Sachverhalt_Hausarbeit_WS16_17

Prof. Dr. Ferdinand Wollenschläger
Übung im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene – Hausarbeit
Wintersemester 2016/2017
Sachverhalt
Teil I
Die „Sleep&Eat GmbH“ (S) mit Sitz in München betreibt ein Online-Portal (SnE.com) zur Vermittlung von Übernachtungsmöglichkeiten. Auf dieser Online-Plattform können sich Gastgeber registrieren und ihre Wohnung bzw. Teile davon (also ein oder mehrere Zimmer) zur kurzzeitigen Vermietung anbieten. S wirbt damit, dass sie Übernachtungsmöglichkeiten in einem familiären Umfeld
vermittelt, so dass man Leben, Leute und Flair vor Ort optimal kennenlernen könne. Die potentiellen Gäste müssen sich unter Angabe von Namen, Kontakt- und Kreditkartendaten bei SnE.com
registrieren und können anschließend Kontakt zu den Gastgebern aufnehmen. Diese Nutzeranfragen für eine gewünschte konkrete Übernachtungsmöglichkeit und einen konkreten Übernachtungszeitraum werden über den von S (in Deutschland) betriebenen Server an den jeweiligen Gastgeber
weitergeleitet, der dann entscheiden kann, ob er die Übernachtungsanfrage annehmen will. Akzeptiert der Gastgeber eine Anfrage, benachrichtigt er den potentiellen Gast, indem er ihm seine
persönlichen Daten und frühere Kundenbewertungen per E-Mail übermittelt. Die Bezahlung einer
Übernachtung, die durch Nutzung von SnE.com zustande gekommen ist, erfolgt über S, indem
diese dem Gast die Kosten der Übernachtung im Namen des jeweiligen Gastgebers in Rechnung
stellt und die Kundenkreditkarte mit dem Übernachtungspreis belastet. 10 % des Übernachtungspreises behält S als Vermittlungsgebühr ein. In ihren AGB weist S darauf hin, dass die Vermieter
alle örtlichen Gesetze beachten und insbesondere ggf. erforderliche Genehmigungen einholen
müssen.
Da sich die Lage auf dem Wohnimmobilienmarkt in ganz Bayern, insbesondere aber in München,
immer mehr zuspitzt, hat das Land Bayern schon im Jahr 2013 zur Bekämpfung der Wohnraumknappheit das „Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum“ (Bay ZwEWG)
erlassen. Durch dieses soll die Nutzung von Wohnungen zu anderen als Wohnzwecken – insbesondere die Vermietung an Touristen – eingedämmt werden. Art. 2 Satz 1 ZwEWG ermächtigt
Gemeinden mit Wohnraummangel, durch Satzung festzulegen, dass eine Zweckentfremdung von
Wohnraum genehmigungsbedürftig ist. Aufgrund der schwierigen Situation auf dem Wohnungsmarkt, insbesondere für besonders schutzwürdige Bevölkerungsgruppen wie Familien und sozial
benachteiligte Bürger, und der (zutreffenden) Erkenntnis, dass dem Wohnraummangel nicht mit
anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit begegnet werden kann, möchte die Stadt München von der Ermächtigung Gebrauch machen. Am 01. Juni 2015 findet daher eine Sitzung des
Stadtrats statt, zu der sämtliche Mitglieder 14 Tage vorher ordnungsgemäß durch den Oberbürgermeister (O) geladen wurden. Zur Sitzung am 01. Juni 2015 erscheinen neben dem O 45 Stadtratsmitglieder. Nach langer und lebhafter Diskussion, bei der sich alle Mitglieder rege beteiligen,
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wird der Erlass einer Zweckentfremdungssatzung mit 19 zu 18 Stimmen beschlossen. Neun Stadtratsmitglieder haben sich der Stimme enthalten. Unter den Abstimmenden war auch Stadtratsmitglied H, der Eigentümer zweier Hotels im Stadtgebiet von München ist und für den Erlass der
Zweckentfremdungssatzung gestimmt hat. Inhalt der Zweckentfremdungssatzung ist zum einen
die Feststellung, dass in der Stadt München eine Wohnraummangellage vorliegt, zum anderen
wird deswegen die Zweckentfremdung von Wohnraum unter einen Genehmigungsvorbehalt gestellt.
