Eine allgemeine Theorie der Politik

Volker von Prittwitz: Theorie der Politik. Evolution und Devolution, 23. Mai 2016: www.diberlin.info
Eine allgemeine Theorie der Politik
- Evolution und Devolution Volker von Prittwitz (24. Mai 2016)
1. Das Begriffsfeld der Politik
Politik lässt sich am besten in Abgrenzung zu anderen grundlegenden
Begriffen, so Kommunikation, Interaktion, Gesellschaft, Governance und Staat,
verstehen.
1.1 Kommunikation ist der Austausch oder die Übertragung von Information.
Dabei verständigen und versichern sich die Beteiligten zumindest latent über
den Charakter ihrer Beziehung (Beziehungs-Kommunikation). Auf dieser
Grundlage können sie sich über ihre Wirklichkeitswahrnehmungen (SachKommunikation inklusive Ästhetischer Kommunikation und Reflexion) und ihre
normativen Vorstellungen (Befehle, Erwartungen, Normenhorizonte)
austauschen. Dieser Austausch kann unmittelbar oder technisch und
organisatorisch vermittelt geschehen.
1.2 Interaktion bezeichnet zielgerichtetes Tun oder Unterlassen gegenüber
anderen Akteuren. Dabei werden zwar auch Kommunikationsanforderungen
bewältigt. Interaktion verändert oder stabilisiert aber gezielt Wirklichkeit. So
bedeutet ein Friedensschluss, dass die herrschenden Interaktionsregeln von
Krieg auf Frieden umgestellt werden - etwas anderes, als über einen
Friedensschluss zu informieren oder hiervon Kenntnis zu erhalten.
1.3 Der weiteste Rahmen regelmäßiger Interaktion und Kommunikation wird
als Gesellschaft bezeichnet. Mit der vor sich gegangenen und gehenden
Globalisierung besteht so zunehmend eine Weltgesellschaft.
1.4 Governance bedeutet institutionelle Koordination. Hierbei bezeichnet
Koordination die Abstimmung von Akteur-Verhalten, institutionell allgemein
anerkannte Muster und Strukturen. Damit sind aus dem Governance-Begriff
ausgeschlossen:
1
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a) Verhaltensmuster, die nicht koordinierend wirken, so Formen einseitigen
Handelns, sowie übergreifende Koordinationsversuche, die sich nicht
durchsetzen können,
b) Koordinationsstrukturen ohne allgemeine Anerkennung, so kriminelle
und terroristische Netzwerke,
c) Krieg (in dem sich Akteure gegenseitig vernichten wollen - das Gegenteil
gemeinsamer Abstimmung). 1
1.5 Der Staat verkörpert das Ganze gemeinsamer Interessen, Werte und
Normen der in einem Territorium lebenden Bevölkerung. Er ist damit
autoritative Instanz der prozessualen Rahmung, Durchsetzung und Umsetzung
allgemeinverbindlicher Entscheidungen.
1.6 Politik ist die Sphäre, in der allgemeinverbindliche Entscheidungen
ausgehend von konkurrierenden Akteur-Motiven zustande gebracht werden;
sie ist idealtypisch also staatlichem Handeln vorgeschaltet. Sind hierbei die
Beteiligten geschützt, so etwa durch machtunabhängig geltende Rechte und
Freiheiten, so besteht Politik im Besonderen. Politische Lösungen in diesem
Sinne erfordern Respekt für alle Beteiligten und ihre Mitwirkungsmöglichkeit.
1.7 In der Zusammenschau ergibt sich folgendes Begriffsfeld (Figur 1: Das
Begriffsfeld der Politik)
G
e
s
e
l
l
s
c
h
a
f
t
Staat: Autoritative Umsetzung
allgemeinverbindlicher Entscheidungen
Politik: Bildung allgemein
Politik im Besonderen: Bildung allgemeinverbindlicher
Entscheidungen durch geschützte Teilnehmer
Politik: Bildung allgemeinverbindlicher Entscheidungen
Governance: Institutionelle Koordination
Kommunikation: Verständigung
Interaktion: Wechselseitiges Handeln
1
Zu einem Überblick von Governance-Typen siehe: Prittwitz, Volker 2016: Governance. Eine Typologie
institutioneller Koordination: http://diberlin.info/index_htm_files/Governancetypologie.pdf
2
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2. Politik-Dimensionen
2.1 Politik ist komplex, womit sie sich nur in mehreren unterschiedlichen
Dimensionen verstehen lässt. In diesem Sinn werden seit den 1980er Jahren
drei analytische Dimensionen der Politik unterschieden: Policy (für
Politikinhalte/Politikfelder), Politics (für den politischen Prozess), und Polity (für
politische Systeme).2 Die Bedeutung dieser Konzepte und ihre logischen
Beziehungen untereinander sind allerdings genauer und systematischer zu
bestimmen.
2.2 Dimensionen dienen grundsätzlich der unabhängigen Bemessung von
Sachverhalten; dementsprechend haben sie strikt unabhängig zu sein - eine
allgemeine Feststellung, die auch für die Politikdimensionen gilt. Dies bedeutet
allerdings nicht, dass unabhängig gemessene Sachverhalte unterschiedlicher
Dimensionen nicht verglichen und nicht vergleichend dargestellt werden
könnten. Auch können sich Sachverhalte unterschiedlicher Politikdimensionen
gegenseitig beeinflussen.
2.3 Inhaltlich lassen sich die drei angegebenen Politikdimensionen im Anschluss
an definierte Begriffe des dargestellten Begriffsfelds folgendermaßen
bestimmen:
 Da Politik von konkurrierenden Akteur-Zielen ausgeht und allgemein
akzeptierte Entscheidungen bilden soll, ist Interaktion in ihr zwingend
notwendig. Dabei geht es insbesondere darum, wer sich mit welchen
Motiven an Politik bzw. Governance beteiligt und wer sich in welchem
Grade und in welchen Formen gegenüber anderen Akteuren durchsetzt
(Einfluss/Macht). Diese Fragen werden in der Interaktions- oder ProzessDimension der Politik (politics) untersucht.
