10 Jahre NKR – gute Bilanz bei
Bürokratieabbau und Folgekostenbegrenzung
– alarmierender Rückstand bei E-Government.
JAHRESBERICHT 2016
des Nationalen Normenkontrollrates
Jahresbericht 2016
des
Nationalen Normenkontrollrates
gemäß § 6 Absatz 2 des
Gesetzes zur Einsetzung eines
Nationalen Normenkontrollrates
September 2016
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JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Kernbotschaften
Entwicklung des Erfüllungsaufwands im Berichtszeitraum 2015/20161
« Entwicklung des Erfüllungsaufwands seit 2011,
Detailansicht des farbig markierten Bereichs s. o.
1.
Ex ante-Prüfung: Jährlicher und einmaliger Erfüllungsaufwand gestiegen
Der gesamte jährliche Erfüllungsaufwand für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung ist seit Mitte
2015 um rund 453 Mio. Euro gestiegen. Der größte Anteil davon entfällt auf die Wirtschaft (rund
66 Prozent). Im vorherigen Berichtsjahr (Mitte 2014 bis Mitte 2015) war der jährliche Erfüllungsaufwand sogar zum ersten Mal seit seiner Erfassung – beginnend in 2011 – gesunken. Verglichen
mit anderen Vorperioden ist der Anstieg dennoch moderat.
Angestiegen ist zudem der einmalige Erfüllungsaufwand (Umstellungsaufwand) – im Vergleich
zum Vorjahr um rund 947 Mio. Euro, wobei den Hauptanteil auch hier die Wirtschaft ausmacht.
Insgesamt deutet dies auf einen Trend weiter zunehmender Folgekosten hin. Dass das Tempo
des Kostenanstiegs verlangsamt werden konnte, ist ein Erfolg, der offenbar an der 2015 von der
Bundesregierung eingeführten ‚One in one out-Regel‘ liegt. Der Trend verdeutlicht aber: Es sind
weitere Anstrengungen notwendig, um die Folgekosten – jährliche und einmalige – vor allem für
die Wirtschaft nicht nur wirksam zu begrenzen, sondern auch abzubauen.
1 Im
vorliegenden Jahresbericht wird der Zeitaufwand der Bürger aus Gründen der Vergleichbarkeit mit einem angenommenen Wert von
25 Euro pro Stunde multipliziert und zum Sachkostenaufwand hinzugerechnet.
3
2.
‚One in one out‘-Regel: Effektive Kostenbegrenzung ist möglich
Mit der ‚One in one out‘-Regel wurde erstmals ein Verfahren zur Begrenzung des jährlichen Erfüllungsaufwands der Wirtschaft eingeführt. Eine Bilanz fällt eineinhalb Jahre nach Einführung
der Regel positiv aus: Seit Einführung der Regel zum 1. Januar 2015 ist das ‚Out‘, die Entlastung
der Wirtschaft, um knapp 1 Mrd. Euro höher ausgefallen als das ‚In‘, also die Belastung der Wirtschaft. Im Berichtszeitraum selbst war das ‚Out‘ um rund 200 Mio. Euro höher als das ‚In‘. Der
bisherige Trend der ansteigenden laufenden Kosten der Wirtschaft aus deutschen Gesetzen und
Verordnungen konnte damit aufgehalten werden. Diese Ergebnisse bestätigen die Einschätzung,
dass eine gute Chance besteht, das Ziel der ‚One in one out’-Regel – gesetzliche Folgekosten für
die Wirtschaft nachhaltig zu begrenzen – zu erreichen.
3.
Ex post-Evaluation: Systematische Überprüfung sichert Qualität und Akzeptanz
Mit dem Beschluss zur Einführung eines systematischen Evaluationsverfahrens im Januar 2013
wurde erstmals festgelegt, dass alle Gesetze mit hohen Kostenfolgen drei bis fünf Jahre nach ihrem
Inkrafttreten auf den Prüfstand gestellt werden. Ende 2016 werden die ersten Evaluationsberichte
der Ministerien vorliegen. Auf der Grundlage dieser Praxiserfahrung wird der Nationale Normenkontrollrat (NKR) gegebenenfalls Vorschläge zur Vervollständigung des Evaluationsverfahrens machen. Bereits jetzt achtet er darauf, dass die Ziele neuer Regelungsvorhaben in den Gesetzentwürfen deutlich und nachvollziehbar beschrieben werden. Denn nur so können die praktischen Auswirkungen der Regelungen und etwaige Nebenfolgen bei der späteren Evaluierung anhand eindeutiger Kriterien bewertet werden.
4.
EU
Ex ante-Verfahren: Meilenstein für die ganzheitliche Erfassung der Kostenwirkungen
Mit dem neuen EU Ex ante-Verfahren überprüft die Bundesregierung – einem Vorschlag des
NKR folgend – seit Anfang 2016 die Folgekosten von EU-Rechtsakten für Deutschland. Wichtigste Neuerung ist, dass für kostenintensive EU-Vorhaben eine eigene Schätzung zu den Folgekosten für Deutschland vorgenommen wird. Dies war bisher nicht der Fall – zumindest nicht in
systematischer und transparenter Form. Der NKR begrüßt diese Neuerung als einen Meilenstein
für mehr Kostentransparenz. Auf diese Weise werden die Kostenwirkungen der nationalen wie
der EU-Gesetzgebung erstmals ganzheitlich ins Auge gefasst.
5.
Länder und Kommunen: Vollzugskosten besser und früher berücksichtigen
Neben Bürgern und Wirtschaft kämpft auch die Verwaltung selbst mit Kostenbelastungen. Um
die Folgekosten von Bundesrecht für die Vollzugsträger in Ländern und Kommunen zu begrenzen, müssen ihr Wissen und ihre Erfahrung in Sachen Vollzugskosten schon bei der Erarbeitung
von Regelungen genutzt werden. Deswegen ist es notwendig, Landes- und Kommunalbehörden
frühzeitig in die Abschätzung der Folgekosten einzubeziehen. Am 1. Oktober 2016 wird ein entsprechender, gemeinsamer Testlauf von Bundesregierung, Ländern und Kommunen beginnen.
6.
E-Government: Geringere Kosten und bessere Nutzerfreundlichkeit
Bundesregierung, Länder und Kommunen investieren 13 Mrd. Euro jährlich in ihre IT-Systeme,
gleichwohl bleibt Deutschland – auch im internationalen Vergleich – in Sachen E-Government
weit hinter seinen Möglichkeiten zurück. Die Chancen einer gemeinsam von Bundesregierung,
Ländern und Kommunen vorangetriebenen Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung und ihrer
Dienstleistungen werden viel zu wenig genutzt. Bezogen auf die wichtigsten Verwaltungsleistungen (TOP 60) wären Einsparungen in einer Größenordnung von 3 Mrd. Euro pro Jahr möglich – bei
gleichzeitig spürbar verbessertem Nutzen für Bürger und Unternehmen.
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7.
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
E-Government: Neue Qualität der föderalen Zusammenarbeit
Der „digitale Aufstieg“ in Deutschland ist nur dann möglich, wenn eine neue Qualität der föderalen Zusammenarbeit erreicht wird. Dafür bedarf es einer Vereinbarung auf höchster politischer
Ebene zwischen Bundesregierung, Ländern und Gemeinden – eines „E-Government-Pakts
Deutschland“. Wie ein solcher E-Government-Pakt ausgestaltet werden kann, zeigt das im Juni
2016 veröffentlichte Gutachten des NKR. Empfohlen wird ein neu gefasster IT-Staatsvertrag, der
einen verbindlichen digitalen Servicestandard für Deutschland und ein gemeinsames Digitalisierungsbudget festlegt. Auf dieser Grundlage können Verwaltungsleistungen kostengünstig, nutzerfreundlich und flächendeckend elektronisch angeboten werden.
8.
Kostenfolgen für Unternehmen: Ein „Transparenzmandat“ der Verbände
Folgenabschätzungen liefern Entscheidungsträgern und Öffentlichkeit ein realitätsnahes Bild
davon, welche Be- bzw. Entlastungen eine beabsichtigte gesetzliche Regelung voraussichtlich
mit sich bringt. Dabei sind Bundesregierung und NKR auch auf Wissen und Erfahrung der betroffenen Verbände und Fachkreise angewiesen. Deshalb wirbt der NKR nachdrücklich dafür,
dass die Verbände Kosten- und sonstige Regelungsfolgen für ihre Mitglieder mit Daten und Fakten in ihren Stellungnahmen sichtbar machen. Das ist bisher in aller Regel nicht der Fall. Allein
das Äußern von „Bauchgefühl“ reicht aber nicht aus. Hier besteht weiterhin erheblicher Handlungsbedarf.
9. Verständlichkeit von Recht und Formularen: Strategie für Vereinfachungen notwendig
Die Befragung der Bundesregierung zu ausgewählten Lebenslagen von Bürgern und Unternehmen hat neben erfreulichen Ergebnissen – die deutsche Verwaltung wird als diskriminierungsfrei
und unbestechlich wahrgenommen – zwei Schwachstellen offenbart: Die Befragten halten die
Formulare der Verwaltung für zu kompliziert sowie die Gesetzessprache für unverständlich. Hier
gibt es offenbar erheblichen Handlungsbedarf. Die Ansätze im Arbeitsprogramm der Bundesregierung 2016 dazu sind noch nicht ausreichend.
Vorhandene Formulare müssen mittels Formularlabor auf ihre Benutzerfreundlichkeit hin überprüft und vereinfacht werden. Neue Formulare sollen bereits im Rechtsetzungsprozess – von
federführenden Ressorts, Ländern und Kommunen gemeinsam – so durchdacht und entwickelt
werden, dass sie bundesweit IT-gestützt einsetzbar sind. Darüber hinaus bleiben die Ministerien
weiterhin aufgefordert, auf die Kritik an der Verständlichkeit des Rechts mit erkennbaren sprachlichen Verbesserungen zu reagieren.
10. Beratungen in Bundestag und Bundesrat: Aufmerksamkeit für Kostenfolgen erhöhen
Kostenbegrenzung erfordert Kostentransparenz und die Aufmerksamkeit aller am Gesetzgebungsprozess Beteiligten. Der NKR wirbt deshalb auch in den Ausschüssen von Bundestag und
im Bundesrat dafür, die Kostenfolgen einer Neuregelung noch stärker zu berücksichtigen. Mit
diesem Anliegen fand beispielsweise die NKR-Stellungnahme zum Kulturgutschutzgesetz im
Ausschuss für Kultur und Medien Aufmerksamkeit. Beim Gesetzentwurf zur Verkehrsdatenspeicherung konnten die Ergebnisse eines vom NKR vorgeschlagenen Expertenworkshops zur Kostentransparenz in die Beratungen des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz einfließen.
Insgesamt sind dies noch Ausnahmefälle. Dem NKR liegt viel daran, dass in den Ausschussberatungen neben Gesetzesinhalten auch die damit verbundenen Kostenfolgen für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung angesprochen und erörtert werden.
5
Der NKR vor einer regulären Ratssitzung im Bundeskanzleramt in Berlin. Foto: Bundesregierung, Thomas Imo
Vorwort
Bürokratie und der Ruf nach Bürokratieabbau sind Schlagworte, die sich seit vielen Jahren in nahezu
jeder politischen Diskussion wiederfinden, vor allem dann, wenn sie vor Ort mit betroffenen Bürgern
und Unternehmen geführt werden. Auch in der Wahlkampagne im Zusammenhang mit dem jüngsten
Referendum in Großbritannien war dies ein großes Thema – vor allem im Blick auf Brüssel und die
dortige, von vielen als ausufernd und übermächtig wahrgenommene Bürokratie der Europäischen
Union. Für Deutschland haben die Lebenslagen-Befragungen durch das Statistische Bundesamt im
vergangenen Jahr überraschend deutlich gezeigt, dass auch hierzulande Unzufriedenheit in Wirtschaft
und Gesellschaft besteht, und zwar im Blick auf die Verständlichkeit des Rechts und die Belastungen
durch unverständliche, ausufernde sowie von Land zu Land und Gemeinde zu Gemeinde unterschiedliche Formulare der öffentlichen Verwaltung – also genau an den Schnittstellen, wo Staat und Bürger
bzw. Unternehmer sich im Alltag begegnen.
Vor diesem Hintergrund war die Entscheidung von Bundesregierung und Parlament im Jahr 2006 –
aus damaliger wie aus heutiger Sicht – bemerkenswert klug und weitsichtig, Ernst damit zu machen,
öffentliche Transparenz herzustellen hinsichtlich der Bürokratiebelastungen, die sich aus gesetzlichen
Regelungen für Bürger, Unternehmen und die Verwaltung ergeben. Dieser Schritt war insofern ungewöhnlich, als er ja für Politik und Ministerien zusätzlichen Rechtfertigungszwang im Blick auf neu
entstehende Kosten und Belastungen mit sich bringt – eine Neuerung, die seinerzeit übrigens weder
öffentlich diskutiert, geschweige denn lautstark eingefordert wurde. Obendrein wurde die Kontrolle,
ob diese Kostentransparenz in der Realität auch funktionieren und respektiert werden würde, einem
unabhängigen Gremium – dem Nationalen Normenkontrollrat – übertragen und – anders als in allen
anderen Ländern und in Brüssel – nicht nur in einer kurzfristig wieder änderbaren Regierungsentscheidung, sondern in einem Gesetz, also von Regierung und Parlament gemeinsam, festgeschrieben.
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JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Was ist seither daraus geworden?
Zunächst einmal ist festzuhalten, dass die Bundesregierung – im Dialog mit dem Normenkontrollrat
– diesen Weg der Kostentransparenz konsequent weitergegangen ist. Neben den Kostenfolgen aus
gesetzlich verordneten Informationspflichten – also aus zusätzlicher Bürokratie – wurde ab 2011 die
Quantifizierung aller weiteren Kostenbelastungen ebenfalls verpflichtend. Ferner wurden Ziele für
Kostenreduzierung bzw. für Kostenbegrenzung gesetzt: zunächst das 2006 festgelegte Bürokratieabbauziel von 25 Prozent, umgesetzt in den nachfolgenden fünf Jahren, dann 2015 die Einführung der
‚One in one out’-Regel zur faktischen Deckelung der gesetzlichen Folgekosten für die Wirtschaft –
abgesehen von Großbritannien ohne Beispiel in irgendeinem anderen Land in Europa und darüber
hinaus.
Zusätzlich dazu wurde 2013 die verpflichtende Evaluierung aller kostenintensiven gesetzlichen Regelungen nach drei bis fünf Jahren eingeführt. Und – last but not least – werden seit Anfang 2016 auch
die Regelungsvorschläge der EU-Kommission in das Folgekosten-Transparenzsystem mit einbezogen,
d.h. in ihren Auswirkungen für Bürger, Unternehmen und Verwaltungen in Deutschland transparent
gemacht. Entstanden ist also in den letzten zehn Jahren ein System, das Bürokratie- und Kostenbelastungen aus gesetzlichen Regelungen für Bürger und Unternehmen in bisher unbekanntem Ausmaß
transparent macht und damit klare Orientierungspunkte für die Entscheidungsträger in Bundesregierung und Parlament liefert – und übrigens auch für die Öffentlichkeit ebenso wie für Verbände und
andere an Politik Interessierte.
Und welche Wirkungen haben sich daraus ergeben?
Man kann sicher sagen, dass sich die Art und Weise, wie gesetzliche Regelungen innerhalb der Bundesregierung vorbereitet werden, spürbar verändert hat. Es reicht heute nicht mehr aus, eine politische Idee zu haben und diese einfach in einen juristischen Gesetzestext zu übersetzen. Heute muss
ein Vorschlag für ein neues Gesetz von einer Schätzung der Folgekosten begleitet werden, die einer
einheitlichen Methodik folgt, die Vergleiche mit den Kostenfolgen anderer Regelungen erlaubt und
die Kosten ausweist, die in einem politisch vertretbaren Verhältnis zu dem Ziel des Gesetzgebungsvorschlags stehen. Alle diese Faktoren werden von den an der Gesetzesvorbereitung Beteiligten mehr
oder weniger antizipiert, verändern also den gesamten Entstehungsprozess eines Regelungsvorhabens von Beginn an, können im Extremfall sogar dazu führen, dass ein geplantes Vorhaben fallengelassen wird.
Weniger erfolgreich war diese Strategie für Kostentransparenz und Kostenbegrenzung bisher im Parlament, genauer im Deutschen Bundestag. Auch wenn die Stellungnahme des Normenkontrollrats
zu einem Gesetzgebungsvorschlag diesen nicht nur ins Bundeskabinett, sondern darüber hinaus ins
Parlament begleitet und dort öffentlich wird, so ist doch festzustellen, dass das Interesse der Abgeordneten an der Bezifferung der Folgekosten eines Gesetzgebungsvorhabens im großen Ganzen über
die Jahre hinweg – von einzelnen spektakulären Fällen wie etwa der Einführung eines gesetzlichen
Mindestlohns oder dem kürzlich vom Parlament verabschiedeten Kulturgutschutzgesetz abgesehen
– insgesamt überschaubar geblieben ist. Dies ist und bleibt etwas erstaunlich, weil der Deutsche Bundestag 2006 durchaus ein starker Geburtshelfer des damals aus der Taufe gehobenen Konzepts für
Bürokratieabbau und Kostentransparenz war. Hinzu kommt, dass das Thema Bürokratie und Kostenbelastung heute in der Öffentlichkeit und in vielen Diskussionen vor Ort eine eher größere Rolle spielt
als früher – und wohl auch viel mit der oft zitierten Akzeptanz von Politik in unserer Gesellschaft zu
tun haben dürfte.
Vorwort
7
Fazit: 10 Jahre Arbeit für bessere Rechtsetzung, Bürokratieabbau und Begrenzung von Folgekosten
haben zu greifbaren Ergebnissen geführt. Die nicht immer einfachen, gelegentlich kontroversen, aber
durchweg konstruktiven Diskussionen zwischen Bundesregierung – vertreten durch den zuständigen
Staatsminister im Bundeskanzleramt sowie den mit diesem Thema befassten Staatssekretärsausschuss – und Normenkontrollrat haben diesen Prozess vorangetrieben und ihm immer wieder neue
Impulse gegeben. Auch das Statistische Bundesamt hat über die Jahre hinweg insofern eine zentrale
Rolle gespielt, als nur mit seiner Unterstützung und seinem Know-how die vielfältigen methodischen
und inhaltlichen Herausforderungen bewältigt werden konnten. Im internationalen Vergleich gehört
Deutschland heute zu den führenden Ländern in Sachen Kostentransparenz und Kostenbegrenzung.
Darauf lässt sich aufbauen, wenn es in Zukunft um weiter erforderliche Verbesserungen und damit
letztlich auch um die notwendige Akzeptanz staatlichen Handelns geht.
Berlin, den 21. September 2016
Dr. Johannes Ludewig
(Vorsitzender)
Dr. Thea Dückert
Prof. Dr. Sabine Kuhlmann
Rainer Funke
Hanns-Eberhard Schleyer
Wolf-Michael Catenhusen
(Stellvertretender Vorsitzender)
Gudrun Grieser
Dorothea Störr-Ritter
Johann Hahlen
Prof. Dr. Andrea Versteyl
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10 Jahre NKR – Der Blick zurück
Schritt für Schritt zu einem ganzheitlichen Ansatz für effektive Kostenbegrenzung und
bessere Rechtsetzung
Januar 2013 –
Juni 2014 –
Januar 2015 –
Ex post-Evaluierungsverfahren
• Zielerreichung und Effizienz auf den
Prüfstand stellen
• Pilotvorhaben getestet
• Erste Evaluierungen im zweiten Halbjahr 2016
Lebenslagen von Bürgern sowie Unternehmen
• Untersuchung der Betroffenheit: Arbeitsprogramm der
Bundesregierung 2014
• Erste Maßnahmen zur Umsetzung: Arbeitsprogramm
der Bundesregierung 2016
‚One in one out‘-Regelung
• Neue Belastungen („in“) für die Wirtschaft
sollen an anderer Stelle im gleichen Umfang
kompensiert werden („out“)
• Kompensationsmaßnahmen sollen möglichst
innerhalb eines Jahres vorgelegt werden,
spätestens bis Ende der Legislaturperiode
Juli 2011 –
Erweiterung der Ex ante-Transparenz auf
gesamte gesetzliche Folgekosten
(Erfüllungsaufwand)
• Sämtliche Folgekosten neuer
gesetzlicher Regelungen für Bürger,
Wirtschaft, Verwaltung im Blick
ab Februar 2007 –
Bürokratieabbaumaßnahmen
• Abbauziel netto minus 25% (in 2012
erreichte Entlastung: rund 12 Mrd. Euro)
• Ebenenübergreifende „Einfacher zu“Projekte zu einzelnen Rechtsbereichen
(fortlaufend)
September 2006 –
Ex ante-Transparenz über gesetzliche
Bürokratie-Folgekosten
• Unabhängige Prüfung durch den NKR
Januar 2016 –
Kostenermittlung für das EU-Recht
• Weiterentwicklung des EU Ex ante-Verfahrens
zur frühzeitigen Ermittlung von Folgekosten
durch EU-Gesetzgebung für Deutschland,
jeweils für Bürger, Wirtschaft, Verwaltung
In Vorbereitung –
Vollzugsorientierte Gesetzgebung
• Stärkere Einbindung von Ländern und
Kommunen zur Ermittlung der
Vollzugskosten
In der Diskussion –
Betrachtung des Nutzens
• Kann neben den Kosten auch der
Nutzen in das Ex ante-Verfahren
einbezogen werden?
Unabhängige Prüfung per Auftrag – Kulturwandel in der Gesetzgebung 2006:
Gründung des NKR
Im Jahr 2006 wurde mit dem Programm „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ erstmals ein umfassendes Gesamtkonzept zum Abbau von Bürokratie
vorgelegt. Ins Bundeskanzleramt wurde ein Staatsminister als Beauftragter für
Bürokratieabbau der Bundesregierung berufen. Die Erfahrungen früherer Initiativen hatten gezeigt, dass eine auf Einzelmaßnahmen konzentrierte Rechts­
bereinigung nicht ausreicht, um unnötige Bürokratie abzubauen und weiteren
Aufwuchs zu verhindern.
Im September 2006 wurde der NKR als unabhängiges Gremium per Gesetz
eingesetzt, um die Bundesregierung – kritisch und konstruktiv – bei der Umsetzung des Programms zu beraten und zu begleiten. Seither prüft der NKR als
unabhängige Instanz bei jedem Regelungsentwurf der Bundesregierung die
entsprechenden Berechnungen der Bundesministerien zu den Kostenfolgen für
Bürger, Wirtschaft und Verwaltung. Diese Berechnungen und ihre Diskussionen
mit dem NKR haben zu einem Kulturwandel in der Gesetzgebung, d.h. zu mehr
Transparenz und Kostenbewusstsein im Blick auf die Folgen von Gesetzgebung
beigetragen.
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JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
2006 - 2012:
25%-Abbauziel der
Bundesregierung
Unnötige Bürokratie erfasst und abgebaut
Mit Hilfe des Statistischen Bundesamts (StBA) führte die Bundesregierung 2006
zunächst eine „Bestandsmessung“ der Kosten aus gesetzlichen Informations­
pflichten für Unternehmen durch, um den Ausgangspunkt für nachprüfbare
Kostensenkungen festzulegen. Dafür wurde das international anerkannte Standardkosten-Modell (SKM) genutzt. Die Bestandsmessung ergab: Unternehmen
waren in Deutschland jährlich mit rund 49 Mrd. Euro durch bundesrechtliche
Informationspflichten belastet.
Diese Kosten sollten spürbar gesenkt werden – um 25 Prozent netto, also rund
zwölf Mrd. Euro. Ein Ansteigen dieser Kosten durch neue Gesetze musste
gleichzeitig vermieden bzw. durch zusätzliche Kostenreduzierungen ausge­
glichen werden. Mit dieser Zielsetzung brachten Bundesministerien, Länder,
Verbände und NKR eine ganze Reihe konkreter Maßnahmen auf den Weg.
2012 wurde das Ziel erreicht.
Der Bürokratiekosten-Index auf der Website des StBA macht die Entwicklung
dieser Kosten weiterhin transparent, stellt also sicher, dass das erreichte niedrigere Bürokratie-Belastungsniveau gegenüber 2006 in Zukunft gehalten oder
sogar weiter abgesenkt wird.
Für Bürokratieabbau und Kostenbegrenzung leistet das StBA auch weiterhin
zentrale Beiträge. Es hat sich im Themenfeld Bürokratieabbau und Kostenbegrenzung seit 2006 zu einem Kompetenzzentrum der Bundesregierung für methodische Fragen sowie besonders anspruchsvolle Kostenberechnungen entwickelt. Mit diesem Wissen unterstützt es Bundesregierung, Bundestag, Bundesrat und NKR bei der Ermittlung von Kostenfolgen aus Gesetzen und Verordnungen, insbesondere durch Auswertung von Daten, Durchführung von Aufwandsschätzungen und – zwei Jahre nach Inkrafttreten einer Regelung – durch
Nachmessungen der Kostenschätzungen. Ferner ist das StBA für Aufbau und
Pflege von Datenbanken zum Bürokratieaufwand zuständig, es berechnet und
veröffentlicht den erwähnten Bürokratiekosten-Index.
seit 2008:
Projekte
NKR-Projekte – bestehendes Recht prüfen und vereinfachen
Gemeinsam mit der Bundesregierung sowie mit den Bundesländern und den
zuständigen Vollzugsbehörden hat der NKR ebenenübergreifende Projekte
unter dem Motto "Einfacher zu ..." durchgeführt, zum Beispiel beim Elterngeld,
beim Wohngeldbezug, beim Studierenden-BAföG, bei den Aufenthalts- und
Arbeitsgenehmigungen für ausländische Fachkräfte sowie bei der Entbürokratisierung des Alltags in Arztpraxen.
Im Mittelpunkt dieser "Einfacher zu ...“-Projekte stand der Vollzug von Bundesgesetzen über die verschiedenen Ebenen von Bund, Ländern und Kommunen
hinweg. In Zusammenarbeit mit der Bundesregierung, dem StBA, interessierten
10 Jahre NKR – Der Blick zurück
11
Ländern und Kommunen hat der NKR die vorhandenen Verwaltungsverfahren
mit dem Ziel der Vereinfachung und Beschleunigung untersucht – mit Erfolg:
Es konnten zahlreiche Vorschläge erarbeitet werden, wie die Verwaltungsabläufe vereinfacht und der Aufwand für die Betroffenen verringert werden kann.
Das jüngste Projekt “Fälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge“ startete im
April 2015 und wurde im Juni 2016 erfolgreich abgeschlossen. Kaum ein Thema
hatte den NKR derart anhaltend beschäftigt: Im Gründungsjahr des NKR verlegte die damalige Bundesregierung zum 1. Januar 2006 die Fälligkeit der
Sozialversicherungsbeiträge auf den drittletzten Bankarbeitstag des laufenden
Monats vor. Es folgten regelmäßig wiederkehrende Klagen der Wirtschaft und
eine nicht enden wollende politische Diskussion über den hohen bürokratischen Aufwand, den diese Änderung verursacht habe.
Zunächst war es dem NKR nach intensivem Werben im Frühjahr 2015 gelungen, die Beteiligten – BMAS und Bundeskanzleramt – mit an den Tisch zu holen, um ein Projekt zu initiieren, das die tatsächlichen Kostenfolgen der jetzigen
Regelung untersucht, transparent macht und entsprechende Alternativmodelle
betrachtet. Das StBA führte das Projekt durch – es erhob Daten aus knapp
500 Interviews.
Der nunmehr vorliegende Projektbericht schafft die gewünschte Transparenz
zu den Kosten und betrachtet auch Chancen und Grenzen der diskutierten
Alternativen. Insgesamt ist es damit schlussendlich gelungen, die Debatte zu
versachlichen. Seitens des BMAS besteht die Absicht, die Ergebnisse des Projekts zu nutzen, eine Vereinfachung bei der Berechnung fälliger Sozialversicherungsbeiträge zügig auf den Weg zu bringen und die Unternehmen somit zu
entlasten. Als Ergebnis wird eine gesetzliche Änderung angestrebt, die eine
jährliche Entlastung von mindestens 64 Mio. Euro bewirken kann.
