weiterhin angespannte Finanzen

Niedersachsen Report
Regionalwirtschaft
21. Juli 2015 • Ausgabe 03/2015
Kommunen – Weiterhin angespannte Finanzen
Anzahl der Kommunen ist
rückläufig
Zum 01.01.2015 bestand Niedersachsen aus 37 Landkreisen, der Region Hannover,
971 Gemeinden bzw. Samtgemeinden und 8 kreisfreien Städten.1 Die Anzahl der
Gemeinden und Samtgemeinden ist damit gegenüber der letzten Studie um 3,7%
zurückgegangen. Der hierin zum Ausdruck kommende Trend zur Schaffung größerer
Verwaltungseinheiten wird sich in den nächsten Jahren fortsetzen und ist letztlich
Ausdruck des demografischen Wandels und des begrenzten finanziellen Handlungsspielraums der kommunalen Gebietskörperschaften.
Kommunen übernehmen
viele Auf
Aufgaben, die das
Wohl der Einwohnerinnen
und Ein
Einwohner zum Ziel
haben
Letzteres ist von Bedeutung, da den kommunalen Gebietskörperschaften vielfältige
Aufgaben zukommen. Diese unterteilen sich in solche des übertragenen Wirkungskreises (z.B. Pass- und Meldewesen, Standesämter, Baurechtsbehörde, Flüchtlingsbetreuung, Gewerbeaufsicht etc.), Pflichtaufgaben (z.B. Schulen- und Kindertagesstätten, Straßenreinigung, Friedhöfe, Feuerwehr, Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung etc.) und freiwillige Aufgaben (Sport- und Grünanlagen, Wirtschaftsförderung,
Kulturförderung, Büchereien, Bäder, Straßenbau etc.). Letztere orientieren sich an
den lokalen Bedürfnissen und der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kommune/der
kommunalen Gebietskörperschaft. Dahinter steht nach §1 NKomVG das Ziel, das
Wohl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu fördern. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass dieses Ziel umso besser umgesetzt werden kann, je besser der finanzielle Spielraum ist.
Kommunen sind wichtiger Aufgrund dieser Aufgabenwahrnehmung entfalten die kommunalen GebietskörperWirtschaftsfaktor für ihre
schaften zudem auch eine erhebliche wirtschaftliche Wirkung in ihrer jeweiligen ReRegion
gion. Diese lässt sich exemplarisch an den folgenden Aspekten aufzeigen:
Dr. Eberhard Brezski
+49 511 361 2972
[email protected]
1
♦
Kommunale Gebietskörperschaften sind ein wichtiger Arbeitgeber. In Niedersachsen sind über 4,0% der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im
kommunalen Bereich beschäftigt.2 Diese sind zugleich auch Nachfrager z.B.
nach Leistungen des Einzelhandels und des Baugewerbes.
♦
Sie sind ein wesentlicher Träger von Investitionen. Bundesweit entfielen 2014
rd. 4,2% aller Sachinvestitionen der Volkswirtschaft auf Gemeinden und Gemeindeverbände.3
♦
Im Vergleich zum Land ist der Anteil der Kommunen an den öffentlichen Investitionen (ohne Bund) in Niedersachsen deutlich höher. In 2014 lag dieser bei
77,6%4, so dass sie ein wesentlicher Treiber für öffentliche Investitionen sind.
♦
Kommunale Gebietskörperschaften treten zudem als Nachfrager von Sachleistungen (Energie, Büromaterial, Baumaterial etc.) auf und entfalten auch damit
eine in erster Linie regionale Nachfrage in der Größenordnung von EUR 4.024
Mio. in 2014.
Quelle: LSN
Basis: Vollzeitäquivalente der im kommunalen Bereich Beschäftigten bezogen auf die Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in
Niedersachsen per 30.6.2014. Würden anstatt der Vollzeitäquivalente die real – auch in Teilzeit – Beschäftigten angesetzt, so dürfte die Quote
in etwa auf dem bundesdeutschen Niveau von 7,3% liegen (Quelle: Destatis, eigene Berechnungen).
3 Quelle: Destatis, eigene Berechnungen.
4 Quelle: Destatis, eigene Berechnungen.
2
Niedersachsen Report – 21. Juli 2015
2015
Entwicklung der Kommunalen Beschäftig
Beschäftigten
130
Deutschland
Niedersachsen
125
Beschäftigte nach Aufgabenbereichen
Aufgabenbereichen 2012 und 2014
20145
Zentrale Verwaltung
30,4%
31,3%
Schule und Kultur
10,7%
10,2%
Soziales und Jugend
24,6%
25,5%
Gesundheit und Sport
6,8%
6,5%
Gestaltung der Umwelt (incl. Bauen)
27,5%
26,5%
2012
2014
120
115
110
105
100
95
90
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Quelle: Destatis, NORD/LB Research
Kommunale
Gebietskörperschaften
sind wichtiger Faktor für
die Beschäftigung in
Nie
Niedersachsen
Nach einem zwischenzeitlichen Personalabbau im Jahre 2005 ist die Anzahl der Beschäftigten in den niedersächsischen kommunalen Gebietskörperschaften spätestens seit 2007 kontinuierlich gewachsen. Interessant sind dabei folgende Feststellungen:
♦
Der Zuwachs war in Niedersachsen zwischen 2007 und 2014 mit insgesamt
13,0% (CAGR 1,8%) höher als in Deutschland mit 7,4% (CAGR 1,0%).
