la zona, no puede ser sólo resultado de los cambios en la Política Tributaria en
un periodo en que las grandes reformas han sido escasas y, en consecuencia, parte de este incremento es imputable a la labor de las AATT.
En resumen, podemos decir que las AA.TT. fueron dotadas de autonomía técnica y
presupuestaria y se impulsó la profesionalización de su personal. Además, se priorizó la
función de recaudación, en especial, Grandes Contribuyentes, y el uso masivo de tecnologías para mejorar la información disponible. Sin embargo, los resultados de la encuesta muestran un considerable déficit en materia de fiscalización, cobranza coactiva y tributación internacional, en especial en Centroamérica.
Todas las AA.TT. deben mejorar su planificación (evaluación) en busca de la eficiencia de su gestión, para lo cual es imprescindible seguir midiendo sus resultados y comparándolas entre sí y con otras AATT internacionales, que son los objetivos de este trabajo.
2. ASPECTOS MÁS DESTACADOS DE LAS ADMINISTRACIONES
TRIBUTARIAS DE AMÉRICA LATINA
2.1. Aspectos institucionales
2.2.1. Organización y competencias de las Administraciones Tributarias
Muchos países de AL han optado por dotar a su AT de un significativo nivel de autonomía y flexibilidad para gestionar sus recursos presupuestarios y para aplicar sus políticas de personal e incluso, en algunos casos, les han otorgado un sistema de financiación diferenciado del aplicado al resto de la Administración Pública.
(1) En este sentido, las AATT se evalúan sobre la base de productos (outputs) más que de resultados de recaudación (outcomes); ello es debido a los múltiples factores que inciden en la recaudación (Política Fiscal, calidad de las instituciones, cultura de cumplimiento, etc.), máxime si se
pretende alguna comparación internacional.
(2) Se encuentran disponibles en la web del CIAT tanto los resúmenes de las encuestas como el
estudio Estado de la Administración Tributaria en América Latina: 2006-2010, Fernando DÍAZ YUBERO, Óscar VÁZQUEZ, Miguel PECHO, Luis CREMADES, Alberto BARREIX y Fernando VELAYOS.
(2012), BID, CIAT, FMI (CAPTAC).
–9–
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
CUADRO 1
Organización y Competencias de las AA.TT.
Fuente: DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS,
F. (2012)
Esta tendencia se ha dado en todo el mundo, no sólo en AL; así en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), 20 AA.TT. cuentan
con autonomía frente a 14 que no la tienen (OCDE, 2010). Ahora bien, de aquel debate,
que tuvo lugar sobre todo en los 90, debemos rescatar dos cosas: (i) a esta mayor autonomía debe corresponder un mayor grado de responsabilidad de cara a la rendición de
cuentas (accountability). En efecto, se ha observado un incremento en los mecanismos
de control interno y externo de las AA.TT., y (ii) lo realmente determinante es la autonomía presupuestal, que se analiza más adelante, dando por supuesto la independencia
técnica.
En cuanto a las competencias, tal y como se observa en el cuadro anterior, en América Latina el proceso de integración entre impuestos internos y seguridad social sólo se
da en Argentina, Perú y Brasil. En el ámbito de la OCDE, 13 de los 34 países tienen integrada la gestión de las contribuciones a la seguridad social y la de los tributos internos, probablemente, porque la mayor importancia de la imposición personal aconseja
una mayor coordinación de los tributos que recaen sobre la persona física.
– 10 –
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
Por otra parte, el proceso de integración de tributos internos y aduanas, que alcanza en
AL una proporción similar a la de la OCDE (3) , también está detenido en los últimos años
en la región. No es fácil determinar las causas de este cambio de tendencia pero cabe señalar: i) el impacto del desarme arancelario que ha dado lugar a una reducción significativa
de la importancia recaudatoria de los tributos sobre el comercio exterior; ii) la creciente importancia de las cuestiones relativas a la seguridad y a la facilitación del comercio y iii) el
caso canadiense, que decidió volver a segregar las aduanas de la agencia de ingresos tras
un proceso de integración que había servido de referencia para otros países (4).
Con el tiempo, la cuestión de la organización y competencias ideales de una AT ha pasado a segundo plano, cobrando mayor importancia la eficacia en recaudar y la eficiencia en los procesos (costos). En todo caso, de ese debate se debe rescatar la necesidad de
coordinar mejor la acción de las distintas agencias encargadas de la recaudación tributaria, en particular en materia de información, debiendo tenderse a un modelo donde la
información no se intercambie, sino que se comparta. Esto es válido hoy también con
respecto a las AA.TT. en los planos internacional y subnacional.
2.1.2. Presupuesto y eficiencia
En cuanto al presupuesto, se aprecian incrementos muy significativos, aunque desiguales. Las AA.TT. de AL cuentan actualmente, en general, con más recursos que hace
unos años, lo que pone de manifiesto su importancia creciente y el mayor apoyo que reciben desde las instancias políticas.
GRÁFICO 1
Distribución del Presupuesto ejecutado y costo de gestión (2010)
Fuente: Elaboración propia basado en DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS, F. (2012)
(3) 7 de los 17 países de América Latina considerados en este trabajo (y a 10 de los 34 países de la OCDE).
(4) Chile y El Salvador tienen la recaudación en otro organismo y Paraguay y El Salvador efectúan la cobranza coactiva por medio de otras instituciones. Las mejoras prácticas recomiendan concentrar las funciones básicas de la AT, que incluyen a las mencionadas, en un mismo organismo.
