Anonymisierter Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und

Justiz-, Gemeindeund Kirchendirektion
des Kantons Bern
Direction de la justice,
des affaires communales et
des affaires ecclésiastiques
du canton de Berne
Münstergasse 2
3011 Bern
Telefon 031 633 76 78
Telefax 031 633 76 25
32.14-14.24 NIC
Beschw erdeentscheid vom 2. Mai 2016
A.______,
handelnd durch F.______,
B.______
handelnd durch F.______,
C.______,
handelnd durch G.______, und H.______,
D.______,
E.______,
alle vertreten durch Rechtsanwalt I.______,
Beschwerdeführer 1
und
J.______,
K.______,
L.______,
mit Zustelldomizil J.______,
Beschwerdeführer 2
gegen
Einwohnergemeinde Bern, handelnd durch den Gemeinderat, vertreten durch
die Präsidialdirektion, Generalsekretariat, Erlacherhof, Junkerngasse 47, Postfach, 3000 Bern 8
Beschwerdegegnerin
und
Amt für Gemeinden und Raumordnung , Nydeggasse 11/13, 3011 Bern
Zonenplan Riedbach
Beschwerde gegen die Verfügung des Amtes für Gemeinden und Raumordnung
vom 6. März 2014
Sachverhalt
A.
Nach der bislang geltenden Nutzungsordnung der Einwohnergemeinde (EG)
Bern sind alternative Wohnformen nicht gestattet. Um Wohnexperimente zu ermöglichen, wurde in der Stadt Bern bereits seit längerer Zeit eine politische Diskussion geführt. Im Jahr 2008 formulierten die Burgergemeinde, die Stadtbauten
Bern, das Regierungsstatthalteramt, das kantonale Amt für Grundstücke und
Gebäude, die Kantonspolizei Bern, Energie Wasser Bern sowie die Stadtverwaltung eine gemeinsame Strategie zum alternativen Wohnen. Unter anderem wurden die städtischen Behörden beauftragt, eine gesetzeskonforme Regelung für
alternative Wohnformen zu schaffen.
Die EG Bern erarbeitete daraufhin den «Zonenplan Riedbach». Dieser beinhaltet
die Umzonung von Landwirtschaftsland in die sogenannte «Zone für Wohnexperimente» sowie die Umzonung der bestehenden Zivilschutz- und Schiessanlage
Riedbach (ebenfalls der Landwirtschaftszone zugehörig) in eine Zone für öffentliche Nutzungen (Freifläche FB).
B.
Der Zonenplan Riedbach wurde vom 3. November bis am 5. Dezember 2011
öffentlich zur Mitwirkung aufgelegt. Das kantonale Amt für Gemeinden und
Raumordnung (AGR) stellte im Vorprüfungsbericht vom 19. April 2012 fest, dass
die Genehmigung der Planung nicht in Aussicht gestellt werden könne. Es folgten weitere Abklärungen hinsichtlich der Fruchtfolgeflächen (FFF), worauf sich
das AGR mit Datum vom 10. August 2012 bezüglich der FFF ergänzend zum
Vorprüfungsbericht äusserte. In seinem abschliessenden Vorprüfungsbericht vom
19. Oktober 2012 schlug das AGR mehrere Änderungen vor. Diese Vorschläge
wurden von der EG Bern teilweise umgesetzt. Die öffentliche Auflage erfolgte
vom 22. November bis am 21. Dezember 2012. Es gingen insgesamt zehn Einsprachen ein. An der Sitzung vom 30. Januar 2013 genehmigte der Gemeinderat
der EG Bern den Zonenplan Riedbach. Die Stimmberechtigten der Stadt Bern
stimmten dem Zonenplan Riedbach an der Gemeindeabstimmung vom 22. September 2013 mit einem Mehr von 54,18 % zu.
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C.
Mit Verfügung vom 6. März 2014 genehmigte das AGR den Zonenplan Riedbach.
Es wies die anlässlich der öffentlichen Auflage eingereichten Einsprachen – unter
anderem die Einsprache der A.______, der B.______, des C.______, von
K.______, J.______, D.______, E.______ und L.______ – allesamt ab.
D.
Mit Eingabe vom 6. April 2014 führen die A.______, die B.______, der C.______,
K.______, J.______, D.______, E.______ und L.______ (nachfolgend Beschwerdeführer 1 und 2) Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (JGK) mit folgenden Rechtsbegehren:
«Die Verfügung des Amtes für Gemeinden und Raumordnung der Kantons Bern
(AGR) vom 6. März 2014 sei aufzuheben und die Genehmigung des Zonenplans
„Riedbach“ (beinhaltend Änderungen des Nutzungsplans, des Bauklassenplans
und des Lärmempfindlichkeitsstufenplans) sei zu verweigern.