♦
Setzt man diesen Zuwachs in Beziehung zu der grundsätzlichen Bedeutung der
Gemeinde und Gemeindeverbände für den Arbeitsmarkt6, so wird ersichtlich,
dass diesen eine nicht zu unterschätzende Bedeutung für eine stabile Beschäftigungsentwicklung zukommt.
♦
In Niedersachsen waren 83,7% der Vollzeitäquivalente im Bereich des Kernhaushaltes tätig. 2007 lag der Anteil noch bei 88,4%.7 Dies zeigt, dass die kommunalen Gebietskörperschaften zunehmend Aufgaben in Form von öffentlichrechtlichen Unternehmen, Zweckverbänden oder Eigenbetrieben organisieren,
um damit ihre Kernhaushalte zu entlasten.8
♦
In Deutschland lag 2014 der Anteil für Vollzeitäquivalente im Kernhaushalt sogar
bei 77,0%. 2007 lag er noch bei 82,4%.9 Insoweit wird im bundesdeutschen
Durchschnitt in einem höheren Ausmaß die Verlagerung von Ausgaben aus dem
Kernhaushalt hinaus genutzt.
♦
In Bezug auf die Aufgabengebiete existieren keine signifikanten strukturellen
Unterschiede zwischen Deutschland und Niedersachsen.
♦
Interessant ist dagegen die Veränderung in Niedersachsen im Zeitablauf. Zwischen 2012 und 2014 hat der Bereich „Soziales und Jugend“ noch einmal an Bedeutung gewonnen10. Er stieg von 24,6% auf 25,5%, was auf die Ausweitung der
übertragenen Aufgaben zurückzuführen sein dürfte. Dies dürfte auch der Grund
für den Anstieg bei der „Zentralen Verwaltung“ sein, die von 30,4% auf 31,3%
anwuchs. Der Aufgabenbereich „Gestaltung der Umwelt“ ist dagegen prozentual
leicht rückläufig. Er ging von 27,5% auf 26,5% zurück, ist aber in absoluten Zahlen sogar leicht gewachsen.
In der Summe verdeutlicht dies, dass die kommunalen Gebietskörperschaften ein
wichtiger regionaler Beschäftigungsfaktor sind, wobei aber zunehmend Ausgaben
aus dem Kernhaushalt in Extrahaushalte verschoben werden.
5
Basis: Vollzeitäquivalente Kernhaushalt & Sonderrechnungen (Zweckverbände, kommunale Einrichtungen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform)
Vgl. Seite 1 (incl. Fußnote 2)
7 Quelle: Destatis
8 Sofern dahinter auch Formen der Interkommunalen Zusammenarbeit stehen, ist dies aus wirtschaftlichen Gründen auch durchaus sinnvoll.
Typische Aufgabenfelder hierfür sind Ver- und Entsorgung sowie Jugend- und Gesundheitseinrichtungen.
9 Quelle: Destatis
10 2002 lag der Anteil dieses Aufgabengebietes noch 12,9%.
6
NORD/LB Regionalwirtschaft
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Niedersachsen Report – 21. Juli 2015
2015
Kommunale Investi
Investiti
titionen
tionen 2002 – 2014 in Mio. EUR
Sachinvestitionen
2.000
1.915
1.854
1.986
1.796
1.700
1.509 1.498 1.522 1.461
1.500
Aufteilung der Baumaßnahmen 2011 und 2014
Verwaltungssteuerung & Service
davon Baumaßnahmen
1.615
1.908
8,7%
9,0%
1.989
Schulen
1.674
19,7%
Sportstätten & Bäder
Räumliche Planung & Entwicklung
Straßen
15,0%
3,6%
5,3%
4,2%
4,1%
28,2%
21,5%
1.000
3,8%
Abwasser
5,3%
500
restliche Baumaßnahmen
37,7%
33,8%
2011
2014
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Quelle: LSN, NORD/LB Research
Kommunale Investitionen
2013 und 2014 wieder
gewachsen
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Quelle: Destatis, NORD/LB Research
Zwischen 2002 und 2012 waren die kommunalen Investitionen mit einem CAGR11
von -1,0% rückläufig. In den Jahren 2013 und 2014 sind die Investitionen wieder auf
das Niveau der Jahre 2009 und 2010 gestiegen. Hierzu dürften das günstige Zinsumfeld und Investitionen zu Umsetzung übertragener Aufgaben, wie z.B. der
Rechtsanspruch auf einen Kindertagesstättenplatz für ein- bis dreijährige beigetragen haben. 70,7% der Investitionen in 2014 entfallen auf Baumaßnahmen, der Rest
auf den Erwerb von Grundstücken und den Erwerb von beweglichen Sachen des
Anlagevermögens. Die Bauinvestitionen haben damit den geringsten Anteil an den
gesamten Sachinvestitionen seit 2002 erreicht. Im Durchschnitt der letzten 13 Jahre
lag der Anteil bei 73,3%. Wesentlich hierfür dürfte sein, dass die Kommunen
2009/2010 das Konjunkturpaket II für dringliche Bauinvestitionen (z.B. energetische
Sanierung von Schulen und Verwaltungsgebäuden) genutzt haben und sich jetzt
wieder stärker zurückhalten. Zudem rücken andere Investitionsfelder, wie z.B. die
I&K-Infrastruktur zunehmend in den Blickpunkt. Darüber hinaus ist die Höhe der
staatlichen Zuschüsse ein wichtiger Impuls für die kommunale Investitionstätigkeit,
wohingegen vom niedrigen Zinsumfeld nur bedingt eine Anreizwirkung ausgeht.12
Bei den Baumaßnahmen
Strukturell hat sich bei den Bauinvestitionen zwischen 2012 und 2014 eine Verkommt dem Straßenbau
schiebung ergeben. Zwar sind nach wie vor die Bereiche Straßenbau mit einem Aneine hervorgehobene Rolle teil von 28,2% und Schulen/Kindertagesstätten mit einem Anteil von 15,4% die
zu
größten Investitionsblöcke, doch hat der Straßenbau gegenüber 2011 deutlich hinzugewonnen. Der Grund hierfür dürfte der von den Kommunen wahrgenommene
gravierende Investitionsstau im Straßenbau sein13 und die zentrale Bedeutung der
Verkehrsinfrastruktur für Einwohner und Wirtschaft.