Der österreichische Staatsbürger A, Eigentümer mehrerer Wohnungen in dem begehrten Münchner Stadtteil Schwabing, ist seit kurzem als Gastgeber bei SnE.com registriert. A ist Eigentümer
einer Wohnung, die er selber bewohnt, und hat außerdem eine 3-Zimmer Wohnung (Wohnung # 1,
A-Straße) sowie eine 2-Zimmer Wohnung (Wohnung # 2, B-Straße) geerbt. Diese vermietet er
jeweils als Ganzes regelmäßig über SnE.com (Wohnung # 1 für bis zu neun Gäste, Wohnung # 2
für bis zu sechs Gäste) tage- oder wochenweise. Da die Wohnungen sehr gut gelegen sind, sind
beide fast das ganze Jahr über belegt (etwa 300 Tage im Jahr). A stellt für seine Gäste Handtücher
und Bettwäsche zur Verfügung und bietet auf Wunsch auch Frühstück an. Er hat zudem eine Reinigungskraft auf Minijob-Basis eingestellt, die die Wohnungen alle zwei Tage bzw. immer bei Mieterwechsel reinigt. Bevor A erstmalig Wohnung # 1 und # 2 über SnE.com inseriert hat, hat er beim
zuständigen Referat für Stadtplanung und Bauordnung Nutzungsänderungsgenehmigungen gem.
Art. 68 BayBO eingeholt.
Nachdem mehrfach anonyme Beschwerden von Nachbarn bei der Stadt München eingegangen
sind, beschließt diese, nach einer Ortsbesichtigung der Räumlichkeiten, gegen A vorzugehen. Sie
erlässt daher nach Anhörung des A folgenden, an A gerichteten, am 13. Juni 2016 als Übergabeeinschreiben zur Post gegebenen und auf Art. 7 Abs. 2 LStVG i.V.m. Art. 5 ZwEWG gestützten Bescheid mit folgendem Tenor:
1. Die Nutzung der der Wohnung # 1 in der A-Straße und der Wohnung # 2 in der B-Straße
zum Zwecke der Fremdenbeherbergung ist zu beenden.
2. Für den Fall der Zuwiderhandlung wird ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 Euro angedroht.
3. Ziff. 1 ist sofort vollziehbar.
Die Stadt München begründet die Untersagung unter Verweis auf den vorliegenden Verstoß gegen
das ZwEWG, der angesichts dessen Schutzzwecks unterbunden werden müsse. So stelle die gewerbsmäßige Untervermietung als Unterbringungsmöglichkeit für Personen mit nur kurzer Verweildauer eine Zweckentfremdung von Wohnraum dar. Diese nur kurzfristige Vermietung der ansonsten zum dauerhaften Bewohnen geeigneten Räumlichkeiten entziehe diese Wohnungen dem regulären Wohnungsmarkt für Personen zur dauerhaften Nutzung. Eine Genehmigung aufgrund vorrangiger öffentlicher Belange oder überwiegender schutzwürdiger Privatinteressen komme nicht in
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Betracht. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung begründet die Stadt mit dem erheblichen öffentlichen Interesse am Wohnraumerhalt und der prekären Lage auf dem Münchner Wohnungsmarkt, die viele wohnungssuchende Bürger vor große Schwierigkeiten stellt.
A hält den Bescheid der Behörde für rechtswidrig. So sei völlig unverständlich, wieso ihm untersagt
wird, dass er die Wohnungen als Ferienwohnung nutzen kann. Er habe doch extra eine Nutzungsänderungsgenehmigung eingeholt, und da seine Nutzung der Wohnung im Einklang mit dieser
Genehmigung steht, müsse das ja wohl bedeuten, dass er sich völlig rechtens verhält. A ist überdies der Meinung, dass eine auf Art. 7 Abs. 2 LStVG i.V.m Art. 5 ZwEWG gestützte Untersagung
ausscheidet, da dieser überhaupt nicht einschlägig ist. So sei schon die Zweckentfremdungssatzung der Stadt München nichtig und damit liege kein wirksames Verbot der Zweckentfremdung im
Stadtgebiet von München vor. A war damals bei der Stadtratssitzung am 01. Juni 2015 als Zuschauer anwesend und ihm sei es damals schon komisch vorgekommen, dass H mit abstimmen
durfte, obwohl er als Hotelier doch wohl am meisten davon profitiere, wenn es keine privaten –
oftmals für Touristen attraktivere – Übernachtungsmöglichkeiten gebe. Auch sei das Genehmigungserfordernis des ZwEWG verfassungs- und europarechtswidrig. Außerdem verletze ihn das
Zweckentfremdungsverbot in seiner Berufsfreiheit sehr schwer, da die Vermietung der Wohnung
# 1 und # 2 seine einzige Einkommensquelle darstellt. Des Weiteren sei er auch in Art. 14 Abs. 1
GG verletzt, da er mit seinen Wohnungen wohl machen könne, was er wolle. Auch ist A der Meinung, dass die Regelung gegen europäisches Recht verstoße, da er keine Möglichkeiten mehr
habe, seine Wohnungen auf dem deutschen Ferienwohnungsmarkt anzubieten. Abgesehen davon
sei seine Tätigkeit aber auf jeden Fall genehmigungsfähig, da ohne die Vermietung der Wohnungen # 1 und # 2 seine wirtschaftliche Existenz bedroht sei und dies ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse darstelle.