Was Gesetze tatsächlich kosten – Mandat des NKR erweitert
Zunächst startete der NKR in 2006 – in Anlehnung an das Vorbild der Niederlande – mit der Quantifizierung von Bürokratiekosten aus Informationspflichten. Die Erfahrungen der ersten Jahre zeigten, dass diese Kosten nur einen kleinen Teil der Folgekosten bundesrechtlicher Regelungen darstellen. So hätten
zum Beispiel bei einer gesetzlichen Reduzierung von Industrieemissionen nach
altem Mandat lediglich die Kosten für die Übermittlung der gemessenen Emissionswerte an die Behörden ausgewiesen werden müssen (Informationspflicht),
nicht jedoch die Kosten für den Umbau der Industrieanlagen zur Reduzierung
der Emissionen selbst. Mit dem Erfüllungsaufwand werden seit 2011 nun auch
diese Kostenfolgen bundesgesetzlicher Regelungen berechnet und transparent
gemacht. Das Programm „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ der
Bundesregierung wurde damit wesentlich erweitert – ebenso wie das Mandat
des NKR.
seit 2011:
erweitertes Mandat
des NKR
12
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Ebenso wichtig wie die Kostentransparenz bei der Verabschiedung neuer Regelungen ist es aus Sicht des NKR, nach drei bis fünf Jahren zu prüfen, ob die in
Gesetzen und Verordnungen formulierten Ziele auch tatsächlich erreicht werden und die Schätzungen der Kostenfolgen zutreffend waren.
Ex post-Evaluierung – Meilenstein guter Gesetzgebung
2013:
Systematisches
Evaluationsverfahren
Im Januar 2013 fasste der zuständige Staatssekretärsausschuss auf Vorschlag
des NKR den Beschluss, dass alle Gesetze mit Folgekosten ab einer Mio. Euro
systematisch nach drei bis fünf Jahren evaluiert werden. Eine solche systematische Überprüfung von Gesetzen mit hohen Kostenfolgen hatte es in Deutschland bisher nicht gegeben. Insofern wurde mit diesem Beschluss auch Rechtsgeschichte geschrieben. Der NKR hat diesen Beschluss in seinem Jahresbericht
2013 mit Blick auf die deutsche Gesetzgebungskultur als historisch gewürdigt.
Erste Evaluierungen sind im zweiten Halbjahr 2016 vorgesehen.
2014:
Lebenslagen – Bürger und Unternehmen
Arbeitsprogramm
der Bundesregierung
Das Arbeitsprogramm „Bessere Rechtsetzung 2014“ der Bundesregierung, welches am 4. Juni 2014 verabschiedet wurde, legte Maßnahmen und Projekte der
besseren Rechtsetzung der Bundesregierung für die 18. Legislaturperiode fest.
Eine dieser Maßnahmen umfasste einen neuen Ansatz, um spürbare Vereinfachungen zu ermitteln und auf den Weg zu bringen: Ausgehend von bestimmten
relevanten Lebenssituationen ließ die Bundesregierung Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen durch das StBA befragen, wie sie den Kontakt und die
Zusammenarbeit mit der Verwaltung in bestimmten Situationen bewerten. Für
Bürgerinnen und Bürger waren dies z.B. die Lebenslagen „Familie“ (Heirat, Geburt eines Kindes, Staatliche Hilfen bei Kinderbetreuung); für Unternehmen
z.B. die Lebenslagen „Unternehmensaufbau“ (Gründung eines Unternehmens)
oder „Personal“ (Einstellen von Beschäftigten, Aus- und Weiterbildung). Dieser
neue, qualitative Ansatz stellte die Sicht der Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen in den Mittelpunkt. Der Ansatz erlaubt es, Belastungen ausgehend von
relevanten Lebenssituationen zu betrachten und auch Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Rechtsgebieten zu ermitteln.
Die Ergebnisse der Untersuchungen zeigen: Bürger und Unternehmen sind insgesamt mit der Verwaltung zufrieden. Besonders gut werden deren „Unbestechlichkeit“ und „Diskriminierungsfreiheit“ bewertet, zwei wesentliche Säulen eines funktionierenden Rechtstaats. Bei zwei Aspekten jedoch, der Verständlichkeit des Rechts sowie der Formulare, besteht demgegenüber verbreitete Unzufriedenheit. Hier gibt es erheblichen Verbesserungsbedarf.
Mit dem Arbeitsprogramm „Bessere Rechtsetzung 2016“ ergänzt und erweitert
die Bundesregierung das zu Beginn der laufenden Legislaturperiode beschlossene Programm durch insgesamt mehr als 30 Maßnahmen und Vorhaben, die
10 Jahre NKR – Der Blick zurück
den Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger sowie für die Wirtschaft
reduzieren und der kontinuierlichen Verbesserung von Rechtsetzungsprozessen
dienen sollen. Es fehlt jedoch aus der Sicht des NKR noch die Einbettung
in eine Gesamtstrategie, die letztlich eine spürbare Erhöhung der Bürger- und
Unternehmenszufriedenheit zum Ziel haben muss.
‚One in one out’- Regel seit Juli 2015 bringt „Druck ins System“
2015:
‚One in one out‘
Die Mitte 2015 auf Vorschlag des NKR eingeführte ‚One in one out‘-Regel hat
zum Ziel, Belastungen, die durch Gesetze entstehen, für die Wirtschaft wirksam
zu begrenzen: Wird eine gesetzliche Regelung verabschiedet, deren Folgekosten die Unternehmen belasten, muss an anderer Stelle eine gleichwertige Entlastung geschaffen werden. Somit wurde erstmals seit Einführung des Erfüllungsaufwands ein Mechanismus zu dessen Begrenzung beschlossen.
Mit dem Staatssekretärsbeschluss vom Januar 2016 wurde das Inkrafttreten
der ‚One in one out‘-Regel vom 1. Juli 2015 auf den 1. Januar 2015 vorverlegt.
Der NKR hatte seine Zustimmung hierzu frühzeitig erklärt.
Kosten aus EU-Recht für Deutschland ermitteln
Januar 2016:
EU Ex ante
Mit dem im Januar 2016 in Kraft getretenen EU Ex ante-Verfahren nimmt die
Bundesregierung – einer Anregung des NKR folgend – bereits frühzeitig und
systematisch die Folgekosten von EU-Regelungen in den Blick. Wichtigste
Neuerung ist, dass bei Regelungsvorschlägen mit einem geschätzten europaweiten jährlichen Erfüllungsaufwand von mehr als 35 Mio. Euro die Bundesregierung künftig eine eigene Folgekostenabschätzung für Deutschland erstellen
muss. Der NKR kann nach dem neuen Verfahren zu dieser Aufwandsschätzung
eine Stellungnahme abgeben.
Das neue EU Ex ante-Verfahren der Bundesregierung ist aus Sicht des NKR ein
wichtiger Schritt hin zu einer systematischen Erfassung der möglichen Folgekosten aus EU-Rechtsakten für Deutschland. Der NKR unterstützt die Bundesregierung in diesem Verfahren und wird seine Erfahrungen aus der Bewertung
von Folgenabschätzungen nationaler Vorhaben konstruktiv einbringen.
Belange kleiner und mittlerer Unternehmen im Blick – KMU-Test
Weit über 90 Prozent aller Unternehmen in Deutschland sind kleine und mittlere Unternehmen (KMU); ein Großteil davon Kleinstunternehmen mit einem
bis neun Beschäftigten.2 Durch den Erfüllungsaufwand von Gesetzen werden
KMU häufig besonders stark belastet, da sie, anders als große Unternehmen,
2 Leitfaden zur Berücksichtigung der Belange mittelständischer Unternehmen in der Gesetzesfolgenabschätzung (KMU-Test), 30. Dezember 2015.
Januar 2016:
KMU-Test
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14
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
nicht über die Ressourcen verfügen, komplexe Informationspflichten zu erfüllen. Mit dem Arbeitsprogramm „Bessere Rechtsetzung 2014“ und den Eckpunkten zum Bürokratieabbau hat die Bundesregierung deshalb u.a. beschlossen, ein systematisches Verfahren einzuführen, um die Belange kleiner und
mittlerer Unternehmen bei der Vorbereitung von Bundesrecht stärker in den
Blick zu nehmen.
So wurde zum Januar 2016 ein KMU-Test eingeführt, der die Ministerien verpflichtet, schon bei der Erstellung von Gesetzentwürfen zu überprüfen, ob
kleine und mittlere Unternehmen betroffen sind, und wenn das so ist, wennmöglich weniger belastende Alternativen zu ermitteln. Der KMU-Test ist eine
Checkliste mit konkreten Fragestellungen, die die Ministerien beantworten
müssen, sofern KMU betroffen sind. Auch benennt er als Hilfestellung eine
Reihe aus Erfahrung bekannter Kostentreiber für den Erfüllungsaufwand sowie
die sonstigen Kosten und erläutert diese. Derzeit wird der KMU-Test bis zum
31. Dezember 2016 erprobt. Dann soll im Lichte der gesammelten Erfahrungen
entschieden werden, ob ggf. Anpassungen erforderlich sind.
Vollzugskosten und E-Government-Tauglichkeit beachten
2016:
Gesprächskreis mit den
Ländern intensiviert
Der NKR hat wiederholt darauf hingewiesen, dass die Kostenfolgen für die vollziehende Verwaltung, also in der Regel die Landes- und Kommunalebene, noch
nicht ausreichend transparent gemacht werden. Deshalb hat der NKR zusammen mit Ländern und Kommunalen Spitzenverbänden Handlungsempfehlungen entwickelt, die es ermöglichen sollen, den Vollzugsaufwand im Rahmen
der Gesetzesvorbereitung systematischer, frühzeitiger und transparenter zu
ermitteln. Ziel ist es, durch Kostentransparenz frühzeitig auf die Auswahl der
aufwandsärmsten Regelungsalternative hinzuwirken und die Vollzugstauglichkeit von Bundesrecht zu erhöhen. Zur Vollzugstauglichkeit gehört auch die
E-Government-Tauglichkeit rechtlicher Vorgaben. Mit dem E-GovernmentPrüfleitfaden haben NKR und IT-Planungsrat ein Instrument bereitgestellt, das
dabei helfen soll, rechtlichen Hindernissen – wie z.B. unnötigen Schriftform­
erfordernissen – vorzubeugen.
In Diskussion
Betrachtung des Nutzens von Regelungsvorhaben
Nach Auffassung des NKR lohnt es sich darüber nachzudenken, nicht nur die
Kostenfolgen von Gesetzen zu quantifizieren, sondern – soweit möglich – auch
den Nutzen. Dies könnte das Bild über die Auswirkungen von Regelungsentwürfen wesentlich vervollständigen.
Die Bundesregierung hatte im Jahr 2014 einen Methodenbaukasten für die
quantitative und monetäre Bewertung des Nutzens von Regelungsvorhaben
zusammengestellt. Diesem Methodenbaukasten lag eine Studie im Auftrag des
NKR zugrunde, welche die Erfahrungen der „Quantifizierung des Nutzens von
10 Jahre NKR – Der Blick zurück
Regelungsvorhaben“ in solchen Ländern zusammengefasst hat, die auf diesem
Gebiet über längere praktische Erfahrungen verfügen. Der Methodenbaukasten
soll den Ressorts eine Hilfestellung anbieten, ohne eine einheitliche Methodik
der Nutzenerfassung festzulegen.
Ziel des NKR ist es, Pilotprojekte in verschiedenen Ressorts anzuregen, um die
Machbarkeit von Nutzenquantifizierungen an realen Regelungsvorhaben zu
testen und diesbezügliche Chancen und Grenzen auszuloten.
Ergebnisse dieser Pilotprojekte sollen bis zum Frühjahr 2017 vorliegen. Auf dieser Basis kann dann das weitere Vorgehen festgelegt werden.
15
17
Inhalt
Vorwort �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
............
5
10 Jahre NKR – Der Blick zurück . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������9
I.
Entwicklung des Erfüllungsaufwands . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������21
1. Jährlicher Erfüllungsaufwand . . . . .�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������22
2. Einmaliger Erfüllungsaufwand . . . . .�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������25
.....
26
3. Ressortbetrachtung �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
4. Erfüllungsaufwand für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung . . . . .�����������������������������������������������������������������������������������������������������������27
4.1 Bürgerinnen und Bürger . . . . .�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������27
.....
28
4.2 Wirtschaft �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
29
4.2.1 Bürokratiekosten der Wirtschaft �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
31
4.2.2 Wirtschaft – ‚One in one out‘ ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
4.3 Verwaltung . . . . .�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������32
II. Wesentliche Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum . . . . .�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������35
.....
35
1. Asylgesetzgebung �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
2. Energiewende . . . . .�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������39
2.1 Strommarktgesetz und Kapazitätsreservenverordnung . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������39
2.2 Gesetz zur Digitalisierung der Energiewende . . . . .�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������40
2.3 Gesetz für die Erhaltung, die Modernisierung und den Ausbau der
.....
40
Kraft-Wärme-Kopplung (KWKG) ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
41
3. Steuergesetzgebung �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
41
3.1 Modernisierung des Besteuerungsverfahrens �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
42
3.2 Energiesteuer- und Stromsteuer-Transparenzverordnung �������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
43
3.3 Investmentsteuerreformgesetz ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
44
4. Mindestlohn (Nachmessung) �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
5. Vorhaben mit Entlastungspotenzial für die gesamte Bundesverwaltung:
.....
45
Bundesarchivgesetz �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
6. Positivbeispiel: Zweites Pflegestärkungsgesetz . . . . .�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������45
III. Was Transparenz bewirken kann . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������47
1. Verkehrsdatenspeicherung . . . . .�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������47
.....
49
2. Kulturgutschutz �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
IV.
Projekte des NKR . . . . .�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������51
1. Mehr Zeit für Behandlung – Vereinfachung von Verfahren und Prozessen
.....
51
in Arzt- und Zahnarztpraxen ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
53
2. Fälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
54
3. Erfüllungsaufwand eines Unternehmens ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
18
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
V.
Arbeit der Bundesregierung �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
55
1. ‚One in one out’-Regel . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������55
.....
55
2. KMU-Leitfaden ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
56
3. EU Ex ante-Verfahren �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
4. Ex post-Evaluierung . . . . .�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������57
5. Lebenslagenprojekt (Gesetzessprache / Formulare) . . . . .�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������58
.....
58
6. Neues Arbeitsprogramm 2016 ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
VI.
Bürokratieabbau im Mehrebenensystem . . . . .�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������61
1. EU . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������62
.....
63
2. Bund, Länder und Kommunen ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
VII.
E-Government und E-Justice ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
67
1. Strukturelle Defizite in der föderalen IT-Zusammenarbeit . . . . .�������������������������������������������������������������������������������������������������������������67
.....
69
2. E-Government in Deutschland: Vom Abstieg zum Aufstieg �����������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
70
3. E-Government in Deutschland: Wie der Aufstieg gelingen kann �������������������������������������������������������������������������������������������
4. Erkenntnisse aus der Prüftätigkeit des NKR zu einzelnen E-Government-Projekten
der Bundesregierung . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������72
.....
72
4.1 Normenscreening zur Abschaffung verzichtbarer Schriftformerfordernisse ��������������������������������������
.....
73
4.2 Prozessdatenbeschleuniger für die effiziente Erfüllung von Meldepflichten �������������������������������������
4.3 E-Gesetzgebung als Instrument der besseren Rechtsetzung . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������73
.....
74
4.4 E-Justice �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
VIII.
EU und Internationales . . . . .����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������77
.....
77
1. Bessere Rechtsetzung auf EU-Ebene �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
2. Netzwerk RegWatchEurope und Aktivitäten des NKR . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������77
.....
78
3. Verstärkte Zusammenarbeit mit der OECD ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
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78
4. Bilateraler Austausch ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
IX.
Der Blick nach vorn �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
79
Anlagen ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
.....
81
.....
81
1. Übersicht über die Berichterstatter �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
2. Evaluation von Regelungsvorhaben . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������82
3. Übersicht über die Veröffentlichungen des NKR . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������83
4. Liste der wichtigsten NKR-Termine . . . . .���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������84
5. Abkürzungsverzeichnis . . . . .�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������88
Inhalt
19
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Übersicht der geprüften Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Abbildung 2: Entwicklung des jährlichen Erfüllungsaufwands im Berichtszeitraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Abbildung 3: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Belastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.....
23
Abbildung 4: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Entlastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Abbildung 5: Entwicklung des jährlichen Erfüllungsaufwands seit 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.....
24
Abbildung 6: Einmaliger Erfüllungsaufwand im Berichtszeitraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.....
25
Abbildung 7: Betrachtung des jährlichen Erfüllungsaufwands insgesamt nach Ressort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Abbildung 8: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Belastungen für die Wirtschaft . . . . . . . . . . . . . 28
Abbildung 9: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Entlastungen für die Wirtschaft . . . . . . .
. . . . . 28
Abbildung 10: Bürokratiekostenindex der Bundesregierung,
Quelle: Statistisches Bundesamt 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Abbildung 11: Bürokratiekosten Wirtschaft: Regelungsvorhaben
.....
30
mit den größten jährlichen Belastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Abbildung. 12: Bürokratiekosten Wirtschaft: Regelungsvorhaben
mit den größten jährlichen Entlastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Abbildung 13: Bilanz der ‚One in one out‘-Regel (1. Januar 2015 bis 30. Juni 2016) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Abbildung 14: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Belastungen für die Verwaltung . . . . . . .
. . . . . 32
Abbildung 15: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Entlastungen für die Verwaltung . . . . .
Abbildung 16: Bürokratieabbau im Mehrebenensystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Abbildung 17: EU Ex ante-Verfahren im Mehrebenensystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.....
62
Abbildung 18: Zusammenfassung der Empfehlungen des Gesprächskreises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Abbildung 19: Zufriedenheit und Wichtigkeit der Faktoren über alle Lebenslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Abbildung 20: Wechselwirkungen der Anforderungen im E-Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Abbildung 21: E-Government in Deutschland: Wie der Aufstieg gelingen kann –
.....
71
Elemente einer Gesamtstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
I. Entwicklung des Erfüllungsaufwands
Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) hat im Berichtszeitraum vom 1. Juli 2015 bis zum 30. Juni 2016
insgesamt 362 Regelungsvorhaben der Bundesregierung (Gesetze, Verordnungen sowie Rechts- und
Verwaltungsvorschriften) geprüft.
Erfüllungsaufwand oder umgangssprachlich Folgekosten umfassen den gesamten messbaren Zeitaufwand und die Kosten, die durch die Befolgung einer Vorschrift bei Bürgerinnen und Bürgern, Wirtschaft und öffentlicher Verwaltung entstehen. Geprüft wird, welche
zeitlichen und finanziellen Be- oder Entlastungen sich durch Vorgaben aus dem Regelungsvorhaben jährlich ergeben.
Neben dem jährlichen Erfüllungsaufwand wird auch der einmalige Erfüllungsaufwand dargestellt. Letzterer weist den Umstellungsaufwand aus, der einmalig aus Anlass der Einführung oder Änderung einer Regelung bei Bürger, Wirtschaft oder öffentlicher Verwaltung
entsteht, wie zum Beispiel der Anpassungsaufwand von Software aufgrund neuer Vorgaben.
Der NKR prüft neben der Darstellung des Erfüllungsaufwands auch
•
•
•
•
•
Insgesamt hatten von den 362 geprüften Regelungsvorhaben 205 marginale oder keine Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand (entspricht 56 Prozent). 157 Regelungsvorhaben wiesen eine be- oder
entlastende Wirkung auf (entspricht 44 Prozent).
Abbildung 1: Übersicht der geprüften Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum
22
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
1. Jährlicher Erfüllungsaufwand
Im Vergleich zum vorherigen Berichtszeitraum (1. Juli 2014 bis 30. Juni 2015) ist der gesamte jährliche
Erfüllungsaufwand in diesem Berichtszeitraum (1. Juli 2015 bis 30. Juni 2016) insgesamt um 453 Mio.
Euro angestiegen. Von diesem Anstieg am stärksten betroffen ist die Wirtschaft: Hier erhöhte sich der
Erfüllungsaufwand im Vergleich zur Vorperiode um 299 Mio. Euro. Für die Verwaltung stieg der Erfüllungsaufwand um 184 Mio. Euro.
Zum Bürger: Um Vergleichbarkeit herzustellen, wird erstmals in diesem Jahresbericht auch der jähr­
liche Erfüllungsaufwand der Bürgerinnen und Bürger insgesamt in Euro dargestellt. Bislang wurde der
Erfüllungsaufwand der Bürger als zeitlicher Aufwand (in Stunden) und Sachkostenaufwand (in Euro)
erfasst, jedoch wurde der Zeitaufwand nicht mit einem Stundensatz verrechnet. Im vorliegenden Jahresbericht wird der Zeitaufwand der Bürger aus Gründen der besseren Vergleichbarkeit mit den anderen Normadressaten (Wirtschaft und Verwaltung) mit einem angenommenen Wert von 25 Euro pro
Stunde multipliziert und zum Sachkostenaufwand hinzugerechnet.3
Das Ergebnis dieser Betrachtung zeigt, dass die Bürger im Vergleich zur Wirtschaft und der Verwaltung nicht nur deutlich weniger belastet, sondern per Saldo entlastet werden, und zwar um rund
30 Mio. Euro (Entlastung: Gesamtzeitaufwand 58,5 Mio. Euro (2,34 Mio. Stunden * 25 Euro), Belastung: Sachkosten von 28,78 Mio. Euro) (vgl. Abbildung 2).
Abbildung 2: Entwicklung des jährlichen Erfüllungsaufwands im Berichtszeitraum
3 Gemäß
Leitfaden Erfüllungsaufwand (Stand Oktober 2012) liegen die Lohnkosten der Wirtschaft zwischen 21,50 und 47,30 Euro. Der
durchschnittliche Wert liegt bei 33,20 Euro. Um mit Blick auf den Erfüllungsaufwand Vergleichbarkeit zwischen Verwaltung, Wirtschaft
und Bürgern herzustellen, wurde für den Bürger in Abgrenzung zu den Lohnkosten der Wirtschaft ein Stundenlohn von 25 Euro angenommen.
I. Entwicklung des Erfüllungsaufwands
23
Mehr als die Hälfte des Anstiegs des jährlichen Erfüllungsaufwands insgesamt wird durch zwei Regelungsvorhaben verursacht: Das Gesetz zur Digitalisierung der Energiewende verursacht 139 Mio. Euro
jährlichen Erfüllungsaufwand – zum Großteil für die Wirtschaft sowie für die Verwaltung im Wesentlichen durch die Ausstattung von Verbrauchern mit intelligenten Messsystemen. Weiteren Aufwuchs
verursacht das Asylpaket I (Änderung des Asylverfahrensgesetzes etc.) in Höhe von 121 Mio. Euro für
die Verwaltung. Der Aufwand für das Asylpaket I wurde allerdings durch das Ressort nur rudimentär
geschätzt. Als größte Aufwandsposten für die Verwaltung wurden die flächendeckende Impfung und
die Ausweitung der Integrationskurse identifiziert. (vgl. Abbildung 3 sowie ausführlicher dazu Kapitel
II.1 Asylgesetzgebung).
Abbildung 3: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Belastungen – bezogen auf den jährlichen Erfüllungsaufwand
insgesamt
Entlastungen beim jährlichen Erfüllungsaufwand bewirkt insbesondere ein Regelungsvorhaben, das
Neunte Gesetz zur Änderung des SGB II, das für Bürger und Verwaltung Vereinfachungen beim Arbeitslosengeld II beinhaltet. Weitere vier Regelungsvorhaben bewirken Entlastungen von insgesamt
195 Mio. Euro (vgl. Abbildung 4).
Abbildung 4: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Entlastungen – bezogen auf den jährlichen Erfüllungsaufwand
insgesamt
24
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Seit Beginn der Erfassung des Erfüllungsaufwands in 2011 ist der jährliche Erfüllungsaufwand um insgesamt 7,8 Mrd. Euro gestiegen. Der Hauptanteil liegt mit rund 90 Prozent bei der Wirtschaft, die
Verwaltung und die Bürger tragen jeweils 5 Prozent. Wenn man die Auswirkungen des gesetzlichen
Mindestlohns herausrechnet, liegt der Anteil der Wirtschaft bei rund 70 Prozent, während die beiden
anderen Normadressaten jeweils einen Anteil von 15 Prozent tragen.
Im Jahresbericht 2014 hatte der NKR auf einen erheblichen Anstieg des jährlichen Erfüllungsaufwands hingewiesen. Allein die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns hatte zu einer geschätzten
Belastung von rund 9,6 Mrd. Euro geführt. Das BMAS hatte nach langen Diskussionen mit dem NKR
Berechnungen zu den zusätzlichen jährlichen Lohnkosten (Lohndifferenzkosten) vorgelegt und diese
auf 9,6 Mrd. Euro geschätzt. Die Zahlen beruhten auf den Daten des „Sozio-oekonomischen Panels“
(SOEP) aus dem Jahr 2012, in die Angaben von 28.000 Befragten einfließen. Nicht quantifiziert wurden die mit dem Mindestlohn zusätzlich eingeführten Aufzeichnungspflichten. Im April 2016 hat das
StBA die Zahlen aus der Verdienststrukturerhebung 20144 veröffentlicht, die Verdienste von rund
einer Mio. Beschäftigten beinhaltet. Diese Zahlen geben darüber Aufschluss, wie hoch die Lohndifferenzkosten durch den Mindestlohn auf der Basis der jetzt erstmals vorliegenden Daten für 2014 damals gewesen sind. Im Gegensatz zu der Schätzung von 2014 (damals auf der Basis der Zahlen von
2012) können diese Kosten anstatt von bisher angenommenen 9,6 Mrd. Euro jetzt auf 5,2 Mrd. Euro
beziffert werden. Der NKR übernimmt diese neuen Zahlen im Zuge seiner Veröffentlichung des Jahresberichts 2016 und hat die Grafiken entsprechend angepasst (vgl. Abbildung 5).
Abbildung 5: Entwicklung des jährlichen Erfüllungsaufwands seit 2011 – Gesamtentwicklung und nach Normadressaten
4 Auch die Mindestlohnkommission stützt sich insbesondere auf die Verdienststrukturerhebung (Bericht der Mindestlohnkommission an
die Bundesregierung nach § 9 Abs. 4 Mindestlohngesetz).
I. Entwicklung des Erfüllungsaufwands
25
2. Einmaliger Erfüllungsaufwand
Neben dem jährlichen Erfüllungsaufwand verursachen im Berichtszeitraum 98 der vom NKR geprüften Regelungsvorhaben einmaligen Erfüllungsaufwand (Aufwand, der sich aus einmaliger Umstellung
ergibt). Dieser beläuft sich auf insgesamt 947 Mio. Euro. Davon entfielen 563 Mio. Euro auf die Wirtschaft – somit rund 60 Prozent – und 384 Mio. Euro auf die Verwaltung (rund 40 Prozent).
Hervorzuheben sind zwei Regelungsvorhaben mit einem Umstellungsaufwand von jeweils über
100 Mio. Euro: Zum einen der auf europäischen Vorgaben und völkerrechtlichen Verträgen beruhende
Entwurf eines Gesetzes zum automatischen Austausch von Informationen über Finanzkonten in
Steuersachen, der einen einmaligen Erfüllungsaufwand von 122 Mio. Euro (für die Wirtschaft 100 Mio.
Euro und die Verwaltung 22 Mio. Euro) auslöst. Zum anderen der Entwurf eines Gesetzes zur Reform
der Investmentbesteuerung, der ebenfalls einen einmaligen Aufwand von 122 Mio. Euro verursacht
(davon 121 Mio. Euro für die Wirtschaft, 1 Mio. Euro für die Verwaltung).
Im Vergleich dazu lag der einmalige Erfüllungsaufwand im vorherigen Berichtszeitraum mit rund
4,8 Mrd. Euro insgesamt deutlich höher.
Abbildung 6: Einmaliger Erfüllungsaufwand im Berichtszeitraum
26
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
3. Ressortbetrachtung
Pro Ressort prüfte der NKR im Durchschnitt 26 Regelungsvorhaben. Mehr als die Hälfte dieser geprüften Regelungsvorhaben entfielen im Berichtszeitraum auf die Ministerien: BMF (60), BMAS (47),
BMWi (44) und BMEL (44). Die nachfolgende Grafik zeigt die Verteilung der geprüften Regelungsvorhaben nach Ressort und dem dazugehörigen Erfüllungsaufwand.
Abbildung 7: Betrachtung des jährlichen Erfüllungsaufwands insgesamt nach Ressort
Im Saldo führten im Berichtszeitraum (1. Juli 2015 bis 30. Juni 2016) die Regelungsvorhaben des
BMWi (mit einem jährlichen Erfüllungsaufwand von insgesamt rund 192 Mio. Euro) und des BMI (mit
rund 145 Mio. Euro) zu den vergleichsweise größten Belastungen. Im Saldo mehr Erfüllungsaufwand
reduziert als aufgebaut haben z.B. das BMAS (Entlastung von insgesamt rund 122 Mio. Euro) und das
BMJV (Entlastung von insgesamt rund 26 Mio. Euro).