Trotz
Trotz gestiegener
Sachinvestitionen existiert
Inves
Investitionsstau
Trotz der in zuletzt wieder gestiegenen Sachinvestitionen existiert ein Investitionsstau, der sich laut KfW bundesweit auf EUR 132 Mrd. beläuft.14 Die Gründe sind vielfältig. Zum einem ist in vielen Kommunen das Bewusstsein für aktuelle Defizite z.B.
aufgrund gestiegenen Anforderungen an die Flüchtlingsunterbringung und der Inklusion gewachsen, so dass sie sich in anderen Investitionsfeldern zurückhalten.
Zum anderen steht bei vielen Kommunen die Haushaltskonsolidierung bzw. der
Schuldenabbau im Vordergrund, so dass auch wirtschaftlich sinnvolle Zukunftsinvestitionen weiterhin verschoben werden. Vor diesem Hintergrund mahnt die KfW zu
Recht eine kritische Auseinandersetzung mit dem kommunalen Schuldenabbau und
der nachhaltigen Sicherung einer bedarfsgerechten Infrastruktur auf Ebene von
Bund, Länder und Kommunalaufsicht an.15
11
CAGR = Compound annual growth rate = durchschnittliche jährliche Wachstumsrate
Quelle: KfW-Kommunalpanel 2015
13 Quelle: KfW-Kommunalpanel 2015; Im Bereich Schulen/Kindertagesstätten wird dagegen von den meisten Kommunen – im Gegensatz zu den
Vorjahren – kein gravierender Investitionsstau mehr gesehen.
14 Quelle: KfW-Kommunalpanel 2015
15 Quelle: KfW-Kommunalpanel 2014
12
NORD/LB Regionalwirtschaft
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Niedersachsen Report – 21. Juli 2015
2015
Finanzierungssaldo
Finanzierungssaldo16 kommunaler niedersächsischer Gebietskörperschaften 2002 – 2014
2014 in Mio. EUR
859
815
611
699
199
174
52
-152
-379
-546
-606
-875
-1.187
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Quelle: LSN, NORD/LB Research
Kommunaler
Finanzierungssaldo seit
2011 positiv
Ein Indikator für die finanzielle Leistungskraft der kommunalen Gebietskörperschaften ist der Finanzierungssaldo. Dieser hat sich zuletzt positiv entwickelt, so dass
sich das kumulierte Defizit gegenüber der letzten Studie von EUR -1.209 Mio. auf
EUR -336 Mio. verringert hat.17
Insoweit kann zunächst festgehalten werden, dass sich der finanzielle Handlungsrahmen der kommunalen Gebietskörperschaften in Niedersachsen verbessert hat.
Allerdings ist dieses Bild in dreierlei Hinsicht zu korrigieren.
♦
Der aktuelle Überschuss in Niedersachsen deutet auf eine Abschwächung des
positiven Trends der letzten Jahre hin. D.h. die Ausgaben steigen wieder
schneller als die Einnahmen. Insoweit hat sich die Entwicklung des Jahres 2013
noch einmal verstärkt.18
♦
Die Disparitäten zwischen Kommunen mit einer entspannten Finanzlage und
solchen mit Haushaltsdefiziten verstärken sich.19 Zwar wurden durch den Zukunftsvertrag20 einige kommunale Gebietskörperschaften entlastet, doch wirken sich bei den finanzschwachen Kommunen Ausgabensteigerungen in der
Regel stärker aus. Dies gilt umso mehr als diese Kommunen vielfach bei den
Einnahmen in einem geringeren Ausmaß von einer konjunkturellen Erholung
profitieren.
♦
Bei einer Aufteilung des Finanzierungssaldo in das Ergebnis der laufenden
Rechnung21 und das Ergebnis der Kapitalrechnung22 zeigt sich, dass die Kapitalrechnung seit 2010 einen zunehmenden negativen Saldo hat. Die Finanzierungslücke wird in der Regel über neue Investitionskredite geschlossen.23
In der Summe bedeutet dies, dass – trotz der Entspannung im Durchschnitt aller
kommunalen Gebietskörperschaften – die Finanzierungssituation vieler niedersächsischen Kommunen und Landkreise immer noch als angespannt zu bezeichnen
ist. Nachgehend wird analysiert, worauf diese Situation zurückzuführen ist.
16
Finanzierungssaldo = bereinigte Gesamteinnahmen abzüglich bereinigte Gesamtausgaben
Vgl. NORD/LB Report: Kommunen – Regionaler Wirtschaftsfaktor in finanziellen Nöten, Juni 2013
18
Laut KfW-Kommunalpanel 2015 ist dies ein bundesweiter Trend, S. 5.
