Проблемы и перспективы Национального фонда
Республики Казахстан
Алматы 2004
ББК 65.9(5 Каз)-96
П 78
Коллектив авторов:
Сергей Злотников, руководитель проекта, правовой анализ
и общее редактирование
Тулеген Аскаров, независимый экперт, к.э.н. экономический анализ главы (1-13, 23)
Сергей Куратов, Cергей Соляник, Валерий Нестеренко, экологические эксперты ОО «Зеленое спасение»
(глава 15-16)
София Исенова, правовой эксперт Транспаренси Казахстан (глава 14,17,23)
Андрей Чеботарев, политический эксперт Транспаренси Казахстан (главы 18-22)
Стромова Ирина, адвокат, Кочетыгова Надежда, адвокат, правовой центр “Родник” г. Москва (глава 17)
Проблемы и перспективы
Национального фонда Республики Казахстан.
Материалы
исследования/Под редакцией С.М. Злотникова – Алматы: ОФ «Транспаренси Казахстан», 2004. -128 с.
ISBN 9965-537-66-6
Данное издание представляет собой результаты исследования в рамках проекта “Caspian Revenue
Watch” Института Открытого Общества, осуществленного в мае-июле 2002 года.
Издание адресовано всем заинтересованным в обеспечении прозрачности и эффективности
деятельности Национального Фонда Республики Казахстан и использования природных ресурсов.
Исследование осуществлено в рамках проекта “Caspian Revenue Watch”
при поддержке Института Открытого Общества в 2002 году.
Издается при финансовой поддержке Европейской Комиссии в рамках проекта «Учреждение антикоррупционных ресурсных
центров
в странах Восточной Европы/СНГ».
ISBN 9965-537-66-6
© ОФ «Транспаренси Казахстан», 2004
СОДЕРЖАНИЕ
1. К истории Национального фонда Казахстана ........................................... 5
2. Выбор модели фонда.................................................................................... 9
3. Институциональная основа деятельности
Национального фонда ............................................................................... 14
4. Цели и функции национального фонда ................................................... 15
5. Регламентация поступления средств в фонд ........................................... 21
6. Фактор Национального фонда в процессе разработки
проектов республиканского и местных бюджетов.................................. 24
7. Расходы фонда ............................................................................................ 31
8. Инвестиционная стратегия фонда............................................................. 33
9. Организационно-технические вопросы
управления активами Национального фонда.......................................... 36
10. Первые макроэкономические результаты
деятельности фонда................................................................................... 39
11. Прозрачность деятельности фонда ......................................................... 41
12. Национальный фонд и реальный
сектор экономики Казахстана .................................................................. 45
13. Сколько еще копить Казахстану? .......................................................... 50
14. Кому принадлежат нефтяные месторождения? .................................... 51
15. Национальный фонд и право доступа
к природным ресурсам ............................................................................ 58
16. О системе фондов, связанных с осуществлением
природопользования на территории
Республики Казахстан................................................................................ 65
17. Правовые аспекты создания, формирования,
использования и управления Национальным
фондом Республики Казахстан ................................................................. 79
18. Президентские полномочия
по распоряжению фондом ........................................................................ 90
19. Роль парламента по контролю
за деятельностью фонда............................................................................. 92
20. Доступ общественности к информации о фонде .................................. 96
21. Механизмы участия граждан в контроле
за деятельностью Национального фонда
и расходованием его средств.................................................................... 99
22. Защита фонда от политического вмешательства
и нецелевого использования ................................................................. 104
23. Международные донорские организации и их отношение
к созданию Национального фонда.......................................................... 107
Приложение 1. О текущем состоянии Национального
фонда в 2002 году
(информация Национального банка) ......................................................... 118
Приложение 2. Информация об управлении активами
Национального фонда Казахстана (выдержки
из годового отчета Национального банка Казахстана
за 2001 год, раздел X «Услуги,
оказываемые финансовым учреждениям») ............................................... 120
Приложение 3. Отчет о поступлениях и использовании
Национального фонда РК за 2001 год (информация министерства
финансов РК) ............................................................................................... 123
1. К истории Национального фонда Казахстана
Как нам представляется, идея создания некоего внебюджетного фонда для аккумулирования в нем
сверхдоходов от экспорта сырьевых ресурсов существовала у руководства Казахстана с момента обретения
страной независимости. Однако практически к проблеме создания нефтяного фонда приступили в 1995
году, после принятия новой Конституции, устанавливающей президентскую форму правления, тогда же в
экономике страны наступил период относительной стабилизации. К тому же в период 1993-1996 годов
мировые цены на нефть непрерывно росли, что естественным образом привело к образованию
существенных доходов от экспорта этого сырья из Казахстана, к которым добавились значительные
поступления от продажи государственной доли в крупных нефтегазовых проектах иностранным
инвесторам.
Кайрат КЕЛИМБЕТОВ, занимая пост председателя Агентства по стратегическому планированию,
резюмировал исторический аспект создания Национального фонда следующим образом: «Вопрос о
создании стабилизационного фонда начал обсуждаться в 1997 году. Но в условиях экономического кризиса
1998 года и падения мировых цен на нефть доходы Казахстана от продажи углеводородного сырья резко
снизились. Проблема резервирования сверхприбылей стала неактуальна. Сегодня ситуация изменилась.
Во-первых, возросли цены на нефть. Во-вторых, подтверждается наличие больших запасов нефти на
Каспии. В-третьих, в будущем году мы ожидаем вступление в строй КТК. Это значит, что уже в скором
времени поток нефтедолларов в Казахстан может резко увеличиться» («Панорама», 30 июня 2000 г.).
В качестве «пробы пера» и зондажа общественного мнения весной 1997 года Галымжан
ЖАКИЯНОВ, занимавший тогда должность председателя Агентства по контролю за стратегическими
ресурсами, предложил создать в стране второй бюджет, не подконтрольный правительству, так
называемый бюджет развития РК (БРРК). В мае 1997 года он заявил об угрожающей Казахстану
«голландской болезни» в виде негативного влияния на экономику огромных доходов от разработки и
экспорта минеральных и иных природных ресурсов. Поскольку это заявление было сделано в ситуации
острой нехватки бюджетных средств на выплаты зарплат и пенсий, на погашение дефицита бюджета и
развитие социальной сферы, то дискуссия по поводу «голландской болезни» выглядела в значительной
мере надуманной и преждевременной. С другой стороны, можно утверждать, что это был вполне
продуманный ход властей по созданию должного паблисити идее создания некой отдельной от бюджета
структуры, в которую направлялись бы все государственные доходы от нефти и газа (бонусы, роялти,
рентные платежи, дивиденды по госпакетам акций, прибыль национальной компании «Казахойл» и другие
доходы), а в дальнейшем и доходы от экспорта некоторых других природных ресурсов.
По мнению разработчиков идеи создания БРРК, он был бы подотчетен напрямую главе государства, и
управлением бюджетом развития занимался бы специальный совет из руководителей, не находящихся в
подчинении премьер-министра: Национального банка, агентств по контролю за стратегическими
ресурсами и по стратегическому планированию, компании «Казахойл». Именно этот совет, по замыслу
авторов, должен был заняться регулированием госинвестиций, переводом части экспортной выручки за
границу, контролем за темпами добычи нефти, финансированием проектов в частном секторе и даже
контролем за гонорарами иностранных консультантов. Естественно, что для обеспечения текущей работы
совета понадобился бы свой небольшой исполнительный аппарат или секретариат, который в дальнейшем
стал бы фактически вторым правительством при втором бюджете страны. По словам Галымжана
Жакиянова, президент Назарбаев одобрил идею бюджета развития и даже дал добро на разработку
«нормативных актов», в которые необходимо внести изменения в связи с появлением нового бюджета. Сам
первый и последний руководитель Агентства по контролю за стратегическими ресурсами формулировал
идеологию БРРК следующим образом: «Учитывая присущий казахстанцам менталитет и состояние
правительства, наше агентство считает образование БРРК просто необходимым. Вы понимаете, что у
Кабинета министров всегда существует соблазн использовать нефтяные деньги на решение каких-либо
насущных проблем… Главное в этом деле – разделить понятие ежедневной заботы о народном хозяйстве и
понятие стратегических задач. Я думаю, БРРК сможет начать действовать самостоятельно уже со
следующего года. Это обусловлено, во-первых, тем, что в Казахстане уже отмечаются все признаки
«голландской болезни», и лечить ее нужно незамедлительно. Во-вторых, благодаря созданию такого
бюджета республика получит дополнительную возможность для привлечения иностранных инвестиций – в
виде займов международных организаций для бюджета развития. Кроме того, предполагается, что
освоение средств БРРК позитивно влияет на занятость населения и пополнение республиканского и
местного бюджетов» («Панорама», 9 мая 1997 г.).
Публичные выступления президента Казахстана в поддержку БРРК нам не известны.
Из критиков идеи создания БРРК наиболее последовательно и аргументировано против этой идеи
выступал тогдашний председатель мажилиса парламента, известный экономист Марат ОСПАНОВ.
Помимо того, что г-н Оспанов просто обязан был критиковать идею БРРК так сказать «по должности»,
поскольку фактически речь шла о попытке создания внебюджетного фонда, не подконтрольного
парламенту, внимания заслуживает и теоретическая контраргументация спикера в отношении угрозы
«голландской болезни» для экономики Казахстана. Свою фундаментальную статью по этому поводу Марат
Оспанов назвал весьма характерно – «Рецепт лечения «голландской болезни» - не что иное, как попытка
создания очередного карманного внебюджетного фонда». Приведем в качестве иллюстрации его подхода к
этому вопросу одну из цитат: «Мысль, что валюта может оказаться в какой-либо стране излишней,
является чрезмерно примитивной, ибо такой ситуации мировая практика просто не имеет. Это следует
уяснить так, чтобы раз и навсегда похоронить идею параллелизации бюджета и фондизации экономики
страны. Предложение г-на Жакиянова напоминает мне дележ шкуры неубитого медведя –
нефтедолларового дождя нет, экспорт предстоит наращивать и наращивать, население голодное и разутое,
а мы дискутируем о фонде. Но идея прозвучала из уст одного из высших чиновников и может быть вполне
принята к реализации («казахская болезнь» в отличие от «голландской» трудноизлечима)» («Панорама»,
23 мая 1997 г.).
Действительно, весьма спорной выглядит не только официальная трактовка причин так называемой
«голландской болезни», но и выбор метода борьбы с этим явлением за счет перечисления сверхдоходов от
природных ресурсов в активы Национального фонда, инвестированные в ценные бумаги правительств и
компаний развитых стран. В самой Голландии, как известно, упор в борьбе с упомянутой «болезнью»
делался не столько на активном сбережении доходов от экспорта сырья, сколько на динамичном развитии
обрабатывающей промышленности и сектора услуг, способных конкурировать на глобальном рынке.
В 1997-1998 годах, в условиях резкого падения мировых цен на нефть идея создания публичного
внебюджетного фонда руководством страны по понятным причинам не продвигалась, но зато был создан
секретный резервный фонд правительства на зарубежных счетах, куда поступили средства от продажи
государственных долей в крупных нефтегазовых проектах, роялти, бонусы и иные доходы. 1999 год стал
годом президентских и парламентских выборов, в ходе которых тезис о необходимости сбережения
нефтяных доходов для будущих поколений выглядел бы явным издевательством над электоратом. Поэтому
пропагандистская поддержка создания накопительного фонда для будущих поколений с новой силой
развернулась только в 2000 году, когда к тому же мировые цены на нефть резко пошли вверх.
Показательно, что на этот раз в кампанию по продвижению идеи создания нового фонда активно
включился и сам президент Казахстана, причем в некоторых своих выступлениях того времени он
фактически раскрыл государственный секрет существования за рубежом резервного фонда. Правда,
экономическая аргументация главы государства в пользу создания нефтяного фонда была явно
непроработанной – в основном он утверждал, что не хочет укрепления тенге на фоне растущего
поступления валютной выручки в страну. Вот одно из характерных высказываний Нурсултана
НАЗАРБАЕВА того времени, сделанное 9 ноября 2000 года после совещания с руководителями силовых
ведомств: «Ввод таких денег приведет к полному обвалу нашего тенге, который мы сейчас и так еле-еле
сдерживаем. Если сейчас полностью отпустить курс, то один доллар будет 130 тенге. Это означает, что мы
посадим на «голодный» паек всех наших экспортеров. Они провалятся, и наступит такой момент, когда
поступления в казну от них будут резко уменьшаться, бюджет не будет выполняться» («Панорама», 10
ноября 2000 г.).
Еще одно обстоятельство связано с массированным перечислением в 2002 году средств в
Национальный фонд с зарубежных специальных счетов правительства, на которых хранились деньги
секретного резервного фонда, созданного во второй половине 90-х годов руководством Казахстана. Эти
Имангали
переводы
были
сделаны
сразу
же
после
выступления
премьер-министра
ТАСМАГАМБЕТОВА в парламенте, в котором он по поручению главы государства рассекретил
информацию о секретном фонде. Вначале в Национальный фонд двумя траншами поступили от
министерства финансов Казахстана с ранее секретных счетов сумму в 212,6 млн. долларов, а в целом по
итогам апреля в фонд поступило 296 млн. долларов из-за рубежа. В итоге в апреле активы Национального
фонда резко увеличились – на 9,1% до 1 млрд. 606,8 млн. долларов. При этом правительством не было
сделано официального заявления о том, что больше на секретных счетах средств не осталось. Информация
о том, в каких зарубежных банках хранились эти средства, и хранятся сейчас деньги Национального
фонда, также не раскрывается правительством Казахстана. Национальный банк отказывается раскрыть эту
информацию, ссылаясь на режим государственных секретов и конфиденциальность отношений со своим
клиентом в лице правительства.
