Burkert - Arbeitskreis gegen Spielsucht eV

Bundesweite Fachtagung des Arbeitskreises gegen Spielsucht e. V. 19.05.2016 in der Stadthalle Unna
GLÜCKSSPIEL IN DEUTSCHLAND-VERSUCH EINER STANDORTBESTIMMUNG
Liberalisierung von Sportwetten und was kommt noch?
Gefahren für Spieler- und Verbraucherschutz in Deutschland
IMPULSREFERAT
Michael Burkert
Es gilt das gesprochene Wort!
Begrüßung
1. Wie wollen wir leben?
Seit seiner Gründung im Jahre 1991, also seit rund einem viertel Jahrhundert, beschäftigt sich die Einrichtung mit pathologischem Glücksspiel und seinen Folgen für das
soziale Umfeld der Spielsüchtigen, ganz besonders aber auch für die Kommunen. Dafür Dank und Anerkennung.
Das selbstgesteckte Ziel lautet: Die Eindämmung des Glücksspiels und die Verbesserung des Spielerschutzes.
Zeit für eine Zwischenbilanz
Seit dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 ist der Spielerschutz und die Prävention in
allen Ländern weiterentwickelt worden:
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Gründung von Landesfachstellen
Ausbau der Präventionsarbeit
Finanzieller Beitrag durch die Landeslotteriegesellschaften
Erhebung von Daten zum problematischen und pathologischen Glücksspiel, u.
a. mit der BZgA alle zwei Jahre
Die Eindämmung des Glücksspiels ist allerdings nicht gelungen.
Ganz im Gegenteil:
Mit dem Bundesverfassungsgerichtsurteil 2006 wurde das Aus des staatlichen Monopols eingeleitet und der Markt teilweise für private Anbieter geöffnet. Seitdem hat sich
das gewerbliche Automatenspiel, der Bereich der Sportwetten und der gewerblichen
Spielevermittler rasant entwickelt und die Anzahl der Spielsüchtigen hat konstant zugenommen.
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Nichts hat der Markt gerichtet, lediglich die Geldbeutel der privaten Anbieter gefüllt.
Selbst die Europäische Kommission hat anerkannt, dass Glücksspiel nicht normalen
Marktmechanismen zugeordnet werden kann, da mit dem Glücksspiel neben einem
möglichen Vergnügen auch erhebliche Gefahren für die Spieler selbst, für die Kommunen Gefahr der Geldwäsche und Begleitkriminalität einhergehen, von dem Entzug von
Mitteln zur Förderung des Gemeinwohls und des Staates gar nicht zu reden.
Die zentralen Fragen lauten also:
-
Soll in Deutschland alles erlaubt sein, was möglich ist?
Wie wollen wir leben?
Ist es gesellschaftlich gewollt, eine Vervielfachung der Angebote an Glücksspielen herbeizuführen, um zwischen ihnen auszuwählen?
Sollen diese Fragen allein durch ökonomische Kriterien beantwortet werden:
was ist ein Markt?
Ist der Verstoß gegen Gesetze und deren schwierige Ahndung ausreichend für
mangelhaften Vollzug oder gar eine umfassende Liberalisierung des Glücksspielmarktes?
2. Entwicklung des Glücksspielmarktes
Im Zeitraum von 2005 bis 2014 ist der legale Glücksspielmarkt um 895 Mio. € auf rund
9,5 Mrd. € angestiegen. Weitere 1,75 Mrd. € kommen vom illegalen Glücksspielmarkt
hinzu, so dass der deutsche Glücksspielmarkt ein Gesamtvolumen von mittlerweile
rund 11,4 Mrd. umfasst. Allein der Bereich der eindeutig illegalen Angebote im Bereich
Onlinecasino und -poker mit rund 885 Mio. € und dem Ansteigen der sogenannten
Wetten auf Lotterien (Schwarzlotterien mit 200 Mio. €) übersteigt die Milliardengrenze:
Wenn der Graubereich der Sport- und Pferdewetten mit 661 Mio. € dazu genommen
wird, haben wir mittlerweile ein Marktvolumen von fast 2 Mrd. €.
Im Bereich des legalen Glücksspiels hat eine explosionsartige Verschiebung zum mit
Abstand gefährlichsten Glücksspielsegment, dem gewerblichen Automatenspiel, stattgefunden. So hat im Jahre 2005 der Anteil noch bei 27 % gelegen mit 2,3 Mrd. €, im
Jahre 2014 hat er sich auf 4,7 Mrd. € oder 49 % am gesamtlegalen Markt nahezu
verdoppelt.
