Die Telekommunikationsnetze bilden heute – ähnlich wie Schienen

Die Telekommunikationsnetze
bilden heute – ähnlich wie
Schienen- oder Stromnetze –
eine zentrale Infrastruktur für
Produktion, Wertschöpfung und
Absatz einer datenintensiven
Volkswirtschaft. Anders als in
vielen anderen Plattformmärkten spielt der Staat bei ihrer
Gestaltung eine zentrale Rolle.
Um in Deutschland Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum zu
fördern ist eine digitale Infrastrukturpolitik erforderlich, die den
Ausbau von Glasfasernetzen beschleunigt, Anreize für mehr Wettbewerb zwischen den Zugangsanbietern schafft und Regeln für einen
fairen Wettbewerb zwischen Overthe-top Anbietern setzt.
74
ITK-Infrastrukturen: Wie gestalten
wir die Grundlagen für Industrie 4.0?
Ben Scott | Stiftung Neue Verantwortung
Eine digitale Infrastrukturpolitik für mehr
Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum
Dies erfordert eine Breitbandpolitik, die im Kern
drei Ziele verfolgt: Den Aufbau zukunftsfester
Hochgeschwindigkeitsnetze, einen fairen und
offenen Wettbewerb zwischen Netzbetreibern,
sowie einen funktionierenden Wettbewerb
zwischen Inhalte- und Diensteanbietern – also
den Marktteilnehmern, die ihre Produkte über die
Netze anbieten.
In Deutschland verschwinden die Grenzen
zwischen klassischen Industriesektoren und der
jungen Internetwirtschaft zunehmend. Ob im
Maschinenbau, bei Automobilherstellern oder
im Energiesektor – kaum eine Branche bleibt
durch die Digitalisierung unberührt. Plattformen
vernetzen zunehmend verschiedene Dienste
unterschiedlicher Branchen zu neuen Märkten.
Die Abhängigkeit von digitalen Technologien und
dem ständigen Austausch von Daten nimmt in
allen Teilen der Wirtschaft zu.
Passive Ausbauziele und Investitionsanreize
für Telekommunikationsanbieter reichen dafür
nicht aus. Die Verfügbarkeit schneller Leitungen
allein ist noch kein wirksames Ziel der Politik.
Erst durch die Nutzung und tatsächliche Verbreitung entstehen gesamtwirtschaftliche
Effekte. Ob sich eine schnelle digitale Infrastruktur in der Fläche durchsetzt, wird nicht
durch die Investitionen der Netzbetreiber,
sondern vorallem durch die Nachfrageseite
beeinflusst. Erst wenn für Endkunden die
Anschaffung eines Internetanschlusses der
nächsten Generation attraktiv ist, werden Haushalte schnelle Breitbandanschlüsse massenhaft
anschaffen. Entscheidend für die Nachfrage sind
wiederum niedrige Preise und möglichst hohe
Geschwindigkeiten.
Die Telekommunikationsnetze bilden die Grundlage dieses Transformationsprozesses und haben
sich – ähnlich wie Schienen- oder Stromnetze –
zu einer zentralen Infrastruktur für Produktion,
Wertschöpfung und Absatz einer datenintensiven
Volkswirtschaft entwickelt. Dieser Trend wird
sich in den kommenden Jahren weiter fortsetzen.
Anders als in vielen anderen Plattformmärkten spielt der Staat bei der Gestaltung digitaler
Infrastrukturen eine zentrale Rolle. Das liegt
vor allem daran, dass die Politik hier zwei Ziele
gleichzeitig verfolgen muss. Erstens muss eine
Infrastruktur bereit gestellt werden, die dem
öffentlichen Interesse dient und die allen Teilen
der Gesellschaft zugänglich ist. Zweitens besteht
die Herausforderung, das Wachstum der Telekommunikationswirtschaft zu unterstützen.
Ohne Eingriffe des Staates ist insbesondere das
erste Ziel kaum zu erreichen.
