Schriftl. Bericht - Niedersächsischer Landtag

Drucksache 17/6940
Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode
Schriftlicher Bericht
zum
Entwurf eines Niedersächsischen Gesetzes über Schulen für Gesundheitsfachberufe und
Einrichtungen für die praktische Ausbildung (NSchGesG)
Gesetzentwurf der Landesregierung - Drs. 17/6388
Beschlussempfehlung des Kultusausschusses - Drs. 17/6912
Berichterstatter: Abg. Uwe Santjer (SPD)
Der Kultusausschuss empfiehlt Ihnen in der Drucksache 17/6912 einstimmig, den Gesetzentwurf
mit den aus der Beschlussempfehlung ersichtlichen Änderungen anzunehmen. Im mitberatenden
Ausschuss für Rechts- und Verfassungsfragen ist mit demselben Ergebnis abgestimmt worden. Der
Ausschuss für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und Migration hat seine Mitberatung auf
Wunsch des federführenden Kultusausschusses bereits durchgeführt, bevor dieser seinen ersten
Beratungsdurchgang beendet hatte, und die Mitberatung ohne Abgabe eines Votums abgeschlossen.
Der Gesetzentwurf ist in der 105. Plenarsitzung am 14. September 2016 eingebracht und erörtert
worden. Gegenstand des Gesetzentwurfs sind insbesondere Regelungen zu den Voraussetzungen
für die staatliche Anerkennung von Schulen für nichtärztliche Heilberufe sowie zu den Anforderungen, die an Einrichtungen des Gesundheitswesens zu stellen sind, in denen die praktische Ausbildung zu den jeweiligen Gesundheitsfachberufen durchgeführt wird. Diese Regelungen werden
durch Verordnungsermächtigungen ergänzt. Darüber hinaus enthält der Gesetzentwurf Bestimmungen zur Aufsicht über die Schulen und Einrichtungen, zur Aufhebung von Anerkennungen und
zur Datenerhebung. Mit diesem Gesetzentwurf soll eine gesetzliche Regelungslücke geschlossen
werden; bislang war dieser Bereich landesrechtlich nur mittels eines Erlasses geregelt, der jedoch
als verwaltungsinterne Vorschrift keine bindende Wirkung gegenüber Dritten entfaltet.
Die kommunalen Spitzenverbände sind vom federführenden Ausschuss schriftlich angehört worden.
Den Ausschussempfehlungen zu den einzelnen Vorschriften liegen folgende Überlegungen zugrunde:
Zu § 1 (Regelungsgegenstand):
Da sich in Absatz 1 der letzte Teil der Nummer 11 („und die Aufsicht über diese Schulen“) auf alle
in den Nummern 1 bis 11 aufgeführten Schulfachrichtungen beziehen soll (vgl. S. 10 der Begründung), muss dieser Teil von Nummer 11 getrennt und ausgerückt werden.
Zu § 2 (Staatliche Anerkennung):
In Absatz 2, der die Voraussetzungen für die Erteilung der staatlichen Anerkennung der Schulen
regelt, soll in der Einleitung noch das Antragserfordernis und die Antragsberechtigung klargestellt
werden.
Durch die vorgeschlagene Ergänzung des Wortes „jeweiligen“ in Nummer 1 soll verdeutlicht werden, dass sich die „Voraussetzungen“ auf die jeweilige Einrichtungsart beziehen (siehe Begrün1
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dung S. 12), nicht nur auf für sämtliche Schulfachrichtungen gleichermaßen geltende Anforderungen.
In den Nummern 3 und 4 soll das Merkmal „Qualifikation“ genauer umschrieben werden. Die nach
Auskunft des Fachministeriums mit diesem Begriff in den Nummern 3 und 4 des Entwurfs - entsprechend der derzeitigen Erlassregelung - gemeinten Anforderungen an Ausbildung (vgl. § 144
Abs. 3 des Schulgesetzes) und Berufspraxis (s. a. S. 12 der Begründung) werden rechtssprachlich
durch die Merkmale der Ausbildung und Befähigung konkretisiert, wobei die Berufserfahrung, die
grundsätzlich auch unter das Merkmal „Befähigung“ fallen dürfte (vgl. z. B. BayVGH, Beschluss
v. 06.06.2016 - Az.: 3 CE 16.264 -, Rn. 65, zit. nach juris, zu Artikel 33 Abs. 2 GG), aus Gründen
der Klarstellung noch einmal ausdrücklich aufgeführt werden soll.