В качестве типичного мнения высокопоставленных чиновников Казахстана по вопросу о законности
существования секретного фонда за рубежом приведем следующий комментарий председателя
Национального банка Григория МАРЧЕНКО: «Единственное, я могу как экономист и банкир сказать,
что экономически это решение было правильным тогда, другое дело, что по политическим и правовым
причинам оно было оформлено по-другому. А по сути своей это ничем не отличается от создания
Нацфонда – опять же по экономической сути. Поэтому мы как Нацбанк к этим счетам никакого отношения
не имели, но я это говорю не для того, чтобы от этого откреститься и так далее. Я как экономист могу
только подтвердить, что по своей сути это совершенно идентичные решения. Сейчас раз Нацфонд создан,
то безусловно очень правильно и мы двигаемся в целом в сторону большей прозрачности. Я думаю, что и
это решение – перевести остатки средств в Нацфонд было абсолютно правильным» (пресс-конференция в
Национальном банке 17 апреля 2002 г.).
2. Выбор модели фонда
Хотя официально декларируется, что при создании Национального фонда Казахстана был изучен опыт
практически всех аналогичных фондов в других странах мира, можно утверждать, что при окончательном
выборе модели казахстанского фонда большую роль играли субъективные факторы. Как декларируется
властями, в основе Национального фонда Казахстана заложена модель Нефтяного фонда Норвегии. При
этом умышленно или случайно происходит смешение двух разных понятий: модели формирования и
использования средств фонда, с одной стороны, и модели его инвестиционной стратегии.
Немало вопросов вызывает и выбор норвежской модели инвестирования для средств Национального
фонда. Судя по многочисленным выступлениям официальных лиц Казахстана, предпочтение ей было
отдано по целому ряду причин, среди которых решающую роль играли финансовые показатели
инвестирования норвежского Нефтяного фонда, проработанность его инвестиционной стратегии,
поддержка со стороны норвежской государственной нефтяной компании «Статойл», ведущей крупные
проекты в Казахстане. С другой стороны, трудно утверждать, что норвежская модель является самой
эффективной, особенно если сравнивать ее с подходами, используемыми при инвестировании средств
нефтяного фонда Кувейта. Как и другие инвесторы из богатых арабских государств, кувейтцы
инвестировали сверхдоходы от экспорта нефти не только в ценные бумаги, но и в недвижимость, другие
материальные активы. Зачастую кувейтцами приобретались не только контрольные пакеты акций крупных
компаний развитых стран, но и 100% акций. Кроме того, в прошлом году в результате экономического
спада в развитых странах и резкого падения стоимости акций высокотехнологичных компаний норвежский
нефтяной фонд понес серьезные потери.
Обращает на себя внимание и тот факт, что выбор модели для Национального фонда не обсуждался
публично с участием широкой общественности и независимых экспертов, а решался фактически в узком
кругу высокопоставленных чиновников. В итоге получилась закономерная ситуация, когда опыт
норвежской модели Нефтяного фонда преподносится гипертрофировано однобоко, с выпячиванием ее
преимуществ и без должного освещения тех реальных проблем, которые испытывает эта структура в связи
с экономическим спадом в развитых странах мира. Кроме того, остается без ответа вопрос о том, как же
все таки в Казахстане будут решаться социальные проблемы в условиях, когда сверхдоходы от экспорта
сырьевых ресурсов изымаются регулярно в Национальный фонд, а рост доходов населения в долларовом
эквиваленте за последние годы стабилизировался, что не позволяет рассчитывать на дальнейший рост
платежеспособного спроса на социальные услуги.
С другой стороны, сегодня точно также однобоко преподносится опыт использования сверхдоходов от
экспорта нефти в других странах, которые в отличие от Норвегии ближе к Казахстану по характеру
решаемых в них социальных проблем, направленности экономического развития, уровню общественного
развития. Например, исключительно негативно преподносится опыт создания нефтяного фонда в
Венесуэле, при этом обычно смакуются неудачи с инвестированием сверхприбылей от экспорта нефти в
амбициозную программу образования молодых венесуэльцев за рубежом, в развитие депрессивных
районов страны в долине реки Ориноко, включая строительство в джунглях мощного металлургического
завода с необходимой транспортной, социальной и другой инфраструктурой. Утверждается, что Венесуэла
не получила ничего от нефтяного бума 70-х годов, хотя при этом игнорируется тот очевидный факт, что
негативный исторический опыт – это тоже важный результат.
Парадокс состоит в том, что сегодня перед Казахстаном как раз стоят проблемы именно такого рода –
стране необходимо подтягивать образовательный уровень населения к мировым стандартам, развивать
экономику депрессивных регионов и развивать производства высоких переделов, оснащенные
современными технологиями. Кроме того, по мере превращения Казахстана в нетто-экспортера капиталов,
в повестке дня встает вопрос об оказании помощи менее развитым экономически соседним странам
Центральной Азии, обделенным богатыми природными ресурсами, с тем, чтобы обеспечить вокруг
Казахстана существование зоны политической стабильности и экономического процветания. А одной из
стратегических целей создания венесуэльского фонда как раз и была помощь Латинской Америке и
странам Карибского бассейна.
Относительно малое внимание уделяется опыту таких государств, как Мексика и Нигерия. Как правило,
констатируется, что в этих странах прибыли нефтяной промышленности были растранжирены бесцельно,
что в итоге привело к увеличению их задолженности международным нефтяным организациям. С другой
стороны, при этом игнорируется факт бурного развития современных производств в Мексике, особенно в
приграничных районах с США, где сформировались целые промышленные зоны, а также мощное развитие
государственных нефтяных компаний.
Довольно мало внимания уделяется и опыту Ирана, где еще в 50-х годах прошлого века при шахском
режиме была создана так называемая Плановая организация, куда отчислялись 70% всех нефтяных
доходов, предназначенных для национального развития. Затем после свержения шаха и прихода к власти в
Иране исламского духовенства эта система фактически сохранилась в модифицированном виде. Но
главное внимание привлекает тот факт, что иранцы, оказавшиеся в условиях фактической экономической
блокады со стороны США, сумели рационально использовать доходы от экспорта нефти для развития
собственной промышленности и самообеспечения нужд экономического развития. Массированные
инвестиции в реальный сектор иранской экономики на практике не привели к обвалу национальной
валюты и стремительному росту инфляции, как это обычно утверждается для Казахстана.
Среди арабских стран, безусловно, недооцененным остается опыт сбережения части нефтяных доходов
в Саудовской Аравии и Ливии, где это делается без организации специальных институтов путем
аккумуляции средств на текущих банковских счетах. Кстати, и в Казахстане модель Национального фонда
весьма напоминает такой подход, поскольку сам фонд представляет собой всего лишь специальный счет
Министерства финансов в Национальном банке. Однако в отличие от Казахстана, пока акцентировано
инвестирующего большую часть средств Национального фонда в ценные бумаги с фиксированным
дивидендом, саудовцы после аккумуляции средств на банковских счетах начали активно вкладывать
средства в недвижимость и акции без фиксированного дивиденда. Поскольку фактически Национальный
фонд в Казахстане было создан еще в середине 90-х годов путем открытия секретного валютного фонда за
рубежом, то стоит отметить, что и в Кувейте резерв нефтяных доходов первоначально был организован в
виде секретных банковских счетов одним из министров финансов. Цель и мотивы при этом были такие же,
как и руководства Казахстана – руководство Кувейта пыталось исключить часть нефтяных доходов из
сферы влияния местной Национальной ассамблеи с тем, чтобы эти средства не были израсходованы на
текущие нужды. Впоследствии после создания в середине 70-х годов фонда для будущих поколений было
принято решение о направлении в него 10% всех нефтяных доходов – эта характеристика присутствует и в
сберегательной функции Национального фонда Казахстана. Однако по характеру инвестиций кувейтский
фонд значительно отличается от казахстанского аналога – как и саудовцы, кувейтцы делают акцент на
приобретении значительных пакетов акций крупных западных компаний, включая установление полного
контроля над ними, объектов недвижимости (например, целых курортных комплексов). Кроме того, у
кувейтского фонда есть штаб-квартира в Лондоне, который является ведущим финансовым центром мира.
Необходимо также иметь ввиду, что инвестиционная стратегия кувейтского нефтяного фонда
положительно зарекомендовала себя гораздо раньше, чем начал действовать аналогичный фонд в
Норвегии – уже к середине 80-х годов прошлого века доходы от портфеля ценных бумаг фонда превышали
доходы, получаемые Кувейтом от нефтяной промышленности. В итоге Кувейт достиг такого объема
накоплений, что мог бы полностью прекратить нефтедобычу, сохранив при этом благосостояние страны на
достигнутом уровне, который считается одним из самых высоких в мире. Норвежцы, как известно,
достигнут такого результата только через несколько лет.
Безусловно, опыт богатых арабских стран по созданию и функционированию нефтяных фондов далеко
не безупречен – в этой связи показателен пример Омана и Абу-Даби (Объединенные Арабские Эмираты).
Однако для Казахстана в опыте этих государств важно другое – эксперименты со сбережением части
нефтяных доходов проводились здесь в условиях достигнутого высокого уровня жизни и социального
обеспечения местных граждан.
Что касается положительного опыта нефтяных фондов, созданных в американском штате Аляска и
канадской провинции Альберта, то опыт этих структур, будь он применен в Казахстане, сразу же
потребовал бы от Астаны оставлять сверхдоходы от экспорта сырьевых ресурсов не в распоряжении
центральных властей в лице министерства финансов, а под контролем местных властей в
нефтедобывающих и металлургических регионах страны. Такой подход явно неприемлем в силу
унитарного устройства Казахстана и нежелания Астаны перераспределять финансовые ресурсы
государства в пользу регионов. А жаль – если следовать финансовой логике, то было бы разумно хотя бы в
рамках единого Национального фонда выделять ту его часть средств, которая резервировалось бы для
нужд именно тех регионов, которые обеспечивают добычу и экспорт невозобновляемых ресурсов, а
поэтому испытывают повышенную техногенную нагрузку со всеми вытекающими последствиями для
местного населения. Кроме того, в этих регионах после выработки природных ресурсов бюджетам
придется нести колоссальную нагрузку за счет расходов на рекультивацию земель, консервацию
выработанных месторождений и отработавших свой срок и предназначение производств (горнообогатительных комбинатов, бурового, трубопроводного и карьерного хозяйства, промышленных путей,
энергосистем и т.д.).
С нашей точки зрения, если власти Казахстана в рамках нынешней кампании по разграничению
полномочий между центром и регионами все же решатся на дальнейшую децентрализацию финансовых
ресурсов в пользу регионов, включая и средства Национального фонда, то более привлекательным для
заимствования опыта деятельности региональных нефтяных фондов выглядит фонд канадской провинции
Альберта. Безусловно, в плане сбережения средств он значительно уступает своему аналогу в
американском штате Аляска. Дело в том, что хотя эти фонды были созданы практически одновременно в
начале 70-х годов и в период с 1976 по 1987 годы в них были накоплены примерно равные суммы по 8
млрд. долларов в каждом, на сегодня активы фонда Аляски достигли порядка 30 млрд. долларов, тогда как
в фонде Альберты сумма осталась на прежнем уровне. Причина такого явления проста – в провинции
Альберта средства фонда начали инвестировать в социальные программы – строить национальные парки,
больницы, школы и т.д. Однако вряд ли кто-нибудь из экспертов рискнет сегодня назвать опыт провинции
Альберта неудачным.
Любопытно, что на самом высоком уровне заметен некоторый разнобой в мнениях о том, какие модели
нефтяного фонда использованы при создании казахстанского Национального фонда. Например, бывший
вице-премьер, а ныне аким Павлодарской области Даниял АХМЕТОВ, выступая на Евразийском
экономическом саммите в Алматы в рамках сессии, посвященной прозрачности и учету доходов от
природных ресурсов, отметил, что казахстанский Национальный фонд, созданию которого
предшествовало самое тщательное изучение международного опыта, заимствовал черты не только
норвежской модели, но и опыт Чили, Кувейта и, на взгляд г-на Ахметова, особенно Кении («Панорама»,
12 апреля 2002 г.).
Кайрат КЕЛИМБЕТОВ, занимавший в период подготовительной работы по созданию Национального
фонда пост председателя Агентства по стратегическому планированию, резюмировал итог сравнений так:
«Лучший пример того, как надо управлять фондом, на мой взгляд, представляют Норвегия, Кувейт и штат
Аляска» («Панорама», 30 июня 2000 г.).
3. Институциональная основа деятельности
Национального фонда
Принципы текущей деятельности фонда определены указом президента Казахстана от 29 января 2001
года «О некоторых вопросах Национального фонда РК», Правилами формирования и использования
фонда, а также Правилами осуществления инвестиционных операций Национального фонда. При этом в
открытой печати публиковались только первые два документа. Кроме того, законом «О внесении
изменения и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам функционирования
Национального фонда РК» от 3 мая 2001 года (введен в действие с 1 января 2001 года) внесены поправки в
законы «О Национальном банке РК» и «О бюджетной системе».
