Stolpe, Harro; Voigt, Manfred )* Beurteilung der Gemeinwohlverträglichkeit der Altdeponien - eine dringende Aufgabe Trotz weitgehender Vorschriften über den Betrieb und die Gestaltung von Deponien ist das Deponieproblem nach wie vor nicht gelöst. Nur wenige Deponien entsprechen vollständig dem TASi- Standard. Trotz nachträglicher Verbesserungen können von ihnen langzeitig Gefährdungen für die Umwelt ausgehen. Es bedarf dringend geeigneter systematischer Untersuchungen zur Beurteilung der Gemeinwohlverträglichkeit der Altdeponien. Technischer Werdegang von Altdeponien Deponien haben oft einen regelrechten Werdegang ausgehend von der Zeit vor jeglicher umwelttechnischer Regelung bis zur Gegenwart mit einer Vielzahl umwelt- und sicherheitstechnischer Vorschriften. Dieser Werdegang, wie er für viele Deponien zutrifft, ist schematisch in Abb. 1 dargestellt. Abb. 1: Räumlich- zeitliche Entwicklung von Altdeponien (angenommene Abschnitte I - V) Stolpe, Voigt - Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien, November 99 Vor Inkrafttreten des Abfallgesetzes von 1972 wurden Abfälle häufig ohne jede Sicherung in Geländevertiefungen wie z.B. aufgelassenen Kiesgruben oder Steinbrüchen abgelagert. In den alten Bundesländern gab es etwa 50 000 solcher Ablagerungsplätze. In den neuen Bundesländern gab es zum Zeitpunkt des Beitritts zur Bundesrepublik Deutschland etwa 20 000 Deponien. Dabei handelt es sich aus heutiger Sicht um Altlasten (s. Abschnitt I in Abb. 1). Ziel der ersten Abfallgesetzgebung von 1972 war es unter anderem, das ungeregelte Ablagern von Abfällen, das sich zu einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Wohlfahrt entwickelte, zu beenden und nur noch eine begrenzte Anzahl "geordneter Deponien" zuzulassen (s. Abschnitt II und III in Abb. 1). Allerdings gab es für diese Deponien noch keine verbindlichen technischen Anforderungen. Wenn man hierzu auch die entsprechenden Deponien in den neuen Bundesländern zählt, beträgt die Anzahl solcher Deponien heute etwa 550. Die neuen gesetzlichen Regelungen führten zu Verbesserungen vor allem des Deponiebetriebes. Sie führten noch nicht zu systematischen Untersuchungen der Deponiestandorte auf ihre geologische Eignung, ihre Eignung hinsichtlich Grundwasserschutz, Naturschutz, Anwohnerschutz sowie ihre Verträglichkeit mit den Maßgaben der Raumordnung und Landesplanung. Solche Altdeponien können in Abhängigkeit von ihrem technischen und betrieblichen Zustand, den örtlichen hydrologischen Bedingungen, den ablagerten Abfällen und dem Umfeld eine Gefährdung oder gar Beeinträchtigung von Schutzgütern im Deponieumfeld darstellen. Soweit diese Altdeponien beispielsweise geordnete Oberflächenabdeckungen aufweisen, sind sie hinsichtlich ihrer Umweltgefährdung günstiger als ungesicherte Altablagerungen (Altlasten) zu bewerten. Außerdem hat im Laufe der Zeit möglicherweise eine Verringerung des Gefährdungspotentials der in ihnen abgelagerten Abfälle stattgefunden. Nach Inkrafttreten der TA-Siedlungsabfall (TASi) im Jahr 1993 (Abschnitt IV in Abb. 1) haben die Abfälle bzw. die Oberflächenabdichtungen in neu zu betreibenden Abschnitten nochmals eine Verbesserung erfahren. Die Abdichtung gegenüber dem Untergrund wurde deutlich verbessert. In den weiteren Abschnitten (Abschnitte IV und V in Abb. 1) sind die Vorgaben der TASi anzuwenden. Aufgrund der ständig gewachsenen Anforderungen ist bei Altdeponien eine räumlich- zeitlich fortschreitende Verbesserung der Sicherheit vor allem hinsichtlich der abgelagerten Abfälle und der technischen Barrieren zu verzeichnen. Trotzdem können solche Altdeponien besonders in ihren ersten Abschnitten erhebliche Umweltrisiken darstellen. Trotz verbesserter Sicherheit in den letzten Abschnitten können von solchen Deponien gleichzeitig vor allem langfristige Gefährdungen oder Beeinträchtigungen der Schutzgüter in ihrer Umgebung vor allem über die Pfade Luft und Wasser ausgehen. Rechtliche Kriterien für die Beurteilung der Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) unterscheidet zwischen Abfall zur Verwertung und Abfall zur Beseitigung. Trotz gewachsener Abfallanteile zur Verwertung verbleiben pro Jahr ca. 80% der Abfälle aus der öffentlichen Entsorgung zur Beseitigung auf Deponien. 