I. Entwicklung des Erfüllungsaufwands
27
4. Erfüllungsaufwand für Bürger,
Wirtschaft und Verwaltung
­
4.1 Bürgerinnen und Bürger
Im Berichtszeitraum hat der NKR 31 Regelungsvorhaben geprüft, die Auswirkungen für Bürgerinnen
und Bürger haben.
Darstellung der Kosten für Bürgerinnen und Bürger – Vergleichbarkeit herstellen
Nach der gemeinsam von Bundesregierung und NKR vereinbarten Methodik, – zusammenfassend dargestellt im Leitfaden Erfüllungsaufwand5 –, wird der Aufwand der Bürger nur in
Stunden abgebildet. Lediglich die Sachkosten werden als Kosten in Euro angegeben. Damit
die Kosten der Bürgerinnen und Bürger besser ins Verhältnis zu denen von Wirtschaft und
Verwaltung gesetzt werden können, wäre es hilfreich, wenn auch die Stunden, die an Aufwand für Bürgerinnen und Bürger anfallen, monetarisiert, also als Kosten dargestellt werden. Die Herausforderung besteht an dieser Stelle darin, einen geeigneten Stundensatz für
die Gesamtbevölkerung zu ermitteln.
Für diesen Jahresbericht hat der NKR für die Vergleichbarkeit den Aufwand der Bürger behelfsmäßig einmal mit einem durchschnittlichen Stundensatz von 25 Euro hinterlegt (vgl.
Abbildungen 2 und 5). Der Stundensatz wurde in deutlicher Abgrenzung zu den Lohnkosten
der Wirtschaft gewählt.
Für den Berichtszeitraum würde dies beispielsweise bedeuten, dass die Bürger bei einem
Stundensatz von 25 Euro auf Jahresbasis um rund 30 Mio. Euro entlastet würden. Vergleicht
man jetzt die jeweiligen Kostenbe- und entlastungen insgesamt zwischen den Bereichen
Wirtschaft, Verwaltung und Bürger, so fällt auf, dass der Erfüllungsaufwand der Bürger insgesamt den deutlich geringeren Teil ausmacht.
Interessant ist, dass sich an dieser Relation in der Kostenbelastung zwischen Wirtschaft und
Verwaltung einerseits und den Bürgern andererseits auch dann nichts ändert, wenn der
durchschnittliche Stundensatz für den Bürger höher oder niedriger angesetzt wird. Bei 30
Euro läge die Entlastung bei 41,4 Mio. Euro, bei 20 Euro bei 18 Mio. Euro.
5 Gemäß
Leitfaden Erfüllungsaufwand (Stand Oktober 2012) liegen die Lohnkosten der Wirtschaft zwischen 21,50 und 47,30 Euro. Der
durchschnittliche Wert liegt bei 33,20 Euro. Um mit Blick auf den Erfüllungsaufwand Vergleichbarkeit zwischen Verwaltung, Wirtschaft
und Bürgern herzustellen, wurde für den Bürger in Abgrenzung zu den Lohnkosten der Wirtschaft ein Stundenlohn von 25 Euro angenommen.
28
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
4.2 Wirtschaft
Von den 362 geprüften Regelungsvorhaben haben 98 Auswirkungen auf den jährlichen Erfüllungsaufwand für Unternehmen. 66 Vorhaben davon beinhalten belastende, 32 Vorhaben entlastende Maßnahmen (vgl. im Detail Abbildungen 8 und 9).
Abbildung 8: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Belastungen für die Wirtschaft
Abbildung 9: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Entlastungen für die Wirtschaft
Den jährlichen Gesamtbelastungen der Wirtschaft in Höhe von rund 512 Mio. Euro stehen Entlastungen in Höhe von rund 213 Mio. Euro gegenüber. Somit ergibt sich für den Berichtszeitraum im Saldo
eine Belastung für die Wirtschaft in Höhe von 299 Mio. Euro.
48 Regelungsvorhaben hatten Auswirkungen auf den einmaligen Erfüllungsaufwand der Wirtschaft,
der sich im Berichtszeitraum insgesamt auf 563 Mio. Euro beläuft. Wesentlichen Einfluss auf diesen
Anstieg hatten u.a. das Gesetz zur Reform der Investmentbesteuerung mit 121 Mio. Euro und das
Gesetz zum automatischen Austausch von Informationen über Finanzkonten in Steuersachen mit
100 Mio. Euro.
I. Entwicklung des Erfüllungsaufwands
29
4.2.1 Bürokratiekosten der Wirtschaft
Für die Wirtschaft werden bei der Ermittlung des Erfüllungsaufwands die Kosten aus Informationspflichten, d.h. Bürokratiekosten, separat ausgewiesen und insgesamt im sogenannten Bürokratiekosten-Index dargestellt.
Informationspflichten und Bürokratiekosten:
Informationspflichten sind Pflichten, die aus Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder Verwaltungsvorschrift resultieren, die Bürger und Unternehmen verpflichten, Daten oder sonstige Informationen für Behörden oder Dritte zu beschaffen, verfügbar zu halten oder zu
übermitteln. Darunter fällt zum Beispiel das Beifügen von Allgemeinen Geschäftsbedingungen zur Information von Kunden. Gleiches gilt auch für Melde- und Berichtspflichten von
Unternehmen wie die jährliche Verpflichtung von Strom- und Gasnetzbetreibern, die in ihren Netzen aufgetretenen Versorgungsunterbrechungen der Bundesnetzagentur zu melden.
Bürokratiekosten sind diejenigen Kosten, die für Unternehmen aus der Erfüllung bzw.
Erbringung dieser Informationspflichten resultieren. Sie werden von der Bundesregierung
vierteljährlich im sogenannten Bürokratiekostenindex (BKI) beim StBA erfasst und veröffentlicht.
Nach dem erfolgreichen Abbau der Bürokratiekosten der Wirtschaft um 25 Prozent zwischen 2006 und 2012 – entsprechend dem von der Bundesregierung vorgegebenen Ziel –
wurde der BKI 2012 auf einen Referenzwert von 100 Punkten gesetzt.
Abbildung 10: Bürokratiekostenindex der Bundesregierung, Quelle: Statistisches Bundesamt 2016
30
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Insgesamt hatten im Berichtszeitraum 64 Regelungsvorhaben Auswirkungen auf die Bürokratiekosten
der Wirtschaft. Die größten Belastungen verursachten die Reform der Investmentbesteuerung mit
rund 43 Mio. Euro und das Finanzkonten-Informationsaustauschgesetz mit rund 30 Mio. Euro.
Abbildung. 11: Bürokratiekosten Wirtschaft: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Belastungen
Fünfzehn Regelungsvorhaben führten zu einer Entlastung, wobei die Änderung steuerlicher Verordnungen mit 56 Mio. Euro hier die größte Entlastung mit sich brachte.
Abbildung. 12: Bürokratiekosten Wirtschaft: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Entlastungen
Insgesamt betrachtet hat die Bundesregierung ihr Ziel erreicht, den BKI stabil zu halten. Das mit
großer Anstrengung erreichte niedrigere Belastungsniveau wird seit einigen Jahren relativ konstant
gehalten. Mit dem ersten Bürokratieentlastungsgesetz ist der BKI 2015 erstmals merklich unter den
Basiswert von 100 gesunken und hat sich seitdem nahezu nicht verändert.
I. Entwicklung des Erfüllungsaufwands
31
4.2.2 Wirtschaft – ‚One in one out‘
Die seit Anfang 2015 geltende und auf Vorschlag des NKR eingeführte ‚One in one out‘-Regel hat
zum Ziel, Belastungen, die durch Gesetze entstehen, wirksam zu begrenzen: Wird eine gesetzliche
Regelung verabschiedet, deren Folgekosten die Wirtschaft belasten, muss an anderer Stelle eine
gleichwertige Entlastung geschaffen werden. Somit wurde erstmals seit Einführung der Methodik
des Erfüllungsaufwands ein Mechanismus zu dessen Begrenzung beschlossen.
In den eineinhalb Jahren seit Einführung der Regel zum 1. Januar 2015 ist das ‚Out‘, die Entlastung
der Wirtschaft, um knapp 1 Mrd. Euro höher ausgefallen als das ‚In‘, also die Belastung der Wirtschaft.
Der bisherige Trend der stetig ansteigenden laufenden Kosten der Wirtschaft aus deutschen Gesetzen
und Verordnungen konnte damit durchbrochen werden. Das Ende Juni 2016 vom BMWi angekündigte Zweite Bürokratieentlastungsgesetz hat das Potenzial, die Bilanz für 2016 noch deutlicher zum
Positiven zu verändern.
Nach eineinhalb Jahren ist es noch zu früh festzustellen, ob die Regel dauerhaft zu einer Begrenzung
gesetzlicher Folgekosten der Wirtschaft führt. Der bisherige Eindruck des NKR ist aber, dass die Ressorts im Rechtsetzungsprozess im Blick auf die jährlichen Folgekosten der Wirtschaft stärker sensibilisiert waren. Von daher kann man wahrscheinlich sagen, dass die ‚One in one out’-Regel tatsächlich
geholfen hat, den vom NKR angemahnten „Druck im System“ spürbar werden zu lassen.
Gleichzeitig enthält die ‚One in one out‘-Regel systematische Beschränkungen, wodurch sich die Entwicklung des jährlichen zusätzlichen Erfüllungsaufwands der Wirtschaft insgesamt nicht im Gleichlauf mit den ‘Ins’ und ‘Outs’ befindet. Die Nichtberücksichtigung von 1:1 umgesetztem EU-Recht hat
dabei die größte Auswirkung auf die Bilanzierung, denn in vielen Politikfeldern, wie im Umweltrecht,
im Bereich der Landwirtschaft oder bei der Finanzmarktregulierung, geht es im Wesentlichen oder
weitgehend um die Umsetzung von EU-Recht.
Abbildung 13: Bilanz der ‚One in one out‘-Regel (1. Januar 2015 bis 30. Juni 2016)
32
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
4.3 Verwaltung
Im Berichtszeitraum wurden dem NKR 125 Regelungsvorhaben zur Prüfung vorgelegt, die Auswirkungen auf den jährlichen Erfüllungsaufwand der Verwaltung hatten. 95 davon wirken sich belastend
und 30 entlastend aus.
Abbildung 14: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Belastungen für die Verwaltung
Die Gesamtbelastung der Verwaltung beläuft sich im Saldo auf 184 Mio. Euro und ist somit wie bei
der Wirtschaft ebenfalls angestiegen. Der Anstieg des Erfüllungsaufwands der Verwaltung ist allerdings im Vergleich mit dem Anstieg für die Wirtschaft wesentlich geringer.
Abbildung 15: Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Entlastungen für die Verwaltung
I. Entwicklung des Erfüllungsaufwands
33
Darüber hinaus rufen 80 Regelungsvorhaben insgesamt einen einmaligen Erfüllungsaufwand von
rund 384 Mio. Euro für die Verwaltung hervor. Der höchste Umstellungsaufwand resultiert aus dem
Gesetzentwurf zur Änderung des Energiekennzeichnungsgesetzes mit 81 Mio. Euro (Verfahren zur
Kostenerstattung für gesetzliche Etikettierungspflicht), mit jeweils 50 Mio. Euro aus der Verordnung
über die Arbeitszeit der Soldatinnen und Soldaten (mit dem ein integriertes System zur elektronischen Arbeitszeiterfassung eingeführt wird), sowie aus dem Gesetz zur Verbesserung der Registrierung und des Datenaustauschs zu aufenthalts- und asylrechtlichen Zwecken. Bei letzterem Vorhaben
resultiert der Aufwand aus Anpassungen am Ausländerzentralregister und dem papiergebundenen
Ankunftsnachweis.
35
II. Wesentliche Regelungsvorhaben
im Berichtszeitraum
Die folgenden Regelungsvorhaben waren für die Arbeit des NKR im Berichtszeitraum 1. Juli 2015 bis
30. Juni 2016 besonders relevant: Entweder, weil die Regelungsvorhaben für bessere Rechtsetzung
bzw. E-Government eine besondere Bedeutung haben oder weil sie durch hohe zu erwartende Folgekosten bzw. durch hohes Entlastungspotenzial besonders ins Gewicht fallen.
1. Asylgesetzgebung
Worum geht es?
Zur Bewältigung der im Sommer 2015 einsetzenden Flüchtlingskrise hat die Bundesregierung vier
Gesetzes- und Verordnungspakete sowie weitere Regelungsvorhaben auf den Weg gebracht:
1. Asylpaket I
•
• Verordnung zum Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 24. Oktober 2015
2. Asylpaket II
• Gesetz zur Einführung beschleunigter Asylverfahren vom 11. März 2016
3. Datenaustauschverbesserungsgesetz
• Gesetz zur Verbesserung der Registrierung und des Datenaustauschs zu aufenthalts- und asylrechtlichen Zwecken (Datenaustauschverbesserungsgesetz) vom 2. Februar 2016
• Verordnung über die Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender (Ankunftsnachweis)
(Ankunftsnachweisverordnung) vom 5. Februar 2016
4. Integrationsgesetz
•Integrationsgesetz
• Verordnung zum Integrationsgesetz
Weitere Regelungsvorhaben:
• Gesetz zur erleichterten Ausweisung von straffälligen Ausländern und zum erweiterten Ausschluss
der Flüchtlingsanerkennung bei straffälligen Asylbewerbern vom 11. März 2016,
• Gesetzentwurf zur Änderung des Asylgesetzes (Algerien, Marokko und Tunesien werden zu sicheren Drittstaaten; Stand Juli 2016 befindet sich der Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren
in der Beratung im Bundesrat).
36
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Die inhaltliche Bandbreite der getroffenen Regelungen ist sehr groß und lässt sich nach vier Handlungsbereichen ordnen:
1.
2.
3.
4.
Verringerung von Anreizen zur Einreise aus asylfremden Motiven,
Vereinheitlichung und Erleichterung der Registrierung, Unterbringung und Versorgung,
Beschleunigung des Asylverfahrens bis hin zur Anerkennung oder Abschiebung,
Integration in Gesellschaft und Arbeitsmarkt, stärkere Sanktionierung von Regelverstößen.
Aus Sicht des NKR
Aufgrund der Dringlichkeit und hohen politischen Bedeutung wurden alle Regelungsvorhaben in sehr
kurzer Zeit und ohne Einhaltung der üblichen – in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) vorgeschriebenen – Fristen erstellt und abgestimmt. Darunter litt die Darstellung
des Erfüllungsaufwands erheblich, die überwiegend nur unzureichend erfolgt ist. Auf die entsprechende Kritik des NKR hat die Bundesregierung mit der Zusage reagiert, den Erfüllungsaufwand binnen eines halben Jahres nachzuerfassen. Verabredet wurde, sich dabei auf wesentliche Vorgaben aus
den jeweiligen Regelungsvorhaben zu konzentrieren.
Ende Juni 2016 ist die Bundesregierung ihrer Zusage nachgekommen und hat dem NKR konkretere
Darstellungen des Erfüllungsaufwands für die Asylpakete I und II vorgelegt. Die Nacherfassung zum
Datenaustauschververbesserungsgesetz erfolgt Ende Juli 2016. Die Nacherfassung für das Integrationsgesetz und die dazugehörige Verordnung soll bis Ende September 2016 abgeschlossen sein. Die
Ergebnisse der Nacherfassung werden vom NKR geprüft und anschließend „verbucht“. Eine erste
Sichtung der Ergebnisse zeigt jedoch bereits, dass nur ein Teil der ursprünglichen Ex ante-Schätzung
bestätigt werden konnte. Teilweise stellten sich entlastende Maßnahmen als eigentlich belastend
heraus und umgekehrt. In einzelnen Fällen wurde den rechtlichen Vorgaben keine Auswirkung in der
Praxis bescheinigt. Der NKR wird in seinem nächsten Jahresbericht eine genauere Bewertung der
Ergebnisse der Nacherfassung vorlegen.
In Begleitung der Gesetzgebungsaktivitäten hat sich der NKR intensiv mit dem Thema Flüchtlingsmanagement und den damit verbundenen organisatorischen, technischen und rechtlichen Herausforderungen beschäftigt. Durch die Befragung von Experten aus der Verwaltung und nach Besuchen des NKR
in den Flüchtlingseinrichtungen Heidelberg, Oldenburg, Schweinfurt, Manching und Berlin wurde deutlich, dass von den Verantwortlichen vor Ort erhebliche Anstrengungen unternommen wurden, die nach
Deutschland kommenden Menschen so gut es geht unterzubringen, zu versorgen und schnellstmöglich
durch die notwendigen Registrierungs- und Antragsverfahren zu leiten. Gleichzeitig wurden aber auch
erhebliche administrative Probleme deutlich, die auf fragmentierte Verfahren und fehlende Schnittstellen zwischen unterschiedlichen Fachbereichen und Verwaltungsebenen zurückzuführen sind.
Dabei hat sich die Frage der fach- und ebenenübergreifenden IT-Zusammenarbeit als eine der größten Defizite herausgestellt. Unterschiedliche Systeme und fehlende Schnittstellen führten zu Doppelund Mehrfacharbeiten bei der Registrierung der Flüchtlinge, bei der Verteilung und Antragsbearbeitung – aktuelle und genaue Angaben zu Anzahl, Herkunft etc. waren nicht möglich. Die in Deutschland schon immer bestehenden strukturellen Defizite bei der föderalen Abstimmung in Sachen IT
traten im Lichte der Flüchtlingskrise besonders gravierend zutage. Aufgrund dieser grundsätzlichen,
weit über den Bereich des Flüchtlingsmanagements hinausgehenden und für die Zukunftsfestigkeit
der deutschen Verwaltung großen Bedeutung hat sich der NKR intensiv mit der Frage beschäftigt, wie
E-Government in Deutschland wirksamer organisiert werden kann. Die Ergebnisse werden in Kapitel
VII dargestellt.
II. Wesentliche Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum
37
Unabhängig von einzelnen Stellungnahmen des NKR im Kontext Asylgesetzgebung hat der NKR –
seinem Mandat folgend, die Bundesregierung bei ihren Bemühungen zum Abbau bürokratischer
Hemmnisse zu beraten – Hinweise zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung gegeben und mit Regierungsvertretern diskutiert. Zum Teil wurden durch die einzelnen Gesetzespakete bereits entsprechende rechtliche Maßnahmen vorgenommen (vgl. nachfolgende Tabelle). Dabei handelt es sich teilweise jedoch nur um Kann-Bestimmungen, deren Wirkung entscheidend davon abhängt, ob und in
welcher Form sie in der Praxis umgesetzt werden (z. B. Gesundheitskarte für Asylantragsteller, Einrichtung spezieller Erstaufnahmeeinrichtungen und Verfahrensbündelung an einem Ort). Diesbezüglich scheinen die unterschiedlichen politischen und fachlichen Präferenzen der einzelnen Bundesländer ausschlaggebend zu sein, weshalb der Grad der Umsetzung von Bundesland zu Bundesland stark
variiert.
Ausgewählte Handlungsempfehlungen des NKR
Maßnahmen
1. Frühzeitige und vernetze Datenerfassung und gemeinsame Datenpflege
vernetzte Datenerfassung und kontinuierliche Datenpflege durch
alle beteiligten Behörden in einer zentral betriebenen Datenbank
Datenaustausch­
verbesserungsgesetz
frühzeitige und einmalige Identitätsklärung bereits ab dem
ersten Behördenkontakt bei Grenzübertritt
Asylpaket I, Datenaustauschverbesserungsgesetz
Standardisierung aller intrabehördlichen Datenaustauschformate
und Schnittstellen gemäß XÖV-Standard
bisher nicht aufgegriffen
Aufbau und Betrieb zentraler, gemeinsam spezifizierter und
gepflegter Register (z.B. im Bereich der Melde- und Personenstandsverfahren)
bisher nicht aufgegriffen
2. Erstaufnahme, Verteilung und Versorgung
gemeinsames, systematischeres Verteil- und Kapazitäts­
steuerungssystem von Bund und Ländern, das nicht nur den
Königsteiner Schlüssel als Verteilkriterium, sondern auch die
jeweilige Angebots- und Nachfragesituation in einzelnen
Bundesländern und Kommunen nutzt
bisher nicht aufgegriffen
Stärkung zentraler Aufnahmekapazitäten und Begrenzung der
aufwändigen und für alle nachfolgenden Prozesse ungeeigneten
Not-Verteilungen auf die Kommunen
teilw. Asylpaket I
Einheitliche und konzertierte Einführung der Gesundheitskarte
für Flüchtlinge
teilw. Asylpaket I
38
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Ausgewählte Handlungsempfehlungen des NKR
Maßnahmen
3. Verfahrensbündelung in gemeinsamen Einrichtungen von Bund und Ländern sowie
Konzentration von Unterstützungsleistungen in spezialisierten Kompetenzzentren
Bündelung aller beteiligten Behörden sowie der Verwaltungs­
gerichte in den Erstaufnahmeeinrichtungen (Bearbeitungsstraßen)
teilw. Asylpaket II
Verzicht auf die Pflicht zur Einrichtung von BAMF-Außenstellen
in kleineren Erstaufnahmeeinrichtungen zu Gunsten stärkerer
Ressourcenbündelung
Integrationsgesetz
Besondere Fachexpertise sollte in Back-Office-Dienstleistungszentren gebündelt werden (z.B. für ID-Klärung, Beschaffung von
Pass- oder Passersatzdokumenten, Dolmetscherleistungen)
teilw. Asylpaket II
4. Rechts- und Verwaltungsvereinfachung zur Entlastung von Polizei und BAMF
Aussetzen der Dublin-III-Prüfung zur aufwändigen Klärung,
ob ein anderer EU-Staat zuständig ist, bis Dublin-Verfahren
insgesamt effizienter gestaltet ist
bisher nicht aufgegriffen
Kommunikation mit den Antragstellern mittels einfacher
Postzustellung oder möglichst elektronisch
Integrationsgesetz
Einführung eines Dokumenten-Nachverfolgungssystems zur
besseren Zuordnung von bei Einreise abgenommenen Ausweis­
papieren zu den dann in der Fläche verteilten Asylantragstellern
bisher nicht aufgegriffen
Vereinfachung der rechtlichen Bestimmungen für das Asyl­
verfahren zur besseren Vollziehbarkeit
Integrationsgesetz
Insgesamt zeigt sich, dass die organisatorischen und technischen Herausforderungen im Flüchtlingsmanagement sehr durch die Versäumnisse der Vergangenheit geprägt sind, die nicht ohne weiteres –
und erst recht nicht im eigentlich notwendigen Tempo – behoben werden können. Ziel sollte es sein,
Schnittstellen zwischen den beteiligten Behörden zu verringern und Aufgaben dort anzusiedeln oder
zu bündeln, wo sie am effizientesten erledigt werden können.
II. Wesentliche Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum
39
2. Energiewende
Die Energiewende ist eine der größten und zugleich kostenintensivsten gesellschaftlichen Herausforderungen unserer Zeit. Seit Beginn der Messung des Erfüllungsaufwands im Jahr 2011 haben Regelungsvorhaben, die im Zusammenhang mit der Energiewende stehen, einen jährlichen Erfüllungsaufwand von insgesamt rund 2,5 Mrd. Euro verursacht.6
Auch im vorliegenden Berichtszeitraum hat der NKR eine Reihe von Regelungsvorhaben im Zusammenhang mit der Energiewende geprüft. Dazu zählen das Strommarktgesetz, das Gesetz zur Digitalisierung der Energiewende und das Gesetz für die Erhaltung, die Modernisierung und den Ausbau der
Kraft-Wärme-Kopplung, auf die im Folgenden näher eingegangen wird.
2.1 Strommarktgesetz und Kapazitätsreservenverordnung
Worum geht es?
Bis zum Jahr 2022 werden durch den Ausstieg aus der Kernenergie entsprechende Erzeugungskapazitäten von über 10 Gigawatt stillgelegt. Gleichzeitig steigt die Bedeutung erneuerbarer Energien, die
– stärker als konventionelle Kraftwerke – in bestimmten Situationen das Gleichgewicht zwischen
Stromerzeugung und -verbrauch nicht gewährleisten können. Kernanliegen des Regelungspakets ist
daher die Gewährleistung von Versorgungssicherheit. Diese soll in erster Linie durch die Einführung
einer sog. Kapazitätsreserve sichergestellt werden. Darüber hinaus soll ein Marktstammdatenregister
als zentrales Register des Strom- und Gasmarktes bei der Bundesnetzagentur eingerichtet werden.
Aus Sicht des NKR
Regelungen zur Energiewende verursachen einen Anstieg von Informations- und Meldepflichten für
die Energiewirtschaft. Der NKR unterstützt daher nachdrücklich das Ziel der Bundesregierung, in zwei
Jahren ein Drittel und in drei Jahren die Hälfte der 500 bestehenden Meldepflichten der Energiewirtschaft abzubauen oder zu vereinfachen.7 Er wird die dazugehörenden Aktivitäten zeitnah begleiten.
Die mit dem Strommarktgesetz vorgesehene Einrichtung eines Marktstammdatenregisters stellt ein
wesentliches Instrument dar, um dieses Ziel erreichen zu können. Das Marktstammdatenregister wird
als zentrales und umfassendes Register des Strom- und Gasmarktes bei der Bundesnetzagentur geführt. Es stellt eine Vereinfachung für die Unternehmen dar, weil dadurch viele behördliche Meldepflichten gebündelt und vereinheitlicht werden.
Der NKR begrüßt diesen Schritt ausdrücklich. Auch aus seiner Sicht hat das Marktstammdatenregister
das Potenzial, die Bürokratiekosten der Energiewirtschaft spürbar zu reduzieren. Das Register wird
jedoch nur dann zu einer wirkungsvollen Reduzierung der Bürokratiekosten führen, wenn die im
Register gesammelten Daten von den Behörden auch effektiv genutzt werden. Es sind die Daten zu
erfassen, die zur Abwicklung notwendiger Meldeprozesse erforderlich sind bzw. ihre Abwicklung
unterstützen. Hierzu müssen die oben erwähnten etwa 500 Meldepflichten systematisch – unter Einbeziehung der Wirtschaft und Vollzugsbehörden – auf den Prüfstand gestellt werden.
6 Eigene Berechnung des NKR auf Basis der Erfüllungsaufwandsschätzungen der Regelungsvorhaben im Kontext der Energiewende.
7
Eckpunktepapier der Bundesregierung vom 11. Dezember 2014.
40
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
2.2 Gesetz zur Digitalisierung der Energiewende
Worum geht es?
Mit dem Gesetz zur Digitalisierung der Energiewende wird die Regelungsmaterie zum Messstellen­
betrieb und zur Datenkommunikation in intelligenten Energienetzen novelliert. Kernanliegen des
Gesetzes ist die weitere Umsetzung der EU-Binnenmarktrichtlinien Strom und Gas (2009/72/EG und
2009/73/EG), die die Mitgliedstaaten grundsätzlich verpflichten, Verbraucher mit intelligenten Messsystemen auszustatten.
Ein intelligentes Messsystem besteht aus einem digitalen Stromzähler und einer Kommunikations­
einheit, dem sogenannten Smart Meter Gateway. Das Smart Meter Gateway – versehen mit einem
Siegel des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik – ermöglicht eine datenschutz- und
datensicherheitskonforme Einbindung von Zählern in das intelligente Stromnetz. Mit intelligenten
Messsystemen soll die sichere und standardisierte Kommunikation in den Energienetzen der Zukunft
ermöglicht werden. Neu eingeführt wird insbesondere eine Einbauverpflichtung für bestehende
Erzeugungsanlagen nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) und dem Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz (KWKG) mit jeweils über sieben KW installierter Leistung. Bisher galt die Verpflichtung
nur für neue Anlagen.
Aus Sicht des NKR
Das Ressort vertrat zunächst die Auffassung, dass der gesamte durch das Regelungsvorhaben verursachte jährliche Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft auf der Umsetzung von EU-Recht beruhe und
damit nicht unter die ‚One in one out‘-Regel falle. Nach der ‚One in one out‘-Regel müssen zusätz­
liche Kosten als Folge neuer gesetzlicher Regelungen grundsätzlich an anderer Stelle durch Kosten­
reduzierungen ausgeglichen werden.
Der NKR teilt diese Auffassung des Ressorts nicht. Die entsprechenden EU-Richtlinien sehen keine
Vorgaben zum Einbau intelligenter Messsysteme für bestehende Anlagen nach dem EEG und dem
KWKG vor. Daher resultiert aus der Einbauverpflichtung für bestehende Anlagen ein „In“ von rund
134,5 Mio. Euro, das kompensiert werden muss.
Das Ressort schloss sich letztlich der Auffassung des NKR an, ohne jedoch Überlegungen zu einer
entsprechenden Kompensation anzustellen. Dies kritisierte der NKR in seiner Stellungnahme. Die
Kosten wurden schließlich durch andere Vorhaben (in erster Linie das Vergaberechtsmodernisierungsgesetz) kompensiert.