Фонд не является самостоятельным юридическим лицом и представляет собой специальный счет
правительства в Национальном банке, на котором сосредотачиваются соответствующие финансовые
активы, инвестируемые банком в зарубежные инструменты. Такой подход был предпринят с целью
максимального сокращения расходов по управлению фондом. Тем не менее, на практике для обеспечения
текущей деятельности фонда привлечены сотрудники Министерства финансов и Национального банка,
причем в последнем в настоящее время ведется обучение сотрудников Департамента монетарных
операций для управления портфелем акций, в которые вложены активы фонда. Таким образом,
определенные затраты на управление фондом все же есть, и они в будущем будут возрастать. К этим
затратам необходимо также добавить вознаграждения, выплачиваемые Национальному банку и внешним
управляющим за управление активами фонда, расходы на создание специального web-сайта, подготовку
отчетности о деятельности фонда и так далее. Кроме того, в Национальном банке за деятельность фонда
отвечает один из заместителей председателя этого банка. Вполне очевидно, что мере роста активов
Национального фонда и расширения перечня объектов его инвестирования как в страновом, так и в
отраслевом разрезе, расходы на управление им будут возрастать, как и число занятых в этом процессе
сотрудников Министерства финансов и Национального банка. Тем не менее, из заявлений руководства
Национального банка известно, что здесь намерены следовать модели, используемой в центральном банке
Норвегии, где управление активами местного нефтяного фонда и золотовалютными резервами самого
банка осуществляется в институциональных рамках одного департамента этого банка.
4. Цели и функции Национального фонда Республики
Казахстан
Национальный фонд был создан 23 августа 2000 года Указом Президента Республики Казахстан № 402.
Основная цель Национального фонда сформулирована как «обеспечение стабильного социальноэкономического развитие страны, накопление финансовых средств для будущих поколений, снижение
зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов».
Указом предусмотрено, что:
1. Активы Фонда сосредоточиваются на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном
Банке Республики Казахстан;
2. Управление активами Фонда осуществляется Национальным Банком Республики Казахстан;
3. Объем и направления использования Фонда определяются Президентом Республики Казахстан по
предложению Правительства Республики Казахстан;
4. Правительство Республики Казахстан ежегодно представляет на утверждение Президенту
Республики Казахстан годовой отчет о формировании и использовании Фонда.
29 января 2001 года в целях регламентации деятельности по формированию и использованию
Национального фонда был принят Указ Президента «О некоторых вопросах Национального фонда
Республики Казахстан».
Указом утверждались прилагаемые Правила формирования и использования Национального фонда
Республики Казахстан (далее Правила), в которых более подробно были сформулированы цели и задачи
Национального фонда, а также функции, права и обязанности государственных органов по его
управлению.
В соответствии с настоящим Указом Фонд представляет собой совокупность финансовых активов,
сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики
Казахстан. Целью Фонда стала реализация двух основных функций:
1. Сберегательная, которая заключается в формировании накоплений государства.
2. Стабилизационная, выражающаяся в снижении зависимости республиканского и местных
бюджетов от конъюнктуры мировых цен.
Сберегательная часть составляет 75%, стабилизационная - 25%. Однако на момент первых дней
работы фонда сложился некоторый дисбаланс. На стабилизационный портфель приходилось около 40%, а
на сберегательный-60%. В последующем этот дисбаланс был ликвидирован - сберегательную часть
пополнили остатки с секретного счета.
В составе пятилетнего индикативного плана социально-экономического развития Республики
Казахстан устанавливаются расчетные постоянные мировые цены на сырую нефть, медь и другие
сырьевые товары, составляющие значительную долю казахстанского экспорта, на основе которых при
разработке и утверждении республиканского и местных бюджетов рассчитываются средние цены
реализации сырьевых товаров казахстанскими товаропроизводителями и соответствующие им доходы
государственного бюджета от сырьевого сектора. Расчетные постоянные цены на сырьевые товары
устанавливаются исходя из консервативного прогноза динамики мировых цен.
В соответствии с Правилами, в целях исполнения стабилизационной функции Фонд формируется в
процессе исполнения республиканского и местных бюджетов путем зачисления в него превышения
налоговых и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора (юридических лиц
по перечню, устанавливаемому Правительством Республики Казахстан) над утвержденными в
республиканском и местных бюджетах суммами поступлений по их следующим видам:
·
·
·
·
·
·
подоходный налог с юридических лиц;
налог на добавленную стоимость;
налог на сверхприбыль;
бонусы;
роялти;
доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам.
С целью исполнения сберегательной функции Фонд формируется за счет следующих поступлений:
1) официальные трансферты из республиканского и местных бюджетов, рассчитываемые в размере
10% от планируемых в республиканском и местных бюджетах сумм поступлений по налогам и иным
обязательным платежам в бюджет.
2) инвестиционные доходы от управления Фондом;
3) иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.
Правила, утвержденные Президентом, закрепили 3 основные линии, по которым может расходоваться
Фонд:
1) в виде поступлений из Фонда в республиканский и местные бюджеты для компенсации потерь,
определяемых как разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений налогов и иных
обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора;
2) в виде целевых трансфертов Фонда, передаваемых из Фонда в республиканский и местные
бюджеты на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан;
3) на покрытие расходов, связанных с управлением Фондом и проведением ежегодного внешнего
аудита.
По двум первым линиям Фонд используется в целях реализации стабилизационной функции
(накопительная функция реализуется автоматически). Правила закрепили исчерпывающий перечень целей,
на которые может быть использован Фонд, а также установили запретительную норму использовать Фонд
для кредитования частных или государственных организаций и в качестве обеспечения обязательств. Фонд
должен размещается в надежные и ликвидные иностранные финансовые активы в целях его сбережения и
получения инвестиционного дохода. В настоящее время наибольшая часть активов (более 60%) размещена
в те или иные инструменты финансового рынка США. Затем идут Япония, Германия, Великобритания,
Италия, Франция, Канада, Испания, Швейцария и рынки других стран. В соответствии в Правилами
Национальный фонд фактически является самостоятельным субъектом, действующим на основании
договора доверительного управления, самостоятельно осуществляет инвестирование Фонда, включая
передачу его части в управление внешним управляющим, разрабатывает и утверждает правила
осуществления инвестиционных операций.
Как известно, за основу в создании Фонда в Казахстане был принят Государственный норвежский
нефтяной фонд (далее ГННФ) как образец прозрачности работы подобных нефтяных фондов.
Стабилизационная функция ГННФ может быть реализована только для того, чтобы балансировать бюджет,
не связанный с нефтью. В Правилах, регулирующих использование казахстанского Фонда оговорено, что
цели, на которые передаются средства Фонда в виде целевых трансфертов в республиканский и местные
бюджеты, определяются Президентом Республики Казахстан единолично;
К первоначально планировавшейся стабилизационной функции фонда по снижению зависимости
бюджета от колебаний мировых цен на экспортируемые из Казахстана товары добавилась еще и
сберегательная функция. Она реализуется следующим образом. Согласно утвержденным правилам
формирования и использования Национального фонда, в него поступают официальные трансферты из
республиканского и местного бюджетов в размере 10% от планируемых поступлений в эти бюджеты по
следующим налогам и платежам от организаций сырьевого сектора – подоходному с юридических лиц,
НДС, налога на сверхприбыль, бонусов, роялти и доле Казахстана по разделу продукции по заключенным
контрактам. Кроме того, сюда же включены инвестиционные доходы от управления фондом и иные
поступления и доходы. Таким образом, за счет сберегательной функции фонда его доходы пополняются
автоматически в результате исполнения республиканского и местного бюджетов. В полном объеме эта
функция осуществляется с 1 января 2002 года.
Другая функция фонда – стабилизационная – начала действовать сразу же после внесения поправок в
действующее законодательство. Она предусматривает, что поступления в республиканский и местный
бюджеты свыше утвержденных показателей по перечисленным выше налогам и платежам от сырьевых
организаций, подлежат изъятию в Национальный фонд. Эти суммы поступают поквартально согласно
плану, утверждаемому правительством, причем показатели этого плана отражаются в законе о
республиканском бюджете. Правительство также утверждает перечень организаций сырьевого сектора,
отчисления от которых поступают в Национальный фонд.
При всей внешней финансовой безупречности данной модели остается нерешенным ряд вопросов,
вызывающих критику со стороны общественности и экспертов. Прежде всего, высказывается предложение
о том, что все средства, поступающие в Национальный фонд, первоначально должны поступать в бюджет
согласно действующим процедурам, а потом парламент должен решить, в каком объеме выделить деньги
на пополнение Национального фонда. Аналогичная процедура вполне могла бы быть применена и на
уровне местных бюджетов. Вот одно из характерных высказываний по этому поводу. Татьяна
КВЯТКОВСКАЯ, депутат мажилиса парламента, при обсуждении проблем Национального фонда заявила
следующее: «Речь идет не о том, что кто-то против этого фонда, а о том, что деньги в него должны
идти нормально через бюджет. Ничего, лишнее сито пройдет, лишний фактор контроля, никому от
этого хуже не станет. Мы не покушаемся на права президента, но с какой стати мы себя,
законодательную власть, должны принижать?» («Деловое обозрение Республика», 1 ноября 2001 г.).
Далее, критикуется непоследовательность властей Казахстана в применении норвежского опыта к
нашей действительности. Дело в том, что политическое решение о накапливании средств в Национальном
фонде Казахстана было принято на фоне серьезных социальных проблем, далеких от своего решения, в то
время как в Норвегии приступили к накапливанию денег в нефтяном фонде как раз после того, как были
решены социальные проблема, а страна вышла на высокий уровень развития. Также высказывается
несогласие с основополагающим тезисом властей о том, что активный приток средств из Национального
фонда в реальный сектор экономики Казахстана (в технологии, производства) вызовет рост инфляции и
обвал курса тенге, - такое явление наступит в том случае, если деньги фонда будут направляться
непосредственно на повышение пенсий, пособий и зарплат.
Одним из самых веских аргументов критиков выбранной модели Национального фонда для Казахстана
является отсутствие в ней персонифицированной аккумуляционной функции, когда часть сверхдоходов от
экспорта нефти и других природных ресурсов накапливается непосредственно на индивидуальном счете
каждого гражданина страны с тем, чтобы потом он мог расходовать ее на собственные нужды социального
характера (получение образования, приобретение жилья, создание семьи и т.д.). В качестве
контраргументов против реализации этой функции фонда выдвигаются две причины: средства
Национального фонда не должны проедаться, а издержки транзакций (переводов) средств из фонда на
индивидуальные банковские или иные счета весьма велики. Такая аргументация властей выглядит
несостоятельной, поскольку речь в данном случае не идет о расходовании средств фонда на текущие
повседневные нужды граждан, а на те цели, которые, по сути, представляют собой инвестирование в
человеческие ресурсы страны. Это тем более важно, что государство сегодня практически полностью
переложило социальные расходы на граждан, не предоставив им взамен соответствующих налоговых льгот
в виде вычетов, как это делается в развитых странах. Что касается тезиса о высоких издержках трансакций,
то они также представляются несостоятельными, поскольку платежная система Казахстана сегодня
является одной из лучших в СНГ по уровню ее компьютерной оснащенности и объемам проводимых через
нее транзакций. В качестве дополнительного контраргумента укажем также на эффективную работу
накопительной пенсионной системы Казахстана, в которой каждый вкладчик имеет свой персональный
счет, на который ежемесячно поступают обязательные пенсионные взносы из бухгалтерий работодателей.
Приведем в данной связи и мнение Алтыншаш ДЖАГАНОВОЙ, председателя Агентства по
миграции и демографии. Г-жа Джаганова напомнила, что в 1998 году Агентством был предложен проект
Программы стимулирования рождаемости в Казахстане, суть которого заключалась в том, что при
рождении третьего и последующего ребенка на их персональный счет вносится срочный вклад, которым
они могут воспользоваться для получения образования и занятия предпринимательской деятельностью по
достижении совершеннолетия («Казахстанская правда», 29 июня 2002 г.). Проект отложен на
неопределенное время из-за отсутствия средств, хотя, по мнению г-жи Джагановой, Национальный фонд
мог бы сыграть определенную роль в реализации подобного проекта. Тем более, что на практике похожие
идеи уже реализуются. В качестве примера г-жа Джаганова сослалась на опыт Северо-Казахстанской
области, где постановлением акимата утвержден план дополнительных мероприятий по реализации
Концепции государственной демографической политики на 2001-2005 годы. Этот документ
предусматривает при рождении третьего ребенка в семье выплату компенсации в сумме 100 тыс. тенге. Из
этой суммы 15 тыс. тенге выплачиваются в виде единовременной помощи, а 85 тыс. тенге переводятся на
банковский депозитный счет одного из родителей с правом использования только процентных сумм. 35
тыс. тенге снимаются с депозитного счета при достижении ребенком школьного возраста (на подготовку к
учебе), а оставшаяся сумма – после окончания школы.
5. Регламентация поступления средств в фонд
-Согласно «Правилам формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан»,
утвержденным указом Президента РК от 29 января 2001 года № 543, средства фонда формируется путем
зачисления в него:
а) сверхдоходов от налоговых и неналоговых отчислений организаций сырьевого сектора над
утвержденными в республиканском и местных бюджетах суммами поступлений. Сюда относятся:
подоходный налог с юридических лиц, НДС, налог на сверхприбыль, бонусы, роялти, доля Республики
Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам;
б) официальных трансфертов из республиканского и местных бюджетов, в размере 10% от
планируемых сумм поступлений по вышеуказанным налогам и другим обязательным платежам в бюджет;
в) инвестиционных доходов от управления фондом;
г) других поступлений и доходов, не запрещенных законодательством.