Eine digitale Infrastrukturpolitik, die auf bezahlbare Hochgeschwidigkeitsanschlüsse und
deren massenhafte Verbreitung zielt, erfordert
höhere Ausgaben für den Bau von Glasfasernetzen und möglichst niedrige Preise für deren
Nutzung. Dies ist keine leichte Aufgabe für den
Gesetzgeber und Regulierungsbehörden. Sie
müssen höhere Investitionen von Telekommunikationsunternehmen einfordern und gleichzeitig für mehr Wettbewerbsdruck sorgen – einen
Faktor, der sich wiederum negativ auf die
Renditen der Telekommunikationsunternehmen
auswirkt. Durch den Wegfall starker Marktanreize für das Geschäft mit Internetanschlüssen
wird es daher zur Aufgabe des Staates, den
Netzausbau durch Regulierungen und Anreize
zu unterstützen.
Dabei steht viel auf dem Spiel. Politische Weichenstellungen beim Breitbandausbau oder bei
der Regulierung der Telekommunikationsmärkte
können die Innovationskraft und das Wachstum
neuer Industriezweige antreiben. Der verhältnismäßig große internationale Erfolg des kleinen
baltischen Staates Estland ist hierfür ein Beispiel.
Allerdings kann eine verfehlte Infrastrukturpolitik die Entstehung internetabhängier Geschäftsmodelle erschweren, die Modernisierung der
Netze verlangsamen oder die Nachfrage nach
schnellen Internetanschlüssen abschwächen.
Der Übergang zu einer glasfaserbasierten
Infrastruktur
Die Kupferleitungen der alten Telefonnetze
transportieren in Deutschland einen erheblichen Teil des Datenaufkommens. Ihre Modernisierung ist noch immer ein wichtiger Bestandteil der deutschen Breitbandstrategie.1
Deutschland hat sich das Ziel gesetzt, im Bereich
Industrie 4.0 eine internationale Vorreiterrolle
einzunehmen und das Wachstum der heimischen
Internetwirtschaft anzukurbeln.
75
Agenda
Allerdings sollte eine digitale Infrastrukturpolitik nicht auf Technologien setzen, deren
Leistung bereits heute an ihre Grenzen stößt
und für die nächste Generation von Internetdiensten nicht mehr geeignet ist. Werden
veraltete Kommunikationsnetze weiter ausgereizt, gehen nicht nur Investitionen langfristig
verloren. Gleichzeitig nimmt der Rückstand des
digitalen Standorts Deutschland gegenüber
Staaten mit modernen Infrastrukturen weiter
zu. Viele andere europäische Länder, darunter
Portugal, Niederlande oder Schweden, sind
bereits einen Schritt voraus: Sie treiben den
Ausbau ihrer Glasfasernetze intensiv voran. 2
Darüber hinaus sollte die Politik die Akteure
fördern, die bereits heute erfolgreich Glasfasernetze realisieren: Kommunen und Städte
verlegen seit Jahren Glasfaser auf eigene Kosten, um lokale Industriegebiete und Bürger mit
Internetanschlüssen zu versorgen, die auch in
den kommenden Jahren ausreichende Kapazitäten garantieren. Die Finanzierung erfolgt
über die Vermietung des Netzes an private
Telekommunikations- und Internetanbieter.
Wettbewerbsintensive Telekommunikationsmärkte
Telekommunikationsanbieter sind die Grundversorger einer zunehmend digitalisierten
Wirtschaft. Der intensive Wettbewerb zwischen
ihnen ist notwendig, um Preise für schnelle
Internetanschlüsse niedrig zu halten und damit
für ihre Verbreitung zu sorgen. Welche Wirkung
ein fehlender Wettbewerb im Telekommunikationssektor haben kann, zeigt das Beispiel
USA.
Glasfaserbasierte Netze, die Verbraucher,
Betriebe und Unternehmen lückenlos mit dem
Internet verbinden, besitzen – trotz ihrer hoher
Investitionskosten – eine fast unbegrenzte Kapazität und ermöglichen extrem hohe
Geschwindigkeiten. Sie sind deshalb die einzig
verfügbare Technologie, die den Anforderungen einer modernen Wirtschaft und Industrie
dauerhaft gerecht werden kann.
