Kostenbasierte Breitbandzugangsregulierung der Zukunft

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Kostenbasierte
Breitbandzugangsregulierung
der Zukunft
Dr. Markus Steingröver
> Die Zugangsregulierung der Zukunft findet auf
regionalen Märkten statt. Kostenmodelle müssen dies
berücksichtigen.
> Benötigt werden umfassende regulatorische
Kostenmodelle, die in der Lage sind, gleichzeitig mehrere
Zugangstechnologien und Services abzudecken.
> Eine sorgfältige Konstruktion der Kostenmodelle ist
notwendig, um Inkonsistenz bei Definitionen in den
einschlägigen EU-Empfehlungen zu vermeiden.
> Pure LRIC und LRIC plus können in einem einzigen
Modell berechnet werden, sofern ein iterativer Ansatz
herangezogen wird.
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Kostenbasierte Breitbandzugangsregulierung der Zukunft
Die Telekommunikationsvorleistungsdienste der marktbeherrschenden Betreiber unterliegen seit langem einer kostenbasierten Regulierung. Insbesondere Zugangsleistungen im Festnetz und die Terminierung im Mobilfunk unterliegen
der Regulierung gemäß den langfristigen zusätzlichen Kosten (LRIC). In diesen
Teilmärkten kann eine Marktbeherrschung leicht zur Beschränkung des Wettbewerbs genutzt werden.
Zukünftige Breitbandnetze der Festnetzbetreiber werden zunehmend nur noch
ausgewählte Regionen abdecken, um eine Duplizierung von Infrastruktur zu
vermeiden. Dies hat zur Folge, dass Wholesale-Zugangsprodukte an Bedeutung
gewinnen, weil das Angebot von Retail-Dienstleistungen außerhalb des eigenen
Abdeckungsbereichs auf diese angewiesen sein wird. Daher wird eine regionale
Marktdefinition die Grundlage zur Untersuchung von Wettbewerbsversagen bilden. Einige aktuelle Beispiele für die regionale Regulierung des Bitstromzugangs
sind das Vereinigte Königreich, Deutschland und Österreich. K
onsequenterweise
wird damit die Tarifregulierung für Breitbanddienste aller Betreiber relevant und
nicht nur, wie aktuell, die eines etablierten Betreibers. Das hat zur Folge, dass
regulatorische Kostenmodelle benötigt werden, die diverse feste und mobile
Breitbandzugangsdienste und Zugangstechnologien wie FTTx abdecken.
Neue Herausforderungen bei regulatorischen
Bottom-up-LRIC-Kostenmodellen
Mit dem Rollout des Glasfaserzugangs und LTE sowie dem Übergang zu NGNs
in den vergangenen Jahren haben sich bezüglich der regulatorischen Kostenmodellierung mehrere Herausforderungen ergeben. Zudem hat die Europäische
Kommission in 2009 und 2013 Empfehlungen zur regulatorischen Kostenmodellierung herausgegeben und damit eine Änderung und Ergänzung der bestehenden Best-Practice-Methoden bewirkt.*
Die zentralen Herausforderungen, die aus der EG 2009 resultieren, beziehen sich
auf Folgendes:
> Die Umsetzung einer „Pure LRIC“-Berechnungslogik zusätzlich und
gleichzeitig zu dem einheitlichen „LRIC+“-Ansatz;
> die exakte Definition des Inkrements;
*
EMPFEHLUNG DER KOMMISSION vom 7. Mai 2009 über die Regulierung der Festnetz- und MobilfunkZustellungsentgelte in der EU (2009/396/EG) und EMPFEHLUNG DER KOMMISSION vom 11. September
2013 über einheitliche Nichtdiskriminierungsverpflichtungen und Kostenrechnungsmethoden zur Förderung des
Wettbewerbs und zur Verbesserung des Umfelds für Breitbandinvestitionen (2013/466/EU).
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>
unterschiedliche Behandlung von Fest- und Mobilnetzen, insbesondere in
Bezug auf zwei Aspekte:
• Berücksichtigung der Zugangskosten bei den Zustellungsentgelten
• Spektrum (in Festnetzen zumeist nicht vorhanden).