Регламент поступления средств в фонд таков. Стабилизационная функция фонда реализуется за счет
сверхдоходов от предприятий сырьевого сектора, когда во время падения цен на сырье фонд компенсирует
бюджетам их потери от недопоступления налогов. Сверхдоходы (подпункт «а») поступают в фонд
согласно списку из 12 компаний нефтяного и металлургического сектора, на которые распространяется
механизм выплат в Национальный фонд. Список предприятий в дальнейшем может быть расширен по
усмотрению правительства. На 2001-2002 годы утвержденный список таких 12 предприятий включал:
ОАО СНПС “Актобемунайгаз”, АО “Донской ГОК”, ОАО “Казахоил-Эмба”, ТОО СП “Тенгизшевроил”,
ОАО “Казцинк”, АО “Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б.В.”, ОАО “Казахмыс”, ОАО “Харрикейн
Кумколь Мунай”, ОАО “Тургай Петролеум”, ОАО “Мангистаумунайгаз”, ОАО “Узеньмунайгаз”, ОАО
“Каражанбасмунай”. При определении перечня предприятий Правительство исходило из удельного веса
объема экспортируемой продукции в общем объеме экспорта и удельного веса налогов в общей сумме
поступлений. Годовые объемы поступлений от них устанавливаются ежегодно законом о республиканском
бюджете в разрезе областей, городов Астаны и Алматы, а их квартальные объемы – правительством
Республики Казахстан. Названные предприятия уплачивают также установленные налоговым
законодательством обязательные платежи в бюджет, а сверхплановые их поступления перечисляются
территориальными органами казначейства в Национальный фонд. Доходы сырьевых предприятий
рассчитываются исходя из средних цен реализации сырьевых товаров казахстанскими производителями.
Те, в свою очередь, определяются на основе расчетных постоянных мировых цен на сырьевые товары (они
составляют значительную долю казахстанского экспорта), установленные в пятилетнем индикативном
плане социально-экономического развития республики.
По предварительной информации, полученной в Комитете по финансам и бюджету мажилиса
парламента, в проекте бюджета на 2003 год список организаций сырьевого сектора не изменяется. Эти
организации действуют в 7 регионах Казахстана: Актюбинской, Атырауской, Восточно-Казахстанской,
Западно-Казахстанской, Карагандинской, Кызылординской и Мангистауской областях. При этом
исполнение плана поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора колебалось
по регионам весьма значительно: в Актюбинской области план был исполнен на 57,4%, Атырауской –
99,6%, Восточно-Казахстанской – 82,6%, Западно-Казахстанской – 42,5%, Карагандинской – 96,1%,
Кызылординской – 100%, Мангистауской – 89,8%. Всего в 2001 году в республиканский бюджет от
организаций сырьевого сектора поступило 47 млрд. 155,5 млн. тенге вместо запланированных 51 млрд.
765,7 млн. тенге (91,1%).
В местные бюджеты поступило 91,1% от запланированного объема – 27 млрд. 793,0 млн. тенге вместо
30 млрд. 492,0 млн. тенге. В Актюбинской области план поступлений от организаций сырьевого сектора
был выполнен на 46,3%, в Атырауской – 100,0%, Восточно-Казахстанской – 81,3%, Западно-Казахстанской
– 30,9%, Карагандинской – 96,6%, Кызылординской – 100,0%, Мангистауской области – 88,9%.
Всего в бюджеты всех уровней было зачислено 74 млрд. 948,5 млн. тенге. Фактически же по состоянию
на 1 января 2002 года от организаций сырьевого сектора поступило 163 млрд. 477,3 млн. тенге. Например,
план по подоходному налогу с юридических лиц-организаций сырьевого сектора превысил плановый
показатель на 72,2%, а поступления по этому налогу составили 104 млрд. 10,2 млн. тенге. При этом в
Актюбинской, Восточно-Казахстанской и Западно-Казахстанской областях план не был выполнен, в связи
с чем бюджеты получили компенсацию из Национального фонда. План подоходного налога не был
выполнен ОАО «СНПС-Актобемунайгаз», ОАО «Казцинк». Недовыполнен оказался план и по НДС,
утвержденный только для ОАО «Донской горно-обогатительный комбинат» в Актюбинской области. План
по бонусам не был выполнен ОАО «Казахойл-Эмба». План по роялти был перевыполнен в два с лишним
раза. По поступлениям доли Казахстана по заключенным контрактам план, установленный только для
Западно-Казахстанской области («Карачаганак Петролеум Опер. Б.В.») план выполнен в 2001 году на
44,5%.
Итоговая сумма поступлений в Национальный фонд определилась в 88 млрд. 528,7 млн. тенге. Кроме
того, от продажи государственной доли в ТОО «СП Тенгизшевройл» поступило 674,3 млн. долларов. Фонд
получил также инвестиционных доходов в объеме 10 млрд. 96,2 млн. тенге.
В поступлениях в Национальный фонд от организаций сырьевого сектора основную часть составляет
подоходный налог с юридических лиц – 54,99%, роялти – 23,34%, подоходный налог с юридических лицнерезидентов – 16,35%, подоходный налог с юридичческих лиц-резидентов, удерживаемый у источника
выплаты – 5,22%, бонусы – 0,08%, налог на добавленную стоимость – 0,02%.
Сберегательная функция фонда реализуется за счет операций, указанных в пункте «б» по следующему
регламенту. В республиканском и местном бюджетах предусматриваются в ходе их исполнения
официальные трансферты в фонд в размере 10% от запланированных сумм поступлений в эти бюджеты по
налогам и иным обязательным платежам в бюджет, указанным в пункте «а». Далее, сюда же относятся
инвестиционные доходы от управления фондом, иные поступления и доходы, не запрещенные
законодательством РК (пункты «в» и «г»).
Текущую деятельность по регламентированию и контролю за поступлением средств в фонд
осуществляет Министерство финансов, а доверительное управление его активами возложено на
Национальный банк.
Поскольку механизм определения размера средств, поступающих в Национальный фонд, привязан
главным образом к налоговой базе, то он не ущемляет интересы экспортеров, чьи доходы опираются в
основном на механизм трансфертных цен при экспорте товаров из Казахстана. Происходит лишь изъятие
«избыточных» средств из бюджетов всех уровней с тем, чтобы они не попали в казахстанскую экономику.
В 2001 году, например, занимавший в то время пост министра финансов Мажит ЕСЕНБАЕВ, выступая в
июле на заседании правительства, оценил только налоговые поступления от организаций сырьевого
сектора, предусмотренные к начислению в Национальный фонд, в 2,7% от ВВП, а в абсолютном
выражении по самым осторожным оценкам в 1,3-1,4 млрд. долларов. Для сравнения: ежегодная выручка от
экспорта казахстанской нефти оценивается в 4,5 млрд. долларов при цене в 19 долларов за баррель,
которая установлена в качестве базовой для нефтедобывающих предприятий с целью определения
сверхдоходов (аналогичные ценовые критерии для горнодобывающих предприятий не сообщались). Но
доходы экспортеров, получаемые за счет механизма трансфертных цен, в бюджете не отражаются, а
оседают такие доходы в основном в оффшорных зонах, куда направляется значительная часть нефтяного
экспорта из Казахстана.
Согласно «Правилам формирования и использования Национального Фонда Республики Казахстан»,
утвержденным указом Президента РК от 29 января 2001 года № 543, полномочия для изменения порядка
доходов фонда правительству, парламенту или Национальному банку не предоставлены. Поэтому для
внесения изменений в порядок формирования доходов Фонда соответствующие поправки должны быть
внесены в упомянутые «Правила…», что требует принятия соответствующего указа главы государства.
6. Фактор Национального фонда в процессе разработки
республиканского и местных бюджетов
проектов
По завершении первого года работы Национального фонда правительством Казахстана были внесены
существенные коррективы в нормативную базу разработки проектов республиканского и местных
бюджетов. Кроме того, разработка бюджетов всех уровней была переведена на трехлетнюю основу. В этой
связи правительство Казахстана спустя всего 9 месяцев после принятия постановления от 10 сентября 2001
года № 1169 “Об утверждении Правил разработки проектов республиканского и местных бюджетов”
признало этот акт утратившим силу и ввело в действие новый нормативный акт - постановление
правительства «Об утверждении Правил разработки проектов республиканского и местных бюджетов» №
592 от 29 мая 2002 года.
Согласно Правилам, основой для разработки проектов республиканского и местных бюджетов на
предстоящий финансовый год и прогнозных показателей государственного бюджета являются
Индикативный план социально-экономического развития РК, утверждаемый правительством,
экономические и социальные программы развития территорий, утверждаемые местными
представительными органами, на соответствующий период с учетом ежегодного послания президента РК к
народу Казахстана. Процесс разработки проектов республиканского и местных бюджетов включает в себя
три основных этапа: 1) определение основных показателей и приоритетов для разработки проектов
республиканского и местных бюджетов; 2) согласование прогнозных показателей местных бюджетов и
разработка бюджетных заявок администраторов бюджетных программ; 3) одобрение проектов
республиканского и местных бюджетов. Разработка прогнозных показателей государственного бюджета на
предстоящий трехлетний период и проекта республиканского бюджета на соответствующий финансовый
год осуществляется на основе Индикативного плана РК и с учетом прогнозных показателей
республиканского бюджета на трехлетний период, утвержденных правительством в истекшем финансовом
году. Министерство финансов в срок до 1 марта текущего года направляет центральным исполнительным
органам и местным исполнительным органам областей, городов Астаны и Алматы , иным
государственным органам перечень показателей, необходимых для прогнозирования объема поступлений
государственного бюджета на предстоящий трехлетний период, оценки и прогноза государственного и
гарантированного государством заимствования и долга на предстоящий десятилетний период.Центральные
исполнительные органы и местные исполнительные органы области, иные государственные органы в срок
до 1 апреля текущего года представляют в Министерство финансов прогнозные данные по перечню
показателей, направленному Министерством финансов. Кроме того, центральные исполнительные органы,
иные государственные органы в срок до 1 апреля текущего года представляют в Министерство финансов
отчет о реализации республиканских бюджетных программ за истекший год в соответствии с паспортами
республиканских бюджетных программ по форме, установленной Министерством финансов, и следующие
предложения: по перечню приоритетных направлений расходования средств республиканского бюджета
на предстоящий трехлетний период, разработанные на основе Индикативного плана Республики,
государственных и отраслевых (секторальных) программ; по перечню республиканских и местных
бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в предстоящем финансовом году.
Министерство финансов в срок до 15 апреля текущего года на основе макроэкономических показателей
Индикативного плана РК, расчетов динамики объемов и структуры накопленного государственного и
гарантированного государством долга с учетом прогнозов изменений на рынках ссудного капитала и
данных для прогнозирования государственного бюджета разрабатывает и вносит на рассмотрение в
Республиканскую бюджетную комиссию:
-прогнозные показатели государственного бюджета Республики Казахстан на предстоящий трехлетний
период, составленные по форме, указанной в пункте 4 настоящих Правил;
-перечень приоритетных направлений расходования средств республиканского бюджета на
предстоящий трехлетний период;
-перечень республиканских и местных бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в
предстоящем
финансовом
году;
-перечень организаций сырьевого сектора, составленный по предложениям соответствующих
центральных государственных
органов.
Далее, Республиканская бюджетная комиссия в срок до 20 апреля текущего года рассматривает и
определяет указанные выше показатели, перечень приоритетных направлений расходования средств
республиканского бюджета на предстоящий трехлетний период, перечень республиканских и местных
бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в предстоящем финансовом году, а также
рассматривает перечень организаций сырьевого сектора для определения прогнозных объемов поступлений
от них и последующего внесения данного перечня Министерством финансов на утверждение в
Правительство Республики Казахстан. Таким образом, перечень организаций сырьевого сектора,
отчисления от которых поступают в Национальный фонд, выступает сейчас одним из фундаментальных
параметров в процессе разработки республиканского бюджета. Кроме того, Администрация президента
РК вносит в Республиканскую бюджетную комиссию одобренные Советом по управлению Национальным
фондом РК предложения по включению в проект республиканского бюджета на предстоящий
финансовый год целевых трансфертов из Национального фонда РК, цели которых определяются
президентом РК. Республиканская бюджетная комиссия рассматривает внесенные Администрацией
президента РК предложения и бюджетные заявки администраторов республиканских бюджетных
программ, заключения Министерства финансов и в срок до 15 июля текущего года выносит по ним
решение.
Далее, Министерство финансов в срок до 20 июля текущего года вносит на рассмотрение
Республиканской бюджетной комиссии следующие прогнозные показатели:
1) республиканского бюджета на предстоящий трехлетний период:
- объемы поступлений в республиканский бюджет в разрезе специфик;
- объемы расходов республиканского бюджета по администраторам республиканских бюджетных
программ на уровне программ (подпрограмм) с разделением на текущие бюджетные программы и
бюджетные программы развития, в том числе по инвестиционным проектам с учетом реализуемых в
текущем финансовом году проектов;
-размер дефицита (профицита) республиканского бюджета;
-лимит правительственного долга на конец соответствующего финансового года;
-лимит предоставления государственных гарантий Республики Казахстан;
2) республиканского бюджета на предстоящий финансовый год:
-объемы поступлений от организаций сырьевого сектора в республиканский и местные бюджеты в
и
Алматы;
разрезе
областей,
городов
Астаны
-полный перечень поступлений от акционерных обществ с государственным пакетом акций и
республиканских государственных предприятий;
-объем погашения в планируемом финансовом году кредиторской задолженности государственных
учреждений, финансируемых из республиканского бюджета, по республиканским бюджетным программам
(подпрограммам), сложившейся по состоянию на начало текущего финансового года;
-размер
резервов
Правительства
Республики
Казахстан;
-сумма выполнения обязательств по государственным гарантиям Республики Казахстан;
-минимальные размеры месячной заработной платы, пенсии, месячный расчетный показатель;
-перечень республиканских и местных бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в
процессе исполнения республиканского и местных бюджетов;
-суммы официальных трансфертов, передаваемых из республиканского и местных бюджетов в разрезе
областей, городов Астаны и Алматы в Национальный фонд РК.