Eventualiter: Die Verfügung des Amtes für Gemeinden und Raumordnung der Kantons Bern (AGR) vom 6. März 2014 sei aufzuheben und die Streitsache (Zonenplan „Riedbach“, beinhaltend Änderungen des Nutzungsplans, des Bauklassenplans und des Lärmempfindlichkeitsstufenplans) sei zur Fortsetzung des Verfahrens an das AGR, subeventualiter direkt an die Stadt Bern, zurückzuweisen.
– Unter Kosten und Entschädigungsfolgen.»
Das AGR stellt in seiner Vernehmlassung vom 6. Mai 2014 den Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die EG Bern beantragt in ihrer Beschwerdeantwort
vom 14. Mai 2014 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolge.
E.
Die Beschwerdeführer hielten mit ihrer Stellungnahme vom 4. Juli 2014 an ihrer
Beschwerde fest. Die EG Bern bestätigte in ihrer Stellungnahme vom 7. August
2014 ihre Vorbringen.
Mit Eingabe vom 21. Dezember 2015 teilten die A.______, die B.______, der
C.______, D.______ sowie E.______ (nachfolgend Beschwerdeführer 1) unter
anderem mit, dass sie sich nunmehr anwaltlich vertreten lassen. J.______,
K.______ und L.______ (nachfolgend Beschwerdeführer 2) erklärten auf Anfrage
des instruierenden Rechtsamts der JGK mit Eingabe vom 8. Januar 2016, weiterhin am Verfahren beteiligt sein zu wollen.
In BGE 141 II 393 nahm das Bundesgericht zur Anwendbarkeit von Art. 38a
Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) auf hängige Beschwerdeverfahren Stellung. Da
dieser Entscheid eine Einzonung im Kanton Freiburg betraf, blieb vorderhand
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jedoch unklar, ob die Rechtsprechung auch auf die Verhältnisse im Kanton Bern
anwendbar ist.
Mit Verfügung vom 13. Januar 2016 wurde daher das vorliegende Verfahren sistiert, bis ein rechtskräftiges oberinstanzliches Urteil zur Frage der Anwendbarkeit
und der Auswirkungen der Änderungen des RPG vom 15. Juni 2012 und der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) vom 2. April 2014
auf Beschwerdeverfahren, die am 1. Mai 2014 hängig waren und Einzonungen
im Kanton Bern betreffen, vorliegt. Nachdem sich das Bundesgericht in seinen
Urteilen 1C_197/2015 vom 2. Februar 2016 sowie in 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 zu diesen Fragen konkret geäussert hatte, wurde das Verfahren mit
Verfügung vom 7. März 2016 wieder aufgenommen.
In ihren Schlussbemerkungen vom 13. April 2016 (Beschwerdeführer 1) respektive vom 14. April 2016 (EG Bern) hielten die Beschwerdeführer 1 sowie die EG
Bern an ihren Rechtsbegehren fest. Die übrigen Verfahrensbeteiligten liessen
sich nicht vernehmen.
Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der Zonenplan Riedbach fällt unter den Gegenstand der genehmigungsbedürftigen Vorschriften und Pläne der Gemeinden gemäss Art. 61 Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.1). Gegen den Genehmigungsbeschluss des AGR kann bei der JGK Beschwerde geführt werden (Art. 61a Abs. 1
BauG). Somit ist die JGK zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde.
1.2 Die JGK kann die Verfügung des AGR mit derselben Kognition überprüfen,
wie sie dem AGR im erstinstanzlichen Genehmigungsverfahren zusteht. Sie prüft
demnach, ob die Vorschriften und Pläne der Gemeinden rechtmässig und mit
den übergeordneten Planungen vereinbar sind, und ist auf entsprechende Rüge
hin auch gehalten, die Zweckmässigkeit und Angemessenheit planerischer Massnahmen zu überprüfen (Art. 66 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21] i.V.m. Art. 61a und Art. 61 BauG sowie
Art. 33 Abs. 3 Bst. b RPG. Dabei hat sie allerdings die den Gemeinden bei der
Ausübung ihrer Ortsplanung zustehende Autonomie zu wahren (Art. 2 Abs. 3
RPG; Art. 65 BauG). Die JGK ist Rechtsmittel- und nicht obere Planungsbehörde
und darf ihr Ermessen daher nicht an die Stelle des Ermessens der Gemeinde
setzen. Entsprechend darf sie einer kommunalen Planung nicht schon dann die
Genehmigung verweigern, wenn eine andere Planung ebenso zweckmässig oder
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sogar zweckmässiger wäre, sondern erst, wenn die von der Gemeinde getroffene
Lösung als sachlich nicht angemessen beziehungsweise offensichtlich unzweckmässig erscheint oder wenn sie auf die überkommunalen beziehungsweise
überregionalen Interessen nicht genügend Rücksicht nimmt beziehungsweise
den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung unzureichend
Rechnung trägt (ZAUGG/LUDWIG, Kommentar zum bernischen BauG, Bd. II,
3. Aufl. 2010, Art. 61 N. 25; W ALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 2 N. 71; BGE 131 II 81 E. 7.2.1; vgl. auch MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 66 N. 4 f.).