2.3 Gesetz für die Erhaltung, die Modernisierung und den Ausbau der
Kraft-Wärme-Kopplung (KWKG)
Worum geht es?
Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlagen (KWK-Anlagen, z. B. Blockheizkraftwerke) erzeugen gleichzeitig
Strom und Wärme. Dadurch wird weniger Brennstoff verbraucht als in getrennten Anlagen. Ziel der
Novelle ist es, die gesetzlichen Bedingungen für den Erhalt und den Ausbau von KWK-Anlagen zu
verbessern (insbesondere in Anbetracht des niedrigen Strompreisniveaus).
II. Wesentliche Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum
41
Die Stromerzeugung von KWK-Anlagen soll durch umlagefinanzierte Zuschläge auf den Markt- bzw.
Strompreis (KWK-Umlage) gefördert werden. Die Förderung, die Betreiber von KWK-Anlagen erhalten, wird über die Einspeisevergütung, die die Netzbetreiber an die Betreiber von KWK-Anlagen zahlen müssen, realisiert. Die Netzbetreiber ihrerseits legen die dadurch entstehenden Mehrkosten auf
alle Stromkunden um.
Die Umlage ist derzeit auf einen Betrag von maximal 750 Mio. Euro pro Jahr für die gesamte Energiewirtschaft begrenzt. Die KWKG-Novelle sieht eine Anhebung dieses gesetzlich festgelegten Kostendeckels auf 1,5 Mrd. Euro vor. Mit dem KWKG wird zudem der Schwellenwert, bis zu dem die volle
Umlage (0,53 ct/kWh) zu tragen ist, von 100.000 kWh auf eine GWh angehoben (ab einem Jahresverbrauch von 100.000 kWh war bisher eine reduzierte Umlage von 0,05 ct/kWh zu zahlen).
Aus Sicht des NKR
Der NKR hat in seiner Stellungnahme die – negativen – Auswirkungen der Anhebung des Kostendeckels auf das Strompreisniveau hervorgehoben. Im Jahr 2015 betragen die Umlage-Kosten 630 Mio.
Euro. Es ist davon auszugehen, dass sich die Umlage-Kosten von rund 630 Mio. Euro um bis zu
850 Mio. Euro erhöhen – auf jährlich rund 1,5 Mrd. Euro (Maximalbetrag). Die KWK-Umlage für alle
Stromkunden würde dann von rund 0,25 ct/kWh8 auf 0,53 ct/kWh steigen. Für einen Vierpersonenhaushalt mit einem durchschnittlichen Jahresverbrauch von 3.500 kWh bedeutet dies einen Kostenanstieg von rund zehn Euro pro Jahr.
Durch die Anhebung des Schwellenwerts hat das KWKG wesentliche Auswirkungen auf die Stromkosten bisher privilegierter Kunden. So ergeben sich für Unternehmen mit einem Jahresverbrauch von
100.000 kWh Mehrkosten von durchschnittlich 280 Euro pro Jahr. Bei einem Stromverbrauch von
einer GWh liegen die Mehrkosten zwischen 4.600 bis 4.800 Euro pro Jahr.
3. Steuergesetzgebung
Das Bundesfinanzministerium (BMF) hat im Berichtszeitraum einige wichtige Regelungsvorhaben aus
dem Bereich der Steuergesetzgebung auf den Weg gebracht, mit dem Ziel, das Steuerverfahren zu
vereinfachen und den Vollzug effizienter und kundenfreundlicher auszugestalten.
3.1 Modernisierung des Besteuerungsverfahrens
Worum geht es?
Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens setzt das BMF ein Vorhaben aus
dem Koalitionsvertrag um. Die wesentlichen Änderungen:
•
•
•
•
8 Stand 16. September 2015, Zeitpunkt der NKR-Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung.
42
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Aus Sicht des NKR
Das BMF ist der Empfehlung des NKR gefolgt, eine Evaluation – sprich: Wirkungsanalyse – dieses bedeutsamen Regelungsvorhabens, das jeden Bürger betrifft, durchzuführen. Für eine Evaluation bedarf
es einer klaren, möglichst messbaren Zielbeschreibung, um die Wirkung der Vorgaben bewerten zu
können. So ist im Regelungsvorhaben das Ziel formuliert, die Bearbeitungszeit von 40 auf 10 Tage zu
verringern. Dieses Kriterium soll als Messgröße dienen, inwieweit die mit dem Gesetz verfolgten Ziele
der Steigerung der Verwaltungseffizienz und der Kundenzufriedenheit erreicht wurden.
Das BMF folgt den Erwartungen des NKR, der darüber hinaus weitere operationalisierbare und quantifizierbare Kriterien sowie Messgrößen benannt wissen wollte. So wird geprüft, ob beispielsweise die
Anzahl der elektronisch abgegebenen Steuererklärungen oder die Anzahl der elektronisch bekannt
gegebenen Verwaltungsakte als Indikatoren dienen können, um die stärkere Nutzung elektronischer
Verfahren zu bewerten.
Das Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens soll am 1. Januar 2017 in Kraft treten.
Notwendige technische und organisatorische Maßnahmen sollen voraussichtlich innerhalb von fünf
bis sechs Jahren umgesetzt werden. Ein detaillierter Umsetzungsplan mit konkreten Zeitvorgaben
wird vom Ressort derzeit erarbeitet. Die Veröffentlichung dieses Umsetzungsplans würde Steuerpflichtigen helfen, sich frühzeitig auf bevorstehende Veränderungen einzustellen. Dies würde zu einer
höheren Akzeptanz – insbesondere mit Blick auf die elektronische Kommunikation – bei allen Beteiligten beitragen. Darüber hinaus sollten der weitere Ausbau der elektronischen Kommunikation über
ELSTER und die vorausgefüllte Steuererklärung forciert werden.
3.2 Energiesteuer- und Stromsteuer-Transparenzverordnung
Worum geht es?
Die Europäische Kommission hat 2013 und 2014 fast sämtliche Regelungen neu gefasst oder überarbeitet, die sich mit dem Verfahren sowie den materiellen Voraussetzungen für die Zulässigkeit staat­
licher Beihilfen befassen. Für die Mitgliedstaaten sind sog. Veröffentlichungs-, Informations- und
Transparenzpflichten aufgenommen worden. So sind die Mitgliedstaaten ab dem 1. Juli 2016 verpflichtet, umfassende Informationen zur Gewährung staatlicher Beihilfen auf einer Beihilfe-Internetseite zu veröffentlichen. Die meisten Steuerbegünstigungen (Steuerbefreiungen, Steuerermäßigungen
und Steuerentlastungen) im Energiesteuer- und im Stromsteuergesetz sind staatliche Beihilfen in diesem Sinne. Dies hat zur Folge, dass die Bundesrepublik Deutschland den Veröffentlichungs-, Informations- und Transparenzpflichten ab dem 1. Juli 2016 nachkommen muss. Mit der Energiesteuer- und
Stromsteuer-Transparenzverordnung wurden deshalb umfangreiche Anzeige- und Erklärungspflichten für die Wirtschaft gegenüber der Zollverwaltung eingeführt.9
Aus Sicht des NKR
Im Zuge der Prüfung dieser Verordnung ist dem NKR aufgefallen, dass im Bereich der Energie- und
Stromsteuern derzeit zeitgemäße IT-Verfahren zur Unterstützung der Zollverwaltung fehlen. Auf
Grund dessen kommt es bei der Bearbeitung zu Medienbrüchen, so dass die Zollverwaltung immer
noch auf Papierakten angewiesen ist.
9 Die
„Energie- und Stromsteuer-Transparenzverordnung“ ist Bestandteil der „Verordnung zur Umsetzung von unionsrechtlichen Veröffentlichungs-, Informations- und Transparenzpflichten für das Energiesteuer- und das Stromsteuergesetz sowie zur Änderung der Energiesteuer- und der Stromsteuer-Durchführungsverordnung“.
II. Wesentliche Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum
43
Der NKR hat das BMF aufgefordert, so schnell wie möglich eine moderne und zeitgemäße IT-Lösung
anzubieten. Der NKR begrüßt deshalb, dass dieses E-Government-Vorhaben als separates Projekt im
Arbeitsprogramm „Bessere Rechtsetzung 2016“ der Bundesregierung aufgenommen worden ist. Der
NKR fordert weiterhin eine zeitnahe Umsetzung – möglichst noch in 2017. Ein modernes IT-Verfahren reduziert nicht nur den Verwaltungsaufwand innerhalb der Zollverwaltung, sondern auch die
Belastungen der Wirtschaft durch die mit der Stromsteuer-Transparenzverordnung neu eingeführten
Melde- und Anzeigepflichten.
3.3 Investmentsteuerreformgesetz
Worum geht es?
Das Investmentsteuerreformgesetz – ebenfalls ein Vorhaben aus dem Koalitionsvertrag – regelt wesentliche Inhalte der Investmentbesteuerung neu. Einzelne Steuersparmodelle sollen verhindert und
die Anfälligkeit des Investmentsteuerrechts für Steuerumgehungen verringert werden. Dies betrifft
insbesondere die Umgehung der Besteuerung von Dividenden. Zudem sollen ausländische und inländische Investmentfonds im Hinblick auf die EU-weite Kapitalverkehrsfreiheit steuerlich gleichbehandelt werden.
Um administrativen Aufwand bei der Ermittlung der Besteuerungsgrundlagen abzubauen, erfolgt
eine Neukonzeption der Investmentbesteuerung bei den „Publikumsfonds“. Diese sind auf private
Anleger ausgerichtet. Das neue Besteuerungssystem basiert auf der getrennten Besteuerung von
Investmentfonds und Anlegern. Bisher wurden allein die Anleger besteuert. Durch diese Vereinfachung entfallen drei Informationspflichten für „Publikumsfonds“. Hierdurch wird die Wirtschaft um
insgesamt rund 48,9 Mio. Euro pro Jahr entlastet. Dieser Entlastung stehen insgesamt Kosten von
jährlich rund 3,5 Mio. Euro und übergangsweise rund 2 Mio. Euro sowie einmalig rund 121 Mio. Euro
für die Anpassung an die neuen Regeln gegenüber (u.a. Umstellung in den EDV-Systemen).
Aus Sicht des NKR
Die Schätzung der Kostenfolgen für die Wirtschaft durch wesentliche neue Vorgaben im Investmentsteuerreformgesetz nahm das StBA für das BMF vor. Hierbei hat es auch Verbände befragt. Die Kostenschätzung ist aus Sicht des NKR nachvollziehbar und plausibel. Gleichwohl stellten das StBA und
die Verbände fest, dass nur wenige gesicherte Daten und Fallzahlen vorhanden waren, um den entstehenden Aufwand genauer abzuschätzen. Auch die Verbände konnten keine substanziellen Zahlen
liefern. Der NKR weist deshalb besonders auf die Bedeutsamkeit der Evaluierung der Regelungen hin.
Untersucht werden sollen die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand und das Erreichen der Regelungsziele – einzelne Steuersparmodelle zu verhindern und die Anfälligkeit des Investmentsteuerrechts für Steuerumgehungen zu verringern – fünf Jahre nach Inkrafttreten.
Was die im Zuge des Systemwechsels der Besteuerung von Publikumsfonds abzuschaffenden Informationspflichten angeht, so wurde der Betrag der Entlastung bereits bei der Nachmessung des Erfüllungsaufwands für diese bestehenden Vorgaben durch das StBA im Sommer 2015 erhoben und validiert. Das vorliegende Beispiel zeigt insofern, dass die Nachmessung des Erfüllungsaufwands bestehender Regelungen durch das StBA auch für neue Regelungsvorhaben hilfreich sein kann.
44
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
4. Mindestlohn (Nachmessung)
Worum geht es?
Zum 1. Januar 2015 wurde mit dem Tarifautonomiestärkungsgesetz der allgemeine Mindestlohn eingeführt. Ab diesem Zeitpunkt gilt, bis auf einige im Gesetz festgehaltene Ausnahmen, eine Lohnuntergrenze von 8,50 Euro pro Stunde. Das BMAS hatte nach langen Diskussionen mit dem NKR die
zusätzlichen jährlichen Lohnkosten (Lohndifferenzkosten) auf 9,6 Mrd. Euro geschätzt. Die Zahlen
beruhten auf den Daten des „Sozio-oekonomischen Panels“ (SOEP) aus dem Jahr 2012. Nicht quantifiziert wurden die im Zuge der Einführung des Mindestlohns zusätzlich eingeführten Aufzeichnungspflichten. Im April 2016 hat das StBA die Zahlen aus der Verdienststrukturerhebung 2014 veröffentlicht. Diese Zahlen geben darüber Aufschluss, wie hoch die Lohndifferenzkosten durch den
Mindestlohn sind. Im Gegensatz zu der Schätzung von 2014 können diese Kosten anstatt von bisher
angenommenen 9,6 Mrd. Euro jetzt auf 5,2 Mrd. Euro beziffert werden. Der NKR übernimmt diese
neuen Zahlen im Zuge seiner Veröffentlichung des Jahresberichts 2016 und passt die Grafiken entsprechend an.
Aus Sicht des NKR
Kaum ein Thema wurde so kontrovers diskutiert wie die Einführung des Mindestlohns. Der NKR hat
im Rahmen seines Mandats darauf gedrungen, Transparenz zu den damit verbundenen Folgekosten
herzustellen. Jetzt, eineinhalb Jahre nach Inkrafttreten der Regelungen, sind zwei Dinge festzustellen:
1. Die Schätzung der Lohndifferenzkosten aus dem Jahr 2014 ist auf Grund der schwierigen Datenlage
deutlich höher ausgefallen, als die Verdienststrukturerhebung im Nachgang zeigt. Seinerzeit beruhte
die Schätzung des BMAS auf Daten des SOEP aus dem Jahre 2012 und einer Reihe von Annahmen zur
Lohnentwicklung. Das jetzige Ergebnis hingegen basiert auf einer umfangreichen Unternehmensbefragung im Rahmen der Verdienststrukturerhebung des StBA, dessen Erhebungsdesign eigens angepasst wurde, um die Datenlage zu verbessern. Diese Statistik enthält auch wesentlich genauere Daten
zu den geleisteten Arbeitsstunden, wodurch insgesamt die tatsächlichen Kosten präziser ermittelt
werden konnten.
2. Die vollständige Transparenz über die Folgekosten ist immer noch nicht hergestellt, da die Kosten
für die Aufzeichnungspflichten noch nicht quantifiziert worden sind.
Der NKR hat bei verschiedenen Gelegenheiten die Bundesregierung aufgefordert, diese Transparenzlücke zeitnah zu schließen. Aus Sicht des NKR gibt es keine praktischen Gründe, dies weiter zu verzögern. Die Kosten für die Aufzeichnungspflichten transparent zu machen, ist auch deshalb so elementar, da sich gezeigt hat, dass diese Pflicht von den Unternehmen als besonders bürokratisch und belastend empfunden wird. Spätestens zum Jahresende erwartet der NKR deshalb, dass die Bundesregierung entsprechende Ergebnisse vorlegt.
II. Wesentliche Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum
45
5. Vorhaben mit Entlastungspotenzial für die gesamte
Bundesverwaltung: Bundesarchivgesetz
Worum geht es?
Das Bundesarchiv sichert das Archivgut des Bundes dauerhaft und macht bzw. hält es nutzbar. Archivgut können Akten, Schriftstücke, Karten, Bilder, Plakate, Filme, Tonaufzeichnungen – in heutiger Zeit
vor allem aber digitale Daten – sein. Mit dieser wichtigen Aufgabe wird das Bundesarchiv durch das
Bundesarchivgesetz betraut, welches seit 1988 nicht wesentlich überarbeitet wurde. Mit der Novellierung des Bundesarchivgesetzes setzte die Bundesregierung ein Vorhaben aus dem Koalitionsvertrag
mit dem Ziel um, die Nutzer- und Wissenschaftsfreundlichkeit zu verbessern. Zudem sieht der Gesetzentwurf Anpassungen mit Blick auf die Einführung der elektronischen Akte bis 2020 aufgrund
des E-Government-Gesetzes vor und insoweit die Einrichtung bzw. Weiterführung eines sogenannten
digitalen Zwischenarchivs.
Der Bundesverwaltung entstehen im Wesentlichen durch das Einrichten bzw. Weiterführen des digitalen Zwischenarchivs einmalige und jährliche Kosten. Der für die Einrichtung eines digitalen Zwischenarchivs des Bundes beim Bundesarchiv verbundene einmalige Umstellungsaufwand in der Pilotphase (zehn Behörden) beläuft sich auf rund 6,6 Mio. Euro. Dem stehen einmalige Kosteneinsparungen der Pilotbehörden in Höhe von rund 16,9 Mio. Euro durch die mit der Anbindung entfallenden
Kosten für bisher notwendige, eigene Archivsysteme gegenüber.
Die jährlichen Belastungen ab 2020 belaufen sich auf rund 3,1 Mio. Euro. Die Belastungen resultieren
fast ausschließlich aus der Einrichtung des digitalen Zwischenarchivs beim Bundesarchiv (rund
2,3 Mio. Euro). Weiterer Aufwand entsteht für die Anbindung der Dokumentenmanagementsysteme
der weiteren Behörden (rund 0,8 Mio. Euro).
Jährliche Entlastungen pro Behörde entstehen, sofern sich diese an das zentrale digitale Bundesarchiv
anbindet und kein eigenes digitales Zwischenarchiv betreiben muss. Diese Entlastungen belaufen
sich insgesamt auf rund 403.000 Euro (185.000 Euro Personalkosten, 48.000 Euro Betriebskosten,
170.000 Euro Host/Server/Netzkosten). Die Beauftragte für Kultur und Medien geht davon aus, dass
sich – über die zehn Pilotbehörden hinaus – 81 weitere Behörden an das zentrale digitale Zwischen­
archiv anbinden werden. Diese Fallzahl zugrunde legend wäre von einem jährlichen Entlastungspotenzial von 32,6 Mio. Euro auszugehen. Eine realitätsnahe Zahl hängt davon ab, wie viele Behörden
sich letztendlich tatsächlich an das digitale Zwischenarchiv anbinden werden.
Aus Sicht des NKR
Der NKR begrüßt die Schaffung eines digitalen Zwischenarchivs. Allerdings hält der NKR es für erforderlich, dass der Aufbau des digitalen Zwischenarchivs eng und fortlaufend mit der Entwicklung der
E-Akte in Verwaltung und Justiz koordiniert wird. Im Interesse der Verwaltungsvereinfachung wäre es
konsequent, wenn mit dem Gesetz zugleich die Online-Nutzung der digitalen Bestände des Bundesarchivs weiter ausgebaut würde. Nur auf diese Weise lassen sich die Einsparpotenziale für die gesamte Bundesverwaltung ausschöpfen.
46
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
6. Positivbeispiel: Zweites Pflegestärkungsgesetz
Worum geht es?
Mit dem Zweiten Pflegestärkungsgesetz wird im Wesentlichen ein neuer Begriff für Pflegebedürftigkeit und damit verbunden ein neues Konzept für die Begutachtung eingeführt. Geschaffen wird ein
einheitliches Einstufungssystem mit fünf Pflegegraden statt bisher drei Pflegestufen. Mit dem Gesetz
sollen darüber hinaus die Pflegeberatung verbessert und Neuregelungen im Bereich der Qualität getroffen werden.
Der zu erwartende Erfüllungsaufwand stellt sich wie folgt dar:
Für betroffene Bürger – das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) geht von rund 600.000 aus –
entstehen pro Fall ein Aufwand von einer halben Stunde für die Antragstellung und Sachkosten für
Porto und Kopien. Gleichzeitig werden diejenigen für eine Übergangszeit entlastet, die bestimmte
Hilfs- und Pflegemittel benötigen (rund 300.000 Fälle, eine Stunde weniger Aufwand pro Fall). Das
Gutachten, mit dem festgestellt wird, ob Pflege- oder Hilfsmittel notwendig sind, dient künftig bereits als Antrag. Bisher waren sowohl das Gutachten als auch ein gesonderter Antrag notwendig.
Für die Wirtschaft, das betrifft im Wesentlichen die Private Krankenversicherung und Leistungsträger
der Pflege, entsteht ein einmaliger Erfüllungsaufwand von rund 2,3 Mio. Euro sowie jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 1 Mio. Euro. Die einmaligen Kosten entstehen aufgrund von Anpassungen der
Verfahren an die neue Rechtslage sowie aufgrund der Pflegesatzverhandlung für das Jahr 2017. Das
Ministerium geht davon aus, dass auch der jährliche Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft steigt, da
mehr Anträge und Informations- bzw. Meldepflichten hinzukommen.
Rund 3 Mio. Euro Entlastung entstehen in der Übergangszeit von der Umstellung der vormaligen drei
Pflegestufen auf die künftigen fünf Pflegegrade. Für diesen Zeitraum werden die Wiederholungsbegutachtungen für Pflegebedürftige ausgesetzt. Darüber hinaus werden die Kosten der Pflegeeinrichtungen für Wiederholungsprüfungen (sofern bei der jährlichen Regelprüfung durch den Medizinischen Dienst Mängel festgestellt werden) auf die Privaten Krankenkassen und Landesverbände der
Pflegekassen übertragen (Entlastung von 750.000 Euro).
Die wesentlichen Kosten der Verwaltung (4,4 Mio. Euro einmalig, 14,3 Mio. Euro jährlich) sowie die
einmalige Entlastung ergeben sich aus den hinzukommenden bzw. wegfallenden Vorgaben für die
Wirtschaft.
Aus Sicht des NKR
Das BMG hatte bereits mit Beginn der Ressortabstimmung sämtliche Auswirkungen auf Bürger, Wirtschaft und Verwaltung betrachtet und quantifiziert. Ferner hatte es bereits zum Beginn der Ressortabstimmung Erwägungen zu Alternativen, zur ‚One in one out‘-Regel für die Wirtschaft sowie zur
Evaluierung transparent und nachvollziehbar dargestellt. Auf diese Weise waren von Anfang an die
Folgekosten sowie Alternativen für alle Beteiligten transparent und konnten diskutiert werden. Der
NKR wünscht sich viele weitere solcher Beispiele, bei denen die wesentlichen Faktoren für eine adäquate Abstimmung bereits vor dem Verfassen eines Regelungsentwurfs klar definiert sind.
47
III. Was Transparenz bewirken kann
Für den NKR gehört zu guter Gesetzgebung zuvorderst die Transparenz hinsichtlich der Folgekosten
von Gesetzen. Den Entscheidungsträgern in Regierung und Parlament muss klar sein, welche Folgekosten – d.h. welchen Erfüllungsaufwand – sie mit ihren Regelungen bei Bürgern, Wirtschaft und Verwaltung auslösen.
Der NKR zielt sowohl bei seinen Prüfungen der Regelungsvorhaben als auch mit seinen Stellungnahmen darauf ab, größtmögliche Transparenz hinsichtlich der Kostenfolgen herzustellen. Dies gilt für
die Abstimmung mit den einzelnen Ressorts und der Bundesregierung insgesamt sowie – als mittelbare Folge – für andere am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe. Nachfolgende Regelungsvorhaben zeigen beispielhaft, was Transparenz bewirken kann.
1. Verkehrsdatenspeicherung
Worum geht es?
Bei jedem Telefongespräch und jeder Internetnutzung fallen technische Informationen über den
Nutzer, ggf. seinen Standort, Beginn und Ende der Verbindung usw. an. Die Anbieter der Telekommunikationsleistung (Provider) speichern diese sog. Verkehrsdaten, um damit gegenüber ihren Kunden
abrechnen zu können. Dabei waren die Provider bisher in ihrer unternehmerischen Entscheidung frei,
mit welchen Systemen/Kosten und für welche Dauer sie die Verkehrsdaten speichern.
Im Mai 2015 lag dem NKR ein Gesetzentwurf des BMJV vor, der die Unternehmen verpflichtet, ihre
Speichersysteme zukünftig nach Vorgaben der Bundesnetzagentur (BNetzA) einzurichten und laufend
zu aktualisieren. In standardisierten Systemen müssen die Verkehrsdaten für gesetzlich bestimmte
Zeiten vorgehalten und ggf. den Strafverfolgungsbehörden übermittelt werden. Mit den neuen Vorgaben, die inzwischen gelten, sollen Lücken im gesetzlichen Instrumentarium zur Vorbeugung und
Verfolgung schwerer Straftaten geschlossen werden.
Aus Sicht des NKR
Wie auch die Unternehmen selbst ging die Bundesregierung davon aus, dass die Einführung einer Verkehrsdatenspeicherung nach staatlichen Vorgaben sowohl einmalige als auch laufende Belastungen
der Wirtschaft zur Folge haben wird. Jedoch hielt sie es für nicht möglich, diese Belastungen bereits
im Gesetzgebungsverfahren zu beziffern oder auch nur abzuschätzen und dadurch transparent zu
machen. Eine Evaluierung und damit die wenigstens nachträgliche Ermittlung des Aufwands für Wirtschaft und Verwaltung erklärte der Gesetzentwurf für entbehrlich.
Der NKR stellte deshalb kurzfristig Erhebungen an, die er seiner Stellungnahme zu Grunde legte. Dabei ergab sich, dass die Telekommunikationswirtschaft mit neuen Belastungen im dreistelligen Millionenbereich rechnete; ferner, dass die Unternehmen schon einmal Investitionen im ebenfalls dreistelligen Bereich verloren hatten, weil das Bundesverfassungsgericht eine Vorgängerregelung verworfen
hatte. Die Bundesregierung hielt dennoch an ihrer Auffassung fest und wollte auch weiterhin eine
Evaluierung nicht vorsehen.
48
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Vor diesem Hintergrund führte der NKR im Juli 2015 eine eigene Anhörung (Expertenworkshop)
durch, zu der die beteiligten Bundesministerien, die BNetzA selbst, weitere Behörden und Wirtschaftsvertreter eingeladen waren. Der Workshop ergab, dass sich die Kostenfolgen des Regelungsvorhabens zumindest grob abschätzen ließen, dass also Transparenz möglich war. Im Kreis der
Experten unwidersprochen, schätzte die BNetzA:
•
• den jährlichen Aktualisierungsaufwand der Systeme auf Beträge zwischen 10 und 25 Prozent des
Umstellungsaufwands je Provider.
Die Schätzungen bezogen sich ausschließlich auf den Sachaufwand der Wirtschaft. Ebenfalls unwidersprochen blieb die von Teilnehmern vorgetragene Erwartung, dass sich der Personalaufwand für
die Auskunftserteilung nach dem neuen System, insbesondere bei kleinen/mittelständischen Unternehmen, verdoppeln kann.
Auf der Verwaltungsseite schätzte die BNetzA den eigenen Aufwand aus dem neuen System auf etwa
2,9 Mio. Euro jährlich (Personalaufwand) und 150.000 Euro einmalig (Sachaufwand). Für die datenschutzrechtliche Begleitung durch die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) fallen dort jährlich rund 750.000 Euro an.
Die Erkenntnisse aus dem Expertenworkshop des NKR lagen dem im Bundestag federführenden Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz bei dessen Sitzung am 14. Oktober 2015 vor. Der Ausschuss
fügte eine Evaluierungsklausel in den Gesetzentwurf ein (BT-Drs. 18/6391). Aufgrund dieser Klausel
ist die Bundesregierung verpflichtet, drei Jahre nach Inkrafttreten der neuen Regelung die durch das
Gesetz für Wirtschaft und Verwaltung verursachten Kosten zu evaluieren.
Die Beispiele Zweites Pflegestärkungsgesetz (BMG) und Verkehrsdatenspeicherung (BMJV)
zeigen sehr deutlich, dass die Bereitschaft und die Herangehensweisen zur Quantifizierung
des Erfüllungsaufwands sehr unterschiedlich sein können. Während bereits zu Beginn der
Ressortanhörung zum Zweiten Pflegestärkungsgesetz sämtliche Folgekosten transparent
dargestellt, Aussagen zur ‚One in one out‘-Regelung, Erwägungen zu Alternativen sowie zur
Evaluierung getroffen wurden, blieben die Ausführungen im Gesetzentwurf zur Verkehrs­
datenspeicherung weit hinter diesen Anforderungen zurück. Nur mit Hilfe einer vom NKR
eigens durchgeführten Anhörung konnte eine Diskussion über die Folgekosten angestoßen
und im parlamentarischen Verfahren sichergestellt werden.
III. Was Transparenz bewirken kann
49
2. Kulturgutschutz
Worum geht es?
Vor dem Hintergrund der politischen und ökonomischen Verwerfungen nach dem 1. Weltkrieg wurde
in Deutschland ein seitdem mehrmals novelliertes Kulturgutschutzrecht geschaffen, mit dem die Abwanderung künstlerisch, geschichtlich oder archäologisch bedeutsamer Wertgegenstände kontrolliert
und ggf. verhindert bzw. rückgängig gemacht werden soll.