19
Quelle: KfW-Kommunalpanel 2015, S. 29 ff
20
Im Rahmen des Zukunftsvertrages wurden Kommunen/Landkreise als Gegenleistung von Konsolidierungsanstrengungen (vor allem bei den
Freiwilligen Leistungen) bei den Kassenkrediten entlastet.
21
Ausgaben sind hier: Personal, laufende Sachaufwendungen, Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke und Sozialleistungen. Einnahmen sind die Steuereinzahlungen, Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke, Gebühren und ähnliche Entgelte sowie übrige Einzahlungen der laufenden Rechnung.
22
Hierzu zählen Einzahlungen aus der Veräußerung von Vermögen, Vermögensübertragungen, Darlehensrückflüsse und Kreditaufnahmen
sowie Auszahlungen für Sachinvestitionen, den Erwerb von Beteiligungen, Vermögensübertragungen, die Gewährung von Darlehen und die
Schuldentilgung.
23
Quelle: Landesrechnungshof Niedersachsen – Kommunalbericht 2015
17
NORD/LB Regionalwirtschaft
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Niedersachsen Report – 21. Juli 2015
2015
Relevante Auszahlungen 2002 – 2014 (2002 = 100)
Personalauszahlungen
Laufender Sachaufwand
Zinsauszahlungen
Auszahlungsstruktur
Auszahlungsstruktur laufende Rechnung 2014
Sozialleistungen
Sachinvestitionen
Zuschüsse/Zuweisungen für laufende Zwecke
Personalauszahlungen
28,8%
160
Laufender Sachaufwand
23,2%
140
Zinsauszahlungen
200
28,9%
180
120
22,8%
2,0%
2,5%
Sozialleistungen
30,4%
30,9%
sonstige Auszahlungen der lfd. Rechnung
15,0%
15,4%
2012
2014
100
80
60
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Quelle: LSN, NORD/LB Research
Die wichtigen Auszah
Auszahlungen Bezüglich der Entwicklung der Ausgaben lassen sich folgende Aussagen treffen:
sind
d im Zeitablauf deutlich
sin
♦ Die Zinsausgaben sind in ihrer absoluten Höhe und Entwicklung nicht das
gewachsen und belasten die
zentrale Problem der kommunalen Haushalte. Die Zinsentwicklung der letzten
kommunalen Haushalte
Jahre, die Investitionszuschüsse und nicht zuletzt der von einigen kommunalen Gebietskörperschaften unterschriebene Zukunftsvertrag hat zu rückläufigen Zinsauszahlungen geführt, so dass diese aktuell lediglich noch 2,0% der
Auszahlungen der laufenden Rechnung ausmachen. Allerdings kann sich die
Tatsache, dass einige Kommunen ihre Investitionen zunächst kurzfristig finanzieren mittel- bis langfristig als Problem herausstellen.
♦
Die Personalausgaben sind zwischen 2002 (EUR 3.920 Mio.) und 2014 (EUR
5.039 Mio.) um 29,9% gewachsen. Ohne die Auslagerung von Aufgaben und
Personen aus dem kommunalen Kernhaushalt heraus, wäre dieser Anstieg
wohl noch deutlicher ausgefallen. Die Personalauszahlungen sind aber mit
28,9% ein wesentlicher Kostenfaktor in kommunalen Haushalten.
♦
Der laufende Sachaufwand ist Analysezeitraum besonders stark gestiegen. Er
erhöhte sich von EUR 2.482 Mio. in 2002 um 62,1% auf EUR 4.024 Mio. in
2014. Er ist nach den Sozialausgaben und den Personalausgaben die drittgrößte Ausgabenart. Seine Entwicklung legt nahe, dass in der Vergangenheit
Bauinvestitionen durch Maßnahmen der laufenden Bauunterhaltung substituiert wurden, um die gravierenden Mängel zu beseitigen.
♦
Ebenfalls stark wuchsen die Sozialausgaben von EUR 3.485 Mio. in 2002 auf
EUR 5.473 Mio. in 2014. Dies entspricht einem Wachstum von 56,0%. Die Sozialleistungen sind mit einem Anteil von 30,9% an den Auszahlungen der laufenden Rechnung prägend für die kommunalen Haushalte. Bei der Interpretation ist allerdings zu beachten, dass diese Position auch Aufwendungen enthält, die im Auftrag von Bund und Ländern durchgeleitet werden. Allerdings ist
dies der kleinere Teil. Insgesamt kann somit festgehalten werden, dass die
steigenden Sozialausgaben zunehmend den kommunalen Haushalt belasten.
Allerdings sollte sich der Anstieg dieser Position aufgrund der Entscheidungen der Bundesregierung zur Übernahme der Grundsicherung etc. zukünftig
etwas verlangsamen,
♦
Bei den Zuschüssen/Zuwendungen der laufenden Rechnung handelt es sich
z.B. um Kreisumlagen und ähnliches. Brutto sind sie um 86,8% gewachsen.