Прогнозные
показатели
республиканского
бюджета,
рассматриваются
и
определяются
Республиканской бюджетной комиссией до 25 июля текущего года. Республиканская бюджетная комиссия
рассматривает и выносит решение по урегулированию разногласий между Министерством финансов и
местными исполнительными органами областей по прогнозным показателям бюджетов областей до 25
июля текущего года. Министерство финансов на основе прогнозных показателей республиканского
бюджета, определенных Республиканской бюджетной комиссией, составляет окончательный вариант
проекта республиканского бюджета на предстоящий финансовый год и вносит его на рассмотрение
Республиканской бюджетной комиссии в срок до 27 июля текущего года. Окончательный вариант проекта
республиканского бюджета на предстоящий финансовый год Республиканской бюджетной комиссией
должен быть определен к 1 августа текущего года.
Министерство финансов на основе окончательного варианта проекта республиканского бюджета на
предстоящий финансовый год составляет проект закона Республики Казахстан о республиканском
бюджете и в срок не позднее 15 августа текущего года представляет его на рассмотрение в правительство.
Одновременно с проектом закона Министерство финансов вносит на утверждение правительству
прогнозные показатели республиканского бюджета РК на предстоящий трехлетний период. После
одобрения правительством проекта закона о республиканском бюджете Министерство финансов
направляет местным исполнительным органам областей согласованные прогнозные показатели.
На уровне местных бюджетов их связь с Национальным фондом в процессе разработки учитывается
гораздо проще и только на уровне областей, а также городов Астана и Алматы. Процесс разработки
местных бюджетов на этом уровне определен в Правилах следующим образом. Местный уполномоченный
орган области, городов Астана, Алматы на основе Индикативного плана РК, Индикативного плана
области, экономических и социальных программ развития территорий, а также с учетом прогнозных
показателей бюджета области на трехлетний период, определенных в истекшем году, разрабатывает
прогнозные показатели бюджета области на предстоящий трехлетний период, и в срок до 1 апреля
текущего года вносит их на рассмотрение в бюджетную комиссию области.
Администраторы местных бюджетных программ, финансируемых из областного бюджета, бюджетов
городов Астаны и Алматы, в срок до 1 апреля текущего года представляют в местный уполномоченный
орган области отчет о реализации бюджетных программ за истекший год в соответствии с паспортами
бюджетных программ и предложения по перечню приоритетных направлений расходования средств
областного бюджета на предстоящий трехлетний период, разработанные на основе Индикативного плана
РК, Индикативного плана области, экономических и отраслевых (секторальных) программ развития
территорий; по перечню местных бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в предстоящем
финансовом году.
Местный уполномоченный орган области в срок до 10 апреля текущего года вносит указанные в
данном пункте предложения в бюджетную комиссию области. Определенные бюджетной комиссией
области приоритетные направления расходования средств областного бюджета и перечень местных
бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в предстоящем финансовом году, доводятся
местным уполномоченным органом области до администраторов областных бюджетных программ. На
основе прогнозных показателей бюджета области бюджетная комиссия области рассматривает и
определяет прогнозные показатели бюджета области на предстоящий трехлетний период, для
представления на согласование в Министерство финансов.
Местные исполнительные органы районов (городов) в срок до 20 апреля текущего года представляют в
местный уполномоченный орган области на согласование прогноз поступлений в бюджеты районов
(городов) на предстоящий трехлетний период по классификации доходов Единой бюджетной
классификации. Для обоснования прогноза поступлений в бюджеты районов (городов) местные
исполнительные органы районов (городов) представляют необходимые расчеты.
Администраторы областных бюджетных программ на основе Индикативного плана Республики,
Индикативного плана области, экономических и социальных программ развития территорий,
приоритетных направлений расходования средств областного бюджета на предстоящий трехлетний
период, в пределах лимитов расходов для текущих бюджетных программ и бюджетных программ
развития, перечня и объемов финансирования из областного бюджета инвестиционных проектов с учетом
объемов погашения кредиторской задолженности государственных учреждений, финансируемых из
областного бюджета, определенных бюджетной комиссией области, составляют и в срок до 15 мая
текущего года представляют в местный уполномоченный орган области бюджетные заявки на
предстоящий трехлетний период по форме, установленной Министерством финансов.
Бюджетные заявки администраторов областных бюджетных программ с приложением заключения
местного уполномоченного органа по ним, а также информация о результатах реализации бюджетных
программ за истекший год, начиная с 25 мая текущего года, вносятся на рассмотрение в бюджетную
комиссию области. Бюджетная комиссия области рассматривает бюджетные заявки администраторов
областных бюджетных программ, заключения местного уполномоченного органа области и в срок до 15
июня текущего года выносит по ним решение.
Местный уполномоченный орган области в срок до 25 июня текущего года с учетом решения
бюджетной комиссии области вносит на рассмотрение бюджетной комиссии области следующие
прогнозные показатели:
1) областного бюджета на предстоящий трехлетний период:
-объемы поступлений в областной бюджет в разрезе специфик;
-объемы расходов областного бюджета по администраторам областных бюджетных программ на уровне
программ (подпрограмм) с разделением на текущие бюджетные программы и бюджетные программы
развития, в том числе по инвестиционным проектам с учетом реализуемых в текущем финансовом году
проектов;
-размер дефицита (профицита) областного бюджета;
-лимит долга местного исполнительного органа области на конец соответствующего финансового года;
-объем затрат на погашение и обслуживание долга местного исполнительного органа области;
2) областного бюджета на предстоящий финансовый год:
-объем погашения в планируемом финансовом году кредиторской задолженности государственных
учреждений, финансируемых из областного бюджета, по бюджетным программам (подпрограммам),
сложившейся по состоянию на начало текущего финансового года;
-размер резервов местных исполнительных органов;
-суммы официальных трансфертов, передаваемых из местного бюджета в Национальный фонд РК;
-перечень местных бюджетных программ, не подлежащих
секвестрированию.
Напомним, что согласно действующему законодательству, суммы официальных трансфертов из
местных бюджетов в Национальный фонд определены в размере 10% их планируемых поступлений по
тому же перечню налогов и других обязательных платежей в бюджет, который установлен для зачисления
сверхдоходов от налоговых и неналоговых отчислений организаций сырьевого сектора.
Прогнозные показатели областного бюджета определяются бюджетной комиссией области до 1 июля
текущего года. Разногласия по прогнозным показателям бюджетов районов (городов) рассматриваются, и
принимается решение по их урегулированию бюджетной комиссией области до 1 июля текущего года.
Местный уполномоченный орган области на основе прогнозных показателей областного бюджета,
определенных бюджетной комиссией области, составляет окончательный вариант проекта областного
бюджета на предстоящий финансовый год и вносит его на рассмотрение бюджетной комиссии области в
срок до 5 июля текущего года. Окончательный вариант проекта областного бюджета на предстоящий
финансовый год определяется бюджетной комиссией области до 15 июля текущего года. Местный
уполномоченный орган области на основе окончательного варианта проекта областного бюджета на
предстоящий финансовый год, определенного бюджетной комиссией области, составляет и представляет
местному исполнительному органу области проект решения маслихата об областном бюджете на
предстоящий финансовый год. Одновременно с проектом областного бюджета местный уполномоченный
орган области представляет местному исполнительному органу области прогнозные показатели бюджета
области на предстоящий трехлетний период.
Местный уполномоченный орган области не позднее 1 августа текущего года представляет в
Министерство финансов прогноз бюджета области. Местные исполнительные органы областей не позднее
двухнедельного срока после вступления в силу закона о республиканском бюджете на соответствующий
финансовый год уточняют ранее составленные прогнозные объемы бюджета и вносят на утверждение
соответствующего маслихата проект областного бюджета, который в течение месяца принимает решение
по его утверждению.
7. Расходы фонда
Согласно действующему законодательству, допускается расходование средств Национального
фонда по трем направлениям:
1) с целью исполнения стабилизационной функции – в виде поступлений из фонда в республиканский и
местный бюджеты для компенсации потерь, определяемых как разница между утвержденными и
фактическими суммами поступлений налогов и иных обязательных платежей в бюджет от организаций
сырьевого сектора, перечисленных в «Правила…»;
2) в виде целевых трансфертов фонда, передаваемых из него в республиканский и местный бюджеты на
цели, определяемые Президентом РК;
3) на покрытие расходов, связанных с управлением фондом и проведением ежегодного внешнего
аудита.
Порядок использования средств фонда определяется правительством.
В 2001 году со счета фонда были произведены следующие внутренние расходы:
-37,2 млн. тенге перечислены Национальному банку РК в виде вознаграждений за управление фондом в
соответствии с договором о доверительном управлении, одобренным постановлением правительства РК от
18 мая 2001 года № 655;
-35,2 млн. тенге начислены к оплате за четвертый квартал 2001 года в качестве комиссионного
вознаграждения Национальному банку РК за доверительное управление фондом;
-826 тысяч тенге – начислено за четвертый квартал 2001 года за услуги юридического советника.
В 2001 году 7 млрд. 509,1 млрд. тенге были перечислены со счета фонда в республиканский и местные
бюджеты в виде компенсации потерь (разница между утвержденными и фактическими суммами
поступлений налогов и иных обязательных платежей от организаций сырьевого сектора), в том числе в
республиканский – 4 млрд. 710,1 млн. тенге, в местные бюджеты – 2 млрд. 798,9 млрд. тенге. Это было
вызвано временным понижением цен на нефть ниже установленной базовой отметки в 19 долларов за
баррель. В итоге поступления в соответствующие бюджеты по организациям сырьевого сектора были
доведены до уровня утвержденных плановых сумм. Компенсация республиканского и местных бюджетов
из Национального фонда в разрезе регионов составила: Актюбинской области – 2 млрд. 632,1 млн. тенге,
Атырауской – 74,8 млн. тенге, Восточно-Казахстанской – 1 млрд. 141,0 млн. тенге, Западно-Казахстанской
– 1 млрд. 840,2 млн. тенге, Карагандинской – 412,4 млн. тенге, Мангистауской – 1 млрд. 408,3 млн. тенге.
Решения о фактически сделанных расходах из средств фонда были сделаны правительством в
соответствии с «Правилами…» согласно определению механизма стабилизирующей функции фонда.
Поскольку «Правила…» не допускают использование средств фонда для кредитования частных или
государственных организаций и в качестве обеспечения обязательств, то никакие другие переводы в
общий бюджет не осуществлялись.
Изменения в порядке расходования средств фонда могут быть внесены только за счет поправок в
«Правила…», утвержденных соответствующим указом главы государства.
Законодательством не предусматривается понятие ежегодного бюджета фонда и его одобрение,
поскольку объем его средств меняется в зависимости от конъюнктуры цен на мировом рынке. Тем не
менее, прогнозные оценки поступления средств в фонд могут рассчитываться в рамках пятилетнего
индикативного плана социально-экономического развития, в составе которого устанавливаются расчетные
постоянные мировые цены на сырую нефть, медь и другие важнейшие товары казахстанского экспорта.
Основой для определения таких цен служит консервативный прогноз динамики мировых цен. На основе
расчетных постоянных цен при разработке и утверждении республиканского и местного бюджетов
рассчитываются средние цены реализации сырьевых товаров казахстанскими товаропроизводителями и
соответствующие им доходы государственного бюджета от сырьевого сектора. Однако на данный момент
прогнозы состояния средств Национального фонда на ближайшие годы не оглашались.
8. Инвестиционная стратегия фонда
Упрощенно инвестиционная стратегия Национального фонда выглядит следующим образом:
управляющие его активами Национальный банк и внешние управленцы стремятся максимально снизить
риски инвестиций, для чего приобретаются небольшие пакеты ценных бумаг различных эмитентов,
включая правительства разных стран, государственные агентства, международные финансовые
организации, компании и финансовые институты. Помимо диверсификации инвестиционного портфеля
фонда, используется и такой прием, как выбор нескольких внешних управляющих – «игроков с разными
стилями» по определению Искандера БЕЙСЕМБЕТОВА, председателя Агентства по стратегическому
планированию, ранее занимавшего пост заместителя председателя Национального банка. Поскольку при
такой стратегии Национальный фонд выступает в роли мелкого (миноритарного) акционера, то его
инвестиции ограничиваются теми странами, где обеспечивается эффективная защита миноритарных
акционеров. При этом учитываются следующие риски: компании, индекса, страновой, континентальный.
Чем меньше риск, тем меньше доходность по инвестициям. Инвестиционная стратегия опирается на
принцип: нельзя проиграть больше, чем выиграть, отметил г-н Бейсембетов на встрече с экспертами
«Транспаренси Казахстан».
Инструкция по управлению активами Национальным фондом, как утверждается, расписана весьма
жестко и никакие политические симпатии не могут играть роль в выборе направления инвестиций. Учет
инвестиций и доходов фонда ведется министерством финансов и Национальным банком на ежесуточной
основе. При этом частью активов Национального фонда управляет сам Национальный банк, доходность
которого по инвестиционным операциям заведомо выше, чем у внешних управленцев, так как зарплата
казахстанского персонала гораздо ниже, чем у сотрудников западных компаний.