Im September 2015 lag dem NKR ein Gesetzentwurf vor, der u.a. bestimmte Objekte einem Ausfuhrverbot auch für den EU-Binnenmarkt unterwirft. Das Verbot soll nur durch staatliche Genehmigung
überwunden werden können.
Aus Sicht des NKR
Von Beginn an war deutlich, dass die Ausfuhr- und Handelsbeschränkungen zu vermehrtem Verwaltungsaufwand des Bundes und der Länder führen (Prüfung- und Genehmigungsverfahren). Die Bundesregierung ging davon aus, dass jährlich etwa 2.000 Ausfuhranträge für Kulturgut in den Binnenmarkt gestellt werden. Unter dieser Annahme schätzt sie den Mehraufwand für Bund und Länder auf
jährlich 250.000 Euro.
In seiner Stellungnahme stellte der NKR u.a. die Tragfähigkeit dieser Schätzgrundlage und der kalkulierten Kostenfolgen für die Verwaltung in Frage. Die Stellungnahme des NKR spiegelte sich in der
öffentlichen Diskussion wieder (FAZ vom 30. Oktober 2015; Die Welt vom 08. Juni 2016) und lag dem
im Bundestag federführenden Ausschuss für Kultur und Medien vor. Sie trug dazu bei, dass die Frage
nach den Kosten für Bund und Länder Teil einer Sachverständigenanhörung war, die der Ausschuss
am 13. April 2016 durchführte. Dabei ergab sich, dass mit mehr als 130.000 EU-Ausfuhranträgen/Jahr
gerechnet wird, die Bundes- und Landesbehörden zu prüfen und ggf. zu bescheiden haben. Die laufenden Kosten allein des Bundes (Zoll) hierfür schätzte ein Sachverständiger auf jährlich 16,2 Mio.
Euro, für Bund und Länder zusammen kam er auf 43,2 Mio. Euro.
Beratungen in Bundestag und Bundesrat: Kostenfolgen diskutieren
Jedes Gesetzesvorhaben muss seine Kostenfolgen von Beginn an transparent machen. Jeder
Kostenschätzung der Ressorts zu den Entwürfen der Bundesregierung ist deshalb stets
auch eine Stellungnahme des NKR beigefügt, damit Bundestag/Bundesrat die Kostenfolgen
und ggf. Regelungsalternativen auf möglichst realitätsnaher Grundlage diskutieren können.
Der NKR wirbt für eine Intensivierung der parlamentarischen Kostenfolgendiskussion, um
unnötige Belastungen für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung zu vermeiden. Es ist ein wichtiger Teil des gesetzlichen Auftrags an den NKR, den Ausschüssen des Bundestags und des
Bundesrats hierfür zur Verfügung zu stehen. In den dargestellten Beispielen hat der NKR
diesen Auftrag wahrnehmen können.
50
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Beiträge der Verbände zu Bürokratieabbau und besserer Rechtsetzung
Interessenverbänden kommt im Gesetzgebungsprozess eine wichtige Rolle zu: Sie organisieren Interessen, bündeln diese, formulieren und vertreten Forderungen gegenüber dem
Gesetzgeber. Die Geschäftsordnung des Bundestags und die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien sehen die Mitwirkung von Interessenverbänden im Gesetz­
gebungsprozess ausdrücklich vor. Vertreter von Verbänden können von den Ausschüssen
des Bundestags um Stellungnahmen gebeten werden oder in öffentlichen Anhörungen
Auskunft geben. Ministerien beteiligen Verbände bei der Vorbereitung und Abstimmung
von Gesetzen. Der Sachverstand der Verbände wird genutzt, um Gesetze quasi in der Entstehung dem Praxistest zu unterziehen und die spätere Umsetzung zu durchdenken.
Insofern sind Verbände als Wissensträger über die Umsetzung von Gesetzen auch für den
NKR ein wichtiger Partner. Was bewirken bestimmte Vorgaben aus Gesetzen in der Praxis
tatsächlich? Wie wirken sich bestimmte Vorgaben auf die Mitglieder der Verbände – Unternehmen oder Bürger – aus? Seit mehreren Jahren engagieren sich Verbände, insbesondere
die Spitzenverbände der Wirtschaft BDA, BDI, DIHK, DK10 und ZDH, und nennen Bürokratieabbauthemen und Projektvorschläge. Auf diese Weise leisten sie relevante Beiträge zum
Abbau bestehender bürokratischer Hemmnisse für Wirtschaftsunternehmen.
Dieses Engagement wünscht sich der NKR auch bei der Ermittlung konkreter Kostenfolgen,
etwa in den Verbändeanhörungen in Gesetzgebungsverfahren. Insgesamt zeigt sich bisher,
dass die Verbände zwar Hinweise darüber geben, ob Regelungen kostenintensiv sind. Eine
konkrete Quantifizierung der Folgekosten und Alternativendarstellungen fehlte allerdings
in den allermeisten Fällen. Eine positive Ausnahme ist die Bankwirtschaft. Hier waren die
Verbände in die jüngsten Gesetzgebungsinitiativen frühzeitig eingebunden und engagierten
sich bei der Kostenermittlung gemeinsam mit BMF und BaFin. Auch die Verbände selbst
haben die Auseinandersetzung als hilfreich empfunden, um die Annahmen über die Umsetzung, die theoretisch getroffen wurden, mit ihrem Blick auf die Praxis zu überprüfen.
Deshalb wirbt der NKR dafür, dass die Verbände Kosten- und sonstige Regelungsfolgen für
ihre Mitglieder mit daten- und faktenbasierten Stellungnahmen sichtbar machen. Dazu gehört, dass sie über das notwendige Fachwissen hinsichtlich der Methodik verfügen, die der
Berechnung des Erfüllungsaufwands zugrunde liegt. Das ist bis heute weitgehend nicht der
Fall. Kurz, allein das Äußern von „Bauchgefühl“ reicht nicht aus. Die Verbände haben ein
originäres Transparenzmandat, das ihnen die Möglichkeit gibt und sie damit in gewisser
Weise auch verpflichtet, an der Qualität staatlicher Folgenabschätzung aktiv mitzuwirken.
Hier gibt es weiterhin beachtlichen Verbesserungsbedarf.
10 Deutsche Kreditwirtschaft (DK) bestehend aus vier Verbänden DSGV, VÖB, Bankenverband und BvR.
IV. Projekte des NKR
51
IV. Projekte des NKR
Der NKR hat sich nicht nur mit den Folgekosten neuer gesetzlicher Regelungen beschäftigt, sondern
auch in bestehenden Regelungen unverhältnismäßige Kostenbelastungen identifiziert und mit interessierten Partnern geeignete Maßnahmen zu deren Reduzierung entwickelt. Hierzu hat er in den vergangenen Jahren eine Reihe von Projekten durchgeführt, Verbesserungsvorschläge vorgelegt und spürbare
Vereinfachungen auf den Weg gebracht. Beispielsweise seien hier genannt: Elterngeld, Wohngeld, Studierenden-BAföG und Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungen für ausländische Fachkräfte. Jüngste
Projekte sind das Projekt „Mehr Zeit für Behandlung – Vereinfachung von Verfahren und Prozessen in
Arzt- und Zahnarztpraxen“, das Projekt „Erfüllungsaufwand eines Unternehmens“ und das Projekt
„Fälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge“.
1. Mehr Zeit für Behandlung – Vereinfachung von Verfahren und Prozessen in Arzt- und Zahnarztpraxen
Am 28. August 2015 hat der NKR gemeinsam mit den Trägern der Selbstverwaltung des Gesundheitswesens, dem BMG und dem StBA die Ergebnisse des Projekts in Berlin vorgestellt, mit dem die bürokratischen Abläufe in Arzt- und Zahnarztpraxen auf den Prüfstand gestellt wurden.
Das Ergebnis der Untersuchung zeigt, dass Arzt- und Zahnarztpraxen es mit Bürokratiekosten von über
4 Mrd. Euro jährlich zu tun haben. In jeder Arztpraxis werden im Schnitt pro Jahr mehr als 2.800 Überweisungen, 600 Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen und 300 Heilmittelverordnungen ausgestellt. Das
allein entspricht 16,5 Personentagen pro Jahr. Hinzu kommen Behandlungspläne und zahlreiche weitere Informationspflichten, die durch Arzt-, Psychotherapeuten- und Zahnarztpraxen zu erfüllen sind.
Durchschnittlich 96 Tage ist pro Praxis eine Person mit der Bewältigung bürokratischer Vorgaben beschäftigt.
Um dem daraus resultierenden Aufwand zu begegnen, haben die Projektbeteiligten insgesamt 20 Hand­
lungsempfehlungen erarbeitet und beschlossen. Als Grundlage dienten die 47 belastendsten Informationspflichten mit über 10 Mio. Euro Jahresnettokosten im Gesetzgebungsbereich des BMG sowie
Vereinfachungsvorschläge der Projektteilnehmer. Die Handlungsempfehlungen betreffen zahlreiche
gängige Abläufe und Prozesse im Praxisalltag. Für die Erleichterung spielen z.B. der intelligente Einsatz
von IT, aber auch die Fortentwicklung von Formularen eine wesentliche Rolle.
Handlungsempfehlungen im Bereich der Vertragsärzte betreffen z.B. die Vereinheitlichung und Vereinfachung der Formulare, mit denen Krankenkassen und der Medizinische Dienst der Krankenkassen
Informationen bei den Vertragsärzten einfordern. Hierbei wurde eine künftige digitale Übermittlung
bereits mitgedacht. Für den Bereich der Zahnärzte wurde z.B. empfohlen, von einem papiergebundenen auf ein elektronisches Antrags- und Genehmigungsverfahren von zahnärztlichen Leistungen umzustellen. Es wurden aber auch Handlungsempfehlungen entwickelt, die für alle gleichermaßen gelten.
Dies betrifft z.B. die Abschätzung der Bürokratiekosten im Gemeinsamen Bundesausschuss (G-BA).
Seit September 2012 ermittelt der G-BA die Bürokratiekosten, die durch seine Beschlüsse entstehen.
52
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Künftig sollte noch frühzeitiger als bisher der bürokratische Aufwand im Vorfeld abgeschätzt werden,
damit für die inhaltliche Beratung im G-BA belastbare Zahlen vorliegen.
Vier Handlungsempfehlungen wurden seither bereits umgesetzt. Mit der Änderung der Arbeitsunfähigkeits-Richtlinie wurde das seit dem 1. Januar 2016 gültige einheitliche Formular zur Bescheinigung
der Arbeitsunfähigkeit eingeführt. Künftig gibt es statt zwei Formularen (Erst- und Folgebescheinigung) nur noch ein Formular, das vollständig elektronisch ausfüllbar ist. Rückmeldungen von Ärzten
zeigen, dass die Umsetzung dieser Handlungsempfehlung zu einer spürbaren Entlastung im Praxisalltag führt, denn die Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung (Erstbescheinigung) zählt zu den am häufigsten ausgestellten Bescheinigungen (rund 65 Mio. im Jahr).
Des Weiteren wurden die Handlungsempfehlungen in den Bereichen qualitätsbezogener Dokumentation, des langfristigen Heilmittelbedarfs sowie der Verordnung medizinischer Rehabilitation umgesetzt.
Für die qualitätsbezogene Dokumentation wird klargestellt, dass das interne Qualitätsmanagement
nicht pro Arzt, sondern pro Praxis zu erfüllen ist. Bisher bestanden hierüber in Arztpraxen bzw. Medizinischen Versorgungszentren häufig Unsicherheiten.
Mit der Änderung der Richtlinie über Leistungen zur medizinischen Rehabilitation im Oktober 2015
wurden das Verordnungsverfahren für Rehabilitation sowie die erforderliche Qualifikation zu dieser
Verordnung vereinfacht. Der G-BA schätzt die Entlastung für Vertragsärzte in diesem Bereich auf
1,3 Mio. Euro jährlich. Zum einen wird dabei das bisher zweistufige Verordnungsverfahren auf ein einstufiges Verfahren reduziert, und zum anderen entfällt die bisherige Regelung, dass nur Ärzte mit einer
entsprechenden Genehmigung medizinische Rehabilitation verordnen dürfen.
Eine weitere Entlastung von rund 4 Mio. Euro11 bringt die Änderung der Heilmittel-Richtlinie im Mai
2016 mit sich. Hier werden die Vorgaben zur Verordnung und Genehmigung von langfristigem Heilmittelbedarf deutlich vereinfacht. In der Heilmittel-Richtlinie sind die Diagnosen gelistet, bei denen von
einem langfristigen Heilmittelbedarf ausgegangen werden kann. Für diese Diagnosen fallen Antragstellung und entsprechende Genehmigung weg. Somit werden sowohl Krankenkassen als auch die
Antragsteller entlastet.
Projektpartner des NKR waren die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV), die Kassenzahnärztliche
Bundesvereinigung (KZBV), die Bundeszahnärztekammer (BZÄK) und der Spitzenverband der Gesetz­
lichen Krankenkassen (GKV-SV). Begleitet wurde das Projekt durch das BMG, die Geschäftsstelle des
Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA) sowie durch die Geschäftsstelle Bürokratieabbau im Bundeskanzleramt. Die für das Projekt erforderlichen Datenerhebungen und Berechnungen wurden vom
StBA durchgeführt. Die Untersuchung startete in 2013. Die Gruppe unter Vorsitz des stellvertretenden
NKR-Vorsitzenden Wolf-Michael Catenhusen nahm ihre Arbeit im Dezember 2014 auf und erarbeitete
bis zum Ende des Projekts im August 2015 in insgesamt sieben Sitzungen 20 Handlungsempfehlungen
im Konsens. Diese 20 Handlungsempfehlungen wurden als Teil des Abschlussberichts veröffentlicht.
11 Schätzung des Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA).
IV. Projekte des NKR
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2. Fälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge
Kaum ein anderes Thema war ein so treuer thematischer Begleiter seit der Berufung des NKR 2006 wie
die Fälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge. Von Seiten der Wirtschaftsverbände und aus dem politischen Raum werden seit der Vorverlegung des Fälligkeitstermins auf den drittletzten Bankarbeitstag
zum Januar 2006 der hohe bürokratische Aufwand sowie der negative Einfluss auf die Liquidität der
Unternehmen beklagt.
Im Jahr 2015 hat der NKR die Initiative ergriffen und das StaBA beauftragt, im Rahmen eines Projekts
den tatsächlichen Aufwand der Unternehmen zu erheben. Neben dem Status quo wurden auch vier
Alternativszenarien auf deren Entlastungspotenzial und Umsetzbarkeit hin untersucht. Ziel des Projekts war, Transparenz über die tatsächlichen Kosten und vorliegende Alternativen herzustellen, um
dadurch die Diskussion zu versachlichen.
Der NKR veröffentlichte im Juni 2016 gemeinsam mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales,
dem Bundeskanzleramt und dem StBA den NKR-Projektbericht „Fälligkeit von Sozialversicherungsbeiträgen“. Die darin vorliegenden Ergebnisse bringen Licht ins Dunkel.12 Die Berechnung und Abführung
der Sozialversicherungsbeiträge sind Pflichten mit sehr hohem jährlichen Aufwand (1,46 Mrd. Euro) für
die Unternehmen.
Insbesondere die Unternehmen, die zum Stichtag noch keine Klarheit über die tatsächlichen Sozial­
versicherungsbeiträge zum Monatsende haben und diese daher schätzen müssen, haben einen hohen
Aufwand. Die beiden Alternativen, den Fälligkeitstermin auf den Folgemonat zu verlegen (alte Regelung bis 2006) bzw. das bisherige, als Ausnahme erlaubte erleichterte Beitragsverfahren, würden bei
Unternehmen, die diese Pflicht betriebsintern erfüllen, zu einer jährlichen Entlastung der Unternehmen von rund 81 Mio. Euro bzw. 64 Mio. Euro führen.
Eine weitere Alternative, die sich an der Umsatzsteuervoranmeldung orientiert, wurde von den befragten Unternehmen, wie auch von den Steuerberatern, die als Dienstleister für Unternehmen fungieren,
aus Gründen der Komplexität abgelehnt. Ähnlich kritisch wird die vierte Alternative gesehen, die vergleichbar dem erleichterten Beitragsverfahren den Vormonatswert als Meldungsgrundlage nimmt, diesen allerdings nur durch eine einzige jährliche Korrekturmeldung bereinigt. Bei dieser Alternative wird
vor allem die einmalige Korrekturzahlung kritisch gesehen, auch weil sich die Unternehmen möglicherweise einer unvermutet hohen Nachzahlung gegenübersehen könnten.
Die Maximalforderung, den Fälligkeitstermin wieder auf den nachfolgenden Monat zu verlegen, würde
interessanterweise eine nur geringfügig höhere Entlastung herbeiführen als die Ausweitung des erleichterten Beitragsverfahrens, die Liquidität der Rentenkasse gleichzeitig allerdings um rund 28 Mrd.
Euro reduzieren, was wiederum zu Beitragserhöhungen führen könnte.
Der Bericht ermittelt als beste Alternative das sogenannte ‚erleichterte Beitragsberechnungsverfahren’
(Verwendung des Vormonats als Berechnungsgrundlage, Differenzen zum Monatsende werden im
Folgemonat verrechnet), das bisher nur als Ausnahme für Unternehmen mit besonders stark schwankenden Lohnsummen zulässig war. Die Öffnung dieser Ausnahmeregelung für alle führt zu einer jährlichen Entlastung der Unternehmen, die diese Pflicht betriebsintern erfüllen, von rund 64 Mio. Euro. Da
60 Prozent der Unternehmen die Berechnung und Abführung der Sozialversicherungsbeiträge durch
12 Der Projektbericht ist unter www.normenkontrollrat.bund.de abrufbar.
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JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
externe Dienstleister, vor allem Steuerberater, erledigen lassen, ist es möglich, dass die Entlastung der
Unternehmen insgesamt noch höher ausfällt, sofern sich der niedrigere Aufwand für die Dienstleister
auch auf die Kosten der Mandanten auswirkt.
Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat angekündigt, einen Vorschlag zur gesetzlichen
Umsetzung dieser Öffnung des ‚erleichterten Beitragsberechnungsverfahrens’ für alle zu machen.
Diese gesetzliche Regelung wird in das vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie geplante
Zweite Bürokratieentlastungsgesetz aufgenommen.
3. Erfüllungsaufwand eines Unternehmens
Bisher wird der Erfüllungsaufwand für die jeweiligen Entwürfe von Gesetzen, Verordnungen und
Verwaltungsvorschriften ermittelt und dargestellt. Das bedeutet, aus den Regelungsvorhaben
resultierende konkrete gesetzliche Vorgaben werden mit Kosten für Wirtschaft, Bürger und Verwaltung hinterlegt, um die Folgekosten für die Normadressaten abschätzen zu können und ggf. Alternativen abzuwägen. Diese Perspektive ist im Rechtsetzungsprozess notwendig, im Alltag ist sie nur
bedingt tauglich. Denn ein Unternehmer, der neue Mitarbeiter einstellt oder einen Anbau plant,
orientiert sich an der konkreten „Lebenslage“ und den in dieser zu erfüllenden gesetzlichen Vor­
gaben. Hinzu kommt: Nicht nur solche Lebenslagen lösen Erfüllungsaufwand aus, sondern auch
das unternehmerische Handeln an sich.
Deshalb hat der NKR mit Unterstützung der Rechtsanwaltskanzlei RACK untersucht, wie hoch der
jährliche Erfüllungsaufwand eines mittelständischen Unternehmens in seiner Gesamtheit ist. Dafür
wurden alle in dem beispielhaft ausgewählten Unternehmen anfallenden gesetzlichen Pflichten identifiziert und mit Kosten hinterlegt. Das untersuchte Unternehmen ist die „GKN Driveline Standort
Offenbach“, ein Automobilzulieferer und somit ein für die deutsche Wirtschaft typisches Unternehmen
aus dem produzierenden Gewerbe.
Zu den Pflichten gehören neben den steuer- und handelsrechtlichen Pflichten auch alle aus dem Bereich Arbeits- und Umweltschutz. Insgesamt wurden mehr als 2.000 zu erfüllende Pflichten identifiziert. Der jährliche Erfüllungsaufwand des Unternehmens beträgt 3,6 Prozent des Umsatzes. Setzt man
diese Zahl in das Verhältnis zu der Umsatzrendite, die im Mittelstand 2014 durchschnittlich 4,6 Prozent betrug, wird deutlich, wie wichtig es ist, den Erfüllungsaufwand für Unternehmen in den Blick zu
nehmen, um unnötige Belastungen zu vermeiden.
Bei der Untersuchung handelt sich um die Betrachtung eines Einzelfalls, der sich nicht auf die gesamte
Wirtschaft hochrechnen lässt, da auch nach Aussage der Kanzlei RACK Unternehmen aus anderen
Branchen, wie z.B. Chemie oder auch Gesundheit noch deutlich mehr Pflichten zu erfüllen haben.
Dennoch handelt es sich aus Sicht des NKR um einen Perspektivenwechsel, der sich lohnen kann, um
ein realitätsnahes Bild von den seitens der Unternehmen zu erfüllenden gesetzlichen Vorgaben zu
erhalten.
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V. Arbeit der Bundesregierung
Im Berichtszeitraum war die Grundlage der Arbeit der Bundesregierung in Sachen bessere Rechtsetzung und Bürokratieabbau im Wesentlichen das Arbeitsprogramm „Bessere Rechtsetzung 2014“.
Dieses Programm wurde im Juni 2014 beschlossen und im Dezember 2014 durch zusätzliche Maßnahmen zur Entlastung der mittelständischen Wirtschaft erweitert. Wesentliche Aspekte aus dem
Arbeitsprogramm 2014 waren zum Beispiel die Einführung einer ‚One in one out‘-Regel und des
KMU-Leitfadens, die Weiterentwicklung des EU Ex ante-Verfahrens sowie die erstmalige Durchführung einer Lebenslagenbefragung.
Für den Berichtszeitraum ebenfalls relevant war das systematische Evaluationsverfahren, das in 2013
eingeführt wurde. Damit Evaluierungen nach drei bis fünf Jahren möglich sind, wirkt der NKR fort­
laufend mit seiner Prüfung darauf hin, dass Ziele neuer Vorhaben klar genug formuliert werden, um
eine Bewertung der Zielerreichung zu ermöglichen.
Aufbauend auf das Arbeitsprogramm 2014 wurde im Juni 2016 das Arbeitsprogramm „Bessere Rechtsetzung 2016“ von der Bundesregierung beschlossen. Auf die genannten wesentlichen Aspekte der
Arbeitsprogramme geht das vorliegende Kapitel ein.
1. ‚One in one out’-Regel
Die Bundesregierung hat – einer Empfehlung des NKR folgend – 2015 in Deutschland eine ‚One in
one out‘-Regel eingeführt. Die neue Regel besagt, dass zusätzliche Kosten als Folge neuer gesetzlicher Regelungen für die Wirtschaft grundsätzlich an anderer Stelle durch Kostenreduzierungen ausgeglichen werden müssen. Die Belastung der Wirtschaft durch neue Gesetze soll also per Saldo nicht
weiter zunehmen. Diese Entscheidung der Bundesregierung macht die Begrenzung der gesetzlichen
Folgekosten zu einem wichtigen Teil der Vorbereitung neuer Gesetzgebung. Dabei ist es grundsätzlich
notwendig, dass konkrete Entlastungen im Gegenzug für neue gesetzliche Belastungen möglichst im
gleichen Regelungsvorhaben benannt und zeitnah, spätestens bis zum Ende der Legislaturperiode,
umgesetzt werden.
Erfahrungen: Seit Einführung der Regel zum 1. Januar 2015 ist das ‚Out‘, die Entlastung der Wirtschaft,
um knapp 1 Mrd. Euro höher ausgefallen als das ‚In‘, also die Belastung der Wirtschaft. Der bisherige
Trend der stetig ansteigenden laufenden Kosten der Wirtschaft aus deutschen Gesetzen und Verordnungen konnte damit durchbrochen werden. Nach eineinhalb Jahren ist es noch zu früh zu konstatieren, ob die Regel dauerhaft zu einer Begrenzung führt. Der bisherige Eindruck des NKR ist aber, dass
die Ressorts im Rechtsetzungsprozess für die jährlichen Folgekosten der Wirtschaft stärker sensibilisiert wurden. Somit bringt die ‚One in one out’-Regel den vom NKR geforderten „Druck ins System“.
2. KMU-Leitfaden
Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) werden durch gesetzliche Regelungen oft stärker belastet
als Großunternehmen, da sie in der Regel nicht über vergleichbar spezialisiertes Personal verfügen,
um komplexe Informationspflichten zu erfüllen. Das erforderliche Know-how muss eingekauft werden. Mit dem Arbeitsprogramm „Bessere Rechtssetzung 2014“ und den Eckpunkten zum Bürokratie-
56
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
abbau hat die Bundesregierung beschlossen, ein Verfahren zur frühzeitigen Identifizierung und Berücksichtigung von Belangen kleiner und mittlerer Unternehmen einzuführen, den sog. KMU-Leitfaden. Verantwortlich für die Anwendung des KMU-Leitfadens sind die Ministerien bei der Erstellung
des Regelungsentwurfs. In einer Vorprüfung ist zunächst zu ermitteln, ob kleine und mittlere Unternehmen von der geplanten Regelung überhaupt betroffen sind. Ist dies der Fall, prüft das zuständige
Ministerium, ob der Regelungsentwurf Vorgaben enthält, die kleine und mittlere Unternehmen besonders belasten könnten. Dabei handelt es sich beispielsweise um Vorgaben, zu deren Umsetzung
Spezialisten benötigt werden, die in kleinen und mittleren Unternehmen üblicherweise nicht vorhanden sind. Hat das Ressort derartige Vorgaben identifiziert, ermittelt es Regelungsalternativen und
Maßnahmen, die kleine und mittlere Unternehmen wiederum entlasten können; z.B.: Ausnahmeregelungen oder flankierende Unterstützungsmaßnahmen wie Informationskampagnen oder die Bereitstellung von Fördergeldern.
Ein halbes Jahr nach seiner Einführung lässt sich insgesamt feststellen, dass die Ressorts den KMULeitfaden – auch auf Hinweis des NKR – anwenden. Konkrete Ergebnisse lassen sich so kurz nach der
Einführung noch nicht zusammenfassen, u.a. weil durch die betreffenden Regelungsvorhaben Entlastungen entstanden sind, eine 1:1-Umsetzung europarechtlicher Vorgaben erfolgte oder die Prüfung
der betreffenden Vorhaben im Berichtszeitraum noch nicht abgeschlossen war. Der NKR wird bei seiner Ex ante-Prüfung auch weiterhin auf eine Anwendung des Leitfadens achten.
3. EU Ex ante-Verfahren
Der Einfluss europäischer Regelungen auf die bürokratische Belastung deutscher Unternehmen ist
mehr als bedeutend: Die Bestandsmessung von 2008 ergab, dass über 50 Prozent (25,4 Mrd. Euro)
der für die deutsche Wirtschaft ermittelten jährlichen „reinen Bürokratiekosten“ aus Informations­
pflichten durch EU- und internationales Recht veranlasst sind. Betrachtet man nicht nur die Büro­
kratiekosten, sondern die gesamten Folgekosten, dürfte sich ein sehr ähnliches Bild ergeben. Insgesamt muss daher der Kostentransparenz und der Vermeidung von Folgekosten zum Zeitpunkt der
Verhandlungen auf EU-Ebene ein besonderer Stellenwert eingeräumt werden.
Mit dem neuen EU Ex ante-Verfahren nimmt die Bundesregierung die Folgekosten von EU-Rechts­
akten für Deutschland erstmals systematisch in den Blick. In einem ersten Schritt prüft die Bundes­
regierung das Arbeitsprogramm der EU-Kommission daraufhin, ob besonders aufwandsträchtige
Regelungsvorhaben enthalten sind. Anschließend übersendet die Bundesregierung eine Stellungnahme an die EU-Kommission, in der sie das Arbeitsprogramm auch im Hinblick auf die möglichen
Folgekosten der geplanten EU-Rechtsakte bewertet. Im zweiten Schritt werden die sog. Inception
Impact Assessments bzw. Roadmaps, d. h. die Vorstudien zu den Folgenabschätzungen, geprüft. Erarbeitet die EU-Kommission zu einem Regelungsvorhaben eine solche Roadmap oder ein Inception
Impact Assessment, bewertet das zuständige Ressort, ob die EU-Kommission bei den Vorarbeiten zur
Folgenabschätzung alle wesentlichen Aspekte berücksichtigt hat.