Der Gesetzgebungs- und Beratungsdienst (GBD) hat in der Ausschussberatung darauf hingewiesen, dass bezüglich der Schulleitung (Nummer 3) außerdem noch die Ergänzung des Merkmals der
„Eignung“ in Betracht käme, weil hier auch die persönliche Zuverlässigkeit eine Rolle spielen könne
(vgl. die Parallelvorschrift in § 145 Abs. 1 Nr. 2 des Schulgesetzes). Das Fachministerium hat dazu
ausgeführt, von einer entsprechenden Vorgabe im Entwurf abgesehen zu haben, weil - mit Ausnahme der Einführung von Qualitätssicherungserfordernissen - nicht beabsichtigt sei, in die gesetzliche Regelung höhere Mindestanforderungen aufzunehmen als derzeit bereits im einschlägigen Erlass des Kultusministeriums vorgesehen seien (vgl. z. B. auch die Begründung, S. 9). Dem hat sich
der Ausschuss nach eingehender Diskussion unter Berücksichtigung der mehrfach von Schulträgern u. a. geäußerten Befürchtungen, mit der (Neu-)Regelung in Gesetzesform könne eine erhebliche Erhöhung der Mindestanforderungen einhergehen, einstimmig angeschlossen.
Zu Nummer 5, die in der Entwurfsfassung den Akzent auf ein der Ausbildung zugrunde liegendes
Konzept legt, wird eine materiellrechtliche Fassung empfohlen, die stattdessen die Anforderungen
direkt auf die Ausgestaltung der Ausbildung selbst bezieht.
Nummer 6 soll, auch aus sprachlichen Gründen, genauer gefasst werden. Nach der Begründung
sollen hier zwar bestimmte Maßnahmen nicht vorgegeben werden (Begründung S. 9 unten), es soll
danach aber auch nicht ausreichen, dass überhaupt (irgendwelche) Maßnahmen zur Qualitätssicherung ergriffen worden sind (S. 12 f. - unklar aber dort S. 13: „gesamte Bandbreite“ … „anwendbar“). Von einer weitergehenden verpflichtenden Formulierung, etwa in Form einer möglichen Parallelformulierung zu Nummer 7 („die Qualitätssicherung sichergestellt ist und“), mit der die Verantwortung der Schule für den gesamten Qualitätssicherungsbereich betont werden könnte, soll in
Übereinstimmung mit dem Fachministerium weiterhin abgesehen werden. Denn die Vorgabe der
Nummer 6 hat im bisherigen Recht keine Entsprechung, sodass mit Rücksicht auf die betroffenen
Schulträger nur die Einführung von Qualitätssicherungsmaßnahmen auf niedrigem Anforderungsniveau angestrebt wird, während auf eine weitreichende Sicherstellungsverpflichtung verzichtet werden soll.
Nummer 7 lässt sich wegen der Bezugnahme auf § 3 Abs. 1 kürzer fassen. Außerdem soll der Begriff „Kooperation“ durch das sinngleiche Wort „Zusammenarbeit“ ersetzt werden.
Zu § 3 (Anforderungen an Einrichtungen für die praktische Ausbildung, Zulassung):
Zu Absatz 1:
In Absatz 1 Satz 1 soll durch die vorgeschlagene Ergänzung des Wortes „jeweiligen“ in Nummer 1
- wie auch schon bei § 2 Abs. 2 Nr. 1 - verdeutlicht werden, dass sich die „Anforderungen“ auf die
jeweilige Einrichtungsart beziehen. Der Bezug zum Gesundheitswesen muss an dieser Stelle nicht
wiederholt werden, weil er bereits aus der Satzeinleitung folgt (sowie auch aus § 1).
Nummer 2 soll genauer gefasst werden, um deutlich zu machen, aus welcher Perspektive die Erreichbarkeit beurteilt wird und wonach sich die Angemessenheit richten soll. Nach Auskunft des
Fachministeriums (und S. 14 der Begründung), die sich der Ausschuss zu eigen macht, geht es
hier um die Erreichbarkeit der Einrichtung von der Schule aus, auch im Interesse der Organisation
der Zusammenarbeit (§ 2 Abs. 2 Nr. 7). Dazu gehört laut Fachministerium auch, dass Bedienstete
der Schule im Rahmen der Praxisbegleitung die Einrichtung aufsuchen.