2.
Zur Beschwerde befugt sind die Einsprecherinnen und Einsprecher im Rahmen
ihrer Einspracherügen sowie die Gemeinden und Regionen bezüglich ihrer Vorschriften und Pläne (Art. 61a Abs. 2 BauG). Für die Legitimation zur Einsprache
finden gemäss Art. 60 Abs. 2 BauG die Vorschriften von Art. 35 Abs. 2 und 3
BauG sowie Art. 35a–35d BauG zur Einsprachebefugnis im Baubewilligungsverfahren sinngemäss Anwendung. Zur Einsprache befugt sind unter anderem Personen, die durch die Planung unmittelbar in eigenen schutzwürdigen Interessen
betroffen sind (Art. 35 Abs. 2 Bst. a BauG; Privateinsprache). Dies ist vorab bei
Personen, die im Plangebiet oder daran angrenzend Eigentum oder andere
Rechte an Grundstücken besitzen, zu bejahen. Ein schutzwürdiges Interesse ist
gegeben, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der beschwerdeführenden Person durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (Urteil
des Bundesgerichts 1C_236/2010 vom 16.07.2010, E. 1.4; BVR 2011 S. 498 E.
2.3 f.; (ZAUGG/LUDWIG, a.a.O., Bd. II, Art. 60 N. 3).
Die A.______ ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) (Art. 1 der Statuten). Nach Art. 2 der Statuten setzt
sich der Verein ein für die Wahrung der demokratischen Rechtsordnung, im Besonderen für vernünftige und geordnete Verhältnisse in Stadt und Kanton Bern
sowie für entsprechende Information.
Auch die B.______ ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB (Art. 1 der Statuten). Nach Art. 2 der Statuten setzt sich der Verein unter anderem ein für eine
massvolle Steuerpolitik, eine tiefe Staatsquote und eine konsequent auf Sparen
ausgerichtete Finanzpolitik von Bund, Kantonen und Gemeinden. Der Verein ist
gemeinnützig und politisch neutral; er kann sich aber zu politischen Sachfragen
äussern, Stellung beziehen und Wahlempfehlungen abgeben.
Beim C.______ handelt es sich ebenfalls um einen Verein im Sinne Art. 60 ff.
ZGB (Art. 1 der Statuten). Der C.______ vertritt gemäss Art. 2 der Statuten die
allgemeinen öffentlichen Interessen des Schulbezirkes Oberbottigen. Er behandelt namentlich alle Fragen, die mit der Überbauung, Strassen, der Verkehrssi-
5
cherheit, dem öffentlichen Verkehr, der Verschönerung sowie mit der Brandbekämpfung im Bezirk in Zusammenhang stehen.
Der C.______ macht Rügen geltend, die der Wahrung seines statutarischen
Zwecks dienen. Es ist davon auszugehen, dass die erhobenen Rügen auch Gegenstand des statutarischen Zwecks der A.______ und B .______ Sektion Bern
bilden. Diese Frage kann jedoch letztlich offen gelassen werden. Ein Nachweis,
dass der ganze Stiftungsrat bzw. Vorstand der Beschwerde zugestimmt hat, ist
nicht erforderlich (vgl. VGE 100.2013.92 vom 12. Februar 2014, E. 1.2). Die drei
vorgenannten Vereine erfüllen damit die Voraussetzungen von Art. 61a Abs. 2
Bst. a i.V.m. Art. 60 Abs. 2 und Art. 35a BauG.
Die Beschwerdeführer D.______, K.______ und J.______ sind in unmittelbarer
Nähe der umstrittenen Planung wohnhaft. E.______ und L.______ sind Eigentümer von Landwirtschaftsland in der Nachbarschaft, sie sind allerdings – soweit
ersichtlich – nicht unmittelbare Anstösser des umstrittenen Planungsgebiets. Die
geplante Zone für Wohnexperimente kann sich jedoch für E.______ und
L.______ nachteilig auswirken; zu denken ist hier etwa an mögliche Lärm- und
Geruchsimmissionen. E.______ und L.______ verfügen damit trotz der Distanz
von rund 200 m zur gerügten Planung über eine spezifische Beziehungsnähe zur
Streitsache und haben einen praktischen Nutzen an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung des AGR.