Der dritte Schritt ist aus Sicht des NKR der bedeutendste. Sobald die EU-Kommission einen Regelungsvorschlag veröffentlicht, hat das zuständige Ressort zunächst zu bewerten, ob die Folgenabschätzung der EU-Kommission vollständig ist und gegebenenfalls von der EU-Kommission Nachbesserungen zu verlangen. Sofern die EU-Kommission keine Folgenabschätzung vorgelegt hat, das Ressort eine solche jedoch für notwendig erachtet, ist diese Forderung ebenfalls an die EU-Kommission
V. Arbeit der Bundesregierung
57
zu richten. Kommt die EU-Kommission diesen Forderungen nicht nach, so hat das Ressort eine eigene
Folgenabschätzung zu den Folgekosten für Deutschland anzufertigen.
Eine eigene Kostenschätzung für die Auswirkungen in Deutschland muss das Ressort seit Anfang
2016 auch dann erstellen, wenn die Folgenabschätzung der EU-Kommission laufenden Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und Verwaltung ausweist, der europaweit über 35 Mio.
Euro jährlich liegt. Der NKR kann nach dem neuen Verfahren zu dieser Aufwandsschätzung eine Stellungnahme abgeben.
Das neue EU Ex ante-Verfahren der Bundesregierung ist aus Sicht des NKR ein wichtiger Schritt hin
zu einer systematischen Erfassung möglicher Folgekosten aus EU-Rechtsakten für Deutschland. Mit
seinen Erfahrungen aus der Bewertung von Folgenabschätzungen nationaler Vorhaben unterstützt
der NKR die Bundesregierung in diesem Verfahren.
Erste Erfahrungen mit dem EU Ex ante-Verfahren zeigen, dass es für die Ressorts häufig nicht ohne
weiteres möglich ist, den Aufwand für Deutschland binnen relativ kurzer Zeit zu ermitteln. Grund
dafür sind einerseits die Folgenabschätzungen der Europäischen Kommission, die oft keine einfachen
Schlussfolgerungen bezüglich der Folgekosten für die einzelnen Mitgliedsstaaten zulassen. Andererseits haben die Ressorts insbesondere bei komplexen Regelungsvorhaben Schwierigkeiten, binnen
kurzer Frist die notwendigen Informationen als Grundlage für eigene Kostenschätzungen zu beschaffen. Nach Auffassung des NKR unterstreichen diese Erfahrungen zum einen die Notwendigkeit, bei
der EU-Kommission energischer als bisher auf verständliche, nachvollziehbare Folgenabschätzungen
zu drängen. Zum anderen müssen die eigenen Anstrengungen zur Abschätzung der jeweiligen Folgewirkungen für Deutschland deutlich verstärkt werden, um besser als bisher in der Lage zu sein, die
Berechnungen der EU-Kommission zu den Folgekosten ihrer Vorschläge in den Beratungen des Ministerrats kritisch überprüfen und hinterfragen zu können.
4. Ex post-Evaluierung
Rechtsetzung vollzieht sich in einem Prozess, der mit dem Entwurf einer Regelung beginnt und –
nach der Beschlussfassung durch den Gesetzgeber – mit ihrer Bekanntmachung abschließt. Evaluierung wird ein Verfahren genannt, das die im Vollzug der Regelung eingetretenen Wirkungen und Nebenfolgen den ursprünglich angestrebten Zielen sowie den vorab geschätzten Kosten gegenüberstellt.
Mit Wirkung ab März 2013 hat die Bundesregierung die Evaluierung grundsätzlich aller Regelungsvorhaben mit einem Erfüllungsaufwand > 1 Mio. Euro verbindlich vorgeschrieben. Zweck des Verfahrens ist es, Qualität und Wirksamkeit staatlichen Rechts sowie seine Akzeptanz zu verbessern.
Bis Ende 2016 sollen die ersten Evaluierungen nach dem neuen Verfahren durchgeführt werden. Der
NKR wird die Evaluierungsberichte auswerten und auf dieser Grundlage ggf. Vorschläge zur Präzisierung und/oder Fortentwicklung der Methodik machen.
Schon jetzt wirkt der NKR bei seiner Ex ante-Prüfung darauf hin, dass die Ziele neuer Vorhaben klar
genug beschrieben werden, um die Evaluierung – nach drei bis fünf Jahren – anhand eindeutiger
und messbarer Kriterien zu ermöglichen. Auch ist der NKR der Auffassung, dass die Nachmessungen des Erfüllungsaufwands durch das StBA für die Evaluierung genutzt und öffentlich gemacht
werden sollten.
58
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Auch Länder und Verbände sind gefordert, sich einerseits stärker und konsequenter für Evaluierungen
einzusetzen und andererseits die Ressorts entsprechend dabei zu unterstützen. Denn mit dem Prozess der Evaluierung haben Länder und Verbände die Chance, Nachbesserungen dort zu erreichen, wo
sich das Regelungsvorhaben aus ihrer Sicht und Erfahrung nicht bewährt hat.
5. Lebenslagenprojekt (Gesetzessprache/Formulare)
Im Juni 2014 führte die Bundesregierung mit dem Arbeitsprogramm „Bessere Rechtsetzung“ einen
neuen Ansatz zur Überprüfung bürokratischer Belastungen von Bürgern und Unternehmen ein. Anhand von 30 typischen Behördenkontakten – 20 der Bürger und 10 von Unternehmen – sollte mittels
einer umfangreichen Befragung durch das StBA untersucht werden, wie zufrieden Bürger und Unternehmen bei typischen Behördenkontakten sind. Gute als auch schlechte Erfahrungen sollten erfasst
werden. Anhand der so gewonnenen Erkenntnisse sollen dann Vereinfachungsmaßnahmen erarbeitet
werden, die die Betroffenen spürbar entlasten bzw. den entsprechenden Service der Verwaltung
ebenso spürbar verbessern.
Die ersten Ergebnisse der Befragung für die Bürger wurden am 19. August 2015, die Ergebnisse für
die Wirtschaft am 25. Januar 2016 vorgestellt. Insgesamt zeigte sich: Bürger und Unternehmen sind
mit der Verwaltung eher zufrieden. Bei zwei Aspekten – der Verständlichkeit des Rechts sowie der
Formulare – gibt es allerdings deutliche Kritik. Hier besteht ganz offensichtlich dringender Verbesserungsbedarf. Geringe Zufriedenheitswerte gibt es auch im Hinblick auf die Verfahrensdauer, die Transparenz der Verfahrensschritte sowie bei Öffnungs- und Wartezeiten.
Nach Auffassung des NKR hilft gegen diese Defizite bürger- und wirtschaftsfreundliches E-Government. Konsequentes E-Government ist der Schlüssel für aufwandsarmen Gesetzesvollzug, kann
Milliarden einsparen und zu echter Qualitätsverbesserung führen. Die strategische Relevanz dieses
Themas für den Bürokratieabbau kann daher nicht hoch genug eingeschätzt werden.
Dem Arbeitsprogramm 2016 der Bundesregierung wurden die Ergebnisse der Lebenslagenbefragung
zu Grunde gelegt und erste Maßnahmen für Verbesserungen eingeleitet (vgl.: ausführlicher dazu unter
folgendem Abschnitt „6. Neues Arbeitsprogramm 2016“).
6. Neues Arbeitsprogramm 2016
Das Arbeitsprogramm der Bundesregierung „Bessere Rechtsetzung 2016“ baut auf dem Arbeitsprogramm 2014 auf. Die darin enthaltenen Vorhaben – Recht einfach, verständlich und zielgenau zu gestalten und Belastungen zu reduzieren – werden im neuen Arbeitsprogramm als Daueraufgaben festgelegt und fortgeführt. Gestützt wird diese Entscheidung auch auf die Ergebnisse der Lebenslagenbefragung des StBA aus 2015. Diese Befragung belegte, dass – neben einer grundsätzlichen Zufriedenheit mit der deutschen Verwaltung – aus Sicht der Bürger und der Unternehmen noch erheblicher
Verbesserungsbedarf hinsichtlich der Verständlichkeit von Vorschriften, Prozessen und Formularen
sowie mit Blick auf den Zugang zu Informationen und Verwaltungsdienstleistungen unabhängig von
Zeit und Ort besteht (Digitalisierung der Verwaltung).
V. Arbeit der Bundesregierung
59
Darüber hinaus enthält das Arbeitsprogramm konkrete Maßnahmen für Bürger und Wirtschaft in
unterschiedlichen Rechtsbereichen, die spürbare Entlastungen von unnötiger Bürokratie und Kosten
bewirken sollen. Für die Bürger sind darunter Verbesserungen im Verfahren zum Wohngeldbezug,
onlinebasierte Verfahren für den Bezug von Elterngeld, sowie Maßnahmen zum Abbau von Bürokratie
in der Pflegedokumentation geplant. Die Modernisierung der Handwerksordnung, die stärkere Nutzung von Verwaltungsdaten in der Wirtschaftsstatistik und ggf. eine neue Fälligkeitsregel für Sozialversicherungsbeiträge – gebündelt mit weiteren Schritten in einem Zweiten Bürokratieentlastungs­
gesetz – sind für die Wirtschaft vorgesehene Maßnahmen.
Für eine im inneren effizientere und nach außen kundenorientierte und bürgernahe moderne Ver­
waltung betont die Bundesregierung darüber hinaus in ihrem Arbeitsprogramm die Potenziale von
E-Government. So will die Bundesregierung das Projekt „Föderales Informationsmanagement“ (FIM),
welches Verwaltungsvorgänge, die Bundesrecht umsetzen, einheitlicher beschreiben und Formulardaten harmonisieren soll, weiterführen. Gleiche Inhalte sollen gleich dargestellt und schließlich standardisiert digital abgebildet werden. Interoperable Servicekonten als zentrale Identifizierungs- und
Authentifizierungskomponenten sind – neben weiteren Maßnahmen – beabsichtigt.
Dass die Bundesregierung die Planung des Arbeitsprogramms insgesamt an den Ergebnissen der
Lebenslagenbefragung ausgerichtet hat, begrüßt der NKR nachdrücklich. Gleichwohl beschränken
sich die im Arbeitsprogramm enthaltenen Maßnahmen zur Vereinfachung des Rechts und von For­
mularen jedoch auf Einzelmaßnahmen. Hier sind einerseits – sowohl mit Blick auf die Rechts- und
Formularverständlichkeit als auch mit Blick auf die geplanten konkreten Entlastungsmaßnahmen –
weitere Anstrengungen notwendig, um zu durchgreifenden Vereinfachungen zu kommen. Andererseits sollte für neue Gesetze – sofern für deren Vollzug Formulare benötigt werden – frühzeitig eine
ebenenübergreifende Verständigung über deren Verständlichkeit, Einheitlichkeit und Digitalisierung
gemeinsam mit den Ländern erfolgen.
Kritisch sieht der NKR das Fehlen einer übergeordneten Strategie, insbesondere mit Blick auf die
Koordinierung der Umsetzung von E-Government. Wieder werden vereinzelt gute Ideen fortgeführt
oder begonnen. Woran es fehlt, ist eine Gesamtstrategie, die bestehende Maßnahmen hinterfragt,
sinnvoll bündelt und ggf. neue in Angriff nimmt – aber in jedem Fall ein mit Ländern und Kommunen
abgestimmtes und somit effizientes Vorgehen ermöglicht.
In Punkto Verständlichkeit von Recht und Formularen empfiehlt der NKR zudem, Bürger und Wirtschaft und deren „Anwendersicht“ stärker und regelmäßiger einzubeziehen. Die im Arbeitsprogramm
enthaltenen Maßnahmen zum Wohngeldbezug und zu Einkommenssteuervordrucken wären sicher
gute erste Beispiele, um z. B. in sogenannten Formularlaboren unter Mitwirkung von Betroffenen
die Formulare einem Praxistest zu unterziehen. Ein weiteres – im Arbeitsprogramm nicht enthaltenes
– Beispiel könnte die Überarbeitung von Formularen im Zusammenhang mit dem BAföG sein. Für
spürbar mehr Verständlichkeit wäre ein Rückkoppeln mit den Anwendern – nicht nur den Experten in
der Verwaltung, sondern auch mit den Betroffenen – ein Paradigmenwechsel, der sich lohnen würde,
um größtmögliche Vereinfachungen und bessere Akzeptanz zu erreichen.
60
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Antragloses Kindergeld – Entlastungspotenziale nutzen
Österreich hat seit dem 1. Mai 2015 das antragslose Kindergeld eingeführt. Für die Zahlung
von Kindergeld ab Geburt eines Kindes wurde eine vollautomatische Lösung eingeführt, die
sowohl Bürgerinnen und Bürger als auch die Verwaltung entlastet. Überträgt man die Erfahrungen aus Österreich auf Deutschland, ergibt sich eine Zeitersparnis für die Bürgerinnen und Bürger von ca. 1,8 Mio. Stunden pro Jahr. Bei Zugrundelegung eines Stundensatzes
für Bürger von 25 Euro ergäbe dies eine Entlastung von 45 Mio. Euro.
Ein mögliches Umsetzungskonzept für Deutschland könnte wie folgt aussehen: Die Geburt
eines Kindes wird beim Standesamt ohnehin erfasst und die damit verbundenen Informationen u.a. an das Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) weitergegeben. Beim BZSt erhält der
neue Erdenbürger eine Steueridentifikationsnummer. In Deutschland könnte die dann vom
BZSt für jedes Kind vergebene Steuer-Identifikationsnummer genutzt werden, damit alle
Beteiligten Daten eindeutig austauschen können. Zudem bedarf es dann im Wesentlichen
einer rechtlichen Erlaubnis, damit die Standesämter oder Meldebehörden die Daten der
Eltern und des Kindes sowie die ggf. dort hinterlegte Bankverbindung an das BZSt melden
dürfen und das BZSt wiederum diese Daten an die zuständigen Familienkassen zur Gewährung des Kindergeldes weiterleiten darf. Auch der Umstand, dass in Deutschland das Kindergeld nur an eine Person gezahlt wird, könnte dergestalt gelöst werden, dass entweder
die Eltern die Berechtigtenbestimmung bei der Anmeldung der Geburt gegenüber dem
Standesamt oder der Meldebehörde vornehmen müssen oder dass sich der Gesetzgeber
dazu entschließt, eine Regelvermutung zugunsten eines Berechtigten einzuführen.
Aus Sicht des NKR fehlt es derzeit – trotz vorhandener erster Umsetzungskonzepte – an
dem politischen Willen, sich dieses Projekts anzunehmen. Der NKR wünscht sich vor dem
Hintergrund des hier vorhandenen deutlichen Potenzials zum Bürokratieabbau ein stärkeres Engagement der Bundesregierung.
61
VI. Bürokratieabbau im Mehrebenensystem
Gesetzgebung in Deutschland und Europa erfolgt in einem Mehrebenensystem: Ein erheblicher Teil
der Regelungen geht von der EU aus. Die Regelungen wirken über EU-Verordnungen entweder direkt
oder werden als EU-Richtlinien von Bund und Ländern innerhalb der vorgegebenen rechtlichen Spielräume in deutsches Recht umgesetzt. Bezogen auf Deutschland besteht eine ähnliche Arbeitsteilung:
Der Bund erlässt den Großteil der Regelungen, Länder und Kommunen konkretisieren diese bzw. führen sie aus.
Die Herausforderung für gute Gesetzgebung und das bewusste Suchen nach der aufwandsärmsten
Regulierungsalternative besteht darin, das Vollzugswissen der Ausführenden, d.h. in der Regel von
Landes- und Kommunalverwaltungen, frühzeitig bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen zu berücksichtigen. Das wiederum setzt voraus, dass dieses Wissen auch mitgeteilt wird. Zwar bestehen
sowohl auf EU- als auch auf Bundesebene Verfahren, um die betroffenen Adressaten fachlich zu beteiligen. Die Beschäftigung mit den Folgekosten der Verwaltung, den sog. Vollzugskosten, nimmt aber
bisher eher eine untergeordnete Rolle ein. Im Ergebnis werden auf EU- und Bundesebene immer
noch Regelungen ohne ausreichende Kenntnis ihrer Folgekosten getroffen. Dabei werden insbesondere Vollzugskosten vernachlässigt oder unterschätzt, die in den Verwaltungen vor Ort entstehen.
Abbildung 16: Bürokratieabbau im Mehrebenensystem
62
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Die Erfahrungen des NKR zeigen, dass die bestehenden Informations- und Beteiligungsverfahren
zwischen den Ebenen verbessert werden müssen. Einerseits muss das Wissen der mit dem Vollzug
betrauten Ebenen effektiver und frühzeitiger in die Vorbereitung gesetzlicher Regelungen eingebracht werden. Andererseits müssen Vollzugsaufwand und Vollzugstauglichkeit von den rechtsetzenden Ebenen stärker beachtet werden.
Ausgehend vom NKR-Gutachten 2014 und den darin aufgeführten Handlungsempfehlungen13 hat der
NKR seine Bemühungen verstärkt, sowohl in Bezug auf die EU-Rechtsetzung als auch im Hinblick auf
die Einbindung von Ländern und Kommunen konkrete Vereinbarungen und Verfahrensanpassungen
herbeizuführen und diese zu erproben (vgl. Abbildung 16). Wie dies konkret ausgestaltet ist, zeigen
die folgenden Kapitel.
1. EU
Das neue EU Ex ante-Verfahren der Bundesregierung macht das Ineinandergreifen der verschiedenen
Ebenen deutlich: Viele Regelungsvorhaben, die auf EU-Ebene beschlossen werden, werden zwar –
soweit es sich um EU-Richtlinien handelt – durch den Bund in nationales Recht umgesetzt, vollzogen
werden sie jedoch durch Länder bzw. Kommunen. Für eine solide Folgenabschätzung benötigt die EUKommission deshalb grundsätzlich nicht nur Daten und Informationen der Bundesebene, sondern auch
von Ländern und Kommunen. Bisher berücksichtigt die EU-Kommission diesen Vollzugsaufwand in
ihren Impact Assessments jedoch gar nicht oder unzureichend (vgl. ausführlicher dazu Kapitel V.3).
Abbildung 17: EU Ex ante-Verfahren im Mehrebenensystem
13 NKR-Gutachten: Vollzugsorientierte Gesetzgebung: Wie können EU, Bund, Länder und Kommunen die Folgekosten rechtlicher Vorgaben besser ermitteln?, abrufbar: www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/Content/DE/Artikel/2015-05-18_gutachten-nkr.html.
VI. Bürokratieabbau im Mehrebenensystem
63
2. Bund, Länder und Kommunen
Die tägliche Prüfpraxis des NKR zeigt, dass Länder und Kommunen bei der Vorbereitung neuer Bundesgesetze immer noch zu wenig und nicht systematisch in die Ermittlung des jeweiligen Erfüllungswands eingebunden sind. Auch jüngste Stellungnahmen des Bundesrats haben gezeigt, dass eine sorgfältige Schätzung des mit Gesetzen verbundenen Aufwands für Länder und Kommunen von großer
Bedeutung ist. Vor diesem Hintergrund hat der im September 2014 vom NKR initiierte „Gesprächskreis
zur Verbesserung der ebenenübergreifenden Vollzugsaufwandsermittlung“ seine Arbeit im vergangenen Jahr fortgesetzt, um konkrete Möglichkeiten für Verbesserungen auszuloten. Im Ergebnis wurden
Handlungsempfehlungen14 entwickelt, wie dies systematischer, frühzeitiger, transparenter und – anknüpfend an bestehende Strukturen und Verfahren – mit geringstmöglichem Aufwand erfolgen kann.
Dem Gesprächskreis gehören Vertreter der Länder, d.h. der Staats- und Senatskanzleien, einzelner
Innen-, Justiz- und Finanzministerien sowie die Bundesvereinigungen der Kommunalen Spitzenverbände an. Beteiligt sind außerdem das Bundeskanzleramt und das StBA.
Auch wenn Positivbeispiele zu würdigen sind, spielt die Frage des Vollzugsaufwands in den Abstimmungsprozessen zwischen Bund und Ländern insgesamt noch eine untergeordnete Rolle. Das Problem: In der Regel stellt der Bund keine konkreten und gezielten Fragen zum Vollzugsaufwand. In der
Folge sind Rückmeldungen aus Ländern und Kommunen bisher häufig eher pauschaler Art und selten
mit belastbaren Zahlen unterlegt.
Nach Auffassung des Gesprächskreises sollte der Bund Länder und Kommunen stärker in die Aufwandsschätzung einbeziehen. Umgekehrt sollten sich Länder und Kommunen systematischer an der
Ermittlung und Diskussion des Vollzugsaufwands beteiligen.
Eine Hilfestellung bietet ERBEX (Erfüllungsaufwands-Berechnung EX-ante): Um die Ermittlung und
Darstellung des Erfüllungsaufwands im Allgemeinen und den Vollzugsaufwand für die Verwaltung im
Besonderen zu erleichtern, hat das StBA das Erfassungswerkzeug ERBEX zur Verfügung gestellt.
ERBEX ermöglicht es den Bundesministerien, die einzelnen Vorgaben eines neuen Regelungsvorhabens strukturiert zu erfassen, die für die Ermittlung des Erfüllungsaufwands benötigten Daten einzugeben und methodengerechte Berechnungen durchzuführen. Enthalten ist auch eine Funktion, um
vorstrukturierte und einfach zu handhabende Abfragen für Länder und Kommunen zu erstellen.
ERBEX wurde im vergangenen Jahr getestet, weiterentwickelt und steht nun zur Verfügung.
Im Anschluss an die nun abgeschlossene Problemanalyse und ERBEX-Testphase sollen in einem nächsten Schritt die im Folgenden dargestellten Maßnahmen umgesetzt und erprobt, d.h. auf ihre Praxis­
tauglichkeit und Wirksamkeit hin überprüft werden. Die hierfür zwischen NKR, Bundesregierung, Ländern und Kommunen vereinbarte Probephase beginnt am 1. Oktober 2016 und soll ein Jahr dauern.
Maßnahmen, die vom Gesprächskreis empfohlen wurden:
1. Frühzeitige Thematisierung in Fach-Arbeitsgruppen
Empfohlen wird, dass die Bundesministerien die Vollzugsaufwandsschätzung in den jeweiligen FachArbeitsgruppen von Bund und Ländern so früh wie möglich thematisieren. So können bereits frühzei-
14 Die
Handlungsempfehlungen finden sich im Bericht des Gesprächskreises zur Verbesserung der ebenenübergreifenden
Vollzugsaufwandsermittlung vom 20. April 2016.
64
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
tig Überlegungen in den jeweiligen Fach-Arbeitsgruppen erfolgen, wie mit angemessenem Aufwand
aussagekräftige Daten (z.B. Fallzahlen) zum erwarteten Vollzugsaufwand ermittelt werden können.
2. Strukturierte Abfragen
Empfohlen wird, dass das jeweilige Bundesministerium die Länder möglichst frühzeitig, d.h. bereits
zum Zeitpunkt der Interessenermittlung nach § 41 GGO, spätestens aber mit Beginn der formalen
Länder- und Verbändebeteiligung nach § 47 GGO um konkrete Rückmeldung zum Vollzugsaufwand
bittet. Es soll seine Anfrage nutzerfreundlich vorstrukturieren und – soweit möglich – mit eigenen
Aufwandsschätzungen vorausfüllen. Dazu soll das IT-Werkzeug ERBEX genutzt werden; eine nutzerfreundliche Online-Lösung ist anzustreben (vgl. dazu Kapitel 4.3 E-Gesetzgebung als Instrument der
besseren Rechtsetzung).
3. Ausreichende Frist
Empfohlen wird, dass der Bund Maßnahmen ergreift, um für den Regelfall Beteiligungsfristen zur
Ermittlung des Vollzugsaufwands von mindestens vier Wochen vorzusehen. Dies kann auch dadurch
erreicht werden, dass die Ermittlung des Vollzugsaufwands der formalen Länderbeteiligung vorgelagert wird.
4. Ansprechpartner auf Landes- und Kommunalebene
Empfohlen wird, dass die Länder für die Erprobungsphase feste Ansprechpartner benennen, die in
Einzelfällen bei auftretenden Problemen und Fragen sowohl den fachlich zuständigen Landesministerien als auch dem Bund beratend und koordinierend zur Verfügung stehen sowie das Verfahren in
geeigneter Weise evaluieren. Gleiches gilt für die Ansprechpartner der Kommunalen Spitzenverbände
in ihrem Bereich.
5. Arbeitsteilung zwischen den Ländern
Angeregt wird, dass die Länder im Rahmen der frühzeitigen Information in den Facharbeitsgruppen
von Bund und Ländern prüfen können, inwiefern sich zu bestimmten Politikbereichen spezialisierte
Länderpools bilden lassen, die stellvertretend für alle Länder Abfragen des Bundes beantworten.
6. Einbindung kommunaler Vollzugsbehörden
Eine plausible Abschätzung des Vollzugsaufwands ist in der Regel nur unter Einbeziehung der Kommunen möglich. Es wird empfohlen, dass die Länder ihre Vollzugsbehörden beteiligen und insbesondere die Kommunen einbeziehen, soweit diese von den Rechtssetzungsverfahren betroffen sind.
Gleichzeitig wird empfohlen, dass auch die Kommunalen Spitzenverbände im Rahmen ihrer Beteiligung durch die Bundesministerien eine Rückmeldung zum Vollzugsaufwand geben. Um eine zügige
Abfrage zu ermöglichen, Doppelabfragen zu vermeiden und den Abfrageaufwand für alle Beteiligten
auf das geringstmögliche Maß zu reduzieren, wird geprüft, ob ein gemeinsames, verstärkt arbeitstei­
liges Abfrageverfahren möglich ist.
Mit den vorliegenden Handlungsempfehlungen und der bevorstehenden Probephase erfolgt ein
wichtiger Schritt in Richtung einer stärker evidenzbasierten und aufwandsbewussten Rechtsetzung.
Es besteht die Chance, die bestehenden Beteiligungsverfahren so zu verbessern, dass der Vollzugsaufwand von Bundesrecht in Zukunft systematischer und verlässlicher auf Länderebene ermittelt werden
kann. Nur wenn der Vollzugsaufwand frühzeitig bekannt ist, können unnötig teure Vorgaben vermieden und aufwandsarme Regelungsalternativen identifiziert werden.
VI. Bürokratieabbau im Mehrebenensystem
65
Abbildung 18: Zusammenfassung der Empfehlungen des Gesprächskreises
Die Abbildung zeigt, wie Bundesministerien (BM), Bund-Länder-AGs (BL-AG), Landesministerien (LM),
Kommunale Spitzenverbände (KSV) sowie das NKR-Sekretariat (NKRS) und der gemeinsame Gesprächskreis (GK) zusammenwirken, um den Vollzugsaufwand für die Verwaltung frühzeitig zu ermitteln. All dies soll innerhalb der bestehenden Verfahren der Einbindung von Ländern und Kommunen
in den Gesetzgebungsprozess des Bundes stattfinden.
Der Normenkontrollrat „macht Schule“: Erster NKR auf Landesebene
Sachsen hat als erstes Bundesland einen Normenkontrollrat auf Landesebene eingerichtet.
Im Dezember 2015 kamen dessen Mitglieder zur konstituierenden Sitzung zusammen. Seit
dem 1. Januar 2016 muss das jeweilige Ministerium bei Vorlage von Entwürfen von Gesetzen oder Rechtsverordnungen an das Kabinett die Kosten und den Zeitaufwand für Bürger,
Wirtschaft und Verwaltung ermitteln. Der Sächsische Normenkontrollrat prüft diese Darstellung. Damit soll notwendiger Aufwand transparent gemacht und nicht notwendiger
Aufwand vermieden werden. Am Ende sollen möglichst unbürokratische Regelungen stehen.
Vorsitzender des Sächsischen Normenkontrollrates ist der langjährige Landrat Michael
Czupalla. Zu seinem Stellvertreter wurde Prof. Dr. Michael Schefczyk gewählt, Dekan der
Fakultät Wirtschaftswissenschaften der Technischen Universität Dresden.
Nationaler und Sächsischer Normenkontrollrat haben einen regelmäßigen Austausch ver­
einbart.
67
VII. E-Government und E-Justice
Wie der NKR seit Jahren feststellen muss, kommen E-Government und E-Justice in Deutschland trotz
einiger Einzelerfolge insgesamt viel zu langsam voran. In den einschlägigen E-Government-Rankings
ist Deutschland zuletzt zurückgefallen – von Platz 17 auf 21 im E-Government Survey der Vereinten
Nationen; von 45 auf 39 Prozent E-Government-Nutzung im E-Government-Monitor von D21 – oder
verharrt im hinteren Mittelfeld wie der E-Government-Benchmark und der Digitalisierungsindex der
EU zeigen. Für eine effiziente Justiz und Verwaltung sowie einen kostenbewussten Gesetzesvollzug ist
diese Entwicklung fatal. Denn in so gut wie jedem Lebensbereich bestimmt heute die Güte der digitalen Lösungen über Aufwand und Qualität auch der öffentlichen Aufgabenerledigung.