 Politik im Besonderen hebt sich von Politik im weiten Sinn durch den
Schutz ihrer Teilnehmer, insbesondere durch institutionell gesicherte
Freiheiten und Rechte gegenüber gegebener Macht, hervor. Etwas
2
Obwohl die verwendeten Termini dem Anglo-Amerikanischen entstammen, ist der mehrdimensionale
Politikbegriff im Anglo-Amerikanischen nicht verbreitet. Soweit ich weiß, hat sich das Modell in der MittelEuropäischen Politikwissenschaft ausgehend von der am 22./23. November in Hannover stattgefundenen
Konferenz Zum Verhältnis der Policy-Forschung/Policy-Studies zu den Kernbereichen des Fachs entwickelt,
publiziert als: Hartwich, Hans Hermann (Hrsg.) 1985: Policyforschung in der Bundesrepublik Deutschland. Ihr
Selbstverständnis und ihr Verhältnis zu den Grundfragen der Politikwissenschaft, Opladen, Westdeutscher
Verlag, im Netz: http://www.springer.com/de/book/9783531117553
3
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politisch lösen ist etwas anderes als Krieg zu führen. Dementsprechend
geht es in der Polity-Dimension nicht allgemein um System-Strukturen,
sondern darum, wieweit macht-unabhängige Institutionen, insbesondere
Freiheiten und Schutzrechte, bestehen. Die Dimension ist demzufolge als
institutionelle Dimension zu bezeichnen und zu operationalisieren.
 Da Politik allgemein akzeptierte Entscheidungen produzieren soll, stellt
sich die Frage nach Sinn und Qualität solcher Entscheidungen und
Programme. Diese inhaltliche Dimension von Politik (auch Politikfeldoder Policy-Dimension) impliziert besondere Untersuchungskriterien, so
etwa Wirkungskriterien öffentlichen Handelns (Wirkungstiefe,
Wirkungsbreite, Wirkungsgenauigkeit, Wirkungsgeschwindigkeit),
Kosten- und Effizienz-Kriterien sowie Fairness (Gerechtigkeits-)Kriterien.
2.4 Neben den dargestellten funktionalen Dimensionen können weitere
Dimensionen von politikanalytischer Bedeutung sein. So kann sich Politik auf
unterschiedlichen sozialen Ebenen vollziehen, von der Mikro-Ebene im
personellen Umfeld über die etwa auf Vereine und Verbände bezogene MesoEbene bis zur - üblicherweise mit Politik assoziierte - gesamt-gesellschaftliche
Makro-Ebene. Räumliche Ebenen der Politik reichen von der lokalen über die
regional-subnationale, nationale, inter-, trans- und supranationale Ebene bis
zur globalen Politikebene. Abgesehen von bestimmten Politik-Ebenen kann die
Frage von Bedeutung sein, ob Politik auf nur einer Ebene (Ein-Ebenen-Politik)
oder auf mehreren Ebenen (Mehrebenen-Politik) operiert.
2.5 Wie alle sozialen Prozesse, vollzieht sich Politik in der Zeit-Dimension.
Hierbei ist die Unterscheidung politischer Situationen und mehr oder weniger
langer politischer Prozesse von Bedeutung. Schließlich werden mit der
Verortung bestimmter politischer Geschehnisse in einer bestimmten Zeit
bestimmte (zeit)historische Kontexte als gegeben angesehen. Da derlei
Kontexte auch räumlich bestimmt sind, liegt es nahe, eine Raum/ZeitDimension der Politikanalyse zu bilden.
2.6 In konkreten Analysen kann es sinnvoll sein, weitere Politik-Dimensionen zu
berücksichtigen. Insofern ist der dimensionale Raum der Politikanalyse
prinzipiell offen.
4
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Figur 2: Politik-Dimensionen
Inhalt
Soziale
Raum/Zeit
Ebene
PolitikDimensionen
Interaktion
Institution
3. Politik-Typen
3.1 Politik variiert in den dargestellten Dimensionen. In der Zusammenschau
dieser Dimensionen ergeben sich einige grundlegende Politik-Typen.
3.2 Operiert Politik nur in der Dimension der Interaktion, so ist sie
machtorientiert; sie nutzt Kapazitäten institutioneller Unabhängigkeit und
eigenständiger inhaltlicher Entwicklung für die Allgemeinheit nicht.
Tabelle 1: Machtbornierte und Entfaltete Politik
Interaktion
(Machtpolitik)
Unabhängige
Institutionen
Substantielle
Entscheidungen
Machtorientierte Politik
X
-
-
Entfaltete Politik
(Politik im Besonderen)
x
X
x
3.3 Politik mit einem hohen Grad institutioneller Unabhängigkeit und
substantiellen Politikprogrammen operiert demgegenüber in unterschiedlichen
Dimensionen, so der Interaktions-Dimension, der institutionellen Dimension
und der inhaltlichen Dimension (Entfaltete Politik). Damit werden Potentiale
institutioneller Unabhängigkeit und inhaltlicher Politikdiskurse genutzt und
gefördert - üblicherweise Motivation und Anreiz zu höheren Leistungen.
5
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3.4 Entfaltete Politik in diesem Sinne entspricht dem dargestellten Typus von
Politik im Besonderen. Denn sie operiert mit institutionalisiertem
Teilnehmerschutz und ist als besondere Sphäre ausdifferenziert.