Die Beschwerdeführer 1 und 2 sind mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen und
durch die angefochtene Verfügung beschwert. Sie sind nach dem Gesagten zur
Beschwerde an die JGK legitimiert.
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
3.
Die betroffenen Parzellen Bern Gbbl. Nrn. 6/1309, 6/3603 und 6/4078 lagen bisher vollständig in der Landwirtschaftszone. Bei der Parzelle Nr. 6/1309 handelt es
sich zudem gemäss dem Richtplaninformationssystem und dem Erläuterungsbericht zum Zonenplan Riedbach vom 14. September 2012 (S. 5) um eine Fruchtfolgefläche (FFF). Im Rahmen des Zonenplans Riedbach wird ein Teil der Parzelle Nr. 6/1309 in die Zone für Wohnexperimente umgezont. Die Parzelle
Nr. 6/4078 sowie ein Teil der Parzelle Nr. 3603 werden in die Zone für öffentliche
Nutzungen (Freifläche FB) zugewiesen.
4.
4.1 Der von der EG Bern am 30. Januar 2013 genehmigte und von den Stimmberechtigten der Stadt Bern an der Gemeindeabstimmung vom 22. September
2013 beschlossene Zonenplan Riedbach wurde am 6. März 2014 vom AGR genehmigt. Die gegen die Genehmigungsverfügung erhobene Beschwerde datiert
vom 6. April 2014. Am 1. Mai 2014, d.h. während des Beschwerdeverfahrens, trat
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die am 15. Juni 2012 beschlossene Revision des RPG in Kraft. Demzufolge sind
zunächst die übergangsrechtlichen Fragen zu klären.
4.2 Nach Art. 38a RPG passen die Kantone innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung ihre Richtpläne an die Anforderungen der Art. 8 und 8a Abs. 1
RPG an (Abs. 1). Bis zur Genehmigung dieser Richtplananpassung durch den
Bundesrat darf im betreffenden Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden (Abs. 2). Diese Übergangsregelung wird in Art. 52a Abs. 1 RPV dahingehend präzisiert, dass Art. 38a
Abs. 2 RPG auf die Einzonung nicht anwendbar ist, wenn die Beschwerde weder
zu einer Überprüfung noch zu einer materiellen Teilkorrektur des Genehmigungsentscheids führt oder wenn sie mutwillig erhoben worden ist.
4.3 Das Bundesgericht hat sich in den Urteilen 1C_449/2014 vom 7. Oktober
2015 und 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 mit der Auslegung des Übergangsrechts und der Anwendbarkeit von Art. 38a Abs. 2 RPG befasst. Es hat
zusammenfassend das Folgende erwogen (Urteil 1C_197/2015 vom 2. Februar
2016 E. 2.4):
Gemäss Art. 38a RPG darf die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen ab dem Inkrafttreten der Revision am 1. Mai 2014 bis zur Genehmigung der
Richtplananpassung nicht zunehmen, weshalb grundsätzlich alle Einzonungen,
die bis zum 1. Mai 2014 nicht rechtskräftig geworden sind, kompensiert werden
müssen (CHRISTA PERREGAUX DUPASQUIER, Übergangsbestimmungen des RPG Worauf bei einer Einzonung zu achten ist, Inforaum VLP-ASPAN 1/2015 S. 5).
Der Gesetzgeber schuf in Art. 38a RPG bewusst griffige Übergangsbestimmungen. Diese können in der Verordnung präzisiert, nicht aber abgeändert werden
(Urteil des Bundesgerichts 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.2).
Der Gesetzgeber ging davon aus, dass die Bauzonen in zahlreichen Kantonen
überdimensioniert und das geltende Recht lückenhaft sei; insbesondere fehlten
klare Vorgaben zur Entwicklung und Begrenzung des Siedlungsgebiets in den
kantonalen Richtplänen. Die Kantone müssen daher ihre Richtpläne anpassen,
um insbesondere die Grösse der Siedlungsfläche insgesamt und ihre Verteilung
im Kanton zu bestimmen, eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu
bewirken und sicherzustellen, dass die Bauzonen den Anforderungen von Art. 15
RPG entsprechen (Art. 8a Abs. 1 RPG). Wo dies nicht der Fall ist, sind Rückzonungen erforderlich (Art. 15 Abs. 2 RPG). Es besteht ein gewichtiges öffentliches
Interesse daran, dass die rechtskräftigen Bauzonen der Kantone während der
Übergangsfrist nicht noch vergrössert werden, um die Anpassung der Richtpläne
und allenfalls gebotene Rückzonungen nicht negativ zu präjudizieren. Es sprechen deshalb zwingende Gründe für die sofortige Anwendung von Art. 38a
Abs. 2 RPG (Urteil des Bundesgerichts 1C_449/2014 vom 7. Oktober 2015 E. 3;
Urteil des Bundesgerichts 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.3.1).