Die illegalen Sportwetteinsätze betragen mittlerweile rund 4,6 Mrd. €. 4.500 Wettannahmestellen und 130 Internetportale bespielen den deutschen Markt ohne Genehmigung. Der Bereich der Werbung für Onlineglücksspiele und Sportwetten hat im Jahre
2015 ein Marktvolumen von 76 Mio. € erreicht. Verschiedene Anbieter sind sowohl im
Sportwetten- als auch im Onlinecasinobereich aktiv.
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3. Beispiele für Vermarktungsformen
Obwohl bestimmte Werbeformen im Fernsehen und im Internet nicht erlaubt sind, halten sich angeblich seriöse Anbieter zum Teil nicht an die gesetzlichen Vorgaben. Bei
Google und in den app stores wird reihenweise gegen eigene Richtlinien für Entwickler
bzw. Inhaltsbeschränkungen (z. B. bei Google für Onlinecasinos, Sportwettenlotterien
oder Geschicklichkeitsspiele) verstoßen.
Wenn Sie am 12.05.2016 bei Google das Stichwort „Lotto“ eingegeben haben, werden
Sie unter den TOP 10 mit Tipp 24.com, Lottohelden.de, Lottoland.com und dielottozahlende.net Anbieter finden, die über keine Lizenz in Deutschland verfügen.
4. Auswirkungen des Glücksspiels
Die Folgen dieser explosionsartigen Entwicklung in Deutschland sind tagtäglich in unseren Städten und Gemeinden, aber auch bei den aktuellen Zahlen der Zentrale für
gesundheitliche Aufklärung zu erkennen. Die neuesten BZgA-Ergebnisse weisen nach
wie vor besonders auf die Suchtgefahren von Internetcasinospielen, Spielautomaten
in den gewerblichen Spielhallen und bei Sportwetten hin, besonders bei der jüngeren
männlichen Bevölkerung mit Migrationshintergrund.
Bei den 18- bis 20-jährigen nahm beispielsweise die Teilnahme an illegalen Sportwetten im Internet oder in Wettbüros sprunghaft zu. 2015 stieg die Zahl auf 12,8 %, bei
jungen Männern mit Migrationshintergrund beträgt der Anteil sogar fast 19 %.
Die Zahl der problematischen und krankhaften Spieler in Deutschland liegt bei rund
650.000 Menschen. Fast 50 % der krankhaften Spieler sind abhängig von Spielen an
Geldspielautomaten. Auch Sportwetten gelten als besonders risikoreich für die Ausbildung einer Sucht.
5. Auffälligkeiten
Die folgenden Daten sprechen eine deutliche Sprache.
Bei 4,41 % der 16- bis 70-jährigen bestehen Auffälligkeiten beim Glücksspiel. Bis zu
382.000 Bundesbürger haben einen problematischen Umgang mit Glücksspiel. Bis zu
415.000 gelten als pathologisch (BZgA-Service 2015) trotz einer restriktiven Gesetzgebung. Unter den Glücksspielern selbst gelten 11 % als problematisch und pathologisch, sie sind für 50 % des Bruttospielertrags verantwortlich. ¾ der Betroffenen haben
Schulden, 1/5 davon mehr als 25.000,00 € (nach Haltern 2016).
Die von verschiedenen Seiten, insbesondere von der hessischen Landesregierung,
ins Gespräch gebrachte weitere Liberalisierung nach der Maxime „Der Markt wird es
schon richten“ durch noch mehr Konzessionen oder durch die völlige Freigabe würde
zu gesellschaftlichen Veränderungen - besonders auch in unseren Städten und Gemeinden - führen, die wir modellhaft bereits bei den Spielhallen erlebt haben.
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So sind seit 2006 die Zahl der Standorte der Spielhallen um 14,6 %, die Anzahl der
Spielgeräte um 81 % und der Kasseninhalt um 82 % angestiegen.
Die sozialen Kosten durch Glücksspielsucht werden zur Zeit nur geschätzt. Man geht
ohne Privatkosten von 1,4 Mrd. € pro Jahr bzw. mit Privatkosten von 30 Mrd. € pro
Jahr (Glücksspielaufsicht des Saarlandes) aus.
Bereits jetzt führen mehr als 9.000 Spielhallen und rund 4.500 illegale Wettshops zu
erheblichen Problemen in den Städten und Gemeinden. Bereits bei 20 Sportwettenkonzessionen würden sich nach den Ausführungsgesetzen der Länder die Anzahl der
Wettbüros nahezu verdoppeln. Bei 40 Konzessionen ist mit mindestens 14.000 Wettshops, zusätzlich zu den Spielhallen, zu rechnen.