3.5 Wird Politik ausschließlich an Interessen und Bedürfnissen einer
Politikebene ausgerichtet, so ist sie Ein-Ebenen-Politik. Beispielsweise operiert
lokale Politik zunächst nur auf lokaler Ebene; aber auch wenn Lokalpolitiker
ihre lokalen Interessen auf regionaler oder gar nationaler Ebene verfolgen,
betreiben sie Ein-Ebenen-Politik. Nach demselben Muster kann nationale EinEbenen-Politik bis zu nationalistischem Expansionismus (Chauvinismus)
reichen, der bestimmte nationale Sichtweisen und Ziele grenzüberschreitend
ausbreiten und anderen aufpressen will.
3.5 Auch einebenig globale Politik, durch die kollektive Interessen der
Menschheit ohne angemessene Berücksichtigung nationaler und subnationaler
Interessen verfolgt werden, ist denkbar. Ohne Machtgrundlage einer
etablierten globalen Politikebene erscheint ein solcher Politik-Typ allerdings
zurzeit als irrelevant. Eine relevante Alternative zu einebeniger Politik bildet
dagegen Mehrebenen-Politik unter Einschluss globaler
Handlungsanforderungen. In einer solchen Politik werden
Handlungsanforderungen unterschiedlicher Politikebenen, von der lokalen bis
zur globalen Ebene, abgewogen und institutionell wie inhaltlich kombiniert.
3.7 In der Zusammenschau der dargestellten Politik-Typen ergibt sich zunächst
mehrebenig entfaltete Politik. In diesem Politik-Typus, der auch als
Mehrebenen-Bürgerschaft bezeichnet werden kann, wird institutioneller
Teilnehmerschutz zu einer Herausforderung im Spannungsfeld zwischen
lokaler, nationaler und globaler Institutionalisierung. Auch substantielle Politik
unterliegt nicht mehr nur lokalen und nationalen, sondern auch eigenständigen
globalen Beurteilungskriterien (wie dem globalen Klimaschutz).3
3.8 Dem steht einebenig machtorientierte Politik gegenüber, die
machtpolitische Anforderungen einer Ebene, so der nationalen Ebene,
verabsolutiert. Akteure anderer Nationalstaaten und Ebenen erscheinen dabei
3
Genaueres dazu siehe unter: Prittwitz, Volker von 2016: Multi-Level Citizenship. A chance for overcoming
deficits of global governance: http://diberlin.info/multi-level%20governance.htm sowie ders.: Levels of
Citizenship. The case of refugee policy: http://diberlin.info/levels%20citizenship.htm
6
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vor allem als Bedrohung oder gar Feinde. Übergreifender Teilnehmerschutz
und übergreifend globale Politikdiskurse erscheinen überflüssig oder sogar
schädlich.
3.9 Besondere analytische Herausforderungen ergeben sich durch die
kreuzweise Kombination der dargestellten Idealtypen. So fragt es sich, ob
Einebenen-Politik im Zeichen globaler Herausforderungen überhaupt als
entfaltete Politik operieren kann (wohl nicht). Mehrebenige machtbornierte
Politik dagegen ist gerade in totalitären Systemen durchaus möglich. Dabei
werden eigenständige institutionelle Ebenen-Anforderungen ausgeblendet
oder entsprechende Bemühungen unterdrückt.
4. Politikleistungen
4.1 Was Politik prozessual leisten soll, ergibt sich grundsätzlich aus dem
dargestellten Begriffsfeld: Während der Staat allgemeinverbindliche
Entscheidungen autoritativ rahmt, durch- und umsetzt, besteht die besondere
Aufgabe der Politik darin, ausgehend von konkurrierenden Akteur-Motiven
(Interessen, Werten usw.) allgemeinverbindliche Entscheidungen zustande zu
bringen.
4.2 Spezifischere Politikanforderungen variieren mit dem jeweils realisierten
Politik-Typ: Während machtorientierte Politik darauf fokussiert ist, Macht zu
erlangen, zu stabilisieren oder/und auszuweiten, wird entfaltete Politik vor
allem an ihrer inhaltlichen Steuerungsqualität gemessen. In diesem Sinne sind
breite Partizipation, vor allem aber die inhaltliche Qualität von Programmen
und Entscheidungen wesentlich. Weiterhin können politische Impulse zur
Umsetzung (Bottom-up Implementation) und laufendes Politiklernen als
Leistungskriterien betrachtet werden.
4.3 Modelle des Policy Cycle beziehen sich auf entfaltete Politik.4 Ausgehend
von der qualitativen Differenzierung zwischen Politik im Besonderen und Staat
ergeben sich die in Figur 3 (folgende Seite) dargestellten Zuordnungen. So sind
Initiative, Willensbildung, Entscheidungsprozesse und Lernen vorwiegend
4
Einige zusammengefasst Feststellungen zur Geschichte und zum Diskussionsstand des Modells siehe bei:
https://de.wikipedia.org/wiki/Politikzyklus
7
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politische Aufgaben, während die Durchsetzung und Implementation
getroffener Entscheidungen vorwiegend Staatsaufgaben bilden.
Figur 3: Politik- und Staatsleistungen im Zyklus entfalteter Politik
Entscheidungsprozess
Willensbildung
Implementation
Staat
Politik
Initiative
Lernen
Politik
4.4 Übernehmen formal staatliche Apparate, etwa der öffentlichen Verwaltung,
Funktionen von Willensbildung, offener Entscheidung und laufendem Lernen,
so politisieren sie sich. Umgekehrt können politische Akteure
Implementationsaspekte reflektieren.
4.5 Hat der Staat charakteristische Leistungen (Funktionen) für die GesamtGesellschaft zu erbringen, so ist auch entfaltete Politik in diesem Sinne
gefordert. Dabei hat sie allerdings ihre besonderen Leistungspotentiale,
Initiative, Willensbildung, Entscheidungsfindung und Lernen bei
konkurrierenden Akteur-Motiven, in den Mittelpunkt zu stellen.