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Auch zu Nummer 5 empfiehlt der Ausschuss - wie auch schon zu § 2 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 -, das
Merkmal „Qualifikation“ zu konkretisieren. Nach der Gesetzesbegründung (S. 15) und entsprechender Auskunft des Fachministeriums ist hiermit - in Entsprechung zur Erlassregelung - nicht nur
eine Befähigung der Anleitenden gemeint, sondern auch die Erforderlichkeit eines Ausbildungsnachweises (vgl. dazu § 144 Abs. 3 NSchG) sowie eine hinreichende Berufserfahrung. Infolge der
Auffächerung des Qualifikationsbegriffs in seine einzelnen Bestandteile können nach Ansicht des
Fachministeriums, der sich der Ausschuss angeschlossen hat, die im Entwurf zur Erläuterung der
Qualifikation dienenden Worte „fachlich, didaktisch und pädagogisch“ nunmehr entfallen.
Eine Anregung des Fachministeriums aufgreifend soll darüber hinaus an dieser Stelle nun noch zusätzlich das Merkmal der Eignung in die Regelung mit aufgenommen werden, weil auch der bisherige Erlass des Kultusministeriums ganz vereinzelt für bestimmte Anleiterinnen und Anleiter ein
entsprechendes Eignungserfordernis (persönliche „Zuverlässigkeit“) vorgibt.
Nummer 6 soll wie vorgeschlagen genauer formuliert werden, um den Unterschied zu Nummer 5
deutlicher zu machen.
Zu Absatz 2:
Mit Blick auf die Bezugnahmen auf den Zulassungsbegriff in § 4 Abs. 4 und § 8 Abs. 2 empfiehlt
der Ausschuss, bereits an dieser Stelle einen zusammenfassenden landesrechtlichen Begriff der
Zulassung einzuführen. Die unterschiedlichen Formulierungen des Bundesrechts für Zulassungen
erfordern es nach Ansicht des Ausschusses nicht, Absatz 2 begrifflich exakt auf diese Fallgruppen
zuzuschneiden. Vielmehr birgt diese Regelungstechnik des Entwurfs die Gefahr, dass eine nicht
erwähnte und noch anders bezeichnete Fallgruppe ausgeschlossen werden könnte. Zu Klarstellungszwecken sollen jedoch die vom Begriff der Zulassung abweichenden bundesrechtlichen Begrifflichkeiten mit aufgeführt werden. Eventuelle weitere abweichende Bezeichnungen der Zulassung von Einrichtungen wären dann als Unterfälle des umfassenden landesrechtlichen Zulassungsbegriffs einzuordnen. Darüber hinaus soll der Tatbestand wie vorgeschlagen vereinfacht und
redaktionell umgestellt werden.
Der GBD hat in der Ausschussberatung darauf hingewiesen, dass die Wendung „die Annahme von
Praktikantinnen und Praktikanten“ zu Beginn der Regelung neben der vorgeschlagenen zusammenfassenden Formulierung „für die Durchführung des praktischen Teils der Ausbildung“ rechtlich
eigentlich entbehrlich sein dürfte, da die „Annahme“ von Praktikanten vom allgemeinen Ausbildungsbegriff umfasst werde. Sie solle auf Wunsch des Fachministeriums dennoch beibehalten
werden, um - auch im Sinne der Anwenderfreundlichkeit - klarzustellen, dass die vorliegende Regelung auch die Fälle erfasst, in denen die bundesgesetzliche Regelung nach bestandener staatlicher
Prüfung noch die Ableistung einer „praktischen Tätigkeit“ vorschreibt, die nur in insoweit ermächtigten Einrichtungen erfolgen kann (vgl. § 4 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 und 2 MPhG). Dem hat sich der
Ausschuss angeschlossen.
Zu § 4 (Rücknahme, Widerruf und Erlöschen):
Bei der Änderung in Absatz 4 handelt es sich um eine Folgeänderung zu der zu § 3 Abs. 2 empfohlenen Einführung eines zusammenfassenden landesrechtlichen Zulassungsbegriffes.