Das Setzen auf eine „Regulierung über den Markt“ ist, wie die Erfahrungen bei den
zurückliegenden Expansionen der Spielhallen zeigen, völlig illusorisch. Kriminalität,
Geldwäsche und die weitere Abwertung (Downgrading) ganzer Stadtteile sowie die
Förderung von Parallelgesellschaften wären die Konsequenzen.
Aufgrund der Gefahren einer Liberalisierung des Glücksspiels und den Entwicklungen,
bezogen auf den illegalen Markt und der Explosion von Spielhallen, mittlerweile Annahmestellen im Sportwettenbereich in den Städten und Gemeinden, nimmt es kein
Wunder, dass mehr als 85 % der Bevölkerung für klare gesetzliche Regelungen des
Glücksspiels mit Spielverbot für Jugendliche und eine staatliche Kontrolle des Glücksspiels sind. Weiterhin befürwortet mehr als die Hälfte der Bevölkerung ein generelles
Glücksspielverbot im Internet.
6. Entwicklung im Ausland
Die Europäische Kommission und der Europäische Gerichtshof haben in vielfältigen
Verlautbarungen und Entscheidungen herausgestellt, dass das Glücksspiel nicht den
normalen Marktmechanismen der Europäischen Union unterliegen kann und sittliche
und kulturelle Entwicklungen in den einzelnen Mitgliedsstaaten eine entscheidende
Rolle spielen.
Andere europäische Staaten, die weitergehende Liberalisierung gegenüber Deutschland betreiben oder betrieben haben, rudern bei ihren Angeboten mittlerweile zurück.
So sind bestimmte Angebote der staatlichen Lotterie in Frankreich, Française des Jeux
(Rapido) mit einem 5-Minuten-Trakt bei der Ziehung als problematisches Spielangebot
gewertet worden und mussten bereits 2013 vom Markt genommen werden.
In Großbritannien musste die Lotterie Ponto, die über Onlineterminals in Pubs in Minutenabständen Ziehungen durchführte, ebenfalls vom Markt genommen werden.
Darüber hinaus steigt dort die Zahl der Selbstsperren besonders stark an. Bis zu 3.000
Kunden pro Woche nehmen eine Auszeit von Wetten. Mittlerweile müssen die Webseiten britischer Glücksspielanbieter einen Knopf vorhalten, mit dem sich Kunden
selbst sperren können, was zu Gewinnwarnungen von britischen Sportwettenanbietern hinsichtlich ihrer Umsatzentwicklung geführt hat.
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Sie sind mit Blick auf die Zeit nur zwei Beispiele, dass auch andere europäische Länder zunehmend mit Suchtproblematiken bei einem liberalisierten Markt zu kämpfen
haben.
In allen europäischen Ländern, selbst mit einem liberalisierteren Markt als in Deutschland, sind massive Maßnahmen gegen illegales Glücksspiel notwendig. Die Öffnung
der Märkte hat das Problem nicht gelöst. Es geht nur um den Profit der Anbieter, die
auf Steueroasen ausweichen. So bestehen in allen 28 EU-Ländern Werbeverbote für
illegales Glücksspiel, in 14 Ländern ist Payment Blocking gesetzlich bzw. regulatorisch
vorgesehen, in 13 Ländern ist ISP-Blocking gesetzlich/regulatorisch vorgesehen bzw.
umgesetzt.
7. Reaktion der 16 Bundesländer und des Bundes
Die skizzierte Entwicklung auf dem deutschen Glücksspielmarkt, insbesondere bei illegalen Angeboten als auch bei der explosionsartigen Entwicklung der besonders
suchtgefährdenden Automaten in Spielhallen, hat mit dem Glücksspielstaatsvertrag
von 2012 und den entsprechenden Ausführungsgesetzen der Länder zu Reaktionen
der Politik geführt. Ich nenne hier Themen wie die Verschärfung der Spieleverordnung,
wie auch die Spielhallengesetze der Länder, unter anderem mit dem Wegfall der Mehrfachkonzessionen, Einführung von Abstandsregelungen, Begrenzung der Anzahl der
Spielautomaten und den Kanalisierungsauftrag hin zu Spielformen mit geringem Gefährdungspotenzial.
Diese Entscheidungen sind gegen erheblichen Widerstand von Lobbyisten erfolgt und
befinden sich in der Umsetzungsphase.