Учет инвестиционных рисков ведется на основе аналитических разработок, предоставленных
Казахстану норвежской стороной. Как заявил Григорий МАРЧЕНКО, «мы полностью заимствовали
инвестиционную стратегию у норвежского фонда, о чем мы говорим. Все технические вещи – все
эталонные портфели, то, что касается дюрации, принципов подбора внешних управляющих – все взято
оттуда. При этом даже более жестких два момента есть у нас по сравнению с норвежцами. Первый –
внешних управляющих мы выбирали только тех, кто имеет более 100 млрд. долларов в управлении (таких
всего 16 институтов в мире, из них 9 уже имеют мандаты – 6 от Нацфонда и 3 от Нацбанка). Когда мы
выбирали кастодиана, как дополнительная линия защиты, было требование не менее 1 трлн. долларов в
кастоди и выиграл «ABN AMRO Mellon». И второе, где у нас есть ограничения, Норвегия, поскольку у них
фонд большой, часть инструментов они вкладывают в бумаги развивающихся стран, например, Бразилии,
Южной Кореи и так далее. Мы этого не делаем. Мы жестко сказали, что только развитые страны, рейтинг
«А» и выше. Но на этом этапе развития Нацфонда мы считаем, что это правильно» (пресс-конференция в
Национальном банке 8 мая 2002 г.).
Согласно утвержденной инвестиционной стратегии Национального фонда, 75% его активов должны
быть вложены в сберегательный портфель, а 25% - в стабилизационный. В свою очередь, 40%
сберегательного портфеля фонда (то есть 30% всех активов Национального фонда) должны быть
инвестированы в акции зарубежных компаний (в мае 2002 года этот норматив был понижен до 25%).
Однако как выяснилось, персонал Национального банка не был готов к самостоятельному управлению
портфелем акций, в то время как инвестиции фонда в акции зарубежных компаний начались с января 2002
года. Поэтому для внешнего управления акциями Нацбанк отобрал 3 компании из 8 претендентов:
«Morgan Stanley Investment Management», «HSBC Asset Management» и «Credit Suisse Asset Management».
Еще три внешних управленца занимаются активами Национального фонда, инвестированными в бумаги с
фиксированным доходом: «Deutsche Asset Management», «State Street Global Advisors» и «BNP Paribas Asset
Management/FFTW» (их отобрали из 16 претендентов). При этом установлено, что рыночная стоимость
активов Национального Фонда, передаваемых одному внешнему управляющему, не должна превышать
150 млн. долларов. Это означает, что по мере роста активов фонда внешних управляющих будет больше
(соответственно вырастут и расходы на оплату их услуг), если Национальный банк в ближайшем будущем
не сможет обучить свой персонал и подготовить достаточное число квалифицированных сотрудников для
управления инвестициями фонда. В качестве оценки деятельности управляющих активами Национального
фонда министерство финансов Казахстана устанавливает так называемые «бенч-марк», которые
используются в качестве инвестиционных ориентиров и для норвежского нефтяного фонда, и в целом на
мировых финансовых рынках. Как заявил г-н Марченко, по итогам управления активами Национального
фонда непосредственно персоналом Национального банка, эти «бенч-марк» были перекрыты почти на
0,7%.
Национальный банк на данный момент также не готов вести единый учет по инвестициям фонда, что
вызвало необходимость в выборе кастодиана – им стала компания «ABN AMRO Mellon Global Securities
Services», в задачу которого помимо единого учета и расчета инвестиций в акции, входит формирование
консолидированной отчетности и ведение налоговых расчетов, поскольку предполагается инвестировать
активы фонда в ценные бумаги эмитентов 21 страны.
Как заявил Марченко, в составе внешних управляющих «постоянно происходят изменения, поскольку
мы постоянно выдаем новые мандаты. Сейчас поскольку приходят новые деньги, мы будем объявлять
тендер. Но у нас в целом мы очень сильно их зажали». Размер комиссионных, выплачиваемых внешним
управляющим, в полтора и более раз меньше по сравнению с норвежским нефтяным фондом, но внешние
управляющие рассчитывают на рост оборотов фонда, с которым они хотят иметь долгосрочные
отношения. В качестве одного из обязательных условий тендера по выбору внешних управляющих
Национальным банком выдвигается обучение его персонала. В среднем срок учебы составляет 4-5 недель,
причем такое обучение проводится каждым из внешних управляющих. По мере подготовки достаточного
числа квалифицированных сотрудников, в Нацбанке готовятся к выделению отдельной структуры по
аналогии с центральным банком Норвегии, где управлением активами нефтяного фонда и долгосрочным
портфелем самого банка занимается порядка 100 сотрудников.
Что касается результатов управления активами Национального фонда за прошлый год, то общий доход
за период с 18 мая, когда на счет фонда стали поступать первые суммы, по 31 декабря в иностранной
валюте составил 30,96 млн. долларов. На конец 2001 года общая рыночная стоимость валютного портфеля
Национального фонда составляла 1 млрд. 240,4 млн. долларов, причем все активы составляли
стабилизационный портфель. За прошлый год Нацбанком с активами фонда были проведены операции в
виде 65 покупок и 34 продаж ценных бумаг. По состоянию на 31 декабря 2001 года основная часть активов
фонда - 71,44% - была инвестирована в бумаги федеральных агентств США. Еще 27,84% составили бумаги
правительства США. На деньги, размещаемые через Федеральную резервную систему США в
иностранных банках на один день под залог ценных бумаг, приходилось 0,72% . Доходность
стабилизационного портфеля за период с 1 июня по 31 декабря 2001 года составила 2,86% или 4,87%
годовых (доходность эталонного портфеля «Salomon 6-month US Treasury Bill Index» за аналогичный
период - 2,13% или 3,66% годовых). Очевидно, что если бы активы Национального фонда или хотя бы их
часть были инвестированы в ценные бумаги казахстанских эмитентов на внутреннем фондовом рынке, где
доходность выше, чем на рынках развитых стран, то доходы фонда были бы гораздо выше.
Для стабилизационного портфеля Национального фонда ключевым критерием является его
ликвидность с тем, чтобы была возможность оперативно перечислять средства из фонда в бюджеты.
Стабилизационный портфель вкладывается в краткосрочные инструменты и поэтому в качестве
эталонного портфеля берется индекс по 6-месячным ГЦБ США. Сберегательный портфель вкладывается в
бумаги срочностью от 1 до 3 лет.
В этой связи отметим важное обстоятельство, вызывающее обоснованную критику в адрес
выбранной инвестиционной стратегии Национального фонда. Как следует из официальных данных,
по состоянию на конец 2001 года почти все активы Национального фонда были инвестированы в
ценные бумаги правительства США и федеральных агентств этой страны («Фанни Мэй», «Фредди
Мак»). Еще 779,6 млн. долларов было инвестировано в бумаги тех же эмитентов из золотовалютных
активов Нацбанка. Таким образом, в общей сложности Казахстан только в 2001 году фактически
предоставило взаймы американскому правительству как минимум 2 млрд. долларов, выступая в
данном случае в роли кредитора США.
9. Организационно-технические вопросы управления
Национального фонда
активами
Об организационно-технических проблемах управления активами Национального фонда «Транспаренси
Казахстан» рассказал Юрий ГЕРАСИМЕНКО, заместитель директора Департамента монетарных
операций (ДМО) Национального банка Казахстана (встреча с ним состоялась 19 июня 2002 года). В своей
ежедневной деятельности ДМО руководствуется договором правительства с Нацбанком на доверительное
управление средствами Национального фонда, Правилами (Инвестиционной стратегией фонда), а также
внутренней инструкцией Нацбанка по конвертации поступающих в фонд денег. Как пояснил г-н
Герасименко, средства в фонд от правительства поступают в тенге (за исключением сумм от продажи 5%
государственной доли в СП «ТенгизШеврОйл» и сумм, поступивших в этом году с зарубежных спецсчетов
правительства, которые поступили в долларах) по линии Казначейства Министерства финансов и его
территориальных подразделений. Тенговые средства затем конверируются Нацбанком в СКВ за счет его
собственных золотовалютных резервов вне Казахстанской фондовой биржи (в Норвегии, например, эти
средства проходят через биржу). Первоначально существовали опасения, что возможна некоторая
дестабилизация валютного рынка в случае значительного поступления средств в Национальный фонд при
высоких ценах на нефть. Но поскольку Нацбанк одновременно покупает валюту как на биржевом рынке,
так и на внебиржевом, то происходит балансировка. Основная проблема заключается в том, что
Министерство финансов требует зачислять средства в фонд ежедневно, что усложняет работу
Национального банка. В качестве временного решения председатель Национального банка Казахстана
распорядился производить зачисление средств в Национальный фонд еженедельно (в Норвегии, например,
зачисление средств производится ежеквартально). По мнению руководства ДМО, перечислять средства в
Национальный фонд можно было бы также по мере накопления какой-то определенной суммы (например,
10 млн. долларов) или по истечении некоторого временного периода.
Также было заявлено, что фактически тендеры по отбору внешних управляющих Национальным
банком не проводятся. Первоначально потенциальным кандидатам направляются предложения, и потом
составляется так называемый шорт-лист с перечнем тех кандидатов, которые соответствуют
предъявляемым требованиям со стороны Нацбанка. Тендер по выбору кастодиана для Национального
фонда также проводился неформально. И внешние управляющие, и кастодиан утверждаются на правлении
Национального банка.
Размер комиссионных Нацбанка от управления активами Национального фонда согласно действующим
нормативным документам определен в 0,075% от сумм, находящихся в управлении. Работа как самого
Нацбанка, так и внешних управляющих оценивается по соответствующим индексам (бенч-марк). Для
сберегательного портфеля используется индекс «MSCI World Index excluding Energy», который в прошлом
году понизился на 13% и в этом году продолжает снижаться. Для стабилизационного портфеля
используются индексы Salomon 6-month US Treasury Bill» и «Salomon World Government Bond Index 80%
USD Hedged». Клиент в лице Министерства финансов Казахстана оценивает деятельность Нацбанка по
тому, насколько выше его результаты перечисленных индексов. Клиент также допускает отклонение
результатов управляющего в переделах так называемой tracking error (сейчас она установлена в 2%).
Сейчас активы Национального фонда распределены примерно поровну между Нацбанком и внешними
управляющими, причем число последних будет расти автоматически по мере роста активов. Однако, по
мнению г-на Герасименко, распыление портфеля между большим количеством управляющих не очень
эффективно, - лучше формировать более крупные портфели, так как при этом снижаются издержки на
управление.
Перечень компаний, в акции которых инвестированы средства Национального фонда, не публиковался,
но, как полагает г-н Герасименко, будет опубликован. В настоящий момент кастодиан дает ежедневную
оценку состояния активов фонда и предоставляет ее Нацбанку. Подтвержденные данные представляются
раз в месяц (не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным), поскольку существует проблема
оценки бумаг (реканциляция). В свою очередь Нацбанк отчитывается перед правительством ежемесячно,
ежеквартально и ежегодно.
Что касается обучения кадров ДМО, то некоторый опыт имелся и до создания Национального фонда,
так как с 1992 года Нацбанк управляет собственными золотовалютными резервами. Однако у Нацбанка
отсутствовал опыт управления портфелем акций, по которым нужно выплачивать налоги, а потом
возвращать их, соблюдать местные правила деятельности акционеров обществ, предоставлять
необходимые для этого документы (Нацбанк получает их от Минфина и Мингосдоходов, включая
доверенности, соглашения об избежании двойного налогообложения и др.).
Непосредственно по вопросам Национального фонда были организованы две поездки в Норвегию за
счет собственных средств Нацбанка его сотрудников (в каждой группе по три человека, включая и самого
г-на Герасименко). В ходе поездки сотрудники Нацбанка знакомились в Норвегии с управлением активами
местного Нефтяного фонда, организацией бухгалтерского учета, принципами выбора кастодиана, внешних
управляющих, проблемами текущей деятельности фонда. Был также и тур в Лондон, организованный
кастодианом. В контрактах с внешними управляющими также оговаривается обучение сотрудников
Нацбанка, оплата их проживания во время обучения и перелет.
В отличие от центрального банка Норвегии к котором есть отдельное подразделение для управления
международными резервами – «Investment Management Wing», а также два офиса за пределами страны в
главных финансовых центрах мира – Нью-Йорке и Лондоне, ДМО кроме управления резервами Нацбанка
и активами Национального фонда, занимается также вопросами внутренней денежно-кредитной
политикой, включая операции на Казахстанской фондовой бирже и на внебиржевом рынке. В
Департаменте работает 70 человек, из которых 10-12 работают непосредственно во фронт-офисе в качестве
дилеров. Существует их специализация по сберегательному и стабилизационному портфелям
Национального фонда, по внутреннему и внешнему рынку. Что касается специализации по конкретным
секторам экономики на рынке акций, как это делается в Норвегии, то пока такого не сделано. Техническое
оснащение фронт-офиса – 6 терминалов «Reuters» и 3 – «Bloomberg».
ДМО дает 90% дохода, получаемого от текущей деятельности Нацбанка, однако большая часть этих
доходов изымается, хотя и существует система материального стимулирования дилеров.
Движение активов Национального фонда контролируется за счет разделения функций фронт-офиса и
бэк-офиса. Дилеры денег не видят, так как они только договариваются о заключении сделки и затем
передают «тикет» в бэк-офис в управление расчетов ДМО, где идет проверка всех составляющих сделки.