Zu § 5 (Aufsicht):
In Absatz 1 Satz 2, der eine beispielhafte Aufzählung der Aufsichtsbefugnisse enthält, soll die letzte
Alternative („Beseitigung von Missständen verlangen“) entfallen und die Regelung damit vergleichbar der Parallelregelung im Schulgesetz (§ 167 Abs. 1 NSchG) gefasst werden. Grundsätzlich
schließt die Aufsicht auch die Befugnis zu Anordnungen ein, mit denen auf die Beseitigung von
Mängeln hingewirkt wird. Dem trägt in Satz 2 das Wort „insbesondere“ Rechnung (vgl. dazu etwa
Brockmann, Anm. 3 zu § 167 NSchG). Demgegenüber wirkt die Erwähnung der „Beseitigung von
Missständen“ wie eine Einschränkung, weil über die Frage, ob ein Mangel auch als „Missstand“
einzustufen ist, gestritten werden kann. Deswegen soll auf diesen Regelungsteil der Entwurfsfassung verzichtet werden.
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Zu § 6 (Erhebungen):
Durch die vorgeschlagene Änderung der Verordnungsermächtigung in Satz 3 soll verdeutlicht werden, dass sich die Angaben „Berichtszeitraum oder -zeitpunkt“ in der Entwurfsfassung beide auf
den Zeitraum bzw. den Stichtag der Erhebung beziehen und nicht - wie für das Merkmal „Berichtszeitpunkt“ auch denkbar - auf den Abgabetermin für den Bericht. Eine Ermächtigung bezüglich des
Zeitraums lässt dabei auch eine Stichtagsregelung zu, sodass die gesonderte Erwähnung des Zeitpunkts hier insgesamt entfallen kann.
Zu § 8 (Übergangsregelungen):
In den Absätzen 1 und 2 sollen die jeweiligen Sätze 2 genauer gefasst und ihr Regelungsgehalt
verdeutlicht werden: Da die alten Anerkennungen oder Zulassungen keine Anerkennungen bzw.
Zulassungen sind, die nach § 2 bzw. § 3 Abs. 2 erteilt wurden, sondern erst durch die Bestandsschutzregelungen der jeweiligen Sätze 1 der Absätze 1 und 2 diesen gleichgestellt werden, gilt § 4
für diese Fälle entsprechend, er wird also unmittelbar durch die Fortgeltungsanordnungen der Sätze 1 nicht „berührt“. Hinsichtlich der Frage, ob es in diesen Fällen für die Unterscheidung der Absätze 1 (Rücknahme) und 2 (Widerruf) des § 4 auf den Zeitpunkt der ursprünglichen Erteilung der
Anerkennung oder Zulassung oder aber auf die Sachlage zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der vorliegenden Regelungen (01.02.2017) ankommt, sprechen nach Ansicht des Ausschusses, der sich
insoweit den Einschätzungen des Fachministeriums und des GBD anschließt, der Wortlaut und
auch die Ähnlichkeit der Neuregelungen mit dem bisherigen Recht für die erstere Auslegung.
Darüber hinaus sollen auch die jeweiligen Sätze 3 der Absätze 1 und 2 genauer gefasst und mit einer Terminangabe für das frühestmögliche Ende der Mindestauslauffrist versehen werden, um
nach der Entwurfsfassung bestehende Unklarheiten hinsichtlich der Berechnung des Fristendes zu
beseitigen. Denn nach dem Wortlaut des Entwurfs käme für den Zeitpunkt, ab dem die Zweijahresfrist zu laufen beginnt, nicht nur der Inkrafttretenszeitpunkt (§ 9) infrage, sondern für einen Widerruf
nach § 4 Abs. 2 auch (erst) der Wegfall der Anerkennungs-/Zulassungsvoraussetzung(en). Aufgrund des Zusammenspiels der §§ 4 und 8 könnte die Bestimmung auch so verstanden werden,
dass die Frist überhaupt erst durch die Aufforderung der Behörde nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 2 Satz 1 in Gang gesetzt wird. Beides wäre jedoch angesichts des Zwecks der Regelung, den
Betroffenen eine zweijährige Übergangsfrist für die Anpassung an das geänderte Recht einzuräumen, kaum überzeugend und ist auch nicht gemeint (s. Begründung S. 19). Daher bietet sich insoweit eine klare Terminangabe mit einer Zweijahresfrist an, die auf § 9 (Inkrafttreten) aufbaut.