Unter Berücksichtigung der Einzahlungen von Gemeinden und Gemeindeverbänden ist die Entwicklung weniger deutlich. Zudem stehen dieser Position
aber auch auf der Einnahmeseite erhebliche Einzahlungen gegenüber, so dass
wir an dieser Stelle auf eine Analyse verzichten,
NORD/LB Regionalwirtschaft
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Niedersachsen Report – 21. Juli 2015
2015
Relevante Einzahlungen 2002 – 2014 (2002 = 100)
Grundsteuer A & B
Gewerbesteuer (netto)
Gemeindeanteile Einkommens- & Umsatzsteuer
Einzahlungsstruktur
Einzahlungsstruktur Steuern 2014
Übrige Steuern
Zuweisungen/Zuschüsse für lfd. Zwecke
Grundsteuer A & B
16,8%
16,9%
Gewerbesteuer (netto)
44,2%
40,3%
Gemeindeanteile Einkommens- & Umsatzsteuer
37,6%
41,0%
220
200
180
160
140
120
100
80
60
2002
Übrige Steuern
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
1,4%
2012
1,8%
2014
Quelle: LSN, NORD/LB Research
Alle Einnahmenarten
Einnahmenarten sind im
Zeitablauf gewachsen …
Im Hinblick auf die Einnahmearten fällt auf, dass diese letztlich alle bis 2014 tendenziell angestiegen sind. Im einzelnen lassen sich die folgenden Aussagen treffen:
♦
Die Zuschüsse/Zuweisungen für laufende Zwecke sind seit 2010 kontinuierlich gewachsen. In 2014 hatten sie bereits einen Anteil von 65,9% (2007:
63,1%) der bereinigten Gesamteinnahmen. Von den EUR 13.562 Mio. in 2014
stammen über EUR 6 Mrd. von Bund und Ländern. Insgesamt werden Zuschüsse bzw. Zuweisungen für Kommunen damit wichtiger.
♦
Die Grundsteuer (A und B) ist mit einem Anteil von 16,9% in 2014 an den
betrachteten Steuern eine stabile Einnahmenquelle für die kommunalen Gebietskörperschaften.
♦
Auch die Gemeindeanteile an der Einkommens- und Umsatzsteuer haben
sich nach 2010 positiv entwickelt. In 2014 machten sie 41,0% (2012: 37,6%)
der betrachteten Steuereinnahmen aus und stellen damit gemeinsam mit der
Gewerbesteuer den größten Einzahlungsblock jenseits der Zuschüsse dar.
♦
Die Gewerbesteuer hatte in 2003 und 2009 im Zuge der Finanzkrise einen
deutlichen Einbruch und hat sich auch in 2013 sowie 2014 eher verhalten gezeigt. In diesem Verlauf kommt zum Ausdruck, dass die Gewerbesteuer stark
von der konjunkturellen Entwicklung abhängt und damit volatil ist. Aufgrund
der zuletzt verhaltenden Entwicklung lag ihr Anteil an den Steuern 2014 bei
lediglich bei 40,3%.
♦
Die übrigen Steuern (z.B. Hundesteuer etc.) haben im Betrachtungszeitraum
ebenfalls zugelegt, sind aber mit einem Anteil von 1,8% vernachlässigbar. In
ihrem Anstieg kommt zum Ausdruck, dass die Kommunen diese – wie auch
die Gebühren (2014: EUR 1.406 Mio.) – nutzen, um Kostensteigerung auffangen zu können.24
Insgesamt gesehen sind die Einnahmen im Zeitablauf durchschnittlich gestiegen.
Dabei ist im Hinblick auf die Realsteuern (Grundsteuer, Gewerbesteuer) zu berücksichtigen, dass dies partiell auf entsprechende Anhebungen der Hebesätze
zurückzuführen ist:25 Der Hebesatz der Grundsteuer A wurde im niedersächsischen Durchschnitt von 322 (D: 282) in 2002 auf 363 (D: 316) in 2013 angehoben.
Die Grundsteuer B von 363 (D: 373) auf 409 (D: 436) und die Gewerbesteuer von
368 (D: 386) auf 390 (D: 395). Da aber trotz dieser Maßnahmen die Zuschüsse/Zuweisungen immer wichtiger werden, ist dieses Gesamtbild ein Indikator für
die angespannte Finanzierungssituation vieler Kommunen.26
24
Zu den Möglichkeiten einer Einnahmensteigerung bei den Gebühren etc. gibt z.B. Kommunalbericht des Landesrechnungshof Niedersachsen
Auskunft.
25
Quelle: Destatis
26
Vgl. hierzu auch KfW-Kommunalpanel 2015
NORD/LB Regionalwirtschaft
Seite 6 von 13
Niedersachsen Report – 21. Juli 2015
2015
Kommunale Haushalte haben Als Ergebnis der Analyse der Auszahlungen und Einzahlungen kann festgehalten
ein strukturelles Prob
Problem …
werden, dass die Problematik der kommunalen Gebietskörperschaften nicht in
einem kontinuierlichen nachhaltigen Einzahlungsverlust lag. Vielmehr sind die
Auszahlungen deutlicher und kontinuierlicher gestiegen, so dass häufig die originären Einnahmen der Kommunen nicht zu ihrer Deckung ausreichen. Dies führt in
der Folge dazu, dass die Zuschüssen bzw. Zuweisungen für laufende Zwecke für
die kommunalen Haushalte, die im Betrachtungszeitraum um 57,2% wuchsen,
von wesentlicher Bedeutung sind. Zwar haben die in der Vergangenheit und aktuell durchgeführten Sparmaßnahmen der kommunalen Gebietskörperschaften
einen Effekt gehabt, doch reicht dieser vor allem bei den finanzschwachen Kommunen nicht aus. Insoweit kann bereits an dieser Stelle festgehalten werden, dass
viele Kommunen ein tiefgreifendes strukturelles Problem haben.