2 Stolpe, Voigt - Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien, November 99 Nach § 10 (Grundsätze der gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung), Abs. 4, KrW-/ AbfG sind Abfälle „so zu beseitigen, daß das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit liegt vor, wenn 1. die Gesundheit der Menschen beeinträchtigt, 2. Tiere und Pflanzen gefährdet, 3. Gewässer und Boden schädlich beeinflußt, 4. schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen oder Lärm herbeigeführt, 5. die Belange der Raumordnung und der Landesplanung, des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus nicht gewahrt oder 6. sonst die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet oder gestört werden.“ Für bestehende Deponien (Altdeponien) führt das KrW-/AbfG in § 35 (bestehende Abfallbeseitigungsanlagen), Abs. 1, aus: "Die zuständige Behörde kann für Deponien, die vor dem 11. Juni 1972 betrieben wurden oder mit deren Errichtung begonnen war, für deren Betrieb Befristungen, Bedingungen und Auflagen anordnen. Sie kann den Betrieb dieser Anlagen ganz oder teilweise untersagen, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit durch Auflagen, Bedingungen oder Befristungen nicht verhindert werden kann." Entsprechendes gilt für Deponien in den neuen Bundesländern mit dem Stichtag 1. Juli 1990. Altdeponien sind Abfallentsorgungsanlagen, deren Betrieb noch nicht abgeschlossen ist, deren Errichtung und Betrieb zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der TASi zugelassen sind oder deren Vorgaben im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens öffentlich bekannt gemacht worden sind. Sie besitzen in der Regel nicht oder nicht vollständig die in Nr. 10.1 TASi geforderte Merkmale: - geologisch und hydrogeologisch geeignete Standorte, - geeignete Deponieabdichtungssysteme, - geeignete Einbautechnik für Abfälle, - Einhaltung der Zuordnungswerte nach Anhang B der TASi. Für Altdeponien hat die zustände Behörde in der Regel nachträgliche Anforderungen an die Betreiber mit der Maßgabe erlassen, Nachbesserungsprogramme aufzustellen und diese vollständig und prüffähig vorzulegen. Für die Nachbesserung von Altdeponien werden in der TASi folgende Mindestanforderungen gestellt (vgl. Nr. 11.2.1 e – h, TASi): - Stabilität des Deponiekörpers, - betriebliche Maßnahmen nach Nr. 10.6 wie Betriebsplan, Ablagerungsplan, Bestandsplan, Anforderungen an den Einbau der Abfälle, Sickerwasserverminderung, Einrichtungen zur Deponieüberwachung, Erklärungen zum Deponieverhalten, - nach Möglichkeit die Fassung und Verwertung des Deponiegases, - nach Möglichkeit die Fassung, Kontrolle und Behandlung des Sickerwassers, - Oberflächenabdichtungssysteme nach Nr. 10.4 TASi; ggf. eine temporäre Abdeckung bis zum Abklingen der Hauptsetzungen. 3 Stolpe, Voigt - Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien, November 99 Dies konnte Nachbesserungen in erheblichem Umfang bedeuten. Andererseits haben die in § 35 KrW-/AbfG genannten „bestehenden Abfallbeseitigungsanlagen“, also auch Altdeponien Bestandsschutz, solange sie nicht das Wohl der Allgemeinheit nach § 10, Abs. 4, KrW-/AbfG erheblich beeinträchtigen. Übergeordnetes Kriterium ist also in jedem Falle , ob eine „erhebliche Beeinträchtigung“des Wohles der Allgemeinheit vorliegt. Die in der TASi geforderten Nachbesserungen - beispielsweise in Form nachträglicher Oberflächenabdichtungen oder Zwischenabdichtungen - sind zwar Behelfsmaßnahmen, die dem technischen Standard der TASi nicht oder nicht vollständig entsprechen. Dennoch sind sie akzeptabel, wenn sie nicht dem Wohl der Allgemeinheit widersprechen. Die TASi eröffnet den Weg für eine solche differenzierte und standortbezogene Betrachtung insofern, als beispielsweise Gas- und Sickerwasserfassung nur „nach Möglichkeit“ gefordert werden und für bereits rekultivierte Abschnitte Ausnahmen zugelassen werden, „wenn nachgewiesen wird, daß das anfallende Sickerwasser hinsichtlich Menge und Qualität zu keiner Gewässerbeeinträchtigung führt“. Ob jedoch