– 11 –
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
En relación con la distribución del presupuesto hay grandes diferencias (5). La banda
de fluctuación en gasto de personal es ligeramente mayor que en la OCDE (2010) pero la
media está en línea (68,1% frente al 72,4%).
Respecto a las inversiones, las variaciones son también muy importantes y, en general, los recursos asignados son bajos con una media de 3,7 por 100 respecto al presupuesto ejecutado. En varios países es claramente insuficiente y exige tomar medidas de
forma inmediata, si no se quiere comprometer el futuro de las AA.TT.
2.1.3. Costo de gestión (eficiencia) de las Administraciones Tributarias
Aun cuando las comparaciones entre AA.TT. de distintos países son sólo relativamente significativas, dada la diferente organización de cada una de ellas, las características de su sistema tributario y el diferente ámbito político, territorial, demográfico, etc.,
en el que operan, los índices de eficiencia permiten tener una cierta idea de su funcionamiento y organización.
El costo medio de la recaudación tributaria en AL, 1,4 por 100, se sitúa en niveles ligeramente superiores al de los países de la OCDE que tenían un costo medio del 1,0 por
100 en el año 2009. (6) El Gráfico 1 también ofrece la relación entre el presupuesto total
de las AA.TT. de América Latina y el costo de la recaudación como porcentaje de los ingresos tributarios netos.
2.2. Recursos Humanos
Los recursos humanos son el elemento crucial para todo servicio como son las AA.TT.
Se puede afirmar que, en general, las AATT están correctamente dotadas tanto en lo relativo a su dimensión, su remuneración, su nivel profesional, su edad y su antigüedad,
aunque tal y como se señalará más adelante, existen mejoras posibles en cuanto a la distribución dentro de los distintos departamentos.
2.2.1. Dotación y distribución del personal
Las AA.TT. de AL han tenido un crecimiento en su dotación en el período 2006 a 2010
del 9,1 por 100. Se observa, sin embargo, una gran dispersión entre países.
(5) Hay que mencionar que algunos países cubren las inversiones en tecnología con préstamos
de organismos internacionales o fideicomisos que no siempre se reflejan en el presupuesto de gastos de la A.T.
(6) No se puede dejar de señalar que el costo no es en sí mismo una referencia muy significativa y exige un análisis detallado caso a caso pues un alto nivel de eficiencia puede deberse a un incremento recaudatorio por el buen funcionamiento de la A.T. o a una gestión presupuestaria muy
rigurosa pero también a subidas de impuestos por cambios normativos, a reducciones injustificadas del nivel de inversiones o de los gastos corrientes, etc. Naturalmente, la valoración del ratio es
muy diferente en cada caso.
– 12 –
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
GRÁFICO 2
Evolución de la Plantilla y Distribución por Funciones
Fuente: Elaboración propia basado en DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS, F. (2012)
Un análisis ya tradicional para conocer la dotación relativa de personal de las AA.TT. en
los diferentes países es comparar la plantilla total con la población del país (7). La relación
entre habitantes y personal de la A.T. es mucho más alta en AL (5,387) que en los países europeos o de la OCDE, que se sitúan en torno a 1,338 habitantes por empleado (en los países
europeos son 1,100). Hay que destacar que las AA.TT. de la mayoría de los países de la OCDE (2010) se desarrollaron hace varias décadas cuando la tecnología no ofrecía las posibilidades actuales y tuvieron que incorporar una amplia dotación de personal que, sin embargo, actualmente tiende a reducirse. Adicionalmente, la prevalencia del impuesto sobre la
renta personal conlleva una mayor dotación de funcionarios al aumentar significativamente la cantidad de contribuyentes y su debida atención como es el caso de los países de OCDE.
2.2.2. Distribución Interna del Personal
Las AA.TT. tienen dos grandes prioridades: dar facilidades a los contribuyentes para
que puedan cumplir con sus obligaciones y luchar contra el fraude fiscal y los incumplimientos tributarios. Analizando los resultados, parece razonable la dotación en términos
absolutos a las funciones básicas de la A.T. moderna: recaudación, fiscalización y cobranza.
Asimismo, la distribución del personal entre las áreas centrales y las áreas operativas es de 24 por 100 y 76 por 100, respectivamente (DÍAZ YUBERO, F.: PECHO, M.; VÁZ-
(7) Los resultados obtenidos, sin embargo, deben ser vistos con cautela, dada la diferente organización de la A.T. en cada país en cuanto a competencias asumidas (aduanas, Seguridad Social,
Catastro, cobranza coactiva, impuesto sobre la propiedad inmobiliaria y vehículos) que afectan
tanto la dotación de total de personal, por la proporcionalidad de actividades administrativas comunes, como a la distribución por funciones.
– 13 –
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
QUEZ,
O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS, F., 2012). A su vez, en general, la dotación en las áreas de apoyo (Orientación al Contribuyente, Informática y Administración)
es demasiado alta superando el 30 por 100 de la dotación total en algunos países, en tanto, el promedio de la OCDE es el 15 por 100.
2.2.3. Selección y Capacitación de Personal
Los países encuestados incorporan a su personal en régimen de empleo permanente y
exigen una titulación académica adecuada al puesto de trabajo a desarrollar, excepto en
Nicaragua. Con la excepción de seis países (Costa Rica, Honduras, Brasil, México, Nicaragua y Panamá), se exige superar pruebas específicas de conocimientos técnicos, pruebas psicotécnicas y entrevistas personales. Incluso en cinco países se exige superar cursos selectivos en centros de capacitación de la propia A.T.