4.6 Beginnen wir mit den klassischen Staatsfunktionen der inneren und
äußeren Sicherheit: Unter diesen Gesichtspunkten geht es in der öffentlichen
Diskussion traditionell um das staatliche Gewaltmonopol - ein Muster, das auch
in einem Staat, der unabhängig geltende Freiheiten und Rechte schützen will,
von grundlegender Bedeutung ist. Gerade Politik im besonderen Sinne setzt
einen starken, schutzfähigen Staat voraus. Mit der Entwicklung speziell
politischer Systeme und Prozesse politisieren sich allerdings auch
Sicherheitsfragen. Insbesondere existentielle Entscheidungen über Krieg und
Frieden haben in einer modernen Gesellschaft öffentlich-politisch reflektiert zu
geschehen. Dass dies praktisch möglich ist, aber keineswegs immer geschieht,
zeigt sich bis in die Gegenwart hinein - siehe aktuell den Syrien-Krieg. Eine
8
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wichtige Variable dafür ist die öffentlich-politische Sensibilität für Vorformen
und wachsende Risiken kriegerischen Denkens.
4.7 Auch der Schutz der Rechtsordnung, eine zweite klassische Staatsfunktion,
erscheint zunächst als hoheitliche Staatsaufgabe. Noch deutlicher als bei
Fragen der äußeren und inneren Sicherheit wird hier die gewachsene
Bedeutung der Politik: Politische Angriffe gegen institutionell geschützte Politik,
so extremistische und fundamentalistische Bewegungen, können nur in einem
politischen Rahmen effektiv gekontert werden. Denn über die geltende
Rechtsordnung wird letztlich politisch entschieden. Hierbei spielen nicht nur
symbolische Politik-Formen, beispielsweise Demonstrationen, eine Rolle,
sondern vor allem auch das kenntnisreiche Verstehen von Politik und
entsprechende politische Bildung. Informelle Verbotsnormen zum Schutz freier
Politik, so Political Correctness, und formelle Schutz-Normen des Staates,
bilden dabei ambivalente Governance-Formen. Werden sie überzogen
eingesetzt, können sie nämlich allgemeine Freiheiten und Rechte über Gebühr
einschränken und damit selbst zu einer Gefahr für die Rechtsordnung werden.
Bewusste Rechtspolitik verlangt daher beides, externe wie interne
Gefährdungen der Rechtsordnung wahrzunehmen und zu kontern.
4.8 Optimale Infrastruktur zu schaffen und zu pflegen dürfte wohl die am
meisten unterschätzte öffentliche Aufgabe sein; denn ohne ausreichende
Infrastruktur, zum Beispiel ohne öffentliche Plätze und Einrichtungen,
Verkehrs- und Transporteinrichtungen, Strukturen der Energieversorgung und
öffentliche Kommunikationstechnik kann keine (moderne) Gesellschaft
funktionieren. Auch weittragende Entscheidungen oder Nicht-Entscheidungen
über derlei Strukturen werden aber traditionell primär als Angelegenheit von
Experten und öffentlicher Verwaltungen angesehen. Immerhin hat sich dieser
Aufgabenbereich zumindest in den entwickelten Ländern in hohem Maße
politisiert - insbesondere sichtbar anhand anhaltender heftiger Kontroversen
über verkehrspolitische Projekte und energiepolitische Entscheidungen. Politik
in ihrer besonderen Bedeutung ist hier mehr denn je gefragt mit immer
substantielleren Vorlagen für die öffentliche Willensbildung und politische
Entscheidungsprozesse.
9
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4.9 Wirtschaftspolitik: Es gibt kaum einen Bereich, dessen politische
Legitimation so umstritten ist wie die Wirtschaftspolitik. Während Wirtschaftsund Finanzfragen in manchen Ländern traditionell dem Markt (also den
mächtigsten Wirtschafts- und Finanzunternehmen) überantwortet werden,
erscheinen Staat und Experten als selbstverständliche Regelinstanz in anderen
Ländern. Dabei ist der hochpolitische Charakter dieser Politikfelder seit langem
überdeutlich. Während dieser Sachverhalt lange Zeit anhand einfacher KonfliktModelle, etwa anhand eines Klassenkampf-Modells zwischen ArbeitgeberInteressen und Lohn-Interessen (Angebots- und Nachfragepolitik) öffentlich
beurteilt wurde, ist inzwischen klar, dass viele unterschiedliche Zielparameter
in dieses Politikfeld einfließen - siehe den optimalen Einsatz von Arbeit, Boden
und Kapital (Allokationsziele) sowie diverse Kriterien der Einkommens-,
Vermögens-, Leistungsrechtigkeit (Verteilungsziele). Spezielle Kriterien sind
unter anderem Wettbewerbsschutz und -förderung, die allgemeine Versorgung
mit öffentlichen Gütern, Umweltschutz und Nachhaltigkeit, Stabilisierung von
Beschäftigung und Preisniveau, die Steigerung von Einkommen und
Versorgung, steigende Anpassungsflexibilität und eine Angleichung regionaler
Lohn-, Wohn- und Freizeitwerte.5 Diese unterschiedlichen Gesichtspunkte
werden üblicherweise, wenn überhaupt, jeweils für sich politisch diskutiert siehe beispielsweise die Diskussion über das US-europäische
Angleichungsvorhaben TTIP.
4.10 Auch die Steuerpolitik und Finanzpolitik sind von großer
wirtschaftspolitischer Bedeutung, eine der zahlreichen Überschneidungen von
Politikfeldern, reichen aber deutlich über die Wirtschaftspolitik hinaus. So
betrifft die Steuerpolitik Grundfragen im Verhältnis zwischen Staat und
Bürgern, und die Finanzpolitik ist gleichbedeutend mit allen Maßnahmen, die
die Haushalte von Staat (nationalen Staaten, supranationalen Organisationen,
subnationalen Staaten, so den deutschen Ländern) und Kommunen betreffen.