Die zentralen Herausforderungen, die aus EG 2013 resultieren, beziehen sich auf
Folgendes:
> die zwingende gleichzeitige Anwendung von zwei unterschiedlichen Bewertungsmethoden: Modern Equivalent Asset (MEA – modernes Äquivalenzgut)
und Regulatory Asset Base (RAB – regulatorische Kapitalbasis)-Index für Festnetze;
> die Modellierung eines einzigen NGA-Netzes mit Diensten über Kupfer
leitungs- und Glasfasernetzen.
„Pure LRIC“-Ansatz
Zur Harmonisierung der Preise in Europa empfiehlt die Europäische Kommission die Anwendung eines einheitlichen „Pure LRIC“-Kostenstandards auf
der Basis eines analytischen Bottom-up-Modells. Folglich wird ein effizientes,
theoretisches Netz modelliert und darauf basierend die Kosten für jeden einzelnen Dienst berechnet. Der Übergang von LRIC+ zu „Pure LRIC“ wird nur
für Sprachterminierung empfohlen, während Zugangsprodukte, also sogenannte
Last-Mile-Wholesale-Dienste (Vorleistungsdienste), weiter nach LRIC+ Standart
reguliert werden.
Der „Pure LRIC“-Ansatz basiert auf der Idee vermeidbarer Kosten, das heißt nur
die Kosten, die vermieden werden können, wenn ein Dienst nicht mehr angeboten wird, sind Teil der berücksichtigten Kosten. Gemeinkosten fließen nicht
ein. Je mehr Dienste durch den „Pure LRIC“-Ansatz abgedeckt werden, desto
größer ist die Deckungslücke: Teile der entstandenen Kosten werden entweder
nicht mehr abgedeckt oder auf andere Dienste verlagert, die nicht dem „Pure
LRIC“-Ansatz unterliegen. Dies wirkt sich besonders stark auf Netzindustrien
aus, auf die regelmäßig ein hoher Fixkostenanteil entfällt. Aus diesem Grund und
in Anlehnung an den Wasserbett-Effekt, der besagt, dass niedrige Preise des einen
Dienstes zu höheren Preisen eines anderen Dienstes führen, werden die RetailPreise für Kunden steigen.
Definition des Begriffs Inkrement (zusätzliche Leistung)
Ein weiterer Punkt, den es zu klären gilt, ist die genaue Definition des zu modellierenden Inkrements. Hier liegt keine Eindeutigkeit vor: Ein Inkrement kann
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einen einzigen Dienst bis hin zu sämtlichen Dienste umfassen. Die Entscheidung, was genau unter dem Inkrement zu verstehen ist, liegt im Ermessen der
nationalen Regulierungsbehörden und löst daher innerhalb der Industrie zahlreiche Debatten aus. Die EU-Empfehlung enthält keine klare Aussage darüber,
wie „zusätzliche Leistung“ zu definieren ist. Es wird dort lediglich aufgeführt,
dass relevante Kosten diejenigen Kosten sind, die sich ergeben, wenn von den
Gesamtkosten die Kosten ohne das jeweilige Inkrement abgezogen werden. Die
relevanten Zusatzkosten (das Inkrement) enthalten lediglich die verkehrsbedingten Zusatzkosten der jeweiligen Zusatzleistung. Aus den unterschiedlichen
Definitionen über „zusätzliche Leistung“ und dem daraus resultierenden „Pure
LRIC“-Dienst ergeben sich gravierende Folgen. Ebenfalls abhängig von der Definition über „zusätzliche Leistung“ sind die Stückkosten – beispielsweise pro
Minute – eines bestimmten Netzelements, die für unterschiedliche Leistungen
unterschiedlich wären.