Parece, por tanto, que el proceso es formalmente correcto y faltaría asegurar que los
procesos de selección sean suficientemente transparentes, las pruebas realmente rigurosas y exigentes y que se convoquen con suficiente publicidad para garantizar el acceso
a la función pública por méritos en base a la cualificación técnica de los candidatos y que
todo este esfuerzo no sea desvirtuado por la falta de estabilidad de los empleados de las
AA.TT.
2.2.4. Nivel profesional y permanencia del personal
La formación académica del personal que trabaja en las AA.TT. de América Latina es
muy alta, ya que más del 56 por 100 del personal tiene formación académica terciaria,
incluso superior a la media de los países de la OCDE (46%). Adicionalmente, la mayor
parte de las Administraciones cuentan con Unidades de Capacitación que utilizan los
canales presencial o a distancia de manera generalizada para mantener actualizado al
personal en materias técnico-tributarias y gerenciales.
Sin embargo, se aprecia una clara dicotomía en los resultados: administraciones ya
maduras, con más del 50 por 100 del personal entre 30 y 50 años (como la media de OCDE), y con estabilidad de la mayor parte de su personal (es el caso de Argentina, Brasil,
Colombia, Paraguay y Uruguay) frente a otros países que han tenido reformas profundas y procesos de incorporación muy amplios en los últimos años (DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS, F., 2012).
2.2.5. Nivel retributivo del personal
Los funcionarios de las AA.TT. de la región están bien remunerados tanto en comparación con el sector privado equiparable como con el promedio de los organismos del Estado.
Comparadas con el resto de la Administración Pública, en 8 países son significativamente superiores y, en ningún país, son inferiores. Si comparamos con el Banco Central,
mientras que en seis países son similares, en cuatro son algo inferiores (hasta 20% menos) y en otros cuatro significativamente menores (entre el 20 y el 40%).
La comparación de las AA.TT. con el sector privado, aunque debe tomarse con la necesaria cautela, es claramente favorable a aquéllas. Según la información aportada, en
5 países las retribuciones son similares, en 4 inferiores y en 7 superiores. Se destaca la
Administración Federal de Ingresos Públicos de Argentina (AFIP) con retribuciones medias que superan en más del 40 por 100 las del sector privado.
– 14 –
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
Analizando los distintos componentes de la retribución en el personal de las AATT, se
observa como la retribución por resultados está comenzando a desarrollarse, hay 10 países que tienen establecido algún sistema de retribución variable para su personal y en 6
de ellos el componente variable representa más del 20% del salario total del personal.
2.3. Marco jurídico tributario
2.3.1. La obtención de información por las Administraciones Tributarias
Las AA.TT. han logrado acumular una cantidad suficiente de información, o al menos
la potestad de obtenerla, para ejercer un buen control tal y como se observa en el Cuadro 2. Sin embargo, el fraude sigue siendo alto, por ejemplo más del 50 por 100 en la renta de empresas, por lo que la utilización de los datos es ineficiente (JIMÉNEZ et al., 2010)
y PECHO, PELÁEZ Y SÁNCHEZ, 2012)
CUADRO 2
Fuentes de Información Sistemática de las AA.TT.
Fuente: DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS,
F. (2012.)
– 15 –
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
El reto de las AA.TT. de América Latina pasa por el registro de información confiable
utilizando filtros eficaces, una gestión activa que depure permanentemente los datos
para garantizar su calidad y que, posteriormente, sea utilizada para controlar las obligaciones tributarias y aplicar un riguroso sistema de análisis de riesgo.
2.3.2. Régimen Sancionador
Si bien el régimen sancionador en la región tiene el nivel técnico que los códigos tributarios de los países desarrollados en el plano normativo, en la práctica, las sanciones
no se aplican con suficiente rigor en la mayoría de los países de la región. Esto crea la
percepción social de que las sanciones que impone la AT para castigar las infracciones
tributarias no se hacen efectivas en muchos casos pese a ser determinadas en firme, con
lo que se menoscaba el cumplimiento voluntario.
En efecto, el número de sanciones emitidas es muy bajo. No se dispone de información
detallada acerca de las sanciones efectivamente pagadas por los contribuyentes tras los
recursos interpuestos en la vía administrativa y en la judicial que son especialmente
frecuentes en el ámbito sancionador. En general, puede afirmarse que los incumplimientos tributarios no se castigan con la severidad necesaria.
De forma análoga, el delito tributario está tipificado en todas las legislaciones pero no
se aplica suficientemente. El número de sentencias es casi inexistente y, lo más preocupante, en 4 de los países considerados se ha reducido en los últimos años. En resumen,
si se exceptúa Colombia, Chile y México (con un número razonable pero relativamente
reducido de sentencias), en el resto de América Latina se registraron cuarenta sentencias condenatorias por delito tributario en 2010. En promedio, sólo habría tres delitos
tributarios por país en ese año.