Bereits vor 15 Jahren senkten die Regulierungsbehörden den Wettbewerbsdruck auf
dem Breitbandmarkt und ließen Fusionen von
Anbietern kontinuierlich zu. Zwar verfügen die
USA heute über sehr große und umsatzstarke
Telekom-Unternehmen. Die Folgen für Markt
und Verbraucher waren allerdings verheerend.
Wettbewerb auf dem DSL- und Kabelmarkt
existiert kaum noch. 75 Prozent US-amerikanischen Haushalte haben bei schnellen
Internet-Anschlüssen im besten Fall nur einen
Anbieter zur Auswahl und zahlen im Vergleich
zu Europäern deutlich höhere Preise. Zwanzig Prozent der Haushalte in den USA wird
überhaupt kein schneller Internet-Anschluss
angeboten. Landesweit liegt die Verbreitung
schneller und langsamer Breitbandzugänge
bei 70 Prozent. Die Zahl liegt mit 50 Prozent in
einkommensschwachen Stadtgebieten deutlich
niedriger.4
Geeignete Alternativen fehlen. Die neueste Generation der Mobilfunknetze kann – aufgrund
hoher Kosten für die Datenübertragung und
vergleichsweise geringen Geschwindigkeiten
bei vielen Nutzern – die Breitbandnetze nur
ergänzen, nicht aber ersetzen. Die kupferbasierte »Vectoring« DSL-Technologie wie auch
die in Deutschland immer beliebteren Kabelanschlüsse sind ebenfalls nicht geeignet, um die
rasant steigenden Datenmengen längerfristig
zu bewältigen. Sie können die Überlastung nur
verzögern. Vectoring für DSL geht zusätzlich
zu Lasten des Wettbewerbs, da die Technologie nicht für Drittanbieter offensteht. 3 Zudem
entstehen durch ihre Förderung fatale Anreize:
Anstatt den Bau moderner, belastbarer Netze
zu belohnen, wird ein Geschäftsmodell auf Basis langsamer und veralteter Kupferleitungen
subventioniert.
Der Übergang zu Glasfasernetzen erfordert
ein entschiedendes Handeln der Politik und
eine enge Zusammenarbeit zwischen öffentlichem und privatem Sektor. Auf sich allein
gestellt wird der Telekommunikationsmarkt
diese Transformation auf viele Jahre nicht
bewältigen. Eine digitale Infrastrukturpolitik
sollte daher den Ausstieg aus Kupfernetzen
beschleunigen, Anreize für den Bau von Glasfaserleitungen schaffen und gemeinsam mit
Netzbetreibern, Investoren und öffentlichen
Kreditgebern die notwendigen Marktbedingungen unterstützen.
Erleichterungen für Telekom-Unternehmen
brachten nicht den erhofften Investitionssprung bei der Modernisierung der Infrastruktur. In den Jahren nach den Reformen
senkten die führenden US-Anbieter sogar ihre
Ausgaben für den Bau schneller Netze. Eine
glasfaserbasierte digitale Infrastruktur, die für
die nächste Generation von Internetdiensten
notwendig wäre, ist in den USA nicht in Sicht.
Viele europäische Staaten sind – dank eines
wettbewerbsfördernden Regulierungsmodells
– in einer deutlich besseren Situation.
76
Agenda
Trotz fast gleich hoher Investitionen in den
Breitbandausbau5 sind die Kosten für schnelle
Internetanschlüsse auf dem europäische Telekommunikationsmarkt heute deutlich niedriger
als in den USA. Der direkte Wettbewerb mehrerer
Internetanbieter bei der Nutzung einer gemeinsamen Infrastruktur hat geholfen einen Markt zu
schaffen, der einerseits Anreize für Infrastrukturinvestitionen setzt und andererseits die Bildung
von Monopolen erschwert.
indem sie bestimmte Dienste oder Geschäftsmodelle gegen Bezahlung bevorzugt behandeln und so unterschiedliche Qualitätsklassen
einführen.