Entwicklung kommunale Verschuldung beim nichtnicht-öffentlichen Bereich in Niedersachsen in Mio. EUR
Wertpapiere und Kredite beim nicht-öffentlichen Bereich
Kassenkredite beim nicht-öffentlichen Bereich
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
8.008
7.949
7.629 7.479
7.511
7.912 8.294 8.413
8.584
9.193
4.032 4.496 4.165 4.093 4.538 4.846 4.823 4.595 3.801
3.370
7.931 7.737
7.299
4.000
2.000
2.879 3.537
2.038
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Quelle: Destatis, NORD/LB Research
Kommunale Verschul
Verschuldung
ist in einer gewissen
Konsolidierungsphase
Entsprechend der Entwicklung des Finanzierungssaldos hat sich auch die kommunale Verschuldung in Niedersachsen seit 2011 etwas entspannt. Insgesamt stieg
die Verschuldung von EUR 9.987 Mio. in 2002 um 25,8% auf EUR 12.563 Mio. in
2014. Dies entspricht einem CAGR von 1,9%. In Deutschland insgesamt ist die
kommunale Verschuldung zwischen 2002 und 2014 um 39,1% angewachsen, was
einem CAGR von 2,8%27 entspricht.
Bei den Kassenkrediten zeigt sich seit 2010 eine rückläufige Entwicklung. Insgesamt gingen diese zwischen 2010 und 2014 um 30,5% zurück, was im Wesentlichen
auf die Wirkung des Zukunftsvertrages zwischen dem Land und den jeweiligen
kommunalen Gebietskörperschaften sowie dem aktuellen Zinsniveau zurückzuführen sein dürfte. Im Vergleich zu Deutschland ist dies eine deutlich sichtbare Konsolidierung, da dort die Kassenkredite von EUR 10.719 Mio. in 2002 auf EUR 49.779
Mio. in 201428 wuchsen, was einem Wachstum von 364,4% (2012: 345,5%) entspricht. Dabei ist allerdings zu beachten, dass Niedersachsen einen vergleichsweise
hohen Ausgangswert hatte, der 2002 19,0% (2014: 6,8%) der gesamten kommunalen Kassenkredite in Deutschland ausmachte.
Demgegenüber sind die langfristigen Kredite in den letzten Jahren angestiegen,
was unter anderem auf Investitionen zurückzuführen sein dürfte.
27
28
Quelle: Destatis: Vierteljährige Kassenergebnisse des Öffentlichen Gesamthaushalts
Quelle: Destatis: Vierteljährige Kassenergebnisse des Öffentlichen Gesamthaushalts
NORD/LB Regionalwirtschaft
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Niedersachsen Report – 21. Juli 2015
2015
Es bleibt offen, ob der
Konsolidierungsprozess
nachhaltig ist
Finanzierungseinschät
Finanzierungseinschätzung
der Kommunen leicht
ver
verbessert
Niedersachsens kommunale Gebietskörperschaften befinden sich damit derzeit in
einer Art finanzieller Konsolidierung, wobei hiervon vor allem die Kassenkredite
betroffen sind. Trotz der skizzierten erfreulichen Entwicklung bleibt aus unserer
Sicht aber abzuwarten, inwieweit die erreichten Resultate nachhaltig sind. Dies gilt
vor allem vor dem Hintergrund der folgenden Aspekte:29
♦
Niedersachsens Kommunen haben weiterhin einen Investitionsstau, der sich
mittel- bis langfristig in einem entsprechenden Kreditbedarf auswirken wird.
♦
Mit der Entlastung im Rahmen des Zukunftsvertrages gehen Einsparungen vor
allem bei den Freiwilligen Aufgaben einher, die sich gegebenenfalls aber auch
aufgrund einer in der Folge möglichen rückläufigen Attraktivität für Wirtschaft,
Gewerbe und Einwohner negativ auf die Steuereinnahmen auswirken wird,
Trotz dieser grundsätzlichen Problematik in den kommunalen Kernhaushalten kann
aufgrund der aktuellen Entwicklung des Finanzierungssaldos eine gewisse Entspannung bei der Finanzierungssituation von Kommunen konstatiert werden. Dies
kommt unter anderem darin zum Ausdruck, dass der Eigenmittelanteil am Gesamtvolumen der Investitionsfinanzierung seit 2012 bundesweit um acht Prozentpunkte
auf 44% gestiegen ist.30 Die Kreditfinanzierung wird vor allem bei finanzschwachen
Kommunen bevorzugt, wobei diese aber verstärkt über Probleme bei langfristigen
Kreditanfragen berichten.31 Insoweit bestehen die strukturellen Probleme bei vielen
Kommunen weiterhin fort und werden sich bei einer nachlassenden positiven Entwicklung im Finanzierungssaldo wieder verstärken.
29
Vgl. hierzu KfW-Kommunalpanel 2015
Quelle: KfW-Kommunalpanel 2015
31
Quelle; KfW-Kommunalpanel 2015
30
NORD/LB Regionalwirtschaft
Seite 8 von 13
Niedersachsen Report – 21. Juli 2015
2015
Fazit
Kommunen haben
strukturelle
Finanzierungs
Finanzierungsprobleme,
aber auch
Handlungsoptio
Handlungsoptionen
nen zu ihrer
Beseitigung
Insgesamt kann damit festgehalten werden, dass die kommunale Gebietskörperschaften ein wichtiger regionaler Wirtschaftsfaktor sind und dies in mehrfacher
Hinsicht. Sie sind ein bedeutender Arbeitgeber im Land und entfalten aufgrund der
Einkommen ihrer Beschäftigten, ihrer Sachausgaben und ihrer Investitionen regionalwirtschaftliche Effekte, die allerdings nicht genau beziffert werden können. Diesen positiven Effekten stehen aber nicht unerhebliche Strukturprobleme im Finanzierungsbereich gegenüber, die sich auf ein grundsätzliches strukturelles Problem
zwischen Ausgaben und Einnahmen zurückführen lassen. Sichtbares Zeichen dieser Problematik ist der kommunale Investitionsstau, der bundesweit auf EUR 132
Mrd. geschätzt wird.