Zur Veranschaulichung eventueller Auswirkungen unterstellen wir, dass die Zusatzleistung für einen einzigen Dienst gilt. In diesem Fall werden die MobilfunkTerminierungsentgelte (MCT) und der Originierung in Mobiltelefonnetzen
(MCO) als zwei unterschiedliche Zusatzleisten behandelt, zusätzlich zu vielen
anderen wie Sprach- und Video-Anrufe innerhalb desselben Netzes, SMS oder
Daten. Zur Bereitstellung von Diensten benötigt der Betreiber eine Netzinfrastruktur (Funk, Übertragung, Core, OSS [Operations Support Systeme], BSS
[Business Support Systeme]). Bestandteil der BSS bildet die Wholesale-BillingPlattform, die die Abrechnung zwischen den Betreibern für MCT- und MCODienste ermöglicht.
Diese Plattform hat so gut wie nichts mit dem zusätzlichen Volumen zu tun,
das für die Analyse und das Reporting des Gesamtvolumens der Betreiber herangezogen wird. Die Anwendung der Subtraktionsanalyse (Gesamtkosten
abzüglich K
osten ohne MCT) schließt die Wholesale-Billing-Kosten effektiv
von dem Dienst aus. Dies führt zu dem Paradox, dass ein Vorleistungsdienst
keine Kostenkomponente beinhaltet, die ausschließlich für die Bereitstellung
von Vorleistungsdiensten benötigt wird. Die Durchsetzung eines „Pure LRIC“Kostenansatzes zwingt die Betreiber dazu, diese Kosten über andere Non-VoiceWholesale- oder Retail-Dienste wieder hereinzuholen.
Hinzu kommt, dass der Aufwand der Modellerstellung in der Praxis im Verhältnis zum Umfang der zusätzlichen Leistung zunimmt. Die Berechnung der
Kosten jeder einzelnen zusätzlichen Leistung ohne Berücksichtigung des Verkehrsaufkommens der jeweiligen zusätzlichen Leistung erfordert zusätzliche
Datenspeicher
kapazitäten. Dies führt zu einer erheblichen Komplexität des
Modells und erfordert die mehrmalige Wiederholung der Modellierung, um das
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Performance-Delta für den „Pure LRIC“-Ansatz berechnen zu können. Diese
Ergebnisse müssen mit den regulären Ergebnissen verglichen und sämtliche Abweichungen gespeichert werden, um die Stückkosten für einen „Pure LRIC“Durchlauf zu berechnen.
Ein Modell – zwei Standards
Es gehört zu den Tatsachen, dass Kostenmodelle für Telco-Netzdienste nicht isoliert entwickelt werden können. Bei Kostenmodellen muss per Definition die
gesamte relevante Kostenstruktur des Musterbetreibers berücksichtigt werden,
um die anfallenden Kosten für die Bereitstellung eines bestimmten Dienstes so
präzise wie möglich abschätzen zu können.
Während der Entwicklung integrierter Modelle müssen bei gleichzeitiger Behandlung beider LRIC-Ansätze gleich mehrere Herausforderungen in puncto
Umsetzung gemeistert werden, die mit der Einbindung zusätzlicher Empfehlungen in Bezug auf Anlagebewertungskonzepte und der Bewältigung des Umstiegs von bestehenden auf moderne Netztechnologien noch verstärkt werden.
Konzept der regulatorischen Kapitalbasis (RAB)
Durch die Einbeziehung von Konzepten aus anderen regulierten Branchen der
Versorgungswirtschaft wird den allgemein anerkannten Methoden eine zusätzliche Methode hinzugefügt. So wird etwa das Konzept der regulatorischen
Kapitalbasis (RAB-Konzept) übernommen, das auf Ist-Investitionen und planmäßigen Abschreibungen nicht replizierbarer, wiederverwendbarer baulicher
Altanlagen basiert. Dies erschwert die Entwicklung eines einzigen einheitlichen
Kostenmodells, da unterschiedliche Ansätze nebeneinander bestehen müssen.
Vereinheitlichung der Methoden
Die in den Empfehlungen enthaltenen Vorgaben lassen genug Raum für Interpretationen und gewähren ein hohes Maß an Flexibilität hinsichtlich der Parametrisierung der Kostenmodelle für Fest- und Mobilnetze. Dies stellt die Vereinheitlichung solcher Kostenkalkulationsübungen zwischen unterschiedlichen Ländern
vor Herausforderungen und macht sie noch komplizierter. Hinzu kommt, dass
im Zusammenhang mit der Implementierung eines einzelnen NGA-Netzes der
Hinweis, sowohl die Dienste über Kupferleitungsnetze als auch über Glasfasernetze in die Berechnung einzubeziehen, die Identifizierung der Modellannahmen
hinsichtlich einer angemessenen technische Umsetzung erschwert.