4.11 Auch Kriminalitätsbekämpfung (Bekämpfung von Geldwäsche,
Steuerhinterziehung, organisierter Kriminalität, Einbruchkriminalität,
politischer Kriminalität und des ganzen Spektrums von Gewaltverbrechen), eine
klassische Staatsfunktion, hat sich in den vergangenen Jahrzehnten deutlich
politisiert. Vermittelt über kritischen Journalismus, politische Initiativen und
5
https://de.wikipedia.org/wiki/Wirtschaftspolitik
10
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Bewegungen, Nichtgouvernementale Organisationen (NGOs) und zunehmend
das ganze Parteien-Spektrum werden diverse politische Aspekte von
Kriminalitäts-Problemen (Bedrohungen, gesellschaftliche und ökonomische
Hintergründe, Güterabwägungen) öffentlich politisch thematisiert.
4.12 Sozialpolitik: Im Unterschied zu anderen Politikfeldern mit langer
staatlicher Tradition hat die Sozialpolitik primär eine soziale Tradition. So galt
das Helfen in der Form des Almosengebens von der Antike bis in die frühe
Neuzeit hinein als - meist religiös fundiertes - gutes Tun des Einzelnen ohne
jede Verpflichtung. Erst mit dem Aufkommen der Arbeiterbewegung und
staatlich-politischen Befriedungsversuchen seit dem letzten Drittel des 19.
Jahrhunderts entstand die moderne Sozialpolitik im Sinne staatlich festgelegter
Maßnahmen zur Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Situation
insbesondere benachteiligter gesellschaftlicher Gruppen. Die daneben
bestehende Tradition betrieblicher sozialpolitischer Maßnahmen lässt sich
allerdings weiter zurückverfolgen, so etwa dem sozialen Bauprogramm der
Augsburger Fuggerei (1521).6
4.13 Die in den modernen Wohlfahrtsstaaten bestehenden sozialpolitischen
Programme (Arbeitslosen-Programme, Rentenpolitik, Gesundheitspolitik) sind
immer wieder Gegenstand kontroverser politischer Willensbildungs- und
Entscheidungsprozesse. Im internationalen Vergleich zeigen sich dabei
unterschiedliche politische Kulturen, die Gegenstand der
politikwissenschaftlichen Forschung sind.7
4.14 Forschungs- und Bildungspolitik: Bildung, Forschung und Innovation sind
von überragender Bedeutung für die Zukunftsfähigkeit von Gesellschaften in
der Moderne. Klassischer Adressat dieser Einsicht, die sich in Mitteleuropa
ausgehend von modernen Pädagogen bereits seit der Aufklärung im 18.
Jahrhundert entwickelt hat und inzwischen in Ländern aller Kontinente
Widerhall findet, ist der Staat; Ihre Verbreitung und praktische Umsetzung setzt
aber entsprechende Bildungs- und Forschungspolitik, einer Tatsache, die erst
zögerlich in das öffentlich-politische Bewusstsein dringt.
6
https://de.wikipedia.org/wiki/Fuggerei
Zum Überblick: http://www.bpb.de/politik/innenpolitik/arbeitsmarktpolitik/55072/wohlfahrtsstaatlichegrundmodelle?p=all
7
11
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4.15 Umweltpolitik und ökologische Nachhaltigkeit: Wie die moderne
Sozialpolitik, so war auch die Umwelt- und Nachhaltigkeitspolitik historisch vor
allem Produkt einer politischen Bewegung, der Umweltbewegung. Und noch
immer sind hier Wechselprozesse zwischen Alltags-Engagement, Experten,
Nichtverwaltungs-Organisationen (NGOs) und staatlichen Einrichtungen
besonders intensiv. Dabei wird die Notwendigkeit, in Mehrebenen-Systemen
bis hin zur globalen Ebene zu denken und zu handeln, besonders deutlich.
4.16 Familien- und Gender-Fragen: Während Fragen der Familie und
persönlicher Beziehungen in der politischen Philosophie traditionell als
politikextern oder sogar dem Bereich von Staat und Politik entgegengesetzt
gedacht wurden (Aristoteles, John Locke und andere), rücken inzwischen
Regulierungsfragen im öffentlichen Umgang mit Familienversorgung, Sexualität
und Geschlechterrollen zunehmend in den Mittelpunkt politischer
Kontroversen.
4.17 Spannungen zwischen Religion(en) und säkularer Herrschaft spielten in
allen Zeiten neuerer menschlicher Zivilisation eine Rolle - bis hin zu
Religionskriegen und Verfolgungswellen von Religionsangehörigen der jeweils
falschen Konfession (Minderheitsproblematik). Mit zunehmender
Globalisierung, in der Angehörige unterschiedliche Kulturen mit
unterschiedlichen Bezügen zur Moderne aufeinandertreffen, ergeben sich neue
Regulierungskonflikte: Während Religion in religionsdominierten Staatsformen
durch Religionsministerien und Religionspolizei herrschaftlich umgesetzt wird,
bildet die offene Gesellschaft mit ihrer ausdifferenzierten Politik im
Besonderen (Religionsfreiheit) einen Regulierungsrahmen für unterschiedliche
Religionen. Dabei sind zivile und herrschaftsorientierte Religionen zu
differenzieren und beides sicherzustellen, die freie Ausübung von Religion und
der Schutz der offenen Gesellschaft vor anachronistischen Herrschaftsformen eine enorme staatliche und politische Herausforderung. Denn nicht nur
religionsbegründete Gewalt steht im Gegensatz zu Verfassungsnormen der
offenen Gesellschaft, sondern jede religiöse Herrschaft, so die Verankerung von
Praktiken der Scharia. Hier stoßen Moderne und Vormoderne aufeinander,
eine enorme politische Herausforderung.