Der diskriminierungsfreie Zugang zum Internet
war eine Grundvorraussetzung für den Erfolg
der ersten Generation der Internetwirtschaft,
weil Unternehmen unabhängig von ihrer Größe
oder Finanzstärke neue Produkte und Dienstleistungen direkt am Markt anbieten konnten.
Ein offenes Internet ist heute umso wichtiger,
um die Eintrittshürden für junge Unternehmen
und neue Geschäftsmodelle niedrig zu halten
und einen Wettbewerb mit etablierten Playern zu ermöglichen. Eine Infrastruktur, in der
große Kapitalmengen notwendig sind, um einen
besseren Zugang zu Verbrauchern zu erhalten
oder die Qualität von Diensten zu gewährleisten, würde dominante Anbieter stärken und den
Zugang neuer Wettbewerber zum Markt deutlich
erschweren. Eine digitale Infrastrukturpolitik
ohne klare Regeln zur Netzneutralität würde so
die Marktmacht der größtenteils US-amerikanischen Inhalte- und Diensteanbieter zementieren und ein innovationsfeindliches Klima für
deutsche Start-ups schaffen.
Entscheidend ist, ob es gelingt, den intensiven
Wettbewerb, der heute in Europa existiert, auch
für die nächste Generation schneller Internetanschlüsse aufrechtzuerhalten. Aus Sicht des Staates ist eine wettbewerbsfördernde Regulierung
das wirkungsvollste Instrument, um Preise für
Glasfaseranschlüsse möglichst niedrig zu halten
und so die Nachfrage nach Hochgeschwindigkeitsnetzen in der Fläche anzukurbeln. Hohe Preise
verlangsamen dagegen die Verbreitung schneller
Anschlüsse. Indirekt verlangsamen sie dabei auch
das Entstehen von Märkten für datenintensive
Dienste und innovative Geschäftsmodelle.
Die Erfahrungen aus den USA haben gezeigt, dass
eine Deregulierung der Telekommunikationsunternehmen und eine Konsolidierung der Anbieter
nicht der geeignete Weg ist, um den Absprung
von den alten Datennetzen zu schaffen.
Fazit: Netz-Bedingungen für Wachstumsbranchen schaffen
Starke Netzneutralitätsregeln
Diensteanbieter wie Google oder Facebook
gelten unter vielen politischen Entscheidungsträgern in Deutschland als Erfolgsbeispiele
einer auf dem Internet basierten Wirtschaft.
Allerdings sind die Chancen gering, dass deutsche Unternehmen auf den globalen Konsumerund Over-the-Top Märkten für Video-Inhalte,
soziale Netzwerke oder Suchmaschinen ihren
Rückstand aufholen. Der Vorsprung des Sillicon
Valley ist in diesen Marktsegmenten mittlerweile
zu groß.
Welche Gesetze für den Transport von Daten in
den globalen Kommunikationsnetzen gelten,
war lange ein Nischenthema, für das sich ausschließlich Experten der Telekommunikationsunternehmen und der entsprechenden Regulierungsbehörden interessiert haben. Heute ist die
Regulierung des Internets von enormer wirtschaftspolitischer Bedeutung. Regeln, die Politik
und Verwaltung für digitale Infrastrukturen
festlegen, haben direkte Auswirkungen darauf,
wer Zugang zu Märkten und Verbrauchern erhält
und wo Werschöpfung möglich wird.