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Unterschiedliche Behandlung der Zugangskosten
Die unterschiedliche Behandlung der Zugangskosten bei Fest- und Mobilnetzen
stellt eine weitere Herausforderung dar. In den Festnetz-Originierungsentgelten
sind die Zugangskosten (Access) nicht enthalten, während in Bezug auf den Mobilfunk nicht zwischen Kern- und Zugangsnetz unterschieden wird, das heißt
alle relevanten Kosten werden den Vorleistungsdiensten zugerechnet. Aus der
Modellperspektive kann dies bei „drahtlosen“ Festnetzen zu widersprüchlichen
Problemen führen. Das Umlegen der Zugangskosten in einem drahtlosen Festnetz (Fixed-Wirless) könnte willkürlich erfolgen: mobile Originierung unterliegt
bislang keiner Regulierung. Hier müssen Regulierer genau prüfen.
Spektrumkosten bei „Pure LRIC“-Modellen
In Verbindung mit mobilen LRIC-Kosten erhält Spektrum einen besonderen
Stellenwert. Wie zuvor ausgeführt werden bei der „Pure LRIC“-Berechnung alle
verkehrsbedingten Zusatzkosten abgezogen. Spektrumkosten sind daher typischerweise nicht in den LRIC-Kosten enthalten. Ob Spektrumkosten berücksichtigt oder nicht berücksichtigt werden sollen, ist Gegenstand einer langen
Debatte. Diese Kosten wurden entweder gänzlich ausgeschlossen oder als gleicher prozentualer Aufschlag (EPMU) in „LRIC+“-Modellen als Teil des „plus“
allokiert. Spektrum wird jedenfalls für alle Mobilfunkdienste dynamisch genutzt.
Ein Szenario, in dem Anrufe innehalb desselben Netzes weniger kosten als Anrufe zu fremden Netzen, impliziert, dass Dienste, die das Spektrum intensiver
nutzen, nicht entsprechend bepreist werden.
Regulatorische Kapitalbasis-Indexierungsmethode
In der Empfehlung wird angeführt, dass die Bewertung bestimmter Netz
elemente gemäß der Indexierungsmethode (für bauliche Anlagen RAB) und die
Bewertung der übrigen Elemente mittels MEA-Ansatz erfolgen sollte. Da das
Modell so entwickelt werden muss, dass es zwei Methoden gleichzeitig unterstützen kann, ergeben sich hieraus erhebliche Probleme. Um die Indexierungsmethode auf RAB (regulatorische Kapitalbasis) anwenden zu können, müssen
ausführliche Informationen vorliegen. So ist etwa die Kenntniss von Bilanzdaten,
aus denen der exakte Wert abzüglich der Abschreibung auf RAB ersichtlich ist,
der Prozentsatz der regulatorischen Kapitalbasis, der für NGA wiederverwendet
werden kann und ein angemessener Index wichtig. Als Möglichkeit empfiehlt die
Kommission für letztgennantes die Anwendung eines Einzelhandelspreisindex.
Nationale Regulierungsbehörden (NRAs) müssen die zu sammelnden und zu
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berichtenden vordefinierten Datentypen exakt angeben und von den Betreibern
anfordern. Falls die Daten nicht auf höheren Granularitätsstufen historisch gespeichert und gemeldet wurden, wird sich die Anwendung von RAB – zumindest
kurzfristig – als extrem schwierig erweisen.