12
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5. Politik-Kosten und Politik-Effizienz
Parlaments- und Regierungsgebäude, Parteienfinanzierung, Fraktionsgelder,
Diäten, Renten, Politikerzahl: Politik ist, wie jede systematische Tätigkeit, mit
einer Vielzahl von Kosten verbunden. Dabei geht es nicht nur um Geld, sondern
auch um psychische Kosten, die in relativ komplexen und oft wenig ergiebigen
politischen Koordinationsprozessen für die Beteiligten entstehen. Lohnt es sich
angesichts dessen Politik zu machen? Wer Politik bewerten und erklären will,
hat auch an die Entwicklung von Politik-Kosten und ihre Relationen zu PolitikLeistungen zu denken (Politik-Effizienz).
6. Evolution der Politik
6.1 Der Begriff der Evolution wird vorwiegend mit Charles Darwins Theorie der
natürlichen Selektion und der biologischen Evolutionsgeschichte der Arten
assoziiert.8 Daneben gibt es seit dem 19. Jahrhundert ein Spektrum politischkultureller Evolutions-Theorien, kulminierend in Niklas Luhmanns evolutionär
inspirierter soziologischer Systemtheorie.9 Schließlich war es vor allem im
marxistischen Sprachgebrauch lange Zeit üblich, einander Evolution und
Revolution gegenüber zustellen, wobei nur Revolution einen wahren Umbruch
bezeichnete, während Evolution reformistische Anpassungsprozesse
kennzeichnete.
6.2 In erklärtem Gegensatz zur kulturrelativistischen Auffassung, es gäbe nur
nicht bewertbare sozio-kulturelle Verschiedenartigkeiten, nehme ich mit dem
Begriff Evolution der Politik das Konzept der Entwicklung politikbezogen auf.
Demnach erbringt entfaltete Politik im Besonderen charakteristische HöherLeistungen für die Gesamtgesellschaft, so vor allem die Möglichkeit politischer
Willens- und Entscheidungsbildung zwischen institutionell geschützten
Teilnehmern: Damit können allgemeinverbindliche Entscheidungen zustande
kommen, die dem allgemeinen Wohl mit dem Wohl von Minderheiten dienen.
8
Charles Darwin 1859: The Origin of Species: https://de.wikisource.org/wiki/Entstehung_der_Arten
In den 1930er Jahren wurde die von Darwin herausgestellte natürliche Selektion mit den Mendelschen Regeln
zur Vererbung verbunden, woraus die Synthetische Theorie der Evolution entstand. Durch ihre deskriptiven
und kausalen Aussagen wurde diese Theorie zum zentralen organisierenden Prinzip der modernen Biologie und
liefert eine fundierte Erklärung für die Vielfalt des Lebens auf der Erde (nach:
https://de.wikipedia.org/wiki/Evolution)
9
Siehe zum Überblick: https://de.wikipedia.org/wiki/Soziokulturelle_Evolution; speziell Luhmann Niklas:
Theorie der Gesellschaft: Politik http://www.cs.unsyiah.ac.id/~frdaus/PenelusuranInformasi/File-Pdf/politik-der-gesellschaft.pdf
13
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Im Besonderen werden dadurch friedliche Formen eines integrierten
Miteinanders möglich.
6.3 Die Evolution von Politik vollzieht sich als Prozess funktionaler
Ausdifferenzierung: Während Politik in der Vormoderne vermischt mit anderen
Gesellschaftsfunktionen stattfand, so mit dem Austrag militärischer Konflikte
(der Adel als militärische und politische Herrschaftsklasse), religiöser Macht
(Herrschaftliche Religion) oder/und ökonomischer Macht (der größte Bauer als
Bürgermeister), differenzieren sich mit der Evolution der Politik spezifisch
politische Zwecke, Kommunikations- und Interaktionsformen, vor allem
spezifische Formen der politischen Willens- und Entscheidungsbildung
gesellschaftlich aus. Es entsteht, gestützt auf entsprechende Schutzrechte und
Freiheiten für alle an Politik Beteiligten, ein besonderes politisches System; und
auch ohne ein festes politisches System, so in der internationalen Politik,
unterscheiden sich spezifisch politische Verfahren klar von militärischen,
religiösen, administrativen oder ökonomischen Abläufen.
6.4 Diese funktionale Ausdifferenzierung der Politik korrespondiert mit der
Ausdifferenzierung anderer gesellschaftlicher Subsysteme, so spezifischer
Formen des Rechts, der Ökonomie, der Verwaltung, der Religion oder der
Wissenschaft. Denn andere funktionale Subsysteme ihre jeweiligen
Hauptfunktionen arbeitsteilig spezifiziert wahrnehmen, muss die Sphäre der
Politik umso intensiver Anforderungen politischer Willens- und
Entscheidungsbildung gerecht werden. Insofern bildet die Evolution der Politik
einen Teilprozess gesellschaftlicher Modernisierung.10
6.5 Die Ausdifferenzierung von Politik im Besonderen hat allerdings
nichttriviale Voraussetzungen:
 Es muss unterschiedliche Akteure (mit relevantem Einfluss) geben.11
 Die Akteure müssen Interesse daran entwickeln, zu gemeinsamen
Entscheidungen zu kommen. Dies tun sie üblicherweise im Maße ihrer
wechselseitigen Abhängigkeiten.12
10
Soweit stimme ich mit Niklas Luhmanns Gesellschaftstheorie (1984: Niklas Luhmann, Soziale Systeme.
Grundriß einer allgemeinen Theorie, Frankfurt am Main 1984, neue Auflage 2001) überein. Grundlegende Ideen
gesellschaftlicher Differenzierung lassen sich meines Erachtens nach aber auch als gesellschaftlicher Prozess
zunehmender Arbeitsteilung verstehen.