1. Strukturelle Defizite in der föderalen
IT-Zusammenarbeit
Wie es für Bürger und Wirtschaft selbstverständlich geworden ist, Geschäfte elektronisch abzuwickeln, erwarten Bürger und Wirtschaft Ähnliches von Verwaltung und Justiz.
Die jüngsten Zufriedenheitsbefragungen des StBA (von 2015/2016)15 stützen diesen Befund. Sowohl
Bürger als auch Unternehmen bewerten Integrität und fachliche Kompetenz der Verwaltung zwar als
sehr positiv. Bei der Zufriedenheit mit der Erreichbarkeit, den Öffnungs- und Wartezeiten sowie dem
Zugang zu Verfahrensinformationen, Formularen und Anträgen schneidet die deutsche Verwaltung
jedoch weitaus schlechter ab.
Eine konsequentere Digitalisierung von Verwaltungsleistungen könnte die Zufriedenheit erhöhen und
dem subjektiven Eindruck „störender“ Bürokratie entgegenwirken.
E-Government-Potenzial konsequent nutzen
Der konsequente Einsatz von E-Government-Lösungen kann dazu beitragen, dass gesetzliche Folgekosten gesenkt und Leistungen für Bürger und Unternehmen verbessert werden.
Ein gutes Beispiel aus dem vergangenen Jahr war das Gesetz zur Modernisierung des Vergaberechts. Mit der Novelle für Vergaben großer öffentlicher Aufträge (sog. EU-Vergaben)
wurde die elektronische Abwicklung der Vergaben verbindlich eingeführt. Sämtlicher Informationsaustausch zwischen Auftraggebern und Auftragnehmern hat zukünftig elektronisch
zu erfolgen. Das ermöglicht jährliche Kosteneinsparungen von bis zu 1,2 Mrd. Euro. Würden
kleinere und mittlere öffentliche Aufträge ebenfalls nur noch elektronisch abgewickelt,
könnten weitere beträchtliche Entlastungen erzielt werden. Hierfür sind die Länder zuständig – dort ist allerdings ein bundeseinheitliches Vorgehen bisher noch nicht erkennbar.
15 www.amtlich-einfach.de.
68
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Abbildung 19: Zufriedenheit und Wichtigkeit der Faktoren über alle Lebenslagen – vgl. Statistisches Bundesamt 2016
Der elektronische Austausch mit der Verwaltung wurde bei der Zufriedenheitsbefragung insbesondere von der Wirtschaft als wichtiger Punkt genannt. Dies steht in auffallendem Kontrast zur Güte
des vorhandenen Angebots an digitalen Verwaltungsservices für Unternehmen, die durch die EUDienstleistungsrichtlinie und die Einführung des Einheitlichen Ansprechpartners gebündelt und verbessert werden sollten. Im Ranking der EU-Kommission zur Qualität des Einheitlichen Ansprechpartners belegt Deutschland den letzten Platz16, nicht zuletzt weil es dafür in Deutschland keine einheit­
liche, sondern eine Vielzahl ganz unterschiedlicher Lösungen gibt.
Die Güte digitaler Lösungen ist jedoch an viele Voraussetzungen geknüpft. Digitale Lösungen müssen
nutzerfreundlich, durchgängig medienbruchfrei und für die Anwender mit echten Vorteilen gegenüber
dem analogen Weg verbunden sein. Zugleich müssen sie sicher, über Fach- und Verwaltungsgrenzen
hinweg kompatibel und wirtschaftlich betreibbar sein.
Wirksames E-Government zu entwickeln und zu betreiben, stellt – dessen ist sich der NKR bewusst –
Verwaltungen und Justiz vor beträchtliche Herausforderungen. Das größte und entscheidende Defizit
besteht in Deutschland aber im Fehlen wirksamer Entscheidungsstrukturen, damit kompatible digitale Lösungen über die Verwaltungsebenen hinweg anhand der Nachfrage von Bürgern und Wirtschaft entwickelt werden. Dieses Defizit wurde besonders schmerzhaft bei der Bewältigung der
Flüchtlingskrise spürbar. Die teils lückenhafte, teils mehrfache Erfassung der nach Deutschland eingereisten Migranten hat einerseits gezeigt, wie schlecht es in vielen Bereichen um die föderale ITZusammenarbeit bestellt ist. Andererseits wird einmal mehr deutlich, dass eine schnelle und effektive
digitale Zusammenarbeit möglich ist, wenn der Problemdruck groß genug und der politische Wille zu
Veränderung und zur Zusammenarbeit vorhanden sind. Nach Auffassung des NKR ist die Flüchtlingskrise Mahnung und Chance für einen strukturellen Fortschritt bei E-Government und E-Justice zu16 http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/imco/dv/psc_study_final_report_/psc_study_final_report_en.pdf.
VII. E-Government und E-Justice
69
gleich: Es braucht eine neue Qualität der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern, um zu einer
leistungsfähigen föderalen digitalen Infrastruktur zu kommen.
Die Digitale Agenda der Bundesregierung und das daraus abgeleitete Regierungsprogramm Digitale
Verwaltung 2020 schaffen bisher keine wirksame Abhilfe: Sie konzentrieren sich auf den Bundesbereich und einzelne wichtige Projekte, ohne die digitale Zusammenarbeit über die Verwaltungsebenen
hinweg zu reformieren. Ein „Lichtblick“ ist die eingeleitete IT-Konsolidierung auf Bundesebene, u.a.
durch Schaffung eines gemeinsamen IT-Dienstleistungszentrums aller Ressorts. Das ist eine wichtige,
längst überfällige und vom Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags erzwungene Weichenstellung hin zu einer mittel- bis langfristig leistungsfähigeren, stärker an Standards ausgerichteten und
kostengünstigeren IT des Bundes.
Ähnliche Entwicklungen finden sich auch in vielen Bundesländern und auf kommunaler Ebene. Eine
neue Qualität der föderalen IT-Zusammenarbeit ist damit aber nicht verbunden. Letztere soll zwar
durch FITKO (Föderale IT Koordinierung)17 verbessert werden, d. h. durch eine Organisationseinheit
des IT-Planungsrats von Bund und Ländern, die gemeinsame Projekte und E-Government-Verfahren
steuern soll. Nach Einschätzung des NKR wird FITKO jedoch in seiner derzeit geplanten Form nicht
ausreichen, um – über das Management der Bestandsanwendungen und der Projekte des IT-Planungsrats hinaus – eine koordinierte, kompatible und flächendeckende Digitalisierung der Verwaltungsangebote in Deutschland zu erreichen.
Auch zwei vom NKR 2015 und 2016 in Auftrag gegebene und inzwischen veröffentlichte Gutachten
haben die strukturellen Defizite bei der IT-Zusammenarbeit im Verwaltungsbereich überzeugend
herausgearbeitet. Das Gutachten 2015 hat untersucht, welche Defizite in Deutschland in Sachen
E-Government bestehen und welche Kosteneinsparpotenziale durch eine konsequente Digitalisierung
erschlossen werden könnten. Das jüngste Gutachten 2016 macht konkrete Handlungsempfehlungen,
um die gebotene neue Qualität einer effizienten föderalen IT-Zusammenarbeit zu verwirklichen.
2. E-Government in Deutschland: Vom Abstieg
zum Aufstieg
Der Befund des Gutachtens aus 201518 zur E-Government-Praxis in Deutschland ist ernüchternd:
Wirksames E-Government gibt es in Deutschland de facto nicht, vielmehr eine heterogene und zerklüftete IT- und E-Government-Landschaft mit vielen Insellösungen und einzelnen Leuchttürmen.
So weist das Gutachten nach, dass von den untersuchten Kommunen die Hälfte nicht mehr als zwei
Online-Dienste zur Verfügung stellt und nur wenige Gemeinden mehr als zehn Dienste. Bund, Länder
und Kommunen entwickeln und betreiben eigenständige IT-Lösungen, gemeinsame Komponenten
werden nicht verwendet. Die Kosten dafür belaufen sich bei Bund, Ländern und Kommunen jährlich
auf 13 Mrd. Euro. Dem steht eine rückläufige Akzeptanz bei den Nutzern gegenüber. Von daher
konstatiert das Gutachten für Deutschland einen „Teufelskreis“: Wenig Nachfrage, bei gleichzeitig
hohen Kosten demotiviert die Verwaltung, weitere Angebote zu entwickeln und mehr Geld in die
Nutzerfreundlichkeit zu investieren.
17 www.it-planungsrat.de/SharedDocs/Downloads/DE/Entscheidungen/17_Sitzung/14_FITKO_Konzept.pdf.
18 www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/DE/Service/Publikationen/Gutachten/_node.html.
70
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
Abbildung 20: Wechselwirkungen der Anforderungen im E-Government („Teufelskreis“)
Zugleich verdeutlicht das Gutachten, dass und wie sich E-Government lohnen kann: Bund, Länder
und Kommunen müssen gemeinsam agieren! Richtig umgesetzt hilft E-Government, Verwaltungsverfahren zu vereinfachen, unnötige Bürokratie abzubauen und die Qualität der Verwaltungsdienstleistungen zu erhöhen. Geld ist – insgesamt gesehen – für IT-Lösungen genügend vorhanden. Worauf es
ankommt, ist der gezielte Einsatz für gemeinsame Lösungen.
Für die Anfangsinvestition und einen fünfjährigen Betrieb von Basiskomponenten und gemeinsamen
Fachverfahren errechnet das Gutachten eine Summe von 1,7 Mrd. Euro. Mit diesem Einsatz könnten
ca. 34 Prozent des bürokratischen Aufwands eingespart werden. Hochgerechnet auf die wichtigsten
60 Verwaltungsleistungen ergibt das ungefähr 3 Mrd. Euro Einsparpotenzial. Nötig ist deshalb eine
neue, effizientere Arbeitsteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen – verbunden mit einer
wirksamen Steuerung über Ressortgrenzen und Verwaltungsebenen hinweg. Wie das geschehen kann,
untersucht das zweite NKR-Gutachten aus 2016.
3. E-Government
in Deutschland: Wie der Aufstieg
gelingen kann
Wie u. a. auf dem letzten IT-Gipfel Ende 2015 deutlich wurde, hat Deutschland in Sachen E-Government kein Erkenntnisproblem, sondern ein Umsetzungsproblem. Vielen ist klar, dass es so wie bisher
nicht weitergehen kann und darf. Gleichwohl fehlt es an Bereitschaft und Vorstellungskraft, die etablierten Strukturen und angeblich „bewährten“ Verfahren der fach- und ebenengetrennten IT-Steuerung und -Finanzierung in Frage zu stellen. Andere Länder zeigen, wie es gelingen kann. Der Einwand,
Estland, Österreich, Dänemark und Großbritannien seien viel kleiner oder ganz anders als die Bundesrepublik Deutschland, kann und darf kein Grund für ein „Weiter so“ sein.
VII. E-Government und E-Justice
71
Ein digitaler Aufstieg im öffentlichen Bereich in Deutschland wird sich nur mit einer neuen Qualität der
Zusammenarbeit erreichen lassen. Dafür bedarf es einer Vereinbarung auf höchster politischer Ebene
zwischen Bund, Ländern und Gemeinden – es braucht einen „E-Government-Pakt Deutschland.“
Das jüngste, im Juni 2016 veröffentlichte Gutachten19 begründet das im Einzelnen: Empfohlen wird
ein neuer IT-Staatsvertrag, der einen verbindlichen digitalen Servicestandard für Deutschland festlegt.
Alle E-Government-Aktivitäten bei Bund, Ländern und Kommunen müssen auf diesen digitalen Servicestandard ausgerichtet sein. Sie müssen in höchstem Maße nutzerfreundlich sein20 und standardisierte Schnittstellen und Komponenten wiederverwenden, damit die Kommunikation auch über die
föderalen Ebenen hinweg reibungslos funktioniert. Diese föderale IT-Infrastruktur soll durch ein gemeinsames Digitalisierungsbudget von Bund und Ländern getragen werden.
Um den Einstieg in eine gemeinsame Finanzierung zu erleichtern, könnte der Bund – vorübergehend
– einen erhöhten Anteil tragen. Mit dem gemeinsamen Digitalisierungsbudget sollten dann alle wesentlichen Verwaltungsangebote für Bürger und Unternehmen vollständig digitalisiert werden. Mit
dieser Strategie können die vielen bereits bestehenden guten Lösungsbeispiele und E-GovernmentInitiativen der Verwaltungen in Deutschland zusammengeführt und zu kostengünstigen flächendeckenden Angeboten weiter entwickelt werden.
Abbildung 21: E-Government in Deutschland: Wie der Aufstieg gelingen kann – Elemente einer Gesamtstrategie
19 https://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/DE/Service/Publikationen/Gutachten/_node.html.
20 Akzeptanzleitfaden der Plattform 5 des IT-Gipfels:
www.initiatived21.de/wp-content/uploads/2015/11/ITG15_Plattform-5_Akzeptanzleitfaden_v1_final.pdf.
72
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
4. Erkenntnisse aus der Prüftätigkeit des NKR zu einzelnen
E-Government-Projekten der Bundesregierung
Neben der grundsätzlichen Frage einer besseren fach- und ebenenübergreifenden IT-Zusammenarbeit hat sich der NKR im Berichtszeitraum im Rahmen seiner Prüftätigkeit mit einzelnen E-Government-Projekten befasst.
4.1 Normenscreening zur Abschaffung verzichtbarer
Schriftformerfordernisse
In Ausführung des E-Government-Gesetzes von 2013 hat das BMI mit einem umfassenden Normenscreening unter Beteiligung der Bundesministerien, der Länder, Kommunen und Verbände ca.
3.000 Schriftformerfordernisse im Bundesrecht identifiziert und bewertet. Möglichst viele Schriftformerfordernisse sollten ersatzlos gestrichen oder durch niederschwellige elektronische Verfahren
ersetzt werden. Auf diese Weise sollen der medienbruchfreie elektronische Vollzug verbessert und
die E-Government-Tauglichkeit rechtlicher Vorgaben erhöht werden.
Im Juni 2016 hat das BMI die Ergebnisse des Normenscreenings in einem Bericht an den Bundestag
zusammengefasst. 21 Demnach sind ca. 21 Prozent der identifizierten Schriftformerfordernisse gänzlich verzichtbar oder können durch niederschwellige elektronische Verfahren ersetzt bzw. ergänzt
werden. Die identifizierten Rechtsvorschriften sollen durch ein Artikelgesetz geändert werden. Vorgaben für die Umsetzung durch die vollziehenden Verwaltungen werden allerdings nicht gemacht.
Der NKR unterstützt alle Initiativen, die einen elektronischen Gesetzesvollzug fördern, da dieser gegenüber den papiergebundenen Verfahren in der Regel kostengünstiger und nutzerfreundlicher ist.
Nach Einschätzung des NKR ist die Abbau-Quote von 21 Prozent jedoch viel zu niedrig – sicher das
Ergebnis ausschließlich juristischer Betrachtungen. Zu oft haben sich die Fachressorts aus nicht tragfähigen Gründen gegen den Verzicht auf die Schriftform ausgesprochen, wie z. B.:
•
•
•
-
•
Der nachhaltige Erfolg des Normenscreenings wird sich darin zeigen, in welchem Umfang die Ver­
waltungen von den elektronischen Möglichkeiten Gebrauch machen und den digitalen Kontakt und
Austausch mit der Verwaltung tatsächlich ermöglichen. Der NKR hält insoweit vor allem eine inten­
sivere föderale IT-Zusammenarbeit für erforderlich. Durch die gemeinsame Entwicklung von Standardlösungen zum elektronischen Ersatz der Schriftform könnten zügige Fortschritte erzielt werden.
Mit solchen Standardlösungen würden Vorbehalte bei den Fachressorts abgebaut und deren Bereitschaft erhöht, auf weitere Schriftformerfordernisse zu verzichten.
21 BT-Drucksache 18/9177.
VII. E-Government und E-Justice
73
4.2 Prozessdatenbeschleuniger für die effiziente Erfüllung von
Meldepflichten
Die deutsche Wirtschaft wird nach wie vor mit Bürokratiekosten in Milliardenhöhe belastet. Bürokratiekosten sind Teil des gesamten Erfüllungsaufwands und finden sich in vielfältigen Informationspflichten (z.B. Melde- und Berichtspflichten) wieder. Deshalb birgt die Automatisierung des Datenaustauschs zwischen den Verwaltungen und den Unternehmen ein besonders hohes Einspar- und
Vereinfachungspotenzial. Dafür müssen Inhalte, Standards und Formate des elektronischen Datenaustauschs festgelegt sein. Auf dieser Grundlage können die IT-Systeme der Unternehmen mit den
elektronischen Fachsystemen der Verwaltung verbunden werden und entsprechend den gesetzlichen
Vorgaben korrespondieren. Dass solches möglich ist und für alle Beteiligten beträchtliche Vorteile
bringt, zeigen die IT-Angebote der amtlichen Statistik für die verschiedenen Meldepflichten der Unternehmen, die seit Jahren mit großem Erfolg genutzt werden.
Mit dem Ziel einer allgemein für solche Datenübertragungen nutzbaren IT-Lösung hatte das BMI
bereits 2009 das Projekt eines sog. Prozessdatenbeschleunigers (P23R) im BMI begonnen. Nach
Beendigung der Entwicklungs- und Pilotierungsphase wurde das P23R-Projekt dem Umweltbundesamt zur Nutzung für Umweltdaten übergeben, das seit 2015 dessen Nutzung gemeinsam mit
der Metropolregion Rhein-Neckar im Umweltbereich ausbauen will. Eine Einführung und Nutzung
in anderen Verwaltungsbereichen ist jedoch nicht absehbar. Damit wird aus der Sicht des NKR einmal mehr eine große Chance für mehr Verwaltungsvereinfachung und Entlastung der Unternehmen durch E-Government nicht genutzt.
Auf diesen Missstand und die mit P23R verbundenen Chancen für den Bürokratieabbau hat der NKR
zusammen mit Vertretern der Wirtschaft, Verwaltung und Wissenschaft im Frühjahr 2016 in einer gemeinsamen Erklärung hingewiesen22 und ein stärkeres Engagement der Entscheidungsträger in Politik
und Verwaltung für P23R gefordert.
4.3 E-Gesetzgebung als Instrument der besseren Rechtsetzung
Die Gesetzgebungsarbeit muss nicht nur komplexen fachlichen Problemlagen und politischen Zielsetzungen gerecht werden, sondern eine Fülle weiterer Gesichtspunkte berücksichtigen: So gehören
zur Gesetzesfolgenabschätzung neben der Ermittlung und Darstellung des Erfüllungsaufwands Fragen der Nachhaltigkeitsprüfung, der E-Government-Tauglichkeit (E-Government-Prüfleitfaden von
NKR und IT-Planungsrat), Auswirkungen auf kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sowie die Anforderungen der Rechtsförmlichkeit und sprachlichen Verständlichkeit. Mit allen diesen Fragestellungen müssen sich nicht nur die mit der Erarbeitung von Gesetz- und Verordnungsentwürfen betrauten
Bundesministerien, sondern alsdann Deutscher Bundestag und Bundesrat mit ihren Ausschüssen befassen. Deshalb kann eine durchgehende Digitalisierung gerade die Gesetzgebungsarbeit erheblich
erleichtern.
Mit dem von BMI und BMJV verantworteten Projekt E-Gesetzgebung kann das Gesetzgebungsverfahren erleichtert, beschleunigt und weniger fehleranfällig gemacht werden: Der sog. Workflow sollte
vom ersten referatsinternen Entwurf eines Regelungsvorhabens bis zur Verkündung im Bundesgesetzblatt elektronisch ablaufen. Eine nutzerfreundliche, von allen am Gesetzgebungsverfahren betei22 http://www.dihk.de/presse/meldungen/2016-04-13-verbaende-p23r.
74
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
ligten Stellen und ohne Medienbrüche einsetzbare Software würde nicht nur die Strukturierung und
fachliche Abstimmung von Regelungsentwürfen vereinfachen, sondern auch die vielfältigen Aspekte
besserer Rechtsetzung konsequenter berücksichtigen. Deshalb unterstützt der NKR die Projektbeteiligten aus Parlament und Verwaltung, zügig zu einer gemeinsamen und verbindlichen Lösung zu
kommen.
Aus Sicht des NKR sollte eine modular aufgebaute E-Gesetzgebungs-Software auch mit Schnittstellen zum Gesetzesvollzug ausgestattet sein. Denn mit dem föderalen Informationsmanagement (FIM)
und den dazu gehörigen föderalen Redaktions- und Informationsstrukturen werden – beginnend mit
einer sog. Bundesredaktion – derzeit Verfahren aufgebaut, mit denen die für den Vollzug notwendigen Informationen (z.B. für Internetauftritte der Verwaltung), Formulare und Verwaltungsprozesse
möglichst schon beim Entstehen oder bei Änderungen eines Gesetzes entwickelt und vom Bund, über
die Länder bis zu den Kommunen weitergegeben werden. Dies spart bei den einzelnen Vollzugsbehörden Mehrfachaufwand bei der „Übersetzung“ rechtlicher Anforderungen in praktikable und verständliche Vollzugsinformationen und senkt damit die „Implementierungskosten“ neuer Vorgaben.
Wenn die E-Gesetzgebungs-Software solche begleitenden und aus den Rechtstexten abgeleiteten
Vollzugsinformationen unterstützen würde, wäre dies ein echter Mehrwert. Umgekehrt könnte die
Rechtsetzung das Wissen aus FIM nutzen, indem auf die Vollzugstauglichkeit (z.B. von Formularen
und Prozessen) schon bei der Erstellung von Regelungsentwürfen besser geachtet wird. Sowohl EGesetzgebung als auch FIM sind aus Sicht des NKR daher ausgesprochen wichtige Initiativen für eine
bessere und vollzugstaugliche Rechtsetzung. Die im Zuge des Zweiten Bürokratieentlastungsgesetzes
vorgenommene gesetzliche Verankerung der Bundesredaktion sowie die Berichtspflicht der Bundesregierung an den Bundestag zum Stand der Bereitstellung von Prozess- und Formularinformationen
sind wichtige Schritte zur Stärkung von FIM.
4.4 E-Justice
Der elektronische Rechtsverkehr und die elektronische Akte in der Justiz bieten aus der Sicht des NKR
mit E-Government vergleichbare Chancen zur Verbesserung, Vereinfachung und Beschleunigung der
Arbeit aller an der Rechtspflege Beteiligten.
Seit 2001 hat der Gesetzgeber in mehreren Schritten die Verfahrensordnungen der verschiedenen
Gerichtszweige für die Nutzung von Informationstechnologien („E-Justice“) geöffnet. So haben zum
Beispiel die Automatisierung des Mahnverfahrens und die Digitalisierung der Grundbücher sowohl für
die damit befassten Stellen in der Justiz als auch für Bürger und Wirtschaft beträchtliche Vorteile gebracht. Ähnliches kann von dem elektronischen Gerichts- und Verwaltungspostfach (EGVP) sowie
dem besonderen elektronischen Anwaltspostfach erwartet werden. Allerdings war ein EGVP bis zum
Jahr 2013 nur bei einer begrenzten Zahl von Gerichten vorhanden und es verzögert sich derzeit die
Einführung des besonderen elektronischen Anwaltspostfachs. Das Gesetz zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten von 201323 hat aber für die Zukunft verbindlich festgelegt,
was bis dahin für Justiz und Rechtsanwälte/Beteiligten nur Option gewesen war: Spätestens ab 2020
müssen Gerichte über die technischen und organisatorischen Voraussetzungen für den elektronischen Rechtsverkehr verfügen; spätestens ab 2022 sind Rechtsanwälte und Behörden verpflichtet, mit
der Justiz nur noch elektronisch zu kommunizieren. Den Rechtsanwälten ist hierzu die Einrichtung
eines elektronischen Anwaltspostfachs aufgegeben.
23 BGBl. I 2013, S. 3786.
VII. E-Government und E-Justice
75
Aus der Sicht des NKR stehen konsequenterweise jetzt zwei weitere Schritte an: Die elektronische
Aktenführung bei den Gerichten sowie die Digitalisierungspflicht für Behördenakten in fachgerichtlichen Verfahren. Der elektronische Rechtsverkehr gilt als Voraussetzung für elektronische Aktenführung bei den Gerichten. Dabei hat die Reform von 2013 die E-Akte zwar möglich, jedoch noch nicht
verbindlich gemacht. Mit einem Gesetzentwurf vom Mai 2016 unternimmt die Bundesregierung jetzt
den ersten Schritt hin zur Verbindlichkeit: Für Straf- und Bußgeldsachen soll die E-Akte zum 1. Januar
2026 eingeführt sein. In seiner Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf hat der NKR angeregt, dabei
nicht stehen zu bleiben, sondern die E-Akte zeitgleich auch in den anderen Gerichtszweigen vorzuschreiben. Die Bundesregierung will den Vorschlag des NKR in Abstimmung mit den Ländern so
schnell wie möglich, eventuell schon in dem laufenden Gesetzgebungsverfahren, aufgreifen. Auch der
Bundesrat hat sich dafür ausgesprochen, die elektronische Aktenführung in allen Gerichtszweigen
zeitgleich zum 1. Januar 2026 einzuführen. Das wäre in der Tat ein „Quantensprung“, der beträchtliche
Rationalisierungen erwarten lässt. Zugleich würde – im Sinne besserer Rechtsetzung – das Konzept
des vollständig elektronischen Rechtsverkehrs ab 2020/2022 sinnvoll ergänzt. Denn der elektronische
Rechtsverkehr schöpft sein Rationalisierungspotenzial verständlicherweise erst dann aus, wenn er
sich bei Gericht in der E-Akte fortsetzt.
Weitere Vorteile sind von der digitalen Übernahme von Behördenakten in fachgerichtliche Verfahren
zu erwarten, wie sie zurzeit für die gerichtliche Überprüfung von Asylentscheidungen des BAMF
durch die Verwaltungsgerichte eingeführt wird. Allerdings sind dafür die noch bestehenden Unsicherheiten, inwieweit eingescannte Unterlagen von den Gerichten als authentisch anerkannt werden, auszuräumen.
Wie bei E-Government stellt sich bei E-Justice die Frage nach dem Zusammenspiel der verschiedenen
IT-Lösungen auf Bundes- und Landesebene. Nach Auffassung des NKR braucht es auch in der Justiz
ein standardisiertes, kompatibles und ebenenübergreifendes E-Justice-System: Noch besser wäre es,
wenn sich Bund und Länder in Deutschland für Verwaltung und Justiz flächendeckend zu ein und derselben IT-Architektur durchringen würden. Schon angesichts der erheblichen Entwicklungskosten,
die mit der Einführung guter „E-Lösungen“ in Justiz und Verwaltung verbunden sind, ist es aus Sicht
des NKR notwendig, bestehende Systeme nicht nur über Schnittstellen kompatibel zu machen, sondern im Ergebnis zu konsolidieren. Die Konzeption und Entwicklung gemeinsamer Architekturen,
Komponenten und Dienste mag kurzfristig als aufwändig und abstimmungsintensiv erscheinen. Mittel- bis langfristig würde mit einem ressort- und ebenenübergreifenen Ansatz erheblicher Aufwand
eingespart und zugleich würden qualitativ bessere Arbeitsbedingungen geschaffen.
77
VIII. EU und Internationales
1. Bessere Rechtsetzung auf EU-Ebene
Der Erste Vize-Präsident der EU-Kommission, Frans Timmermans, legte im Mai 2015 ein umfassendes und ambitioniertes Paket für eine bessere Rechtsetzung in Europa vor. Darin enthalten war auch
ein Vorschlag für eine neue Vereinbarung zwischen EU-Kommission, Europäischem Parlament und
dem Rat der Europäischen Union. Danach sollten sich die Institutionen dazu verpflichten, die Folgenabschätzung der EU-Kommission weiter fortzuschreiben, wenn der ursprüngliche Regelungsvorschlag der EU-Kommission im Verlauf der Beratungen von Rat bzw. Europäischem Parlament deutliche Änderungen erfährt. Das vorgeschlagene Verfahren würde dazu führen, dass in allen wichtigen
Verhandlungsstadien Transparenz über die Folgekosten besteht.
Ein Jahr später ist festzustellen, dass sowohl das Europäische Parlament als auch der Rat sich nicht
dazu durchringen konnten, die Folgekosten wichtiger Änderungsvorschläge künftig transparent machen zu müssen. Die nunmehr geschlossene Vereinbarung sieht damit für die Transparenz gesetzlicher Folgekosten im Vergleich zur Vorgängerfassung keine wesentlichen Verbesserungen vor. Auch
künftig wird im Ergebnis wohl unklar bleiben, welche konkreten Be- oder Entlastungen aus den Änderungsvorschlägen von Parlament und Rat resultieren. Diese Situation kann niemanden zufriedenstellen!