7
Art. 52a Abs. 1 RPV ist im Lichte von Art. 38a Abs. 2 RPG restriktiv auszulegen.
Grundsätzlich findet das Moratorium auf alle Einzonungen Anwendung, die am
1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig waren, jedenfalls wenn über sie noch nicht
kantonal letztinstanzlich entschieden war. Ausgenommen sind nur Beschwerden,
die nicht zu einer materiellen Überprüfung der Einzonungen führen, sei es aufgrund ihrer Anträge, ihrer Rügen (z.B. wenn ausschliesslich Verfahrensmängel
gerügt werden), weil sie mutwillig erhoben wurden oder darauf aus anderen
Gründen nicht einzutreten ist (Urteil des Bundesgerichts 1C_365/2015 vom 9.
Dezember 2015 E. 4.4).
4.4
4.4.1 Die EG Bern ist der Ansicht, dass es sich bei der «zonenmässigen Richtigstellung» der bestehenden Armee-, Zivilschutz- und Schiessanlage Riedbach
faktisch nicht um eine Einzonung, sondern um die zonenrechtliche Anpassung
der bereits seit langem erstellten Bauten und Anlagen handle. Die EG Bern sei
vom AGR beauftragt worden, die Anlagen in das Verfahren einzubeziehen und
einer Zone für öffentliche Nutzungen zuzuweisen. Die Spezialzone «Zone für
Wohnexperimente» entspreche nicht dem in Art. 15 RPG zugrunde gelegten Begriff der Bau- respektive Wohnzone. Diese Zone sei für ein spezifisches öffentliches Interesse geschaffen worden. Die EG Bern schliesst daraus sinngemäss,
dass es sich bei der geplanten Zone für Wohnexperimente nicht um eine Wohnzone und somit nicht um eine Bauzone handle. Sie kommt daher zum Schluss,
dass der Tatbestand der Einzonung nicht erfüllt ist und das Einzonungsmoratorium im vorliegenden Fall nicht zur Anwendung kommt.
4.4.2 Nach dem Wortlaut von Art. 38a Abs. 2 RPG darf bis zur Genehmigung der
Richtplananpassung durch den Bundesrat im betreffenden Kanton die Fläche der
rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden.
Es ist daher zu klären, ob es sich bei der Zuführung der fraglichen Areale in den
Wirkungsbereich des Zonenplans Riedbach um eine Einzonung, d.h. um die Zuweisung eines Grundstückes zur Bauzone handelt (vgl. Glossar des Bundesamts
für Raumentwicklung ARE, abrufbar unter http://www.are.admin.ch/glossar/index.
html?lang=de).
Das AGR hatte in der angefochtenen Genehmigungsverfügung ausgeführt, dass
es sich bei der Zone für Wohnexperimente um eine «spezielle Wohnzone» handle, die sich auf Art. 72 Abs. 4 BauG stütze. Die EG Bern argumentiert damit, dass
es sich bei der Zone für Wohnexperimente um eine Spezialzone handle. Sie
stützt sich hierbei sinngemäss auf Art. 18 RPG und Art. 71 Abs. 1 BauG ab.
Nach Art. 18 RPG kann das kantonale Recht weitere Nutzungszonen vorsehen.
Diese Gestaltungsfreiheit der Kantone wird allerdings durch die bundesrechtliche
Grundordnung begrenzt: Im Zentrum steht dabei der Grundsatz der Trennung
zwischen Bau- und Nichtbaugebiet, der sich bereits aus dem Raumplanungsarti-
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kel der Bundesverfassung ergibt. In diesem Sinn müssen die kantonalen Zonen,
welche die Grundzonen des RPG ergänzen oder verfeinern, entweder einer
Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG oder einer Nichtbauzone zugewiesen werden. Wo eine Zone die Bautätigkeit als Regelnutzung definiert, ohne dass die
Bautätigkeiten mit der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung verbunden oder sonst
wie auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind, liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor (vgl. W ALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 18 N. 5).