Несанкционированная сделка дилера выявляется сразу. В свою очередь и бэк-офис не может посылать
деньги без надлежащего основания. Дилеры ДМО характеризуются высоким уровнем образования (среди
них есть выпускники президентской программы «Болашак», закончившие ведущие зарубежные вузы) и
обязательным знанием английского языка. Техническое обеспечение с точки потребностей дилинга
оценивается г-м Герасименко как достаточное, с точки зрения состояния бухгалтерского учета – не очень,
что также было отмечено и аудитором Национального фонда. Дело в том, что сейчас у ДМО нет
возможности быстро получать аналитику по активам фонда. Эта проблема может быть решена за счет
приобретения более современного программного комплекса для бухучета. В таком случае возможно
увеличение числа дилеров при сокращении обслуживающих их сотрудников бэк-офиса.
10. Первые макроэкономические результаты
фонда
деятельности
Хотя первый год деятельности Национального фонда оказался неполным, так как фактически фонд
начал действовать с 18 мая 2001 года, когда на его счет начали поступать первые суммы, тем не менее,
полученные результаты оказались достаточно показательными в макроэкономическом плане. Кайрат
КЕЛИМБЕТОВ, первый вице-министр финансов, занимавший ранее пост председателя Агентства по
стратегическому планированию, отметил в этой связи, что в течение 2001 года был полностью отработан и
запущен механизм функционирования Национального фонда и в целом он состоялся. Реализация
стабилизирующей функции фонда позволяет правительству перейти теперь к среднесрочному
планированию государственного бюджета. Национальный фонд стал также важным элементом
обеспечения макроэкономической стабильности, что отражается и на кредитных рейтингах Казахстана
(«Панорама», 28 июня 2002 года).
Как и прогнозировалось, схема функционирования Национального фонда ввела в бюджетную систему
новый регулятор, позволяющий выравнивать резкие колебания поступлений в бюджетную систему и
разницу в доходах между регионами. Напомним, что правила формирования и использования
Национального фонда предусматривают: «Фонд расходуется: 1) с целью исполнения стабилизационной
функции – в виде поступлений из фонда в республиканский и местные бюджеты для компенсации потерь,
определяемых как разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений налогов и иных
обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора, указанных в пункте 6 настоящих
Правил; 2) в виде целевых трансфертов фонда, передаваемых из фонда в республиканский и местные
бюджеты, на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан». Правительство вправе определять
только порядок использования средств Нацфонда на эти цели. Таким образом, стабилизационная функция
Нацфонда на практике реализуется автоматически, причем от правительства не требуется согласовывать с
парламентом или хотя бы ставить его в известность о перечисляемых из фонда в бюджеты суммах.
В конце 2001 года и в начале 2002 года в период заметного снижения мировых цен на нефть влияние
стабилизационной функции Национального фонда позволило правительству и местным властям избежать
секвестирования бюджетных расходов, поскольку они просто получили из Национального фонда
необходимую разницу между плановыми показателями и фактическим их исполнением. Конкретно речь
идет о 7 млрд. 509,1 млн. тенге, перечисленных со счета фонда в 2001 году в виде компенсации потерь в
республиканский и местные бюджеты, которые получили соответственно 4 млрд. 710,1 млн. тенге и 2
млрд. 798,9 млн. тенге. Компенсация, полученная республиканским бюджетом, составила примерно 1% от
его расходов в 2001 году, а в абсолютном выражении сравнима с годовыми расходами бюджета по таким
статьям, как промышленность и строительство (3 млрд. 771,9 млн. тенге), культура, спорт, туризм и
информационное пространство (5 млрд. 845,6 млн. тенге), топливно-энергетический комплекс и
недропользование (5 млрд. 500,0 млн. тенге). При этом нужно учесть, что практически в течение всего
2001 года бюджет исполнялся с профицитом, цены на нефть держались выше уровня 19 долларов, поэтому
компенсации из Национального фонда оказались относительно невелики. По расчетам Нацбанка, если бы
цены на нефть держались на уровне 10-15 долларов за баррель (так называемый пессимистический
сценарий), то в таком случае средств Национального фонда хватило бы для компенсации потерь бюджетам
на протяжении примерно 12 месяцев.
Президент Казахстана, который вправе выделить республиканскому и местному бюджетам целевые
трансферты из фонда на цели, которые он сам и определяет согласно действующим правилам, пока этим
правом не воспользовался. Показательно, что Правила не ограничивают главу государства в размерах
трансфертов из фонда и в частоте их выделения.
Как показал опыт 2001 года и начала текущего года, начало деятельности Нацфонда позволило
избежать значительного роста инфляции, чего не удалось сделать, например, России. В итоге разница по
темпам роста цен между Казахстаном и Россией в прошлом году составляла примерно три раза. С другой
стороны, остался неясным вопрос о судьбе сверхдоходов от высоких цен на нефть, которые Казахстан
получил в 2000 году.
11. Прозрачность деятельности фонда
В Правилах формирования и использования фонда, регламентирующих деятельность Нацфонда, есть
существенные положения, делающие непрозрачным для общественности процесс инвестирования активов
фонда. Дело в том, что пунктом 17 Правил оговаривается, что на основании договора о доверительном
управлении фондом между Нацбанком и правительством, главный банк страны осуществляет: «1)
самостоятельное инвестирование фонда, включая его передачу внешним управляющим; 2) разработку и
утверждение правил осуществления инвестиционных операций». На практике это оборачивается
практически полную самостоятельность Нацбанка в вопросах распоряжения средствами фонда и
отсутствием своевременной информации о тендерах, проводимых для выбора внешних управляющих
активами фонда, и, самое главное, о текущих доходах фонда.
Не была реализована и идея о создании специального попечительского совета для контроля за
деятельностью Нацфонда, в который помимо представителей властных структур вошли бы также
представители общественности. Это идею высказывал президент Казахстана Нурсултан НАЗАРБАЕВ,
отвечая на вопросы журналистов «Хабара», звонки телезрителей в прямом эфире этого телеканала 13
декабря 2000 г.: «Мы создадим специальный попечительский совет, куда войдут члены правительства,
депутаты, представители общественных движений и каждый год расходование средств будет
рассматриваться в парламенте. Никто никуда ни одной копейки, кроме как на фиксированное
строительство каких-либо объектов, не денет. Я лично даю такую гарантию».
Кайрат КЕЛИМБЕТОВ, в бытность председателем Агентства по стратегическому планированию
предлагал следующий вариант организационной структуры Национального фонда: «Я считаю, что фонд
может быть создан в форме открытого акционерного общества, в состав директоров которого войдут
представители президента, парламента и правительства. Совет директоров должен будет регулярно
проводить внешний и внутренний аудит фонда и периодически отчитываться перед президентом и
парламентом о состоянии активов» («Панорама», 30 июня 2000 г.).
Вместо этого Правилами формирования и использования фонда предусматривается создание Совета по
управлению Нацфондом, в который входят глава государства, премьер-министр, председатели обеих палат
парламента, руководитель администрации президента, председатель Нацбанка, заместитель премьерминистра, министр финансов и председатель Счетного комитета. Таким образом, Нацбанк, выполняющий
функции доверенного управляющего средствами фонда, получил и голос в Совете по управлению им.
Согласно Правилам формирования и использования фонда, правительство совместно с Национальным
банком ежегодно в срок до 1 февраля года, следующего за отчетным, составляют годовой отчет о
формировании и использовании фонда. Затем правительство в срок до 1 апреля года, следующего за
отчетным, вносит на утверждение Президенту Республики Казахстан годовой отчет о формировании и
использовании фонда вместе с результатами проведения внешнего аудита. В отчете должны содержаться:
отчет о поступлениях и использовании фонда; отчет о деятельности Национального банка РК по
доверительному управлению фондом; иные данные по управлению фондом. Развернутая публикация
годового отчета фонда в СМИ не предусматривается. Публикации подлежит только информация о годовом
отчете и результатах проведения внешнего аудита.
Поскольку Национальный фонд начал работать только в 2001 году, то в 2002 году был подготовлен
первый отчет о формировании и использовании фонда, который был заслушан 6 мая 2002 года на
заседании Совета по управлению Национальным фондом под председательством президента Казахстана.
Затем согласно действующей бюрократической процедуре отчет был утвержден указом президента
Казахстана «Об утверждении Отчета о формировании и использовании Национального фонда Республики
Казахстан за 2001 год» от 7 мая 2002 года № 867. Однако текст самого указа в прессе не публиковался. Не
публиковался также и текст отчета, вместо которого в прессе была опубликована информация
Министерства финансов РК о формировании и использовании Национального фонда РК за 2001 год. Не
публиковался также и отчет внешнего аудитора – ТОО «Эрнст энд Янг Казахстан» о результатах
аудиторской проверки отчета об активах и обязательствах фонда по состоянию на 31 декабря, а также
отчетов о деятельности, об изменениях в чистых активах и движении денег фонда за отчетный период.
Отчет Национального банка о результатах осуществления инвестиционных операций при доверительном
управлении Национальным фондом, утвержденный постановлением Правления Национального банка от
16 февраля 2002 года № 56, был опубликован отдельно в составе годового отчета Национального банка за
2001 год.
В наиболее полной форме информация о деятельности по формированию и использованию
Национального фонда РК за 2001 год содержится в отчете об исполнении республиканского бюджета за
2001 год, предоставленном правительством на утверждение парламентом 14 мая 2002 года. Он содержит
как отчет о формировании и использовании Национального фонда, так и отчет о результатах
осуществления инвестиционных операций при доверительном управлении Национальным фондом.
Отчет о формировании и использовании Национального фонда за 2001 год содержит 3 раздела. Первый
раздел – отчет о поступлениях и использовании Национального фонда – представляет собой таблицу, в
которой показывается наличие денежных средств фонда на начало отчетного периода, поступление и
использование средств (с расшифровкой по основным статьям), наличие денежных средств фонда на конец
отчетного периода.
Второй раздел – отчет о результатах доверительного управления Национальным фондом – также
представляет собой таблицу, в которой приведены данные о рыночной стоимости активов фонда на начало
отчетного периода, доходы и расходы по операциям фонда (с расшифровкой по основным статьям),
рыночная стоимость активов фонда на конец отчетного периода.
Третий раздел – иные данные по управлению Национальным фондом – содержит два подраздела. В
первом – «Источники формирования Национального фонда» - содержится описание источников
поступлений в фонд, структур поступлений по видам налогов и иных обязательных платежей в бюджет, в
региональном разрезе и в разрезе организаций сырьевого сектора, согласно их перечню, утвержденному
правительством РК. Во втором подразделе – «Расходы фонда» - содержится роспись расходов фонда за
отчетный период.
Отчет о результатах осуществления инвестиционных операций при доверительном управлении
Национальным фондом подготовлен Нацбанком и содержит описание принципов инвестиционной
стратегии, закрепленной в Правилах осуществления инвестиционных операций фонда; обзор мировых
рынков акций и ценных бумаг с фиксированным доходом за 2001 год; раздел о деятельности фонда,
включая информацию об управлении его активами, их распределении по направлениям инвестиций,
доходности и рисков, внешних управляющих и кастодиане фонда.
Информация о годовом отчете Фонда опубликована в официальной прессе («Казахстанская правда»,
18 мая 2002 года) после его утверждения Президентом РК. Отчет Национального банка о результатах
доверительного управления Фондом включен самостоятельным разделом в годовой отчет
Национального банка за 2001 год, который доступен на официальном web-сайте Национального банка.
Для регулярной публикации всей информации о деятельности Национального фонда создан официальный
вэб-сайт Национального фонда, который поддерживается Министерством финансов, и начал свою работу
21 июня 2002 года. Его адрес в Интернет: www.nationalfund.kz. Содержание сайта пока полностью
соответствует аналогичному подразделу официального сайта Министерства финансов. Информация на
обоих сайтах обновляется со значительным опозданием. Кроме того, вопреки обещанию председателя
Национального банка Григория Марченко публиковать на этом web-сайте весь перечень инструментов, в
которые инвестированы средства фонда, в разрезе валют и стран, пока опубликована достаточно общая
информация. Национальный банк также сообщает об общей сумме активов Национального фонда по
состоянию на начало и середину каждого месяца. Однако при этом не приводится информация об
инвестиционных доходах, получаемых фондом, в разрезе финансовых инструментов, текущий состав
внешних управляющих его активами. Между тем известно, что информация о доходах фонда поступает от
внешних управляющих в Нацбанк и Минфин на ежесуточной основе.
Существенным недостатком содержания сайта Национального фонда является отсутствие на нем (как и
в соответствующем разделе сайта Министерства финансов) текстов таких основополагающих документов
как Инвестиционная стратегия фонда (Правила), утвержденная постановлением правления Национального
банка от 20 июня 2001 года и постановлением правительства от 9 июня 2001 года; изменения в
инвестиционную стратегию Национального фонда, внесенные в мае 2002 года постановлением Правления
Нацбанка от 13 мая 2002 года; инструкция Национального банка по конвертации поступающих в фонд
денег.