Eine unendliche Geschichte ist dabei das im neuen Glücksspielstaatsvertrag vorgesehene Konzessionsverfahren bezüglich Sportwetten, das ein Teil der Anbieter mit unzähligen gerichtlichen Verfahren bekämpft bei gleichzeitiger Problematik, dass der Eindruck entsteht, dass das für das Konzessionsverfahren zuständige Land Hessen dieses nur halbherzig betreibt. Der eine oder andere spricht davon, dass hier der Bock
zum Gärtner gemacht worden ist und dass bei einem Teil der Sportwettenanbieter kein
Interesse besteht, zu einer geordneten Konzession zu kommen. Anders ist auch nicht
das Werbeverhalten mit einem Werbevolumen von mittlerweile 80 Mio. € und die Partnerschaft mit vielfältigen Fußballbundesligisten zu verstehen.
Die Frage der Moral spielt dabei eine offensichtlich geringe Rolle, wie die Verlinkung
der Sportwettenseiten mit Onlinecasinos und Onlinepoker - auch mit Internetauftritten
von Bundesligisten - unterstellen lässt.
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8. Liberalisierung des Glücksspiels
Was steht zu befürchten, wenn sich die Lobbyvertreter der Privaten mit ihrer Forderung
nach freier Marktwirtschaft und entfesselten Kapitalinteressen durchsetzen? Der hessische Innenminister hat mit seinen Liberalisierungsforderungen bereits den Weg vorgezeichnet:
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die Freigabe von Onlinecasinos und Onlinepoker
eine unbegrenzte Anzahl von Sportwettenanbietern
ein unbegrenzter Spieleinsatz im Internet (bislang maximal 1.000,00 €).
Die Befürworter beschwören den Geist des freien Markts und führen ins Feld, dass der
Markt alles regeln und richten wird. Der Alltag sieht allerdings ganz anders aus. Ich
nenne die Stichworte:
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Manipulationen im Sport (gekaufte Spiele und Mafia-Methoden)
Manipulationen von Automaten (bundesweite Razzien im Januar 2016)
Geldwäsche: größtes Risiko sind Spielautomaten und Online-Glücksspiel (zwischen 50 Mrd. und 100 Mrd. € sollen jährlich gewaschen werden)
Offshore-Anbieter, die aus Steueroasen online Glücksspiel betreiben.
Gerade an diesem Beispiel wird deutlich, dass eine weitere Liberalisierung des Marktes, wie der hessische Innenminister dies vorschlägt, so lange nichts bringt, bis die
deutschen Steuersätze (bei Sportwetten 5 %, bei Lotterien bei 16,66 % mit einer erheblichen Förderung der Allgemeinheit zusätzlich) auf das Niveau von Malta und Gibraltar zurückgeführt werden. Erfahrungen in anderen europäischen Länder zeigen,
dass ein liberalisierter Markt die illegalen Umtriebe aufgrund dieser Steueroasen nicht
wesentlich einschränken konnte, so lange nicht mit den Instrumentarien, wie Payment
Blocking oder ISP-Blocking gearbeitet wird.
9. Doppelmoral privater Anbieter
Private Anbieter bekunden moralische Vorstellungen, die im Widerspruch zum tatsächlichen Verhalten bzw. der Realität stehen.
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Deutscher Lottoverband (DLV)
In regelmäßigen Abständen fordert der DLV eine komplette Überarbeitung des Glücksspielstaatsvertrags. Im Kern zielt die Forderung auf die Aufhebung des Lotteriemonopols. Eine klare Distanzierung zu Zweitlotterien, die aus unternehmerischer Sicht der
DLV-Mitglieder eine Schwächung ihrer wirtschaftlichen Kennzahlen bedeuten, fehlt
ebenso, wie eine öffentliche Distanzierung, wie z. B. von Lottohelden (seit August 2015
offizielles Mitglied beim DLV) nach der Verlagerung von Deutschland nach Malta. Lottohelden bieten wie Lottoland.com nun Zweitlotterien, sogenannte Schwarzlotterien,
an und handeln dabei ohne Genehmigung.
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Automatenwirtschaft
Onlinecasinospiele sind nach dem Glücksspielstaatsvertrag eindeutig verboten. Stationäre Anbieter beklagen öffentlich ihre wirtschaftlichen Einbußen durch illegale Anbieter im Internet. Auf der einen Seite kritisiert die Automatenwirtschaft den mangelnden
Kampf gegen die Online-Illegalität, andererseits sind große Anbieter bereits im Onlinemarkt tätig bzw. bereiten den Einstieg vor.