Gemäss Art. 71 Abs. 1 BauG legt der Zonenplan die Bauzone und ihre Einteilung, die Landwirtschaftszone, die Bauernhofzone, die Weiler- oder Erhaltungszonen und die weiteren Nutzungszonen fest. Er bezeichnet die Schutzgebiete,
die Gefahrengebiete und die Immissionsgebiete. Art. 72 Abs. 4 BauG bestimmt,
dass die Gemeinden die Bauzone in Gebiete mit gleicher Nutzung einteilen können, insbesondere in Wohnzonen, Geschäfts-, Kern- oder Altstadtzonen, Zonen
für gewerbliche und industrielle Bauten, Hotelzonen, sowie in gemischte Zonen.
Es ist der Vorinstanz und der EG Bern darin zuzustimmen, dass es sich bei der
Zone für Wohnexperimente um eine besondere Zone handelt. Damit soll hier
zum Ausdruck gebracht werden, dass eine solche Zone kantons- oder möglicherweise sogar schweizweit – soweit ersichtlich – ein Novum darstellt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass mit der Zone für Wohnexperimente eine vollständig
neue Art von Zone geschaffen werden kann, denn gemäss Bundesrecht müssen
die kantonalen Zonen entweder einer Bauzone oder einer Nichtbauzone zugewiesen werden. Eine dritte Kategorie gibt es nicht. Auch Art. 71 Abs. 1 BauG
erlaubt keine Abweichung von der bundesrechtlichen Vorgabe, wonach zwischen
Bau- und Nichtbauzonen zu unterscheiden ist. Ebensowenig bringt Art. 72 Abs. 4
BauG zum Ausdruck, dass es – ausserhalb von Bau- und Nichtbauzone – weitere Grundzonen geben könnte. Vielmehr stellt diese Bestimmung unter dem Titel
«Bauzone» für die zweckmässige Strukturierung der Bauzone verschiedene Nutzungszonen zur Verfügung (vgl. ZAUGG/LUDWIG, a.a.O., Bd. II, Art. 72 N. 4). Zudem legt diese Vorschrift fest, dass das BauG es den Gemeinden freistellt, die
Bauzone in verschiedene Gebiete zu unterteilen (vgl. ZAUGG/LUDWIG, a.a.O., Bd.
II, Art. 71 N. 3).
4.4.3 Da ebenfalls umstritten ist, ob es sich bei der Zone um Wohnexperimente
um eine Wohnzone handelt, ist dieser Punkt im Folgenden zu untersuchen.
Wohnzonen definieren Teile der Bauzone, deren Zweckbestimmung in der
Hauptsache in der Wohnnutzung besteht. Neben Wohnbauten sind in aller Regel
aber auch nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zulässig (vgl.
WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 18 N. 7).
Die Vorschriften zum Zonenplan Riedbach lauten – soweit hier interessierend –
wie folgt:
« Art. 1 Wirkungsbereich
9
Der Zonenplan gilt für das im Plan umrandete Gebiet. Er geht der baurechtlichen
Grundordnung der Stadt Bern vor. Ergänzend gelten die Vorschriften der Grundordnung.
Art. 2 Zone für Wohnexperimente
1
Die Zone für Wohnexperimente dient dem Wohnen und dem Verrichten von Arbeiten in naturverbundener Umgebung. Neben leicht entfernbaren und nicht unterkellerten Hüttenbauten sind auch Wohn- und Bauwagen sowie ähnliche Unterkünfte mit
zugehörigen Abstellplätzen für Fahrzeuge zulässig. Es gilt die Empfindlichkeitsstufe
III gemäss Lärmschutzverordnung.
2
Die zulässige Gesamthöhe beträgt 5 m. Gegenüber der Zonengrenze zur Zone für
öffentliche Nutzungen und zur Landwirtschaftszone ist ein Bauabstand von 3 m einzuhalten. Im Übrigen sind die Anordnung der Bauten, die Bauabstände sowie die
Baulängen und –tiefen frei.
3
Regenwasser muss innerhalb der Zone versickert werden. Die Bauten haben neben den sicherheits- und gesundheitspolizeilichen Ansprüchen auch den Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung zu genügen. Zur Einordnung in das Landschaftsbild sind gegen die Landwirtschaftszone Bäume und Sträucher zu pflanzen.
4
Für die Gesamtanlage ist eine Nutzungsvereinbarung mit der Stadt abzuschliessen. Bleibt die Zone für Wohnexperimente nach Inkrafttreten des Zonenplans während 5 Jahren im Sinne der Zweckbestimmung ungenutzt, gelten wiederum die Bestimmungen der Landwirtschaftszone mit Rekultivierungspflicht in Fruchtfolgeflächenqualität.»