2.4. Procedimientos tributarios
2.4.1. Registro de contribuyentes y omisos de cumplimiento
El control de una A.T. empieza por tener bien registrados sus contribuyentes y no
puede operar sin un buen censo. Además, el Número de Identificación Fiscal (NIF) permite a la A.T. clasificar, ordenar, asignar e interpretar la información de que dispone
respecto a cada contribuyente. En América Latina, todos los países asignan a los contribuyentes un NIF. Los organismos públicos y las instituciones privadas utilizan el número único para registrar las transacciones económicas de los contribuyentes. En todos
los países, salvo en Panamá, los contribuyentes están obligados a comunicar los cambios
en su situación registral a la A.T.
– 16 –
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
CUADRO 3
Contribuyentes registrados, activos y omisos sobre activos por tipo
de impuesto
* Impuesto a la renta de personas físicas.
** Impuesto a la renta de personas jurídicas.
Fuente: Datos del cuestionario DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.;
BARREIX, A. y VELAYOS, F. (2012)
El promedio de contribuyentes activos respecto a la población en la región asciende a
10,1 por 100 (desviación estándar 9,6%), ello contrasta con el de la OCDE, 59,2 por 100
(desviación estándar 28,1%). La principal diferencia radica en que el modelo de tributación en el Impuesto a la Renta Personal de muchos países OCDE (14 de 34) obliga a todos los contribuyentes a inscribirse, incrementando enormemente el dato del registro, lo
cual no ocurre con carácter general en AL.
La relación entre omisos y contribuyentes activos representa, según el impuesto,
aproximadamente un 30 por 100, que es un porcentaje elevado (8). Estos datos pueden
(8) Las Comparative Information Series de la OCDE no reflejan datos sistemáticos a este respecto.
– 17 –
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
ser consecuencia de la falta de depuración (9) del registro de contribuyentes o de un alto nivel de incumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes. Esto es especialmente llamativo porque algunas AA.TT. han mejorado significativamente la cuenta corriente (estado de obligaciones y pagos) del contribuyente, descuidando paradójicamente el seguimiento de los omisos.
2.5. Asistencia al Contribuyente
Para aumentar los niveles de cumplimiento voluntario las AA.TT. tienen que lograr
una relación de confianza con los contribuyentes cumplidores y reducir la presión fiscal
indirecta. Existen tres grandes rubros de servicio: asistencia técnica, declaración y pago.
El soporte técnico es bueno en la región; por ejemplo la presentación de consultas a
los servicios jurídicos está totalmente generalizada e inclusive ya seis países están implementando la declaración pre-elaborada (o borrador) del Impuesto sobre la Renta.
Con relación a la declaración (10) y el pago electrónico, en América Latina está totalmente extendida la presentación y pago de las declaraciones tributarias a través de bancos
y otras entidades financieras o de servicios. Cabe acotar que algunas AA.TT. debieran revisar el costo total que supone el servicio que les prestan las entidades colaboradoras porque, en algunos casos, es muy alto y la calidad de la información recibida es mejorable.
2.6. Control del cumplimiento de las obligaciones tributarias
La acción administrativa de control persigue, fundamentalmente, lograr un efecto inducido sobre el comportamiento de los contribuyentes de modo que éstos cumplan correctamente con sus obligaciones tributarias en período voluntario. Existen varios factores que
inciden en el cumplimiento (valores morales, complejidad de la normativa, destino del gasto público, cuantía de los impuestos a pagar, régimen sancionador aplicable, etc.) pero la
percepción de riesgo de comprobación es el elemento más determinante.
2.6.1. Fiscalización
La organización de la fiscalización en los países de AL parece formalmente correcta.
En efecto, casi todos los países cuentan con un plan general de fiscalización, emiten notas internas regulando los procedimientos y la forma de trabajo de los auditores, a los
que se ofrece una base de datos informática como soporte a su trabajo. Además, los planes son objeto de evaluación.
La mayoría de los países de América Latina tienen implantadas soluciones de vanguardia para el control tributario, con facturación electrónica, verificación previa por los
(9) Justo es reconocer que habitualmente, la depuración es una muy mala práctica pues es muy
cara y no educa a los contribuyentes, se debe poner filtros a la entrada para asegurar la confiabilidad de la información o de lo contrario no es ingresada.
(10) En cuanto al porcentaje medio de declaraciones presentadas por Internet en el conjunto de
la región, éste alcanza el 45,4 por 100 y las presentaciones en soporte electrónico suponen el 34 por
100 (en total el 79,4% de las declaraciones se presentan por vía informática). Sin embargo, las diferencias entre los distintos países son muy importantes. Por otra parte, en 8 de los 17 países de
América Latina el número de declaraciones presentadas por internet supera el 50 por 100 mientras que en la OCDE superan dicho porcentaje dos tercios de los países.
– 18 –
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
contribuyentes de que los documentos fiscales han sido autorizados por la A.T o el control del comercio minorista a través de «impresoras fiscales» (11). Esta última solución,
implantada en Argentina, Brasil, Chile, México y República Dominicana, puede suponer una mejora muy importante en el control tributario y habrá que analizar los resultados para extender su implantación a los demás países de la región.
GRÁFICO 3
Obligaciones de Facturación y Apoyo Informático a la Fiscalización
Fuente: Elaboración propia basado en DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS, F. (2012)
Además de este apoyo informático descrito en el cuadro 2, los auditores cuentan con
estudios sectoriales y guías de apoyo en la mayoría de los países. Aun así, en más de la
mitad de las jurisdicciones, los fiscalizadores no están especializados sectorialmente y
realizan, indistintamente, tareas de complejidad muy diversa (desde la fiscalización en
profundidad de una gran empresa a las acciones de mera presencia fiscal) lo que no es
una buena solución. Esto incide negativamente en su eficacia.