eine - nachträglich ganz oder teilweise nachgebesserte - Deponie hinsichtlich ihres Sicherheitspotentials vor allem auch langfristig gleichwertig mit einer Deponie nach TASi ist, hängt von der konkreten örtlichen hydrogeologischen Situation und der Empfindlichkeit der ggf. gefährdeten oder beeinträchtigten Schutzgüter im Umfeld ab. Soweit dies nicht bekannt ist, läßt es sich jeweils nur durch eine Beurteilungen des jeweiligen Einzelfalles feststellen. Grundlage für eine solche Beurteilung können nur eingehende Untersuchung des Zustandes und der Entwicklung der jeweiligen Deponie und der am Standort befindlichen Schutzgüter nach § 10, Abs. 4, KrW-/AbfG sein. Nur auf dieser Grundlage kann entschieden werden, ob der Bestandsschutz für eine Anlage einzuschränken ist oder ob im Sinne der Gemeinwohlanforderung zusätzliche technische Maßnahmen erforderlich sind. Dies gilt sowohl für den Weiterbetrieb als auch für die Stillegung einer Deponie. Im Falle einer Stillegung soll die zuständige Behörde nach § 36 (Stillegung), Abs. 2, „den Inhaber verpflichten, auf seine Kosten das Gelände, das für die Deponie ... verwandt worden ist, zu rekultivieren und sonstige Vorkehrungen zu treffen, die erforderlich sind, Beeinträchtigungen des Wohles der Allgemeinheit zu verhüten.“ Nicht die formale Erfüllung der Anforderungen der TASi einschließlich der in der TASi genannten Nachbesserungsmöglichkeiten , sondern die nachweisliche Gemeinwohlverträglichkeit ist demnach das tragende Rechtsprinzip für die Beurteilung von Altdeponien. Es impliziert ein präventives Handeln sowohl der Behörden als auch des Betreibers (Vorsorgeprinzip). Ziel ist eine auf Dauer emissionsfreie, d.h. gas-, staub- und sickerwasserfreie Deponie – ein Leitbild, welches auch für den Zustand nach Schließung der Deponien und die Entlassung des Betreibers aus seiner Verantwortung gilt. Untersuchungen zur Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien Angesichts der langen Laufzeiten heutiger Altdeponien und - wie eingangs gezeigt - angesichts der möglichen Gefährdungen oder Beeinträchtigungen der Schutzgüter in ihrer Umgebung im Sinne der Gemeinwohlverträglichkeit besteht ein Untersuchungs- und Bewertungsbedarf trotz häufig erfolgter nachträglicher technischer Verbesserungen. 4 Stolpe, Voigt - Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien, November 99 Neben der Feststellung der Gemeinwohlverträglichkeit geht es um die Entscheidung, ob Nachbesserungen erforderlich sind - unabhängig davon, ob die Altdeponie weiter betrieben oder geschlossen werden soll (siehe Abb. 2): Systematische Untersuchung der Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien keine Nachbesserung erforderlich Nachbesserung erforderlich Weiterbetrieb oder Schließung Abb. 2: Untersuchungen der Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien für den Weiterbetrieb oder die Schließung Die Untersuchungen können zunächst nach Aktenlage ohne Vor-Ort-Untersuchungen erfolgen. Grundlage für die Bewertung sollte eine gesamtheitliche Erfassung der Altdeponie und dabei folgender Komponenten sein: - Technischer Zustand der Altdeponie, - Vorhandene oder mögliche Emissionen, - Potentiell betroffene Schutzgüter in der Umgebung der Deponie. Auf dieser Grundlage kann eine differenzierte Beurteilung des Sicherheits- bzw. Risikopotentials von Altdeponien erfolgen. Sie ergibt sich nicht durch die schematische Feststellung von Defiziten gegenüber der TASi sondern durch eine gesamtheitliche Betrachtung des Emissionspotentiales einer Altdeponie, ihrer Barrieresysteme und ihres Umfeldes hinsichtlich der Empfindlichkeit gegenüber Emissionen. Die Kombination: Hohes Emissionspotential, vorhandene oder mögliche Emissionen beispielsweise aufgrund einer unzureichenden geologischen Barriere und empfindliche Schutzgüter im Umfeld ergibt bei dieser gesamtheitlichen Betrachtung ein hohes Risikopotential. Wenn aber beispielsweise die Barriereeigenschaften günstig sind, ist eine Altdeponie auch bei einem erhöhten Emissionspotential und empfindlichen Nutzungen im Umfeld günstiger zu beurteilen. Wenn sich im Rahmen solcher gesamtheitlicher Betrachtungen Anhaltspunkte für eine mögliche Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit (Gefährdung von Schutzgütern) ergibt, müssen weitergehende - zunächst orientierende - vor-Ort-Untersuchungen vorgenommen werden. 