11
Tatu Vanhanen hat dies als Voraussetzung von Demokratiebildung gezeigt und einen entsprechenden Index
of Power Resources gebildet - siehe: http://www.amazon.de/Process-Democratization-Comparative-States1980-88/dp/0844816418/ref=asap_bc?ie=UTF8 Der Sachverhalt gilt aber auch für die Bildung jeder Politik
14
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6.6 Wie weit diese Voraussetzungen bestehen, beeinflusst das Aufkommen von
Politik fundamental: Können Akteure ihre Interessen nur zusammen mit
anderen kompetitiven Akteuren verwirklichen, so werden sie versuchen, zu
gemeinsamen verbindlichen Entscheidungen zu kommen, also politisch
vorgehen. Ist ein Akteur dagegen übermächtig, braucht er also keine anderen
Akteure, die mit ihm konkurrieren könnten, so geht es auch ohne Politik im
Besonderen: Solange Großgrundbesitzer praktisch alles Land besitzen und sie
die bei ihnen arbeitende Bevölkerung ökonomisch und rechtlich, etwa nach
dem Prinzip der Leibeigenschaft, beherrschen, ist Politik bestenfalls im
Verhältnis zwischen den Großgrundbesitzern und der gesamtgesellschaftlichen
Exekutivspitze von Bedeutung. Ein Schutz aller Teilnehmer, dabei auch der
Vertreter der arbeitenden Bevölkerung, dagegen erscheint überflüssig, ja
schädlich, da dies das Zustandekommen allgemeinverbindlicher
Entscheidungen nur erschweren kann. Auch Priester einer herrschenden
Religion wollen im Allgemeinen nichts mit Politik im besonderen Sinne zu tun
haben; sie tendieren vielmehr dazu, Politik als gottesfern oder gar
gotteslästerlich zu denunzieren und ihre absolute Machtposition zu stärken.
Haben sich die Arbeitenden dagegen eigenständig organisiert und begonnen,
ihre eigenen Rechte zu vertreten, so ändert sich die Situation grundlegend: Nun
beginnen auch die bisher absolut Herrschenden Interesse an Verfahren zu
entwickeln, die ein friedliches und konstruktives Miteinander ermöglichen,
auch wenn damit die gesellschaftliche Opposition politischen Einfluss erhält.
Die Chancen politischen Entscheidens wachsen also damit, je mehr kompetitive
Akteure wechselseitig voneinander abhängen und je mehr diese Akteure
gemeinsames Entscheiden für gemeinwohlförderlich halten.
6.7 Besteht verteilter Einfluss in einer Gesellschaft und sind Akteure an
gemeinsamen Entscheidungs- Verfahren interessiert, so können sich weitere
Momente einer Evolution der Politik entwickeln, so ein Menschenbild, nach
dem auch unterschiedlich motivierte Akteure respektvoll zu behandeln sind,
Grundwerte der prinzipiellen Gleichstellung und Freiheit sowie die
institutionelle Festlegung politischer Entscheidungsverfahren und der sie
fördernden Grundrechts-Normen. Aufbauend darauf können sich Bestands12
Elias Norbert, 1939: Über den Prozess der Zivilisation…:
https://de.wikipedia.org/wiki/%C3%9Cber_den_Proze%C3%9F_der_Zivilisation
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Volker von Prittwitz: Theorie der Politik. Evolution und Devolution, 23. Mai 2016: www.diberlin.info
bzw. Helferinteressen politischer Systeme entwickeln, so etwa die Interessen
von Abgeordneten an ihrer Wiederwahl oder die Interessen politischer
Journalisten daran, politikbezogene Artikel schreiben und verwerten zu
können.13
6.8 Kapazitätstheorie: Schließlich kann sich die Evolution der Politik auch
vermittelt über die Leistungsfähigkeit der Gesamt-Gesellschaft beschleunigen:
Je leistungsfähiger die moderne Gesellschaft durch ihre funktionale
Ausdifferenzierung wird, desto eher ist sie dazu in der Lage und interessiert,
auch weitreichende und zukünftig dringliche Probleme der Allgemeinheit zu
thematisieren und zu managen (Kapazitäts-Theorie). 14 Dies erklärt sich daraus,
dass Systeme grundsätzlich darauf gerichtet sind, sich selbst bestmöglich zu
stabilisieren und zu reproduzieren. Würde die Wahrnehmung eines im
Augenblick unlösbar erscheinenden Problems ein gesellschaftliches System
existentiell gefährden, so tendiert dieses System dazu, das Problem nicht
wahrzunehmen oder solange zu verschieben, bis eine Lösungsmöglichkeit dafür
auftaucht; kann ein Problem dagegen mit den bestehenden Mitteln gelöst
werden, so wird es auch als solches thematisiert und im Weiteren angegangen.
Wachsende Problemlösungs-Kapazitäten führen daher in der Tendenz zu
wachsender Problem-Sensibilität und einem ausdifferenzierten
Instrumentarium der Problem-Behandlung. Demzufolge ist Politik vor allem in
etablierten Wohlfahrtsgesellschaften zu einem großen Teil in Form policyorientierter Ressorts organisiert und festgeschrieben, während weniger
leistungsfähige Gesellschaften Politik weit stärker machtzentriert organisieren.
6.9 Zusammengefasst zeigt sich: Die Evolution der Politik setzt nicht nur einen
allgemeinen Modernisierungsprozess funktionaler Ausdifferenzierung voraus;
vielmehr benötigt sie im Besonderen wechselseitige Abhängigkeiten zwischen
Akteuren mit konkurrierenden Motiven. Ist die Evolution der Politik einmal in
Fahrt gekommen, kann sie sich über prozessual entwickelte Effekte selbst
verstärken und stabilisieren. Dabei beeinflussen sich wachsende
Handlungskapazitäten und zunehmende Problem- Sensibilität wechselseitig.