(11) Facturación con máquinas controladas por la administración.
– 19 –
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
2.6.2. Resultados del Control
CUADRO 4
Número de actuaciones de controles de facturación, fiscalización masiva
y auditorías en 2010 respecto a contribuyentes activos
Fuente: Datos del cuestionario DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.;
ARREIX, A. y VELAYOS, F. (2012)
Los controles masivos se caracterizan por su inmediatez y por realizarse aisladamente sobre cada una de las obligaciones de los contribuyentes sin considerar, normalmente, su situación tributaria general. Se realizan en las oficinas de la A.T. y pueden desarrollarse por personal con cualificación técnica media y con manuales de trabajo detallados para asegurar su normalización. En consecuencia, las cuotas liquidadas no suelen ser muy elevadas y, en cambio, los porcentajes de ingreso efectivo sí son habitualmente altos.
Las posibilidades de obtener buenos resultados, tanto en términos de recaudación directa como para disuadir incumplimientos, con los controles masivos son muy altas. El
reto debe ser generalizar los controles masivos, sistematizarlos y alcanzar mejores porcentajes de recaudación efectiva respecto a la deuda reparada.
El número de fiscalizaciones masivas en relación con los contribuyentes activos se recoge en el cuadro 4 que refleja una alta dispersión en los resultados con valores que van
del 0,2 por 100 (México) al 14,8 por 100 (Chile). La media respecto a los contribuyentes
activos es del 2.8. Es un porcentaje bajo, sobre todo teniendo en cuenta los grandes volúmenes de información que manejan actualmente las AA.TT. de América y las lógicas
incoherencias entre esa información y lo declarado por los contribuyentes.
– 20 –
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
Por su parte, las auditorías (fiscalizaciones integrales) deben ser la respuesta a las
formas más complejas de fraude fiscal y asegurar el correcto cumplimiento de los contribuyentes con mayor trascendencia recaudatoria. La sociedad debe percibir la capacidad de la A.T. para luchar contra el fraude fiscal y la planificación agresiva.
El porcentaje medio de fiscalizaciones integrales respecto a los contribuyentes activos
es el 0,2 por 100 y es bastante homogéneo para los países de la muestra. Aun cuando por
su propia naturaleza las fiscalizaciones integrales no pueden ser muy numerosas, teniendo en cuenta su larga duración y complejidad y los escasos recursos especializados
disponibles, las cifras de los países de América Latina son bajas.
2.6.3. Recaudación efectiva derivada del control tributario
El impacto recaudatorio de la auditoría permite valorar el funcionamiento de la AT.
en su conjunto y no sólo de sus órganos de fiscalización pues dependerá también de la
calidad del registro de contribuyentes, de la información almacenada, de la calidad de
las liquidaciones y su revisión por los órganos administrativos y judiciales y, por supuesto, del funcionamiento de la cobranza coactiva.
CUADRO 5
Total Deuda Reparada y Cobrada en Fiscalizaciones Masivas e Integrales
(2010)
Fuente: DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS,
F. (2012)
La recaudación efectiva por auditoría respecto a la recaudación tributaria neta en
2010 es muy baja (1,6%) como media. Si excluimos el valor extremo de México, por estar
muy alejados del resto de países, el valor medio sería del 0,9 por 100. Los países de la
OCDE en los años 2008 y 2009 tenían valores de 3,4 por 100 y 4 por 100, respectivamente.
No obstante, algunas administraciones han experimentado avances que deben ser
replicados. Estos son los casos de: a) la adopción de técnicas de análisis de riesgo pa– 21 –
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
ra la selección de contribuyentes a ser auditados es práctica común, en especial en
América del Sur. En esta materia se destacan Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, México y Uruguay, y b) la implantación de «impresoras fiscales» que se vio anteriormente y que complementa la aplicación de la factura electrónica (que controla las ventas
en la cadena).
2.7. Cobranza Coactiva
La cobranza coactiva es la fase de cierre del procedimiento de gestión tributaria que
arranca con el nacimiento de la obligación tributaria y culmina con el cobro de la deuda
en período voluntario, o en caso contrario, en la vía ejecutiva o coactiva.
GRÁFICO 4
Porcentaje de Deuda Recuperada o Extinguida en el Año y proyección
de deuda acumulada para un quinquenio
Fuente: Elaboración propia sobre la base de DIAZ YUBERO, F.: PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.;
CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS, F. (2012)
El gráfico 4 refleja la proporción entre la nueva deuda morosa que se ha cargado en
el año 2010 y la deuda que se ha extinguido por ingreso u otras causas (fallido, anulación por sentencia judicial etc.). Los resultados son muy preocupantes porque ponen de manifiesto que la deuda extinguida en 2010 es mucho menor que la nueva
deuda cargada y esto implica un incremento significativo de la deuda pendiente de
cobro. La media de deuda extinguida en los países que dan información es el 26,5 por
100 de la cargada por lo que, si no se toman medidas, la deuda morosa aumentará rápidamente, en algunos casos varias veces el monto inicial, y la probabilidad de recuperación será baja.
También es relevante la concentración del cargo por estratos. En todos los países de
los que se dispone información, excepto Argentina, un número muy reducido de deudas
(inferior al 0,05%) representan el 20 por 100 del cargo pendiente total.