A wendet sich am 18. Juli 2016 an das Verwaltungsgericht. Er beantragt, ihm schnellstmöglich die
Fortsetzung der Vermietungen zu ermöglichen, ohne ein Bußgeld befürchten zu müssen.
Die Stadt München hingegen ist der Meinung, dass die Untersagungsverfügung rechtmäßig sei;
gerade aufgrund der dramatischen Situation auf dem Wohnungsmarkt müsse das ZwEWG konsequent vollzogen werden. Die baurechtliche Nutzungsänderungsgenehmigung ändere nichts an der
Tatsache, dass A gegen das ZwEWG verstoßen hat. Die Frage nach der Verfassungs- bzw. Europarechtswidrigkeit des ZwEWG sei unerheblich, da eine solche Feststellung nur vom Bundesverfassungsgericht und dem Europäischen Gerichtshof, nicht aber von einem einfachen Verwaltungsgericht ausgesprochen werden könne. Ferner seien sowohl die Androhung des Zwangsgeldes
selbst als auch die Höhe des Zwangsgeldes im Hinblick auf die Dringlichkeit der getroffenen Untersagungsverfügung zum Schutz wohnungssuchender Bürger nicht zu beanstanden.
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Bearbeitervermerk:
Untersuchen Sie gutachterlich die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs des A.
1. Es ist auf alle aufgeworfenen Rechtsfragen, ggf. hilfsgutachterlich, einzugehen.
2. Europäisches Sekundärrecht sowie nationales (UWG, GWB) und europäisches Wettbewerbsrecht bleiben außer Betracht.
3. Gehen Sie davon aus, dass die Feststellung der Wohnraummangellage in der Stadt München zutreffend ist.
4. Aus dem ZwEWG und der Zweckentfremdungssatzung sind bei der Bearbeitung nur die
im Anhang abgedruckten Artikel und §§ zu berücksichtigen.
Teil II
Der Sachbearbeiter T im zuständigen Referat der Stadt München ist frustriert darüber, dass er und
seine Kollegen aufgrund der Vielzahl an Münchner Gastgebern auf SnE.com kaum in der Lage
sind, den Genehmigungsvorbehalt des ZwEWG i.V.m. der Zweckentfremdungssatzung wirksam
durchzusetzen. Er überlegt daher, direkt gegen S vorzugehen, da so die illegale Kurzzeitvermietung von privaten Wohnungen vielleicht viel effektiver unterbunden werden könnte. Er ist sich aber
nicht sicher, ob und ggf. wie ein solches Vorgehen möglich wäre, und bittet daher den Referendar
R, diese Frage gutachterlich zu beantworten. R solle sich dabei aber auf ordnungsrechtliche Handlungsmöglichkeiten beschränken und mögliche medienrechtliche Vorgehensweisen außer Betracht lassen.
Bearbeitervermerk:
Erstellen Sie das Gutachten des R.
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Hinweise:
Der reine Gutachtentext (inklusive Leerzeichen und Fußnoten, aber ohne Inhalts- und Literaturverzeichnis etc.) darf 65.000 Zeichen nicht überschreiten. Die Seitenränder betragen rechts, oben und
unten jeweils 1,5 cm. Links beträgt der Seitenrand mindestens 5 cm. Es ist ein 1,5-facher Zeilenabstand einzuhalten.
Die Arbeit ist in ausgedruckter Form und zusätzlich auf CD-ROM abzugeben. Die CD-ROM muss
in einer Papiertasche in die Arbeit eingeklebt werden.
Anmeldung über STUDIS: 05.09.2016, 12:00 Uhr – 05.10.2016, 12:00 Uhr.
Späteste Abgabe: 17.10.2016, 11:00 Uhr. Möglich ist ein Einwurf in den Hausarbeiten-Briefkasten
in der Eingangshalle des Fakultätsgebäudes oder die Zusendung per Post an das Prüfungsamt
der Juristischen Fakultät, Universitätsstraße 24, 86159 Augsburg, dann „Poststempel 17.10.2016“.