Aus den Vorschriften zum Zonenplan ist ersichtlich, dass der Zweck der Zone
ausdrücklich dem Wohnen und dem Verrichten von Arbeiten dient. Zudem enthält
bereits die Bezeichnung der Zone den Begriff des Wohnens. Auch wenn im vorliegenden Fall die Wohnnutzung nicht der gängigen Art des Wohnens entsprechen mag, so kann nicht ernsthaft bezweifelt werden, dass die Zone für Wohnexperimente in erster Linie dem Wohnen dient. Gleich hatten sich bereits ALDO
ZAUGG et al. in einem Gutachten über die Voraussetzungen und das Verfahren
der Bewilligung von Hüttendörfern in der Gemeinde Bern geäussert: Auch wenn
eine Hüttensiedlung respektive ein «Wagendorf» eine von der Bauweise einer
klassischen Wohnzone abweichende Siedlungsform darstellt, so steht doch fest,
dass Hauptzweck einer Hüttensiedlung das Wohnen ist (vgl. ALDO ZAUGG et al.,
Gutachten über die Voraussetzungen und das Verfahren der Bewilligung von
Hüttendörfern in der Gemeinde Bern, 1988, S. 10).
Es ist weder ersichtlich noch dargetan, inwiefern sich das Wohnen in der Zone
für Wohnexperimente derart von übrigen, herkömmlichen Wohnformen unterscheidet, so dass der Aspekt des Wohnens gegenüber den anderen (zu definierenden) Aspekten an Bedeutung verlieren würde. Es handelt sich bei der geplanten Nutzung um eine weitaus intensivere Wohnnutzung, als sie etwa in Ferienhauszonen anzutreffen ist, da die geplante Zone mutmasslich während des ganzen Jahres besiedelt sein wird. Im Übrigen ist anzumerken, dass auch Ferienhauszonen als Teil der Bauzone gelten (vgl. Art. 72 Abs. 5 BauG sowie
ZAUGG/LUDWIG, a.a.O., Bd. II, Art. 76 N. 1). Damit ist jedenfalls klar, dass die
Zone für Wohnexperimente zur Bauzone gehört.
10
Die EG Bern verweist schliesslich auf Art. 72 Abs. 5 BauG und schliesst daraus
zunächst, dass es den Gemeinden gestattet sei, spezielle Nutzungszonen zu
erlassen. Zugleich will sie daraus jedoch auch dem Sinne nach ableiten, dass es
sich bei der Zone für Wohnexperimente nicht um eine Wohnzone handle.
Nach Art. 72 Abs. 5 BauG gehören zur Bauzone weitere Nutzungszonen, soweit
sie für Bauzwecke ausgeschieden sind, wie Ferienhauszonen, Zonen für öffentliche Nutzungen und Zonen für Sport- und Freizeitanlagen. Indem sich die EG
Bern auf diese Bestimmung beruft, impliziert sie damit selber, dass es sich bei
der Zone für Wohnexperimente um eine Bauzone handelt, denn Art. 72 Abs. 5
BauG setzt voraus, dass die verschiedenen Nutzungszonen für Bauzwecke ausgeschieden wurden (vgl. ZAUGG/LUDWIG, a.a.O., Bd. II, Art. 71 N. 3). Über die
Qualifikation als Wohnzone sagt Art. 72 Abs. 5 BauG jedoch nichts aus.
Im Ergebnis kann offen gelassen werden, ob es sich bei der Zone für Wohnexperimente um eine Wohnzone handelt, auch wenn einiges dafür spricht. Fest steht,
dass es sich um eine Bauzone handelt. Anders, als die EG Bern anzunehmen
scheint, bedeutet die Verneinung des Vorliegens einer Wohnzone nicht, dass die
fragliche Zone nicht der Bauzone zuzurechnen ist.
4.4.4 Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass es sich bei der umstrittenen Zone
für Wohnexperimente um eine Einzonung handelt.
4.5 Zudem bringt die EG Bern vor, dass die Zone für Wohnexperimente bei der
Planung «Zonenplan Riedbach» von untergeordneter Natur sei, da diese Zone
weniger als die Hälfte des Planungsperimeters betreffe.