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Sportwettenanbieter
Private Anbieter von Sportwetten kritisieren einen unregulierten Markt im Internet. Fast
alle Anbieter von Sportwetten betreiben zugleich in ihrem Internetgeschäft auch Onlikepokerspiele und Onlinecasinospiele. Diese sind jedoch eindeutig verboten und damit illegal. Darüber hinaus bieten die illegalen Sportwettenanbieter ein breites Angebot
an manipulationsanfälligen und süchtig machenden Wetten an (oft Livewetten, fragwürdige Ereigniswetten, wie auf Rote Karten, auf den nächsten Einwurf etc.). Handeln
nach Recht und Gesetz sieht anders aus.
10. Änderung des Staatsvertrages
Ein wesentlicher Bestandteil des bestehenden Glücksspielstaatsvertrages ist die
Vergabe von Sportwettenkonzessionen. Dieses vom Land Hessen verantwortlich geführte Verfahren befindet sich in der Sackgasse, so dass die Bundesländer nun eine
Änderung des Staatsvertrages mit der Heraufsetzung der Sportwettenkonzessionen
auf 40 Anbieter prüft. In der Zwischenzeit soll aufgrund von Leitlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden den Sportwettenanbietern ein größerer Freiraum bei suchtgefährdenden Livewetten und bei Einsatzobergrenzen eingeräumt werden. Selbst dieses
scheint einigen Anbietern nicht ausreichend zu sein, da sie darauf verweisen, dass sie
das anbieten werden, was betriebswirtschaftlich sinnvoll ist. Die Folgen sind eindeutig.
Ein weiterer Rückgang der Mittel für Destinatäre (Sportwettenanbieter fördern in erster
Linie prestigeträchtige Bundesligavereine), mehr Wettbewerb mit Steigerung der
Suchgefahr und weiteres Downgrading der Städte.
An dieser Stelle sei nur darauf hingewiesen, dass der Deutsche Lotto- und Totoblock
in den letzten 10 Jahres fast 28 Mrd. € für die Gemeinwohlförderung an Staat und
Destinatäre abgeführt hat, allein im Jahr 2015 rund 3 Mrd. €.
Die Konsequenz aus diesen Entwicklungen wäre die Rückkehr zum Monopol, wie es
in einigen Ländern, vor allem in Skandinavien (Finnland), aus guten Gründen verankert
ist. „Eine Öffnung des Marktes oder in abgeschwächter Form die Vergabe von Konzessionen führt zu einer Wettbewerbssituation mit einer Erhöhung der Spielanreize
und dem Austesten von Grenzen der Gesetzgebung. Das Gewinnstreben ist ein letztendlich originärer Bestandteil des Geschäftskonzepts privater Anbieter“ (Professor
Mayer, 2016). Dies scheint politisch gegenwärtig nicht durchsetzbar zu sein.
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Mindestanforderungen
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Durch- und Umsetzung der Spielhallengesetze der Länder ohne Verlängerung
der Übergangszeiten und Aufweichung des Verbotes von Mehrfachkonzessionen.
Durchsetzung der Leitlinien der Vollzugsbehörden mit allen Konsequenzen bei
Verstößen wie
- Ausschluss von Anbietern von jeglichen Konzessionsverfahren
- Umfassende Werbeverbote.
Payment Blocking für Zahlungsströme im Internet, wie in den USA und in anderen europäischen Ländern erfolgreich praktiziert.
Ahndung von Verstößen gegen die Whitelist der Glücksspielaufsichtsbehörden
(Anbieter mit Genehmigung unter „Gemeinsame Geschäftsstelle Glücksspiel“),
wobei die, wie in anderen europäischen Ländern praktizierte Blacklist, besser
wäre.
Durchsetzung des Verbots von Onlinewerbung, Werbung in den Medien und in
Sportstadien für nicht genehmigte Produkte.
Begrenzung der Annahmestellen in der Übergangsphase als auch nach Inkrafttreten des Staatsvertrages
- einschließlich Abstandsregelungen zu anderen Glücksspielangeboten und
Jugendeinrichtungen
- Regelung im Staatsvertrag, dass Übergangsfristen ausgeschlossen sind.
Politische Unterstützung der Kommunen, durch deren Möglichkeiten über Baurecht das Downgrading von Stadtteilen zu verhindern.
Michael Burkert
Geschäftsführer der Saarland-Sporttoto GmbH
Saaruferstraße 17
66117 Saarbrücken
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