– 22 –
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
2.8. Fiscalidad Internacional
La tributación internacional sólo ha cobrado relevancia recientemente, pues antes de
2008, la mitad de las jurisdicciones de AL carecían de los instrumentos más elementales
para su gestión. En tanto, toda la OCDE ya disponía de los mismos. Aún hoy se aprecian
diferencias sustantivas. Por ejemplo, los Convenios de Doble Tributación (CDT) y los
Acuerdos de Intercambio de Información (AII) (12) vigentes en los países miembros de
la OCDE son en promedio 63, mientras que en AL es menos de 10.
Más aún, la existencia de normativa o incluso de unidades especializadas en tributación internacional, en algunos países no ha garantizado un control efectivo y una
interlocución técnica de calidad con las multinacionales allí instaladas (VELAYOS et
al., 2007).
(12) CDT: Convenios de Doble Tributación; AII: Acuerdos para el Intercambio de Información
Tributaria de acuerdo al estándar OCDE.
– 23 –
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
CUADRO 6
Aspectos más relevantes de fiscalidad internacional en la región (13)
Fuente: Elaboración propia con base a información de DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS, F. (2012)
(13) Cuadro cerrado con información a 7.3.2012.
(14) Se evalúa conforme al Estándar Internacional (sección correspondiente de CORBACHO et al, 2013).
(15) Unidades o áreas especializadas y dedicadas a la administración de asuntos de tributación
internacional.
(16) Textos vigentes. En el caso de los AII, todos los listados cumplen el Estándar Internacional (sección correspondiente de Corbacho et al, 2013). Algunos pueden ser Algunos CDT son antiguos y no lo cumplen. Incluye multilaterales tales como Caricom, decisión 578 CAN y AII multilaterales (todos ellos contados como uno).
(17) Ley pendiente de aprobación definitiva en la Asamblea.
(18) Puede accederse a información bancaria de no residentes, pero es dudoso que sea conforme al EI.
(19) Incompleta de acuerdo a buenas prácticas internacionales.
(20) Para levantar el secreto bancario, El Salvador exige que el contribuyente del que se solicita información esté sometido a «un procedimiento de fiscalización», lo cual excede el estándar.
(21) Contando el CARICOM como uno solo.
(22) Aunque Paraguay realiza desde fecha reciente auditorías controlando la exportación de
commodities de acuerdo a precios internacionales, lo hace sobre la base de normativa anti-fraude
general de su Código Tributario. No tiene vigente una normativa de PP.TT. propiamente dicha.
(23) Idem a El Salvador.
– 24 –
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
2.9. Unidad de Grandes Contribuyentes (UGC)
En el tránsito de una administración por funciones a una por tipo de contribuyentes,
todas las AA.TT. de América han creado unidades especializadas en el tratamiento de
los grandes contribuyentes, sin romper la estructura básica por procesos tributarios. La
clave para el buen funcionamiento de la UGC es asignarle un número reducido de contribuyentes pero de gran importancia recaudatoria. Esta importancia radica en su posición estratégica en la cadena productiva, ya que compran a un gran número de proveedores y venden a una importante cantidad de clientes, permitiendo controles masivos
hacia delante y hacia atrás (teoría del reloj de arena).
GRÁFICO 5
Contribuyentes de las UGC y % de sus Ingresos Respecto a la Recaudación
Tributaria Total en 2010
Fuente: Elaboración propia basado en DIAZ YUBERO, F.: PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS, F. (2012)
Para terminar, el éxito de estas unidades especializadas en un tipo de clientes (contribuyente) nos lleva a considerar que pudieran replicarse para otra categorías de contribuyentes.
2.10. Planificación y control de gestión
Todas las AA.TT. de la región, excepto Panamá, dicen tener aprobado y en vigor un
plan estratégico y todas, excepto Panamá, un plan operativo anual (POA). Por tanto,
desde el punto de vista formal, la situación es correcta. Sin embargo, los indicadores de
gestión, en muchos países, no son cuantificables ni comparables, y, a veces, no llegan a
– 25 –
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
cubrir los procesos esenciales del funcionamiento de las AA.TT., por lo que no sirven para evaluar el funcionamiento de las organizaciones. Por ejemplo, con escasas excepciones, el sistema de planificación operativa tiene escaso impacto en las retribuciones y en
la carrera profesional de los empleados de las AA.TT. Esta situación es consecuencia directa de la poca relevancia otorgada a la planificación y la evaluación.
3. PRINCIPALES CONCLUSIONES Y POSIBLES CURSOS DE ACCIÓN
En los últimos veinte años ha tenido lugar un importante proceso de consolidación en
la A.T. de muchos países de América Latina y se han producido avances significativos
en su funcionamiento. No obstante, queda mucho camino por recorrer para asegurar la
correcta aplicación de un sistema tributario que necesariamente será más complejo técnicamente por su creciente nivel de personalización (renta personal) y por el impacto de
la fiscalidad internacional. Las principales conclusiones son:
3.1. Aspectos institucionales: Autonomía y modelo organizativo
Las Administraciones que cuentan con un mayor nivel de autonomía presupuestal,
alcanzan, en general, mejores resultados. Por otro lado, casi todas las administraciones
de la región tienen un nivel de inversiones bajo lo que condiciona los resultados futuros
y pone en peligro su capacidad de desarrollo.