Es ist richtig, dass der angefochtene Zonenplan Riedbach nebst der neuen Zone
für Wohnexperimente auch die Überführung der bestehenden Zivilschutz- und
Schiessanlage Riedbach in die Zone für öffentliche Nutzungen (Freifläche FB)
beinhaltet. Von den Beschwerdeführern wurde die gesamte Planung angefochten. Entgegen der Annahme der EG Bern kann es im Ergebnis keine Rolle spielen, ob die Zone für Wohnexperimente bloss von «untergeordneter» Bedeutung
ist. Wie hiervor in E. 4.4 festgehalten wurde, wird mit der Zone für Wohnexperimente die Bauzone vergrössert. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
(vgl. E. 4.3 hiervor) besteht bei Einzonungen derzeit kein Spielraum, selbst wenn
es um verhältnismässig kleine Flächen geht. Zudem handelt es sich bei der Zone
für öffentliche Nutzungen ebenfalls um eine Bauzone, da gemäss den Vorschriften körperliche Veränderungen möglich sind (vgl. DANIEL GSPONER, Die Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 1999, S. 9 f.).
4.6 Im vorliegend zu beurteilenden Fall haben die Beschwerdeführer 1 und 2
mehrere materiell-rechtliche Rügen gegen die mit dem Zonenplan Riedbach vorgenommene Einzonung erhoben. So haben sie unter anderem vorgebracht, dass
ein Verstoss gegen das Konzentrationsprinzip vorliege und dass kein überwie-
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gendes öffentliches Interesse daran bestehe, eine Fruchtfolgefläche in die Zone
für Wohnexperimente zu überführen.
Da im Beschwerdeverfahren materielle Rügen zu beurteilen sind und noch kein
vom Bundesrat genehmigter kantonaler Richtplan vorliegt, ist Art. 38a Abs. 2
RPG anwendbar. Mit dem Zonenplan Riedbach erfolgten keine Auszonungen
und es wird auch nicht geltend gemacht, dass die in der EG Bern im Rahmen des
umstrittenen Zonenplans Riedbach vorgenommenen und noch nicht rechtskräftigen Einzonungen durch Auszonungen in anderen Teilen des Kantons vollständig
kompensiert worden wären. Die vom AGR genehmigten Einzonungen führen
folglich zu einer Vergrösserung der am 1. Mai 2014 rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen des Kantons Bern, die Art. 38a Abs. 2 RPG widerspricht. Es
braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob die Einzonungen nach Art. 15 aRPG
zulässig gewesen wären. Ebenso erübrigt sich eine Prüfung der materiellen Rügen.
Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Genehmigungsverfügung des
AGR vom 6. März 2014 ist aufzuheben.
5.
Die unterliegende EG Bern ist in der Beschwerdesache nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen. Ihr sind daher keine Verfahrenskosten aufzuerlegen
(Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Dagegen hat sie den obsiegenden anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3
VRPG). Die Kostennote des Rechtsvertreters der Beschwerdeführer 1 gibt zu
keinen Bemerkungen Anlass.
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Demnach entscheidet die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion:
1.
1.1 Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Amtes für Gemeinden und Raumordnung vom 6. März 2014 wird aufgehoben.
1.2
Der Zonenplan Riedbach wird nicht genehmigt.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Die Einwohnergemeinde Bern hat den Beschwerdeführern A.______, B.______
Sektion Bern, C.______, D.______ und E.______ die Parteikosten in der Höhe
von insgesamt Fr. 1‘893.95 (inkl. Auslagen und MWSt.) zu ersetzen.
4.
Die Einwohnergemeinde Bern wird angewiesen, die in Ziffer 1.2 erfolgte Nichtgenehmigung zu publizieren.
5.
Das Amt für Gemeinden und Raumordnung wird angewiesen, auf dem genehmigten Zonenplan Riedbach die in Ziffer 1.2 erfolgte Nichtgenehmigung zu vermerken.
6.
Zu eröffnen:
- Rechtsanwalt I.______, (R)
- J.______, (R)
- Einwohnergemeinde Bern, Präsidialdirektion, Generalsekretariat, Erlacherhof,
Junkerngasse 47, Postfach, 3000 Bern 8 (R)
- Amt für Gemeinden und Raumordnung, Nydeggasse 11/13, 3011 Bern
(150 13 420)
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Schriftlich mitzuteilen:
- Abteilung Amtliche Bewertung der Grundstücke und Wasserkräfte, Postfach 8334, 3001 Bern, zur Kenntnisnahme
- Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern, zur Kenntnisnahme
Justiz-, Gemeinde- und
Kirchendirektion
Christoph Neuhaus,
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde innert 30 Tagen seit Eröffnung schriftlich beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12,
3011 Bern, angefochten werden. Die Beschwerde ist mindestens im Doppel einzureichen
und muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung
sowie eine Unterschrift enthalten; greifbare Beweismittel sind beizulegen.
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