Gemeinsames Modell für Kupfer und Glasfaser
Eine weitere Herausforderung besteht darin, dass in der Empfehlung vorgeschlagen wird, Breitbanddienste sowohl über Kupfer als auch über Glasfaser auf der
Grundlage eines einzigen Modells mit einer Gesamtnachfrage zu berechnen. In
der Realität könnten beide Arten von Diensten sehr unterschiedlich netzseitig
umgesetzt sein. Der Vorschlag, nur ein einziges Modell anzuwenden, wirft einige
Fragen auf: Wenn bei dem Modell Kosten für glasfaserbasierte Dienste berechnet
werden, was wäre dann der plausible Ausgleichsfaktor, der – angewendet auf die
Kosten eines glasfaserbasierten Dienstes – die korrekten Kosten eines kupferbasierten Dienstes bestimmen würde? Wenn dieser Ausgleichsfaktor den Elementen
und der Infrastruktur zugeordnet wird, die für ein reines Kupferzugangsnetz erforderlich sind – ohne Berücksichtigung gemeinsamer Aushebungen, Leitungen
etc. –, wäre es wahrscheinlich besser, ein gemischtes (Overlay-)Netzmodell in
Betracht zu ziehen.
Auch wenn Kabel-TV-Anbieter zurzeit noch keiner kostenbasierten WholesaleRegulierung unterliegen, müssen Kostenmodelle künftig auch regional angewendet werden. Bei der Integration eines Kabel-TV-Netzes in ein einziges gemeinsammes Modell werden sich in Bezug auf den Hauptansatz keine Änderungen
ergeben, aber die Komplexität würde weiter zunehmen.
Ein aktualisierter Modellierungsansatz
Wie schon zuvor ausgeführt, werfen die EU-Empfehlungen Herausforderungen
auf, die im Wesentlichen aus der hohen Detaillierung und der Unterschätzung
der erforderlichen Maßnahmen zur Umsetzung praktischer KostenrechnungsTools resultieren. Zur Bewältigung dieser Herausforderungen ist es ratsam, zusätzlich zu „Pure LRIC“ auch LRIC+ gleichzeitig zu implementieren, sodass die
Kosten, die relevanter sind, den Kosten für Services selektiv zugeordnet werden
können. Es empfiehlt sich, Modelle zu entwickeln, die netzseitig logikaffiner als
die empfohlenen Modelle sind, sodass notwendige Anpassungen gemacht und
unplausible Ergebnisse vermieden werden können. Ratsam ist es auch, zwei oder
sogar mehr Modellierungsdurchläufe zu implementieren, um Kostentreiber hin-
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reichend zu identifizieren und den nationalen Regulierungsbehörden ein besseres
Verständnis über das Verhältnis von Nachfrage und Angebot bei Telco-Diensten
zu vermitteln.
Um die Herausforderungen zu bewältigen und die Kosten für Dienste des Next
Generation Access einschließlich LTE-Dienste effektiv abzubilden sowie die EUEmpfehlungen zur Kostenrechnung effektiv umzusetzen, ist ein neu strukturierter regulatorischer Kostenmodellierungsansatz erforderlich, wie in Abbildung
1 gezeigt. Dadurch erhalten die nationalen Regulierungsbehörden eine optimale
Grundlage für ihre Entscheidungen.
Der Ausgangspunkt – wie üblich bei der Bottom-up-Modellierung – liegt darin,
eine Prognose über die Service-Nachfrage abzugeben. Dies ist der wesentliche
Input, um das Netz zu dimensionieren und die damit einhergehenden Kosten
Abbildung 1: Aktualisierter Bottom-up-LRIC-Modellierungsansatz
Determine
demand and
asset prices
Design network model and calculate costs for network
and non-network assets
Network
element
costing
Service
costing
Corporate
overhead
Elaborate
relevant
technologies
and asset
prices
Annulized
common
CAPEX
(e.g. offices,
shops, IT)
Common
operating
costs
(e.g. marketing, sales,
IT)
Annualized
capital costs
for each
network
asset/cost
group
Operating
costs for
each network asset/
cost group
Derivation of RAB*
for fixed networks
Collection
of cost
drivers and
demand
(coverage,
traffic, subs)
Desgin/
equipping
efficient
actual
network
Scoreched
node data
Planning
rules
Investment
forecast
process
Efficiency
assumptions
Investment
calculation:
Network
CAPEX
Allocations
Factors
(Common)
Total annual
cost per
network
element/
cost group
Pure LRIC
unit cost
engine
Asset
prices
WACC
life times
OPEX prices
& mark-ups
Network
cost allocation: LRIC
per Servive
Adjusted:
LRIC+
Common
costs per
Servive
Allocation
Factors
(Tech)
* The Regulatory Asset Base (RAB) is applied to non replicade and reusable civil engineering
assets and is determined after analysis of a detailed Fixed Asset Register (FAR)
Quelle: Detecon
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zu kalkulieren. Zudem ermöglicht dies, die nicht technischen Kosten abzuleiten.