Aus diesen Strukturproblemen resultieren unmittelbar Handlungs- und Denkfelder,
die für die Stärkung der Kommunen und Landkreise wichtig sind. Hierbei lassen
sich im wesentlichen zwei Komplexe unterscheiden:
1.
Strategische Handlungs- und Denkfelder:
Hierbei geht es vor allem um Maßnahmen, die auf die nachhaltige Stabilisierung der Haushalte abzielen. Darunter lassen sich folgende Aspekte subsummieren:32
2.
♦
Ergänzende staatliche Unterstützungsmaßnahmen zur Stärkung
kommunaler Investitionen Handlungsfelder, die die Zukunftsfähigkeit
der Kommunen fördern (z.B. Breitbandausbau).
♦
Auseinandersetzungen darüber was kommunale Pflichtaufgaben sein
sollen und wo es Entscheidungsspielräume gibt, sollten im Rahmen
der Debatte zur Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund,
Ländern und Kommunen detailliert geführt werden.
♦
Grundsätzliche Diskussion von Instrumenten zur Erreichung einer besseren Abstimmung von lokalen Aufgaben, lokalen Einflussmöglichkeiten und lokaler Finanzierbarkeit.
♦
Stärkere Förderung der Möglichkeiten einer Interkommunalen Zusammenarbeit und damit der organisatorischen Umsetzung von kommunalen Aufgaben, um damit Effizienzpotenziale zu heben.
Steuerungsinstrumente33
Hierunter sind vor allem Instrumente zu verstehen, die Unternehmen im Rahmen des Controllings bereits seit langem nutzen. In kommunaler Hinsicht sieht
die KfW vor allem Ansätze im Bereich des aktiven Schuldenmanagement, des
Portfoliomanagement, des Bauinvestitionscontrolling und einer grundsätzlich
wirkungsorientierten Steuerung (z.B. im Sinne einer Aufgabenkritik, Zielerreichungsanalyse etc.). Diese kommen generell nur selten zum Einsatz und könnten die Effizienz und Effektivität der Aufgabenwahrnehmung optimieren. Hierzu zählt auch die Abschätzung der langfristigen Wirkung von kurzfristigen Einsparungen (z.B. durch den Verzicht auf wichtige Investitionen).
Insgesamt gesehen ist auch bei finanzschwachen Kommunen ein Turnaround möglich. Nach dem KfW-Kommunalpanel 2015 haben 4 von 10 Kommunen mit Schwierigkeiten in den letzten 10 Jahren zumindest vorläufig einen ausgeglichenen Haushalt erreicht. Hieran muss zukünftig weiterhin konzentriert gearbeitet werden.
32
33
Quelle: NORD/LB Niedersachsen Report: Kommunen – regionaler Wirtschaftsfaktor in finanziellen Nöten 02/2013; KfW-Kommunalpanel 2015
Quelle: KfW-Kommunalpanel 2015
NORD/LB Regionalwirtschaft
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Niedersachsen Report – 21. Juli 2015
2015
Konjunktur, Zahlen und Fakten
Reales BIP 2014 leicht unter Bundesdurchschnitt
Deutschland
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
Niedersachsen
4,9
3,7
1,7
-0,4
2,9
4,3
1,9
1,2
1,3
-0,6
-1,6
0,4
0,4
Die Konjunktur hat sich in 2014 deutlich erholt und den
Negativtrend der letzten beiden Jahre durchbrochen.
Allerdings lag das BIP-Wachstum mit 1,3% geringfügig
unter dem bundesdeutschen Durchschnitt von 1,6%.
-5,1
Für 2015 rechnen wir für Niedersachsen mit einem BIPWachstum in Höhe von 1,6%.34
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Quelle: Destatis, NORD/LB Research
Arbeitslosenquote unterhalb des Bundesdurchschnitt
Deutschland
Westdeutschland
Niedersachsen
7,0
6,5
6,0
6,9
6,8
6,5
6,3
6,2
Juni-15
6,4
Mai-15
6,3
5,0
Apr.-15
Aug.-14
6,3
Dez.-14
Juli-14
7,0
6,5
Nov.-14
6,7
Okt.-14
6,6
Sept.-14
6,5
Juni-14
5,5
4,5
4,0
Die Arbeitslosenquote liegt in Niedersachsen nach wie
vor unterhalb des bundesdeutschen Durchschnitts. Trotz
der unterjährig schwächeren wirtschaftlichen Dynamik in
2014 erwies sich der niedersächsische Arbeitsmarkt als
robust. Im Juni 2015 war die Quote mit 5,9% unter dem
Vorjahreswert (6,3%).
März-15
Febr.-15
Jan.-15
Quelle: Bundesagentur für Arbeit
Baugewerbe gegenüber Vorjahr rückläufig
1.038
Wohnungsbau
1.169
1.067
gewerblicher Bau
öffentlicher und Straßenbau
1.042
654
625
Apr.-14
Apr.-15
Die Umsätze des Bauhauptgewerbes haben sich in Niedersachsen im Vergleich zum Vorjahr leicht erhöht. Sie
waren per April 2015 mit EUR 2.835 Mio. um 1,1% höher
als im Vorjahreszeitraum. Das Wachstum wurde dabei
ausschließlich im Wohnungsbau mit einem Plus von 7,9%
erwirtschaftet. Der gewerbliche Bau war dagegen um
2,3% und der „öffentliche & Straßenbau“ um 4,4% rückläufig.