13
Christian Welzel hat ähnliche Feststellungen zur Entwicklung von Demokratie statistisch belegt getroffen:
siehe Welzel, Christian 2002: Fluchtpunkt Humanentwicklung: Über die Grundlagen der Demokratie und die
Ursachen ihrer Ausbreitung. Westdeutscher Verlag, Opladen
14
Prittwitz, Volker von 1990: Das Katastrophenparadox. Elemente einer Theorie der Umweltpolitik, Opladen
(Leske+Budrich): http://www.amazon.de/Das-Katastrophenparadox-Elemente-TheorieUmweltpolitik/dp/3810008877; ders.: http://www.volkervonprittwitz.de/katastrophenparadox.htm
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7. Devolution der Politik
7.1 Devolution der Politik bezeichnet den Verlust von Politik im Besonderen. In
Verbindung damit entdifferenzieren sich auch andere funktionale Teilsysteme
der Gesellschaft. Damit gehen die funktionalen Vorteile moderner Gesellschaft
einschließlich politischer Freiheiten und Rechte tendenziell verloren - eine
Rückentwicklung, die bis zu Krieg und zum Zusammenbruch zivilisatorischer
Normen führen kann.
7.2 Desintegration: Sind Akteure nicht mehr an gemeinsamer Willensbildung
mit konkurrierenden Akteuren interessiert, weil sie absolute Handlungs-Macht
erlangt haben oder andere Akteure als Feinde betrachten, so desintegriert dies
die moderne Gesellschaft. Auch wenn sich viele Menschen als chancenlos und
ausgestoßen fühlen und daher ihre Solidarität mit der Gesamt-Gesellschaft und
der sie vertretenden Politik zumindest latent aufkündigen, schwächt dies das
System funktional ausdifferenzierter Politik.
7.3 Stabilisieren sich Strukturen absoluter Macht (Lobby-Macht, religiösökonomische Macht, Reste von Feudal-Macht, Macht krimineller Banden,
Korruption), bedroht dies die moderne Gesellschaft mehr oder weniger
unmittelbar. Eine extrem offene, gewaltsame Ausprägung dieser Bedrohung
bildet der Islamische Staat, in dem sich absolutes Machtstreben und strikte
Gewaltorientierung mit einer religiös überhöhten Rückwendung zum 7.
Jahrhundert und allen denkbaren Formen von Kriminalität verbindet. Es sollte
aber nicht übersehen werden, dass Logiken absoluter Macht, so religiöser
Herrschaft mit der Ablehnung pluraler Moderne, von nicht wenigen anderen
Akteuren außerhalb, teilweise auch innerhalb der offenen Gesellschaft geteilt
werden. Derlei Logiken sind mit der Logik einer offenen, funktional
ausdifferenzierten Gesellschaft auf Dauer nicht verträglich; gelingt es nicht,
derlei Logiken wirkungsvoll zu kontern, so gefährdet dies den Bestand der
offenen Gesellschaft.
7.4 Schwächen und Fehl-Leistungen von Politik im Besonderen: Da die offene
Gesellschaft mit ihren Formen entfalteter Politik zahlreiche Staaten höchster
Wohlfahrt und großer Macht hervorgebracht hat, kann ihr drohender
Niedergang nicht allein durch externe Momente und Bedrohungen verursacht
sein. So operiert das politische System oft nur oberflächlich, ist also nicht in der
Lage, die es begründenden Werte und Verfahren nachhaltig deutlich zu
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machen und sozio-kulturell zu verankern. Beispielsweise sind populäre Medien,
Spiele und Unterhaltungsformen zum größten Teil durch Logiken von Macht
und Krieg bestimmt. Journalisten haben oft wenig Verständnis für
Herausforderungen moderner Politik und orientieren sich oft an
machtzentrierten Denkmustern - bis hin zur zumindest latenten Bewunderung
machthabender Massenmörder wie Hitler und Stalin.
7.5 Kommt es zu großen, weiter wachsenden Einkommens- und
Vermögensunterschieden, so ist dies Ausdruck eines auf Dauer geradezu
selbstmörderischer Schwäche der Politik gegenüber bestehenden MachtStrukturen. Verlieren viele Menschen ihre Arbeit oder sind sie darauf
angewiesen, sich ihren Lebensunterhalt in wenig respektierten
Tätigkeitsbereichen mit besonders niedriger Bezahlung zu verdienen, fühlen sie
sich abgekoppelt und wenig respektiert15 - politisches Futter für Strategen und
Propagandisten vormoderner Gesellschafts- und Politik-Modelle.
7.6 Sich in dieser Situation abzuschotten und nationales, nationales oder gar
rassistisches Denken zu übernehmen, bedeutet keine Rettung - im Gegenteil:
Wer die Welt nur bis zur eigenen Grenze sieht, betrachtet alle anscheinend
Außenstehenden als potentielle Bedrohung oder gar Feinde - ein typisches
Devolutions-Muster, das zu wirtschaftlichem Niedergang und
Kriegsbegeisterung, damit potentiell in die Selbstvernichtung, führt. Wer auf
einen magischen Retter - sei er auch noch so beschränkt - setzt, schadet dem
allgemeinen Wohl und indirekt damit auch sich selbst.
7.7 Die zivile Moderne kann ihre Freiheiten und enormen Möglichkeiten mit
ihren Formen entfalteter Politik erhalten - vorausgesetzt, ihre Bürger/innen
wollen dies.
------------------------------------------------------------------------------------------------------Autor: Prof. Dr. Volker von Prittwitz
Freie Universität Berlin: www.volkervonprittwitz.de
Institute for Political Analysis: www.diberlin.info
Stellungnahmen, Kritik und Anregungen sind willkommen: [email protected]
15
Siehe hierzu das Spiegel-Interview mit Hull: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/aufstieg-derrechtspopulisten-afd-und-spd-niedergang-a-1092066.html
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