Diese Kosten, die normalerweise auf aktuellen und zukunftsweisenden Kostenrechnungen basieren, werden in den annualisierten Investitionsaufwand (CAPEX) einschließlich – falls zutreffend – der außerordentlichen Behandlung der
nicht replizierbaren, wiederverwendbaren, auf RAB basierenden baulichen Altanlagen und dem Betriebsaufwand (OPEX) für technische und nicht technische
Kostenkategorien überführt. Diese Informationen werden schließlich dazu verwendet, die Stückkosten für jeden einzelnen relevanten Dienst zu berechnen.
Dies erfolgt durch die Verteilung der technischen und nicht technischen Kosten
und durch Anwendung der Allokationsregeln, die hauptsächlich auf der Netznutzung basieren. Dieser Ansatz erfordert, dass gemeinsame Betriebskosten über
Zuteilungsfaktoren auf die entsprechenden Dienste verteilt werden. Mit diesem
Verteilungsprinzip werden „LRIC+“-Stückkosten pro Dienst erzeugt.
Abbildung 2: „Pure LRIC“-Methode
Algorithm runs n-times,
where n denotes number
of service increments
STEP 1:
Calculate costs for
all services
•Only network related costs (annualiyed
CAPEX and OPEX
•Service increment
shall have predefined
relation to traffic/
volume driven
dimensioning so that
delta analysis cane be
done
STEP 2:
Calculate costs for all
services less the increment
•Recalculate network
costs without the
volumes/traffic for nth
service increment
•Calculate cost difference
•Store cost difference
Thenth service e ncrement
STEP 4:
Calculate Pure LRIC
unit costs
•Calculate Pure LRIC
unit cost by dividing the
costs with the volumes
for each service increment
•Yearly based results
(depeding un modeling
period)
Pure LRIC unit cost engine
Quelle: Detecon
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STEP 3:
Calculate and store
delta costs
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Zur Berechnung der Stückkosten, die auf einer „Pure LRIC“-Methode basieren,
wird ein Delta-Ansatz angewendet. Die Modellierung des Netzes erfolgt nur einmal für alle definierten Dienste und ebenfalls für alle Dienste ohne Bereitstellung
der festgelegten zusätzlichen Dienstleistung (dem Inkrement). In einem nächsten Schritt wird die Differenz oder das Delta zwischen beiden Gesamtkosten
berechnet und danach durch ihr entsprechendes zusätzliches Volumen und/oder
Verkehr geteilt, und zwar in mehreren gleichzeitig ablaufenden Modellsequenzen
wie in Abbildung 2 dargestellt.
Lösung neuer Herausforderungen mit regulatorischer Kostenmethodik
Die Umstellung auf NGA und NGN sowie die Einführung von LTE erfordern
einen neuen Kostenmodellierungsansatz. Darüber hinaus stellen die jüngsten
EU-Empfehlungen mehrere Herausforderungen an die regulatorische Kostenmodellierung. Diese Herausforderungen gilt es sorgfältig zu analysieren und
spezifische Lösungsansätze zu entwickeln und umzusetzen. Eine umfassende
Methodik hierzu sollte flexibel und transparent implementiert werden. Die hier
vorgestellte regulatorische Kostenmethodik ermöglicht es sowohl Regulierern
als auch Betreibern, „Pure LRIC“ und „LRIC+“ für alle vordefinierten Dienste
unter vollständiger Einhaltung der relevanten EU-Empfehlungen zu berechnen.
Zudem sind alle Technologien wie LTE, FTTx und NGN sowie alle dazugehörigen regulierten Dienste vollständig abgedeckt.
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