Deutschland sollte einen Schritt weiter denken
und die Breitbandpolitik dazu nutzen, wachstumsstarke Sektoren der Datenwirtschaft von
Morgen zu fördern. Staaten wie Israel machen
es vor. Das mit acht Millionen Einwohnern vergleichsweise kleine Land exportiert heute ITSecurity Software im Wert von etwa 6 Milliarden
US-Dollar. 2014 erwirtschafteten israelische
Start-Ups und Hochtechnologie-Unternehmen
bereits 1,5 Milliarden US-Dollar.6
Mit den Telekommunikationsnetzen als tragende
Säule einer internetbasierten Wirtschaft ist das
Prinzip der Netzneutralität zu einem entscheidenden Erfolgsfaktor digitaler Infrastrukturpolitk geworden. Netzneutralitätsregeln garantieren, dass alle Datenpakete – unabhängig davon,
wer sie versendet – beim Transport durch das
Internet nicht diskriminiert werden.
Mit der Automobilindustrie, dem Maschinenund Anlagenbau oder den Herstellern erneuerbarer Energietechnologien kann Deutschland
auf bereits existierenden Stärken aufbauen.
Sie verbieten, dass Telekommunikationsanbieter als Infrastrukturbetreiber den Datenverkehr
monetarisieren,
77
Agenda
Die Chancen für den alten Exportweltmeister
auf den neuen globalen Märkten liegen dort,
wo klassische Industrie und Informationstechnologien aufeinandertreffen. Die nächste
Generation von Internetdiensten und
Geschäftsmodellen sind auf Dateitransfers
im Terabyte-Bereich angewiesen und benötigen extrem hohe Bandbreiten. Notwendig
ist eine digitale Infrastrukturpolitik, die einen
Glasfaser-Schub in urbanen Zentren und
Wirtschaftsregionen erzeugt. In Kombination
mit einer gezielten Förderung von datenintensiven Industrieanwendungen kann so eine
Infrastruktur-Plattform geschaffen werden,
die langfristiges Wachstum und Innovation in
vielen unterschiedlichen Teilen der Wirtschaft
stützt.
Der Weg zu einem digitalen Wachstumsland
erfordert einen beschleunigten Ausbau von
Glasfasernetzen, Anreize für mehr Wettbewerb
zwischen den Zugangsanbietern und Regeln
für einen fairen Wettbewerb zwischen Overthe-top Anbietern. Dies ist der Erfolgsrahmen
für eine digitale Agenda mit der Deutschland
seine globale Wettbewerbsfähigkeit bei der
nächsten Generation digitaler Dienste und
Industrie 4.0-Anwendungen erhöhen kann.
78
Agenda
1
Daniel Delhaes | Ina Karabasz (2015): Kupfer statt Zukunft. IN: Handelsblatt vom 14.7.2015 (http://www.
handelsblatt.com/my/politik/deutschland/schnelles-internet-kupfer-statt-zukunft-/v_detail_tab_
comments/12056700.html?ticket=ST-2316060-mzNNWyaQhTtbYBqGkOnP-s02lcgiacc02.vhb.de).
2
Holger Schmidt (2014): Deutschland verliert den Breitband-Wettbewerb (https://netzoekonom.de/2014/03/20/
deutschland-faellt-im-breitband-wettbewerb-zurueck/).
3
Achim Sawall (2015): Bundesnetzagentur für exklusives Telekom-Vectoring offen. (http://www.golem.de/
news/hauptverteiler-bundesnetzagentur-fuer-exklusives-telekom-vectoring-offen-1508-115975.html?utm_
source=nl.2015-08-27.html&utm_medium=e-mail&utm_campaign=golem.de-newsletter).
4
Susan Crawford | Ben Scott (2015): Why Europe Should Avoid the Mistakes of US Internet Access Policy. Stiftung
Neue Verantwortung Policy Brief 6 | 2015. S. 7. (http://www.stiftung-nv.de/sites/default/files/broadband.eu_.
usa__0.pdf).
5
Investitionen werden hier im Verhältnis zu den Umsätzen der Telekommunikationsanbieter betrachtet; siehe
hierzu ebd. Susan Crawford | Ben Scott (2015): S. 11.
6
The Economist (2015): Cyber-Boom or Cyber-Bubble? (http://www.economist.com/news/business/21660112internet-security-has-become-bigger-export-earner-arms-cyber-boom-or-cyber-bubble).
79 Agenda

Download Report