In der Ausschussberatung wurde seitens des GBD noch darauf hingewiesen, dass seiner Ansicht
nach für die Anordnung einer solchen Mindestauslauffrist als Übergangsvorschrift kein Anlass bestünde, weil das neue Recht nur unerheblich vom bisherigen Recht abweichen würde (s. auch die
Begründung, S. 9); dies gelte selbst beim neu eingeführten Qualitätssicherungsmerkmal (s. o. die
Anmerkung zu § 2 Abs. 2 Nr. 6). Zudem erforderten die letztlich über § 4 in Bezug genommenen
Aufhebungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes (§§ 48, 49 VwVfG) eine Ermessensausübung, bei der auch etwaige Vertrauensgesichtspunkte mit zu berücksichtigen wären. Solche Aspekte müssten aber in den Fällen der Sätze 3 nicht einmal eindeutig vorliegen, zumal sich
- auch wenn die Regelungssystematik das nahe lege - der Wortlaut der Sätze 3 nicht einmal auf
Übergangsfälle beschränke.
Die Sätze 3 führten vielmehr zu einer Gleichbehandlung von Altfällen, die bei genauerem Blick auf
mögliche Fallgruppen nicht überzeuge und rechtlich bedenklich erscheine. So müsste zum einen
die Länge der zu setzenden Frist für die Behebung von Mängeln in erster Linie davon abhängen,
welches Gewicht den Anforderungen zukomme, denen die Schule oder Einrichtung nicht (mehr)
entspreche, also von einer Entscheidung, wie lange die Abweichung von den Anforderungen hinnehmbar erscheine. Ob dafür stets eine Mindestfrist von zwei Jahren angemessen sei (Ausnahmen
für atypische Fälle sähen die Sätze 3 nicht vor), erscheine zweifelhaft. Zum anderen seien laut Begründung (S. 19) die Sätze 3 an die Stelle einer Übergangsregelung getreten, die eine zweijährige
Übergangsfrist für die Anpassung von Schulen und Einrichtungen an das geänderte Recht vorgesehen habe. Die stattdessen in den Sätzen 3 gewählte Lösung habe zwar wegen der starren Mindestfrist praktisch dieselbe Folge wie eine gesetzliche Anpassungsfrist. Sie führe aber bei der (ent-
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sprechenden) Anwendung des § 4 zu Ungereimtheiten, weil die Übergangsfrist auch für Fälle gelte,
in denen der Mangel, der den Grund für die Rücknahme bzw. den Widerspruch darstelle, mit der
Neuregelung in keinem ursächlichen Zusammenhang stehe. Dies gelte etwa im Fall der Rücknahme nach § 4 Abs. 1 i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 2 oder Abs. 2 Satz 2, wenn sich die Rechtswidrigkeit
der Anerkennung auch schon aus dem bisherigen Recht ergeben habe. Ebenfalls nicht einleuchtend sei die Sonderregelung in den Fällen des Widerrufs nach § 4 Abs. 2 i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 2
oder Abs. 2 Satz 2, in denen die Anerkennungs- bzw. Zulassungsvoraussetzungen erst nach dem
01.02.2017 wegfielen, denn dann gebe es keinen erheblichen Unterschied zu den Fällen, in denen
die Anerkennungen erstmals nach neuem Recht erteilt worden seien; auch dann hätte der Grund
für den Widerruf mit dem Umstand, dass die Anerkennung schon vor dem 01.02.2017 erteilt worden sei, nichts mehr zu tun, würde also eine Mindestauslauffrist weder nahelegen noch rechtfertigen. Genau so wenig überzeugend sei die Fristenregelung in diesen Fällen, sofern der nachträgliche Wegfall einer Anerkennungsvoraussetzung der Behörde gar nicht bekannt geworden sei, denn
dann könne sich auch kein Vertrauensschutz darauf gebildet haben, dass die eingetretenen Änderungen rechtlich folgenlos bleiben müssten.
Das Fachministerium hat daraufhin erwidert, dass es dennoch an einer Übergangsregelung festhalten wolle, und zur Begründung darauf verwiesen, dass mit dem vorliegenden Gesetzentwurf erstmalig eine gesetzliche Regelung geschaffen werde, an die die bereits seit Jahren etablierten Schulen nunmehr gebunden seien. Die Übergangsfrist solle den Schulen vor diesem Hintergrund die
Zeit geben, die gesetzlichen Vorgaben nachzuvollziehen bzw. umzusetzen, und insoweit bereits
geäußerten Befürchtungen der Schulträger Rechnung tragen. Dem hat sich der Ausschuss im Interesse der betroffenen Schulträger angeschlossen.
(Ausgegeben am 21.11.2016)
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