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Anhang
A. Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEWG)
Art. 1 (Anwendungsbereich des Gesetzes)
Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (Gemeinden mit Wohnraummangel), können
Maßnahmen nach diesem Gesetz treffen, soweit sie diesem Wohnraummangel nicht mit anderen
zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit begegnen können.
Art. 2 (Befugnis der Gemeinden)
1Gemeinden
mit Wohnraummangel können durch Satzung mit einer Geltungsdauer von höchstens
fünf Jahren bestimmen, dass im Gemeindegebiet Wohnraum nur mit ihrer Genehmigung überwiegend anderen als Wohnzwecken zugeführt werden darf (Zweckentfremdung).
2Eine
Zweckentfremdung liegt insbesondere vor, wenn der Wohnraum […]
3. nicht nur vorübergehend gewerblich oder gewerblich veranlasst für Zwecke der Fremdenbeherbergung genutzt wird, […]
Art. 3 (Genehmigung)
(1) 1Die Genehmigung
1. ist zu erteilen, wenn vorrangige öffentliche Interessen oder schutzwürdige private Interessen das
Interesse an der Erhaltung des Wohnraums überwiegen, […]
Art. 5 (Ordnungswidrigkeiten)
Mit Geldbuße bis zu fünfzigtausend Euro kann belegt werden, wer ohne die erforderliche Genehmigung Wohnraum für andere als Wohnzwecke verwendet oder überlässt. […]
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B. Satzung der Landeshauptstadt München über das Verbot der Zweckentfremdung
von Wohnraum (ZeS)
§ 1 (Gegenstand der Satzung)
(1) In der Landeshauptstadt München ist die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem
Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet (Wohnraummangellage). […]
§ 2 (Zuständigkeit)
(1) Vollzugsbehörde ist das Sozialreferat, Amt für Wohnen und Migration. […]
§ 3 (Wohnraum)
(1) Wohnraum im Sinne der Satzung sind sämtliche Räume, die zu Wohnzwecken objektiv geeignet und subjektiv bestimmt sind. […]
(2) Objektiv geeignet sind Räume, wenn sie (alleine oder zusammen mit anderen Räumen) die
Führung eines selbständigen Haushalts ermöglichen.
Die subjektive Bestimmung (erstmalige Widmung oder spätere Umwidmung) trifft die Verfügungsberechtigte bzw. der Verfügungsberechtigte ausdrücklich oder durch nach außen erkennbares
schlüssiges Verhalten. […]
§ 4 (Zweckentfremdung)
(1) Wohnraum wird zweckentfremdet, wenn er durch die Verfügungsberechtigte bzw. den Verfügungsberechtigten und/oder die Mieterin bzw. den Mieter anderen als Wohnzwecken zugeführt
wird. Eine Zweckentfremdung liegt insbesondere vor, wenn der Wohnraum […]
3. nicht nur vorübergehend gewerblich oder gewerblich veranlasst für Zwecke der Fremdenbeherbergung genutzt wird, […]
§ 5 (Genehmigung)
(1) Wohnraum darf nur mit der Genehmigung der Vollzugsbehörde anderen als Wohnzwecken
zugeführt werden.
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(2) Eine Genehmigung ist zu erteilen, wenn vorrangige öffentliche Interessen oder schutzwürdige
private Interessen das Interesse an der Erhaltung des betroffenen Wohnraums überwiegen. […]
§ 6 (Genehmigung aufgrund vorrangiger öffentlicher Belange und überwiegender privater
Interessen)
(1) Vorrangige öffentliche Belange für eine Zweckentfremdung sind in der Regel gegeben, wenn
Wohnraum zur Versorgung der Bevölkerung mit sozialen Einrichtungen (z. B. für Erziehungs-, Ausbildungs-, Betreuungs- oder gesundheitliche Zwecke) oder lebenswichtigen Diensten (z. B. ärztliche Betreuung) verwendet werden soll, die gerade an dieser Stelle der Gemeinde dringend benötigt werden und für die andere Räume nicht zur Verfügung stehen oder nicht zeitgerecht geschaffen
werden können.
(2) Überwiegende schutzwürdige private Interessen sind insbesondere bei einer Gefährdung der
wirtschaftlichen Existenz gegeben. […]
§ 14 Ordnungswidrigkeiten
(1) Mit einer Geldbuße bis zu 50.000,00 Euro kann nach Art. 5 ZwEWG belegt werden, wer ohne
die erforderliche Genehmigung Wohnraum für andere als Wohnzwecke verwendet oder überlässt.
[…]
§ 15 Inkrafttreten, Außerkrafttreten
(1) Diese Satzung tritt am 01. Januar 2016 in Kraft.
(2) Diese Satzung tritt am 31. Dezember 2020 außer Kraft.

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