5 Stolpe, Voigt - Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien, November 99 Emissionspotential Mögliche Emissionen, abhängig von Faktoren folgender Art Gefährdung oder Beeinträchtigung von Schutzgütern im Umfeld - Abfallarten - Geologische Barriere - Klima - Abfallmengen - Basisabdichtung - Luft - Abfalleigenschaften - Dränagesystem - Böden Gasfassung - Oberflächenwasser - Oberflächenabdichtung - Grundwasser - Technische Nachbesse- rungen Rekultivierung - - Tiere Pflanzen Menschen Nutzungen Tab.1: Beurteilungsthemen für die Bewertung von Altdeponien Für die nachvollziehbare und überprüfbare Beurteilungen der Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien sind eindeutige Kriterien erforderlich. Tabelle 1 enthält eine Zusammenstellung möglicher Beurteilungsthemen. Durch die Benennung von Meßgrößen müssen hierfür konkrete Kriterien abgeleitet werden. Hierbei sollte nach Möglichkeit auf bereits vorhandene Grenzwerte etc. zurückgegriffen werden, die aus unterschiedlichen Zusammenhängen vorliegen können. Die dargestellte gesamtheitliche Sichtweise erlaubt eine differenzierte Ermittlung möglicher auch langfristiger Gefährdungen oder Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit in der Weise, daß beispielsweise nicht allein ein hohes Emissionspotential oder eine ggf. vorhandene Undichtigkeit der Deponiebasis in die Beurteilung eingeht. Erst die Gesamtschau aller drei Komponenten ermöglichen eine Beurteilung der Gemeinwohlverträglichkeit. Maßnahmen zur Herstellung und Erhaltung der Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien Stellt sich heraus, daß von einer Altdeponie eine akute oder latente Umweltgefährdung ausgeht, sind Maßnahmen und technische Nachbesserungen erforderlich - unabhängig davon, ob bereits Nachbesserungen nach TASi erfolgt sind und auch unabhängig davon, ob die Deponie weiterbetrieben oder abgeschlossen werden soll. Sie können von einem umfassenden Monitoring bis beispielsweise zu einer großflächigen Verbesserung der Oberflächenabdichtung reichen. Auch kommt der Rückbau von Bereichen im Deponiekörper mit hohem Schadstoffpotential in Betracht. Darüber hinaus sind Auflagen für einen – anlagen- und standortangepaßten – weiteren Betrieb denkbar. 6 Stolpe, Voigt - Gemeinwohlverträglichkeit von Altdeponien, November 99 Es ist davon auszugehen, daß durch solche Maßnahmen der technische Standard der TA-Siedlungsabfall in der Regel nicht erreicht werden kann. Auf der Grundlage der hier umrissenen systematischen Untersuchung von Deponie und Umfeld lassen sich Gefährdungen des Wohls der Allgemeinheit jedoch gezielt anlagen- und standortangepaßt ausschließen. Als mögliche Nachbesserungsmaßnahmen kommen zusätzliche Oberflächenabdichtungen, Dränagen, Gasfassungen, Rekultivierungsmaßnahmen bis hin zu einem verbesserten Monitoringverfahren in Betracht. Die oben genannten Untersuchungen und ggf. erforderliche Maßnahmen sind Voraussetzung für den möglichst sicheren Weiterbetrieb und für die nachfolgende sichere Schließung von Deponien, die Nachsorge und die abschließende Entlassung aus der Nachsorge. Die TASi enthält keine Vorstellungen darüber, wann und bei welchem Zustand der Deponie der Betreiber aus seiner Nachsorgeverpflichtung entlassen werden kann. In Anbetracht der langen Zeiträume, in denen Deponien nach ihrer Schließung potentielle Emissionsquellen sind, ist es auch hier erforderlich, Kriterien und Vorgehensweisen zu erarbeiten. *) Anschriften der Autoren: Prof. Dr. rer. nat. Harro Stolpe Umwelttechnik+Ökologie im Bauwesen Fakultät für Bauingenieurwesen Ruhr-Universität Bochum D - 44780 Bochum Fon: 0234 - 3227995 Fax: 0234 - 3214701 [email protected] http://www.bi.ruhr-uni-bochum.de/ecology Dr.- Ing. Manfred Voigt Ver- und Entsorgungssysteme Fakultät Raumplanung Universität Dortmund D - 44221 Dortmund Fon: 0231 - 7552281 Fax: 0231 - 7554755 [email protected] 7
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