Auch die Änderungen zum Kommissions-internen Prüfungsgremium für Folgenabschätzungen laufen
leider nur schleppend an. So hat beispielsweise das Regulatory Scrutiny Board, dass das bisherige Impact Assessment Board ablöste, erst nach Ablauf eines Jahres seine Arbeit in der endgültigen Zusammensetzung aufnehmen können. Die neue Zusammensetzung sieht vor, dass drei externe Experten
künftig vier Kommissionsbeamte bei der Prüfungsarbeit verstärken. Die Einbindung von externen Experten bietet aus Sicht des NKR die Chance, die Qualität europäischer Folgenabschätzung weiter zu
verbessern, auch wenn deren Unabhängigkeit durch ihre Vollzeit-Tätigkeit für die Kommission faktisch eingeschränkt wird.
2. Netzwerk RegWatchEurope und Aktivitäten des NKR
Gemeinsam mit anderen unabhängigen Gremien in Europa, die ihre Regierungen bei Bürokratieabbau
und besserer Rechtsetzung beraten, hat sich der NKR zu einem informellen Netzwerk „RegWatchEurope“ zusammengeschlossen. Mitglied des Netzwerks waren neben dem NKR bisher ACTAL aus den
Niederlanden, das Regulatory Policy Committee (RPC) aus dem Vereinigten Königreich sowie der
schwedische Regelradet und das Regulatory Impact Assessment Board (RIAB) aus der Tschechischen
Republik. Seit dem Frühsommer 2016 sind auch die neu gegründeten unabhängigen Gremien aus
Norwegen und Finnland Mitglieder des nunmehr sieben Gremien umfassenden Netzwerks. Die Einrichtung weiterer unabhängiger Gremien unterstreicht die Attraktivität einer unabhängigen Prüfung
von Folgenabschätzungen.
Zweck des informellen Netzwerks ist es, untereinander Erfahrungen und Best Practice-Beispiele zu
besserer Rechtsetzung auszutauschen. Ferner will man gemeinsam auf die EU und andere internatio-
78
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
nale Organisationen einwirken, den Prinzipien besserer Rechtsetzung konsequenter und umfassender
Rechnung zu tragen. Das Netzwerk RegWatchEurope hat sich im Berichtszeitraum zweimal getroffen,
um die neuesten Entwicklungen sowohl auf EU-Ebene als auch in den Mitgliedstaaten zu diskutieren.
Zudem hielt das Netzwerk Kontakt zu wichtigen Entscheidungsträgern auf EU-Ebene, um die unabhängige Prüfung der Folgenabschätzungen weiter voranzubringen.
3. Verstärkte Zusammenarbeit mit der OECD
Das Netzwerk RegWatchEurope suchte auch Kontakt zum Regulatory Policy Committee der OECD
mit dem Ziel, sich künftig regelmäßig an der dortigen Diskussion zu allen Themen der besseren
Rechtsetzung zu beteiligen. Ein solcher Austausch bietet für beide Seiten Vorteile: Das Netzwerk kann
seine praktischen Erfahrungen vor allem mit der Ex ante-Prüfung von Regelungsvorhaben einbringen,
gleichzeitig aber auch von den Erfahrungen anderer Staaten profitieren.
4. Bilateraler Austausch
Über bilaterale Kontakte konnte der NKR neue und wertvolle Eindrücke sammeln und zugleich das
Konzept des NKR vorstellen. Solche Treffen fanden beispielsweise mit der Staatssekretärin beim französischen Premierminister Clotilde Valter, und dem französischen Staatsrat (Conseil d’État) statt. Zudem gab es eine gemeinsame Sitzung des NKR mit dem Vorsitzenden des RPC, Michael Gibbons CBE,
in der insbesondere die britischen Erfahrungen mit der One in, two out-Regel ausführlich diskutiert
wurden. Der NKR empfing in Berlin auch Delegationen sowohl des Italienischen Senats als auch des
Abgeordnetenhauses, um das Modell eines unabhängigen Normenkontrollgremiums zu erläutern.
Mitglieder des NKR nahmen ferner auf Einladung des Vorsitzenden des Thinktanks „Common Good“,
Philip K. Howard, an einer Konferenz über Genehmigungsverfahren für große Infrastrukturprojekte in
Washington D.C. teil und nutzten diese Gelegenheit zu einem Meinungsaustausch mit dem amerikanischen Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), der für bessere Rechtsetzung zuständigen Einheit im Weißen Haus.
79
IX. Der Blick nach vorn
Unnötige Bürokratie ist keine lästige Nebenfolge staatlichen Handelns; sie verursacht für Bürger,
Verwaltung und Wirtschaft unnötige Kosten und verschlingt viel Zeit – sie bremst damit Wirtschaft,
Wachstum und Beschäftigung.
Gemeinsam mit der Bundesregierung und weiteren Partnern konnte der NKR in den vergangenen
10 Jahren unnötige Bürokratie und Kostenfolgen in vielen Fällen verhindern, in einigen Bereichen
spürbar verringern und die Qualität der Rechtsetzung durch systematische Kostentransparenz verbessern.
Im September 2016 beginnt die dritte Mandatszeit des NKR – in neuer bzw. veränderter Besetzung.
Was kann der derzeitige Rat dem neuen mit auf den Weg geben?
Aus heutiger Sicht muss die Devise lauten: Nicht nachlassen! Anstrengungen lohnen sich! Erfolge
können sich sehen lassen. Gleichzeitig sind weitere Weichenstellungen – auch mit Blick auf die
nächste Legislaturperiode ab Herbst 2017 – notwendig, damit Bürger, Unternehmen und Verwaltung
bessere Rechtsetzung und spürbare Kostenbegrenzung im Alltag erfahren.
Besonders wichtig sind dem bestehenden Rat drei Kernthemen:
•
-
•
-
•
-
Alles in allem – die Ziele des NKR bleiben: Bürokratie und gesetzliche Kostenfolgen auf das unvermeidliche Maß zu begrenzen sowie Kabinett und Parlament – aber auch Bürgern und Unternehmen
– eine nachvollziehbare und transparente Grundlage zur Bewertung gesetzlicher Regelungen und
deren Folgen zu geben.
81
Anlagen
1. Übersicht über die Berichterstatter
Ressort
Berichterstatter
Mitarbeiter im NKRSekretariat
Bundeskanzleramt
Herr Dr. Ludewig
Frau Legenstein-Wachtel
Auswärtiges Amt
Herr Dr. Ludewig
Frau Dr. Hatt
BM für Wirtschaft und Energie
Herr Schleyer
Herr Dr. Conrad
BM des Innern
Frau Prof. Dr. Kuhlmann
Herr Kühn/
Frau Legenstein-Wachtel
BM der Justiz und für Verbraucherschutz
Herr Hahlen (Justiz)/
Frau Störr-Ritter
(Verbraucherschutz)
Herr Dr. Sander
BM der Finanzen
Herr Funke
Frau Jennrich/
Frau Kreiser
BM für Arbeit und Soziales
Frau Dr. Dückert
Herr Spengler
BM für Ernährung und Landwirtschaft
Frau Störr-Ritter
Frau Dr. Hatt/
Herr Dr. Sander
BM der Verteidigung
Herr Dr. Ludewig
Frau Dr. Hatt
BM für Familie, Senioren, Frauen und
Jugend
Herr Hahlen
Herr Dr. Conrad
BM für Gesundheit
Herr Catenhusen
Frau Wernitz
BM für Verkehr und digitale
Infrastruktur
Frau Grieser
Frau Wernitz
BM für Umwelt, Naturschutz, Bau und
Reaktorsicherheit
Frau Prof. Dr. Versteyl
Frau Dr. Karl
BM für Bildung und Forschung
Frau Grieser
Frau Legenstein-Wachtel
BM für wirtschaftliche Zusammenarbeit
und Entwicklung
Herr Funke
Frau Dr. Hatt
Sekretariat:
Leiter:
Mitarbeiter:
Dr. Dominik Böllhoff, seit 1. Mai 2016 kommissarisch Florian Spengler
Sandra Andreas, Dr. Peter Conrad, Manuela Gudat, Dr. Janina Hatt, Kathleen Jennrich,
Petra Kammer, Claudia Legenstein-Wachtel, Dr. Sabine Karl, Daniela Kreiser, Hannes
Kühn, Dr. Bertil Sander, Florian Spengler, Madeleine Viardot, Andrea Wernitz
82
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
2. Evaluation von Regelungsvorhaben*
Vornahme
Evaluation
Ressort
Regelungsvorhaben
2016
BMF
Verordnung über die Inhalte der Prüfungsberichte für externe
Kapitalverwaltungsgesellschaften, Investmentaktiengesellschaften,
­
Investmentkommanditgesellschaften und Sondervermögen
(Kapitalanlage-Prüfungsberichtsverordnung)
2016
BMF
Verordnung über Risikomessung beim Einsatz von Derivaten,
Wertpapier-Darlehen und Pensionsgeschäften in Investmentvermögen nach dem Kapitalanlagegesetzbuch
(Derivateverordnung)
2016
BMF
Art. 2 Kleinanlegerschutzgesetz (§ 2a Vermögensanlagegesetz)
2016
BMF
Verordnung über Inhalt, Umfang und Darstellung der Rechnungslegung von Sondervermögen, Investmentaktiengesellschaften und
Investmentkommanditgesellschaften sowie die Bewertung der
dem Investmentvermögen zugehörigen Vermögensgegenstände
(Kapitalanlage-Rechnungslegungs- und Bewertungsverordnung)
2016
BMF
Verordnung über die Prüfung und Bescheinigung der Einhaltung
bestimmter Pflichten der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 durch
nichtfinanzielle Gegenparteien (Gegenpartei-Prüfbescheinigungsverordnung)
2016
BMUB
Standortauswahlgesetz
2017
BMF
Rundschreiben der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
– Hinweise zur Zusammenarbeit mit Versicherungsvermittlern, zu
vertriebsbezogenen Aktivitäten und zum Risikomanagement bei
dem Vertrieb von Versicherungsprodukten
2017
BMF
Zweite Verordnung zur Änderung der Wertpapierdienstleistungs-,
Verhaltens- und Organisationsverordnung
2017
BMFSFJ
Gesetz für die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern
an Führungspositionen in der Privatwirtschaft und im öffentlichen
Dienst
2017
BMF
Verordnung über die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an
Vergütungssysteme von Instituten
* Staatssekretärsausschuss
Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung, Konzeption zur Evaluierung der neuer Regelungsvorhaben,
Beschluss vom 23.1.2013, veröffentlicht im Bericht der Bundesregierung 2012 nach § 7 NKRG, Anhang. Hier werden Evaluationsvor­
haben gemäß St-Beschluss aufgeführt, die in 2016 und 2017 anstehen.
Anlagen
83
3. Übersicht
über die Veröffentlichungen des NKR
Datum
Titel der Veröffentlichungen des NKR im Berichtszeitraum
28. August 2015
Pressemitteilung: Projektabschluss: „Mehr Zeit für Behandlung“ – So kann
unnötige Bürokratie in Arzt- und Zahnarztpraxen abgebaut werden
15. Oktober 2015
NKR-Infobroschüre
19. Oktober 2015
Jahresbericht des NKR 2015
19. Oktober 2015
Pressemitteilung: Bürokratie- und gesetzliche Folgekosten sinken erstmals
in 2015 – Nutzung elektronischer Verfahren völlig unzureichend! Der Nationale Normenkontrollrat legt seinen Jahresbericht 2015 vor
17. November 2015
Nachricht: Nationaler Normenkontrollrat beim Bundespräsidenten: Folgekosten von Gesetzen im Mittelpunkt
18. November 2015
Gutachten: E-Government in Deutschland – Vom Abstieg zum Aufstieg
18. November 2015
Pressemitteilung: Der Nationale Normenkontrollrat veröffentlicht Gutachten – E-Government in Deutschland: Vom Abstieg zum Aufstieg.
23. November 2015
NKR-Newsletter
27. April 2016
Pressemitteilung: Nationaler Normenkontrollrat nimmt Stellung zum Jahresbericht der Bundesregierung 2015: ‚One in one out‘ mit Erfolgen – Chancen von E-Government nicht konsequent genutzt
14. Juni 2016
Der Nationale Normenkontrollrat veröffentlicht Gutachten: „E-Government
in Deutschland: Wie der Aufstieg gelingen kann“
24. Juni 2016
Pressemitteilung: Projektbericht „Fälligkeit von Sozialversicherungsbeiträgen“ veröffentlicht: Wie die Wirtschaft um 64 Millionen Euro jährlich
entlastet werden kann
84
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
4. Liste
der wichtigsten NKR-Termine sowie der Termine
des NKR-Vorsitzenden und des stellv. NKR-Vorsitzenden
ab 1. Juli 2015
2. Juli 2015
Gespräch mit einer Delegation der CSU-Fraktion des Bayerischen Landtags
10. Juli 2015
NKR-Sitzung, Berlin
11. August 2015
Gespräch mit Herrn Scheller (Präsident des BRH)
27. August 2015
Gespräch mit Herrn Dr. Bernnat und Herrn Dr. Zink (PwC Strategy&)
28. August 2015
NKR-Sitzung, Berlin
28. August 2015
Vorstellung des Abschlussberichts zum Arztpraxenprojekt
2. September 2015
Gespräch mit Herrn Minister Lies (Minister für Wirtschaft, Arbeit und
Verkehr des Landes Niedersachsen)
3. September 2015
Gespräch mit Frau Staatssekretärin Dr. Hubig (BMJV)
4. September 2015
Gespräch mit Herrn Batt (Unterabteilungsleiter im BMI)
4. September 2015
NKR-Sitzung, Berlin
4. September 2015
Teilnahme am Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau
4. September 2015
Teilnahme an der 4. Sitzung des Staatssekretärsauschusses „Digitale
Verwaltung 2020“
10./11. Sept. 2015
20. Ministerialkongress
16. September 2015
NKR-Sitzung, Berlin
16./17. Sept. 2015
Öffentliches Forum im Rahmen der Jahrestagung der Deutschen Gesellschaft für Evaluation e.V. der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer zum Thema: „Evaluation in der Gesetzgebung und Better
Regulation in Europa“
24. September 2015
Gespräch mit Herrn Scheller (Präsident des BRH)
25. September 2015
Gespräch mit Herrn Hufeld (Präsident der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht)
25. September 2015
Gespräch mit Mitgliedern der AG Umwelt der CDU/CSU-Fraktion im
Deutschen Bundestag
29. September 2015
Gespräch der Lenkungsgruppe iKfz (BMVI)
5. Oktober 2015
Gespräch mit Herrn Staatsminister Prof. Dr. Braun
6. Oktober 2015
Teilnahme am Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau (mit den Haupt­
geschäftsführern der vier Wirtschaftsverbände)
7. Oktober 2015
NKR-Sitzung, Berlin
7. Oktober 2015
Gespräch mit Herrn Staatssekretär Geismann (BMF)
15. Oktober 2015
Teilnahme an der Konferenz „Einheitlicher Ansprechpartner 2.0“ - Eine neue
Strategie für einen unternehmensfreundlichen Service der Verwaltung
Anlagen
85
16. Oktober 2015
Gespräch mit Herrn Dr. Thiel (BAMF), Herrn Dr. Fritz (BAMF) und Frau
Wilken-Klein (BA)
16. Oktober 2015
Gespräch mit dem Deutschen Richterbund
19. Oktober 2015
Fachtagung und Übergabe des Jahresberichts 2015 an Frau Bundeskanzlerin
Dr. Merkel
19. Oktober 2015
NKR-Sitzung, Berlin
22. Oktober 2015
Gespräch mit Herrn Staatssekretär Vitt (BMI)
28. Oktober 2015
Gespräch mit Frau Staatssekretärin Haber (BMI)
6. November 2015
NKR-Sitzung, Berlin
10. November 2015
Teilnahme an der Sitzung der AG Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktor­
sicherheit des Deutschen Bundestags
17. November 2015
NKR-Sitzung, Berlin
17. November 2015
Treffen des NKR mit dem Herrn Bundespräsidenten Gauck
17. November 2015
Gespräch mit Vertretern der Deutschen Kreditwirtschaft zu Bürokratieabbau, besserer Rechtsetzung im Steuerrecht
18. November 2015
Vorstellen des NKR-Gutachtens 2015 im Rahmen des IT-Gipfels 2015
18./19. November
2015
Teilnahme am IT-Gipfel 2015
30. November 2015
Besichtigung der Registrierungsstelle in Manching
30. November 2015
Gespräch mit Herrn Wendenburg (Abteilungsleiter BMUB)
1. Dezember 2015
Besichtigung des LaGeSo und Gespräch mit Herrn Glietsch (Staatssekretär
für Flüchtlingsfragen beim Regierenden Bürgermeister von Berlin)
4. Dezember 2015
NKR-Sitzung, Berlin
10. Dezember 2015
Gespräch mit der französischen Staatssekretärin Valter, Paris (zuständig für
Staatsreform und Vereinfachung, angesiedelt beim Premierminister)
11. Dezember 2015
Gespräch mit Vertretern des Bundesverbandes der Deutschen Industrie e.V.,
des Deutschen Industrie- und Handelskammertags, dem Zentralverband
des Deutschen Handwerks, dem Bundesverband Großhandel, Außenhandel,
Dienstleistungen e.V., dem Handelsverband Deutschland, dem Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, dem Bundesverband deutscher Banken und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
17. Dezember 2015
NKR-Sitzung, Berlin
17. Dezember 2015
Ministergespräch mit Herrn Bundesminister Gabriel (BMWi)
28. Dezember 2015
Gespräch mit Herrn Chef BK Altmaier (BK)
ab 1. Januar 2016
7. Januar 2016
Gespräch mit Frau Lohmann (Abteilungsleiterin im BMI)
12. Januar 2016
Gespräch mit Herrn Dr. Lammert (Bundestagspräsident)
14./15. Januar 2016
NKR-Sitzung und Klausurtagung, Berlin
86
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
19. Januar 2016
Gespräch mit Herrn Staatssekretär Vitt (BMI)
20. Januar 2016
Gespräch mit Herrn Prof. Dr. Hüther (IW Köln)
25. Januar 2016
RegWatchEurope Meeting, Berlin
26. Januar 2016
Gespräch mit Herrn Czupalla (NKR Sachsen)
27. Januar 2016
Gespräch mit Herrn MdB Krichbaum
27. Januar 2016
Gespräch mit Frau Dr. Hepperle (Abteilungsleiterin im BMWi)
27. Januar 2016
Vortrag beim BAP-Rechtssymposium zu den Aufgaben des NKR
28. Januar 2016
NKR-Sitzung und Teilnahme von Herrn Gibbons CBE
(Chairman of the Regulatory Policy Committee), Berlin
2. Februar 2016
Gespräch mit dem Dänischen Botschafter Herrn Petersen
11. Februar 2016
Gespräch mit Herrn Staatssekretär Adler (BMUB)
12. Februar 2016
Gespräch mit Herrn Staatsminister Robra (Staatsminister und Chef der
Staatskanzlei des Landes Sachsen-Anhalt)
18. Februar 2016
Gespräch mit Herrn Minister Duin (Minister für Wirtschaft, Energie,
Industrie, Mittelstand und Handwerk des Landes Nordrhein-Westfalen)
18. Februar 2016
Gespräch mit Herrn Staatssekretär Albrecht (BMAS)
19. Februar 2016
NKR-Sitzung, Berlin
19. Februar 2016
Gespräch mit französischer Delegation des Conseil d’Etat
19. Februar 2016
Gespräch mit einer Delegation aus Japan
29. Februar 2016
Gespräch mit Herrn Kühnel (Leiter der Vertretung der EU-KOM in
Deutschland)
25./26. Februar
2016
Teilnahme an der Podiumsdiskussion des CEPS, Brüssel
3. März 2016
Gesprächskreis des NKR mit den Ländern
3. März 2016
Gespräch mit Herrn Staatsminister Prof. Dr. Braun (BK)
4. März 2016
NKR-Sitzung, Berlin
9. März 2016
Gespräch mit dem BMJV zu den Themen E-Government und E-Justice
9. März 2016
Teilnahme am Staatssekretärsauschuss Bürokratieabbau und Digitale
Verwaltung
16. März 2016
1. Zukunftskongress Migration & Integration
17. März 2016
Gespräch mit Delegation des italienischen Senats
17. März 2016
Gespräch mit Vertretern der Deutschen Kreditwirtschaft zu Bürokratieabbau, besserer Rechtsetzung und Kostenfolgen der Finanzmarktregulierung
18. März 2016
Teilnahme am Kongress Bürokratieabbau vom vbw
4. April 2016
Gespräch mit dem italienischen Botschafter Herrn Benassi
8. April 2016
NKR-Sitzung, Berlin
Anlagen
87
11. April 2016
Gespräch mit dem Dänischen Botschafter Herrn Petersen
12. April 2016
Teilnahme am Parlamentarischen Frühstück des DIHK zum Prozessdaten­
beschleuniger
14. April 2016
Sitzung des Lenkungsausschusses der KVWL zum Thema Test der
elektronischen Gesundheitskarte
22. April 2016
NKR-Sitzung, Berlin
27. April 2016
Gespräch mit dem Innenausschuss des Deutschen Bundestags –
Vorstellung E-Goverment-Gutachten
27. April 2016
Gespräch mit dem Ausschuss Digitale Agenda des Deutschen Bundestags
– Vorstellung E-Goverment-Gutachten
28. April 2016
Teilnahme an der Compliance-Preisverleihung 2016
3. Mai 2016
Teilnahme an der Podiumsdiskussion zum 4. Fachkongress des IT Planungsrates
3. Mai 2016
Vortrag im Rahmen des Präsidentenforums bei der Bundesanstalt für
Wasserbau (BAW)
4. Mai 2016
NKR-Sitzung, Berlin
11. Mai 2016
Gespräch mit Frau Staatssekretärin Fahimi (BMAS)
12. Mai 2016
Gespräch mit dem italienischen Abgeordneten Herrn Di Maio
17. Mai 2016
Gespräch mit Herrn Staatssekretär Geismann (BMF)
19. Mai 2016
Vortrag auf der Konferenz „How faster infrastructure approvals can get
America moving again“ in Washington D.C.
19. Mai 2016
Gespräch mit Prof. Dr. Shelanski, Administrator of the office of Information
and Regulatory Affairs (OIRA), Washington D.C.
24. Mai 2016
Gespräch mit Herrn Bunk (Leiter der Familienkasse der Bundesagentur
für Arbeit)
27. Mai 2016
NKR-Sitzung, Berlin
6. Juni 2016
Gespräch mit dem Fraktionsvorstand der CDU/CSU-Bundestagsfraktion
8. Juni 2016
Gespräch mit dem Wirtschaftsausschuss des Deutschen Bundestages
13. Juni 2016
Gespräch mit Herrn Parlamentarischen Staatssekretär Spahn (BMF)
15. Juni 2016
Vortrag beim italienischen Senat, Rom
16. Juni 2016
Gespräch Ministerratspräsidium, Rom
21./22. Juni 2016
4. Zukunftskongress Staat & Verwaltung
23. Juni 2016
NKR-Sitzung, Berlin
28. Juni 2016
Treffen mit den Hauptgeschäftsführern der vier Spitzenverbände der
Wirtschaft
30. Juni 2016
Gespräch mit Herrn Hoffmann, DGB
88
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
5. Abkürzungsverzeichnis
AA
Auswärtiges Amt
ACTAL
Adviescollege toetsing regeldruk
AG
Arbeitsgruppe
b.
beim
BA
Bundesagentur für Arbeit
BaFin
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
BAföG
Bundesausbildungsförderungsgesetz
BAMF
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge
BAW
Bundesanstalt für Wasserbau
BDA
Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände
BdB
Bundesverband deutscher Banken
BDEW
Bundesverband der Energie und Wasserwirtschaft e. V.
BDI
Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.
BfDI
Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit
BGBl.
Bundesgesetzblatt
BKI
Bürokratiekostenindex
BM
Bundesministerium
BMAS
Bundesministerium für Arbeit und Soziales
BMBF
Bundesministerium für Bildung und Forschung
BMEL
Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft
BMF
Bundesministerium der Finanzen
BMFSFJ
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
BMG
Bundesministerium für Gesundheit
BMI
Bundesministerium des Innern
BMJV
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz
BMUB
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit
BMVI
Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur
BMWi
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
BMVg
Bundesministerium der Verteidigung
BNetzA
Bundesnetzagentur
Anlagen
BRH
Bundesrechnungshof
bspw.
beispielsweise
BVR
Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken e.V.
BZÄK
Bundeszahnärztekammer
bzw.
beziehungsweise
ca.
circa
CEPS
Centre for European Policy Studies
Chef BK
Chef des Bundeskanzleramtes
CIO
Chief Information Officer
d. h.
das heißt
DIHK
Deutsche Industrie- und Handelskammer
DK
Deutsche Kreditwirtschaft
Dr.
Doktor
DSGV
Deutscher Sparkassen- und Giroverband
DGB
Deutscher Gewerkschaftsbund
EDV
Elektronische Datenverarbeitung
EG
Europäische Gemeinschaft
EGVP
Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach
EEG
Erneuerbare-Energien-Gesetz
ELSTER
Elektronische Steuererklärung
ERBEX
ERfüllungsaufwands-Berechnung-EXante
etc.
et cetera
EU
Europäische Union
EUR
Euro
e.V.
eingetragener Verein
FAZ
Frankfurter Allgemeine Zeitung
FACTA
Foreign Account Tax Compliance Act
FDP
Freie Demokratische Partei
FIM
Föderales Informationsmanagement
FITKO
Föderale IT-Koordinierung
89
90
JAHRESBERICHT 2016 DES NATIONALEN NORMENKONTROLLRATES
G
Gesetz
G-BA
Gemeinsamer Bundesausschuss
GAP
Gemeinsame Agrarpolitik
GDV
Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft
ggf.
gegebenenfalls
GGO
Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien
GKV
Gesetzliche Krankenversicherung
GKV-SV
GKV-Spitzenverband
GmbH
Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GWh
Gigawattstunde
HDE
Handelsverband Deutschland e.V.
IT
Informationstechnologie
ITA
Italien
IW Köln
Institut der deutschen Wirtschaft Köln
KBV
Kassenärztliche Bundesvereinigung
KfW
Kreditanstalt für Wiederaufbau
KMU
kleine und mittlere Unternehmen
KVWL
Kassenärztliche Vereinigung Westfalen-Lippe
KW
Kilowatt
kWh
Kilowattstunde
KWK
Kraft-Wärme-Kopplung
KWKG
Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz
KZBV
Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung
MEP
Member of the European Parliament
NKR
Nationaler Normenkontrollrat
NKRG
Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates
MdB
Mitglied des Bundestages
Mio.
Million
Mod.
Modernisierung
Mrd.
Milliarde
Anlagen
OECD
Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation
für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)
OIOO
One in one out
OIRA
Office of Information and Regulatory Affairs (USA)
P23R
Prozessdatenbeschleuniger
PKM
Parlamentskreis Mittelstand der CDU/CSU-Fraktion
Prof.
Professor/Professorin
PwC
PricewaterhouseCoopers
RIAB
Regulatory Impact Assessment Board
RL
Richtlinie
RPC
Regulatory Policy Committee
S.
Seite
SKM
Standardkosten-Modell
sog.
sogenannt
SOEP
Sozio-oekonomische Panel
StBA
Statistisches Bundesamt
StK
Staatskanzlei
StM
Staatsminister
u.a.
unter anderem
USA
United States of America
vbw
Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft e. V.
vgl.
vergleiche
VÖB
Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands
VP
Vizepräsident
XML
eXtensible Markup Language
XÖV
XML in der öffentlichen Verwaltung
ZDH
Zentralverband des Deutschen Handwerks e.V.
91
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Impressum
Herausgeber
Nationaler Normenkontrollrat
Willy-Brandt-Str. 1
D-10557 Berlin
www.normenkontrollrat.bund.de
E-Mail: [email protected]
Stand
September 2016
Redaktion
Nationaler Normenkontrollrat, Berlin
Satz und Gestaltung
MediaCompany –
Agentur für Kommunikation GmbH
Bildnachweis
Foto: Bundesregierung/Thomas Imo
Druck
Bonifatius GmbH, Paderborn

Mein Projekt 2016 - Laufe für Spenden

Interview-Serie „Drei Fragen an…“ - Zeitarbeit

NKR_Plakat

Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates zum Bericht der

Normenkontrollrat sorgt in Deutschland für Transparenz bei

Hausbeschreibung-Buchung 2017 - Eide

Bürokratiebremse / Konzeption einer One in, one

Drucksachen 18/5923, 18/6279 und 18 - DIP

Lageplan - Bundesregierung