No es imprescindible la integración de la administración tributaria y la aduanera, pero sí resulta necesaria una fuerte coordinación que permita que las dos áreas compartan
información y se asegure un control coordinado del cumplimiento de las obligaciones fiscales. Del mismo modo, consideramos crucial lograr una mayor coordinación de la A.T.
con las instituciones encargadas de la recaudación de las cuotas de la seguridad social y
también con las administraciones tributarias subnacionales.
En aquellos países de AL donde la inversión en la AT sea insuficiente, debería tratarse de incrementar su presupuesto, para no comprometer su futuro.
3.2. Recursos Humanos
Las líneas generales de la política de personal son adecuadas. Sin embargo, en algunos países sería conveniente una reorganización de la dotación de los recursos humanos,
destinándolos a áreas especializadas o a funciones específicas: grandes contribuyentes,
fiscalización integral e internacional y cobranza coactiva.
El actual nivel retributivo es bastante razonable en la mayoría de los países lo que
constituye una condición imprescindible para el buen funcionamiento de la A.T. pero se
recomienda extender la parte variable de las retribuciones ligada a la productividad del
trabajo desarrollado.
3.3. Marco jurídico tributario: Tratamiento de la información y Sanciones
por Infracciones Tributarias
Es necesario que las distintas AATT sean capaces de explotar la gran cantidad de información que reciben, de forma que les permita un mayor control de las obligaciones
tributarias y una adecuada planificación de actuaciones.
– 26 –
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
El régimen sancionador no se aplica de manera rigurosa y el número de sentencias
condenatorias por delito tributario es muy bajo en bastantes países y en otros no ha habido ni una sola sentencia en los cinco últimos años. Por ello, parece imprescindible revisar a fondo la aplicación efectiva del régimen sancionador y del delito tributario para
que desincentiven el fraude y la evasión y se constituyan en una herramienta eficaz para favorecer el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. Asimismo, como
se verá más adelante es necesario avanzar en el levantamiento del secreto bancario.
3.4. Control del cumplimiento de las obligaciones tributarias:
La fiscalización es una seria asignatura pendiente. Las AA.TT. realizan, en general,
un número muy reducido de actuaciones de auditoría. Deben por ello, reforzar los procedimientos de control y el número de personas destinadas a los mismos, para transmitir
a la sociedad una mayor percepción de riesgo frente a la evasión.
Pese a disponer de un gran volumen de información, las AA.TT. efectúan un número
insuficiente de actuaciones de control extensivo y de fiscalizaciones integrales. Además,
de los importes reparados se paga efectivamente un porcentaje bajo, por lo que la percepción de riesgo en la sociedad es insuficiente.
Ante esta situación es imprescindible capacitar y especializar a los auditores, aprovechar mejor la información almacenada y mejorar la calidad y el seguimiento de las fiscalizaciones. Finalmente, las nuevas formas de fraude y crimen organizado, más internacionalizados y dañinos, obligan al uso de métodos de represión más cercanos a la inteligencia policial. Así, debe considerarse la creación de unidades de inteligencia tributaria, hoy excepcionales, en estrecha coordinación no sólo con la aduana sino también
con las unidades de lucha contra el lavado de activos y las de inteligencia policial.
Las obligaciones tributarias no sólo no se fiscalizan bien, sino que tampoco se cobra
una significativa proporción de las que están reconocidas. Se está produciendo, en varios países, un incremento excesivo de la deuda pendiente de cobro ya que cada año, la
nueva deuda morosa es mucho mayor que la cobrada o anulada. Para revertir esta situación habría que revitalizar el área de cobranza coactiva, y asignarle más recursos.
Además, es conveniente que el cobro coactivo lo desarrollen las AA.TT. para cerrar el
ciclo del control de cumplimiento. Soluciones alternativas como la traslación del cobro a
la vía judicial o modelos de colaboración o transferencia son mucho menos eficaces para
la ejecución efectiva de las deudas tributarias, que incrementar la colaboración entre los
auditores y los encargados de la recaudación. Justo es reconocer, que también existen
problemas a nivel de los tribunales tanto administrativos (24) como judiciales que necesitarán, a su vez, mejoras en su funcionamiento y apoyo, en su caso, con las propias
AA.TT.
3.5. Fiscalidad Internacional
En este campo la región se ha incorporado tarde y no plenamente a la tendencia internacional. Siendo LAC una región muy abierta, es evidente el sentido de urgencia por
abordar con eficacia esta materia. El Foro Global de Transparencia Fiscal (estándares
(24) Por ejemplo, el BID apoyó la modernización del Tribunal Fiscal del Perú, que cuenta ahora con independencia presupuestaria, orgánica y funcional, y sus miembros son elegidos con participación de la sociedad civil.
– 27 –
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 147-2013
internacionales de la OCDE) requiere estar preparado para el efectivo intercambio de
información tributaria entre jurisdicciones. Esto exige el levantamiento del secreto bancario y el fin de la innominatividad de la propiedad.
3.6. Planificación y Control de Gestión
La complejidad en el funcionamiento de las AA.TT. hace necesario dotarlas de un sistema de planificación y control que permita fijar las metas a alcanzar y evaluar los
avances.
La autonomía técnica y presupuestaria de las AA.TT. debe ir acompañada de un exigente sistema de evaluación que permita la rendición de cuentas. Con excepciones, los
sistemas de planificación son poco más que un mero planteamiento formal, sin conexión
con el funcionamiento real de las organizaciones ni utilidad para conocer sus resultados
operativos. Es un área que precisa de un fortalecimiento importante en los próximos
años.