Quelle: LSN
34
Vgl. NORD/LB Special: Konjunkturausblick Niedersachsen, Juni 2015
NORD/LB Regionalwirtschaft
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Niedersachsen Report – 21. Juli 2015
2015
Kumulierte Industrieumsätze im Vorjahresvergleich
(April 2015 zu April 2014) überwiegend positiv
+7,7%
Automotive & Fahrzeugbau
Nahrungs- und Futtermittel -4,3%
+6,9%
Maschinenbau
+2,4%
Chemie
+10,5%
Metallerzeugung & -bearbeitung
Gummi-/Kunststoffwaren
-2,5%
Herstellung Metall
Allerdings ist zu konstatieren, dass die indexierten Auftragseingänge zuletzt unter dem Vorjahresniveau lagen.
Es ist daher davon auszugehen, dass die Umsatzentwicklung im weiteren Jahresverlauf etwas an Dynamik verlieren wird.
+4,6%
+2,8%
elektr. Ausrüstungen
+1,6%
Papier
Die Umsätze des verarbeitenden Gewerbes haben sich in
den ersten 4 Monaten des laufenden Jahres gegenüber
den gleichen Vorjahreszeitraum um 4,0% erhöht. Insoweit ist die Industrie gut in das neue Jahr gestartet. Dieses positive Bild zeigt sich auch bei nahezu allen wichtigen Branchen des Landes. Mit Ausnahme der Nahrungsund Futtermittelindustrie und der Branche Gummi- &
Kunststoffwaren haben alle Top-Branchen eine positive
Entwicklung genommen. Dies gilt vor allem für die wichtige Automotive-Branche (incl. Fahrzeugbau), die ihren
Umsatz um 7,7% steigern konnte.
Quelle: LSN, NORD/LB Research
Exportquote weiterhin auf hohem
hohem Niveau
60
Niedersachen
Deutschland
55
48,3
50
45
44,1
40
35
40,1
41,1
2005
2006
44,1
45,1
45,8
46,3
2010
2011
2012
46,2
46,5
2013
2014
40,2
30
25
20
15
10
2007
2008
2009
Mai-15
Die Exportquote hat sich zum Mai 2015 auf 48,3% erhöht. Damit hat Niedersachsen eine etwas unter dem
Bundesdurchschnitt (49,9%) liegende Exportquote. Positiv ist dabei zu vermerken, dass in den ersten fünf Monaten des Jahres der Export deutlich an Dynamik gewonnen
hat und Niedersachsen davon profitiert. Das verarbeitende Gewerbe des Landes präsentiert sich damit als International wettbewerbsfähig.
Quelle: Destatis, NORD/LB Research
Weitere Informationen zu den Konjunktur-, Zins- und Wechselkursprognosen des NORD/LB Research Analystenund Volkswirtschaftsteam werden u. a. in der monatlich erscheinenden Publikation Economic Adviser veröffentlicht. Erhältlich unter www.nordlb.de.
NORD/LB Regionalwirtschaft
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2015
Ansprechpartner in der NORD/LB
Sector & Regional Research
Torsten Windels
+49 (511) 361-2008
Leitung Research /
Volkswirtschaft
[email protected]
Dr. Martina Noß
+49 (511) 361-8701
Leitung Sector & Regional
Research / Luftfahrt
[email protected]
Dr. Eberhard Brezski
+49 (511) 361-2972
Regionalwirtschaft
[email protected]
Natalja Kenkel
+49 (511) 361-9315
Regionalwirtschaft
[email protected]
Relationship Management Verbund & Finanzierung
Carsten Hüncken
+49 (511) 361-2414
Leitung Verbund
[email protected]
Petra Strickstrack
+49 (511) 361-2299
Relationship Verbund und
Förderberatung
[email protected]
Wolfram Jerichow
+49 (511) 361-2481
Geschäftsfeldsteuerung Verbund
[email protected]
Jan Kastenschmidt
+49 (511) 361-9935
Kommunalgeschäfte
[email protected]
Werner Rabsch
+49 (511) 361-2212
Sparkassen - Firmenkunden
[email protected]
Lothar Küttner
+49 (511) 361-6077
Sparkassen - Privatkunden
[email protected]
Detlef Laabs
+49 (511) 361-9417
Sparkassen - Eigengeschäft
[email protected]
Jürgen Giesert
+49 (511) 361-2694
Firmenkunden Niedersachsen
[email protected]
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2015
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Die vorstehende Studie ist erstellt worden von der NORDDEUTSCHEN LANDESBANK GIROZENTRALE („NORD/LB“). Die NORD/LB
unterliegt der Aufsicht der Europäischen Zentralbank (EZB), Sonnemannstraße 22, 60314 Frankfurt am Main und der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), Graurheindorfer Straße 108, 53117 Bonn sowie Marie-Curie-Straße 24-28,
60439 Frankfurt am Main. Diese Studie und die hierin enthaltenen Information en wurden ausschließlich zu Informationszwecken erstellt und werden ausschließlich zu Informationszwecken bereitgestellt. Es ist nicht beabsichtigt, dass die Studie einen
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Redaktionsschluss: 21. Juli 2015
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