3.7. Posibles Cursos de Acción
En primer término, las AA.TT. han evolucionado desde una organización basada en
los diferentes impuestos, a una diseñada sobre las funciones de gestión tributaria, hasta avanzar hacia un modelo centrado en las características del contribuyente (cliente, en
un símil con la evolución de un servicio privado).
Respecto a esto último, la experiencia ha demostrado (CORBACHO et al., 2013) que los
regímenes especiales de micro y pequeñas empresas no han sido exitosos. Si bien en la
región estos tratamientos especiales deberán seguir existiendo, se hace perentorio iniciar el proceso de redimensionamiento de los mismos. Inclusive, complementando con
medidas de Política Fiscal, podría considerarse la creación de Unidades de Pequeños
Contribuyentes, similares a las de Grandes Contribuyentes pero prevaleciendo la asistencia sobre el control, para apoyar el proceso de transición al régimen general, a la vez
que favorecer la formalidad.
En el otro extremo de la escala, Administraciones maduras debieran establecer un
nuevo modelo de relación con contribuyentes cualificados por su cumplimiento y capacidad administrativa, basado en la cooperación antes que en la oposición de intereses
(Smart cooperation, BIRD et al., 2012). Este modus operandi está comenzando a dar resultados positivos en algunas de las AA.TT. más avanzadas del mundo.
Asimismo, las AATTs deben coordinar mejor, y en su caso apoyar, con los colegas de
administración subnacional.
En segundo lugar, basado en un apoyo político relevante, en la primera generación de
reformas se logró un significativo avance en autonomía técnica y presupuestal y se impulsó la profesionalización de su personal, lo que redundó en una mejora de gestión. Asimismo, prevaleció la función de recaudación, en especial Grandes Contribuyentes, y el
uso masivo de tecnología para mejorar la información disponible.
Sin embargo, del estudio surgen deficiencias mayores en las funciones tributarias de
planificación, fiscalización, cobranza coactiva y fiscalidad internacional; en especial en
Centroamérica. Estas funciones son las que definen a una Administración avanzada
porque persuaden al contribuyente del cumplimiento voluntario. Este debe ser el objetivo de la segunda generación de reformas a emprender, y será técnicamente más compleja y exigente que la primera.
– 28 –
A. BARREIX, L. CREMADES, F. DÍAZ YUBERO, M. PECHO, O. VÁZQUEZ y F. VELAYOS / «Cómo se recauda en América Latina...»
En este sentido, se podría afirmar que la mejor gestión relativa de América del Sur,
demostrada por los indicadores de la base de datos, es debida en buena parte a una necesidad de financiamiento. En efecto, la mayoría de los países sudamericanos, al quedarse sin crédito internacional para financiamiento de sus presupuestos, a causa de crisis financiero-fiscales, se vieron sin otra alternativa que mejorar la administración tributaria para lograr la supervivencia de sus finanzas públicas. Por consiguiente, los
cambios necesarios en Centroamérica y las reformas de segunda generación en América
del Sur necesitarán de un mayor impulso político.
Por último, las reformas a los ingresos impulsadas desde los noventas por el Consenso de Washington para la Región, se limitaron a proponer mejoras en las AA.TT. y las
aduanas con el objetivo de alcanzar un marco fiscal más sólido que soportase los ajustes
estructurales (liberación comercial y financiera, etc.). Sin embargo, la institucionalidad
para el cumplimiento de las obligaciones fiscales requiere un concepto más amplio que
denominaríamos «sistema de instituciones tributarias». Éste incorpora otras instituciones. Primordialmente, el proceso contencioso (tribunales administrativos y judiciales)
pero también otros organismos como los Catastros Vehicular e Inmobiliario y los Registros Públicos (Identidad, Propiedad, etc.) así como aquellas agencias encargadas del
control de fraude financiero y lavado de activos que cogestionan la información de los
agentes y los activos económicos. Por tanto, la segunda generación de reformas debe incluir esta perspectiva, según la situación de cada país.
BIBLIOGRAFÍA
BIRD, R. and VÁZQUEZ-CARO, J. (2011): «Benchmarking tax administrations in developing countries: a systematic approach», eJournal of Tax Research, Volume 9, Nr. 1,
pages 5-37. July, 2011.
CORBACHO, A.; FRETES, V.; FUNARO, R. y LORA, E. (editores) (2013): «More than Revenue:
Taxation as a Development Tool» (Capítulo de impuestos no convencionales). BID,
Development of the Americas series. Palgrave Macmillan. Washington, DC.
DIAZ YUBERO, F.; PECHO, M.; VÁZQUEZ, O.; CREMADES, L.; BARREIX, A. y VELAYOS, F.
(2012): Estado de la Administración Tributaria en América Latina: 2006-2010, BID,
CIAT y CAPTAC-DR.
JIMÉNEZ, J. P., SABAINI, J. C. y PODESTÁ, A. (compiladores) (2010): Evasión y equidad en
América Latina, CEPAL, Colección Documentos de proyectos. Santiago de Chile.
OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) (2010) Comparative Information Series. París.
PECHO M.; PELÁEZ, F. y SÁNCHEZ, J. (2012): Estimación del incumplimiento tributario en
América Latina. Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. Ciudad de
Panamá.
VELAYOS, F. et al. (2007): «Fomento a la Inversión: Recomendaciones de Mejoras en la
Unidad Internacionales de las Administraciones Tributarias», Mimeo, BID. Washington DC.
– 29 –

Download Report