12. Национальный фонд и реальный сектор экономики
Казахстана
Согласно действующему законодательству, средства фонда не могут использоваться для кредитования
частных или государственных организаций, в качестве обеспечения обязательств, и вообще не могут быть
инвестированы в любые активы внутри Казахстана. Тем не менее, проблема инвестирования средств фонда
в реальный сектор экономики Казахстан существует и будет обостряться в дальнейшем по следующим
причинам. Во-первых, для экономики Казахстана характерна высокая изношенность основных фондов в
стратегических отраслях экономики, причем в силу длительного срока окупаемости инвестиций в
основные фонды ни отечественные, ни иностранные инвесторы не заинтересованы вкладывать в них
значительные средства. Во-вторых, Казахстану необходимо развивать действующую инфраструктуру
(коммуникации, коммунальное хозяйство и т.д.), либо как минимум поддерживать ее в нормальном
состоянии. Это направление инвестиций также не привлекательно для частных инвесторов. В-третьих, в
Казахстане давно уже ставится цель развития высоких переделов в промышленности с тем, чтобы
экспортировать за рубеж не сырье, а готовую продукцию. Для отечественных инвесторов такая задача пока
не по силам, так как у них отсутствуют «длинные» деньги, а иностранные инвесторы не выражают особой
заинтересованности в решении этой задачи, так как для них выгоднее сохранение за Казахстаном его
сырьевой направленности.
По указанным выше причинам проблема инвестирования средств Национального фонда в реальный
сектор казахстанской экономики с повестки дня не снимается. С другой стороны, сам реальный сектор к
приему этих средств явно не готов как в институциональном плане, так и из-за отсутствия проработанных
проектов для инвестирования. Казахстанские банки по-прежнему заинтересованы в работе с «короткими»
деньгами, пенсионные фонды по действующему законодательству лишены возможности инвестировать
напрямую в реальный сектор и поэтому работают через фондовый рынок, который все еще недостаточно
развит.
Кроме того, и президентом Казахстана поставлено требование оптимизации использования финансовых
ресурсов страны, поскольку только за счет бюджетных средств и иностранных инвестиций удовлетворить
все инвестиционные потребности реального сектора экономики страны не реально. Кстати, вопреки
устоявшемуся мнению, зачастую высказываемого чиновниками самого высокого уровня о том, что нет
никакого экономического смысла в инвестировании средств Национального фонда в экономику
Казахстана, сам президент не раз высказывал иную точку зрения. Например, отвечая на вопросы
журналистов «Хабара», звонки телезрителей в прямом эфире этого телеканала 13 декабря 2000 г.,
Нурсултан НАЗАРБАЕВ заявил по поводу распределения средств Национального фонда буквально
следующее: «Что-то пойдет на стабилизацию, что-то останется будущим поколениям, что-то потребуется
на развитие новых производств, технологий». Выступая на торжественном собрании, посвященном 10летию независимости РК, президент Казахстана отметил: «…надо помнить, что нефть и другие природные
ресурсы – это не результаты нашего труда. Они нам ниспосланы Природой. Эти ресурсы рано или поздно
иссякнут. Возможно, будут найдены новые источники энергии. На нас лежит высокая ответственность
перед потомками, будущим страны. Поэтому ресурсы будут не разбазариваться, а накапливаться,
превращаться в передовые знания, новые заводы и технологии» («Казахстанская правда», 17 декабря 2001
г.).
Кайрат КЕЛИМБЕТОВ, ныне первый вице-министр финансов, в бытность пребывания на посту
председателя Агентства по стратегическому планированию, также признавал необходимость
инвестирования Национальным фондом в реальный сектор экономики Казахстана. Так, в интервью газете
«Панорама» (номер от 30 июня 2000 г.), посвященном вопросам создания Национального фонда,
критически оценивая венесуэльский опыт инвестирования крупных промышленных проектов за счет
местного нефтяного фонда, г-н Келимбетов отмечал: «Мне кажется, нам надо особенно внимательно
отнестись к их опыту. Это не значит, что мы вообще не должны поддерживать инвестиционные проекты.
Но надо выбрать приоритеты и четко следовать им». Правда, в этом же интервью в конечном итоге г-н
Келимбетов отдавал предпочтение размещению активов фонда за рубежом, а не инвестированию в
реальный сектор Казахстана: «Во-первых, тотальное инвестирование этих средств внутри страны приведет
к повышению реального курса национальной валюты (синдром «голландской болезни»), что невыгодно
большинству экспортеров и чревато упадком всех отраслей промышленности, кроме нефтегазовой. Когда
нефть закончится, окажется, что у нас больше нет ни нефти, ни промышленности. Во-вторых, одна из
основных задач фонда – резервировать средства на случай экономических кризисов. Но если деньги будут
инвестированы во внутренние проекты, то во время кризиса это может привести к двойному негативному
эффекту. Сначала будет невозможно оперативно изъять средства для своевременной защиты экономики от
внешних шоков. Потом они все-таки будут изъяты, и проекты будут остановлены. Я убежден – для того,
чтобы избежать голландской болезни, быстро вернуть резервные деньги в экономику в случае кризиса и
создать финансовый резерв для будущих поколений, прибыль от экспорта нефти необходимо перечислять
на счета в зарубежных банках».
В качестве радикальной точки зрения по вопросу об инвестировании средств Национального фонда в
экономику Казахстана приведем характерное высказывание Булата АБИЛОВА, во время его пребывания
в мажилисе парламента в качестве депутата от партии «Отан» (ныне он известен как один из учредителей
движения «Демократический выбор Казахстана» и партии «Ак жол»): «Национальный фонд создали после
того, как президента убедили в том, что экономика не потянет еще один миллиард долларов, хотя,
например, в экономику Восточной Германии инвестируется более 100 млрд. долларов. Слепое
копирование фондов Норвегии или Арабских эмиратов, я считаю, не совсем корректно. Потому что те
страны решили все свои социальные проблемы, там нет бедности, безработицы, там люди живут богато,
счастливо и все довольны тем, что они живут в нефтяной державе. У нас этого не произошло и не
происходит в последние десять лет. Теперь мы говорим о стабилизирующей функции НФ. Но мне кажется,
здесь смещены акценты – стабилизирующую роль в экономике должна играть сама экономика, не
зависящая от колебаний цен на наше сырье… . Экономика должна быть сильной, конкурентной, открытой,
устойчивой, чтобы малый и средний бизнес, само население страны благодаря своим профессиональным и
умственными возможностям могли обеспечить ее стабильность и устойчивость… . Если говорить о
сберегательной функции, то я тоже сомневаюсь в том, что она выполняется, потому что сберегать и
откладывать для будущих поколений не совсем правильно, когда сегодня наши дети не могут получить
хорошее образование и качественное здравоохранение. … Я считаю, что часть денег – 50% должны быть
направлены на инвестирование экономики, создание сильной инфраструктуры в государстве. А мы
говорим о вкладывании денег в западные страны, хотя западные инвесторы в нашу экономику фактически
кроме сырьевого, ни в один сектор больше денег не вложили» («Деловое обозрение Республика», 1 ноября
2001 г.).
По всей видимости, и в высшем руководстве Казахстана сегодня осознается необходимость
инвестирования части средств Национального фонда в развитие реального сектора экономики, который
значительно отстает сейчас от темпов роста финансовой системы страны. В качестве одного из возможных
вариантов ускоренного решения этой проблемы можно отметить подход, разрабатываемый в данное время
Агентством по стратегическому планированию РК. Ключевое звено этого подхода - создание еще одного
слоя институциональных инвесторов для преобразования средств консервативных инвесторов (к ним
относятся Национальный фонд и пенсионные фонды) в реальный сектор. Таким образом, предлагается
ступенчатая система разделения и снижения инвестиционных рисков, существующая во многих развитых
странах. К инвестфондам будут применяться международные стандарты бухгалтерского учета с целью
обеспечить их прозрачность и финансовую устойчивость. Отметим в этой связи, что попытка создания
инвестиционных фондов уже предпринималась в Казахстане в рамках программы массовой приватизации,
но завершилась провалом из-за несовершенства законодательства и общей политики государства на
предпочтительное привлечение средств инвесторов в банки. В настоящее время в Казахстане существует
только один инвестиционный фонд, законодательство о таких фондах по-прежнему остается
несовершенным и непривлекательным с точки зрения налоговых льгот.
Предполагается, что первоначально в инвестфонды будут направлены пенсионные активы, и только
затем, по мере необходимости – средства Национального фонда в размере 1% от его активов, для чего
потребуется внести соответствующие поправки в действующее законодательство. Долю активов
Национального фонда, направляемых в реальный сектор экономики Казахстана, затем предлагается
постепенно увеличивать, но в любом случае на эти цели будет направляться не более 20% от активов
фонда. По всей видимости, такой подход натолкнется на серьезное сопротивление Национального банка и
Министерства финансов, предлагающих иные, более консервативные варианты развития финансовой
системы. Вот одно из высказываний главного банкира Казахстана Григория МАРЧЕНКО, отражающее
позицию Национального банка по этому вопросу: «Нам все время задают какие-то политические вопросы
о том, не правильнее ли эти деньги использовать для поддержки села или малого бизнеса. Или у нас ряд
предпринимателей – г-да Аблязов и Абилов в свое время говорили о том, что 20% Национального фонда
нужно дать банкам, чтобы они дали льготные кредиты предпринимателям. Я с этим предложением, вопервых, как экономист не согласен, а во-вторых, это право правительства. Это можно обсуждать в ходе
бюджетного процесса» (пресс-конференция в Национальном банке 8 мая 2002 г.). Главным препятствием
для инвестирования средств Национального фонда в Казахстане, по мнению руководства Национального
банка, является отсутствие индустриальной политики в стране.
Вместе с тем существуют и предложения о том, чтобы направить средства Национального фонда на
текущие цели, чтобы повысить уровень благосостояния нынешнего поколения казахстанцев. Вот один из
типичных примеров такого подхода. Депутат мажилиса Гани КАСЫМОВ заявлял следующее: «Стыдно
должно быть нашему правительству. Оно бы вместо того, чтобы создавать Нефтяной фонд и мучиться, в
какой заграничный банк 600 млн. долларов положить, лучше бы позаботилось о жизни инвалидов,
стариков, беременных женщин. Сначала Утембаев, теперь Ахметов озабочены тем, как бы сыграть на
ликвидности чьих-то там акций, а кто их ждет на мировом рынке с их 600 миллионами? Лучше уж эти
деньги на поддержание бюджета отправили» (цитируем по «Деловому обозрению Республика», 14
сентября 2000 г.). Председатель Национального банка Казахстана Григорий МАРЧЕНКО видит развитие
подобного сценария с использованием денег фонда на социальные цели следующим образом: «Я думаю,
что много будет зависеть от того, как дальше будет ситуация развиваться по шельфу (Каспия – прим.
автора). Если действительно в ближайшие несколько лет будет сразу несколько десятков блоков
продаваться, и будут все эти деньги поступать, то тут это принципиальный политический и экономический
вопрос, как это делить. Понятно, что часть денег должна идти в фонд, часть – в бюджет, из этой части
нужно увеличивать социальные расходы, чтобы люди видели, что от этого нефтяного пирога всем
достается, и все понимают, что они от этого выигрывают не теоретически, а в виде роста заработной
платы, пенсий, социальных пособий и так далее. Как все это распределять, это задача правительства и
парламента» (пресс-конференция в Национальном банке 8 мая 2002 г.).
Как ни странно, факты непонимания роли Нацфонда и правил его деятельности имели место на самом
высоком уровне. Так, хотя средства фонда не могут использоваться для кредитования частных или
государственных организаций и в качестве обеспечения обязательств, и вообще не могут быть
инвестированы в любые активы внутри Казахстана, премьер-министр Касымжомарт ТОКАЕВ
высказывал намерение обратиться к главе государства за 50 млн. долларов, необходимых для освоения
месторождения газа на юге Казахстана. Другой пример: в октябре 2001 года в парламенте завязалась
дискуссия между премьер-министром Касымжомартом Токаевым и депутатом Гани Касымовым. Депутат
требовал от премьера разъяснить, почему правительство размещает активы Нацфонда в зарубежные
финансовые активы, хотя Правила формирования и использования фонда в пункте 11-м ясно гласят:
«Фонд размещается в надежные и ликвидные иностранные финансовые активы в целях его сбережения и
получения инвестиционного дохода».
Из ответа премьер-министра депутату следовало, что и глава правительства не очень знаком с
Правилами формирования и использования Нацфонда. Об этом говорят следующие заявления премьерминистра: «Даже при сильнейших колебаниях внешней конъюнктуры и неблагоприятной ситуации эти
средства, уверяю, не будут использованы», «Мы очень не хотели бы, чтобы эти средства пошли на
стабилизацию экономики в кризисных условиях, а желали бы, чтобы ими воспользовались юные граждане
страны».
13. Сколько еще копить Казахстану?
Вопрос этот не является риторическим, поскольку из экономики страны в пользу Национального фонда
уже отвлечены значительные средства, в то время как остаются нерешенными многие социальные
проблемы и задача обновления изношенных основных фондов. Поэтому для общества важно знать, какую
сумму необходимо накопить в Национальном фонде, с тем, чтобы в определенный исторический момент
позволить направить на потребление. В качестве ориентира можно взять показатели норвежского
нефтяного фонда, где по информации Национального банка Казахстана, по состоянию на начало мая 2002
года объем средств составлял порядка 55 млрд. долларов. По актуарным расчетам норвежцев при
достижении активов фонда величины в 80 млрд. долларов, этой суммы будет достаточно, чтобы
выплачивать пенсию на норвежском уровне всем норвежцам всегда. К этому показателю, по оценке
председателя Национального банка Казахстана Григория Марченко, норвежцы могут придти при
нынешних ценах на нефть через 3-4 года. Поскольку население Норвегии составляет порядка 4,5 млн.
человек, то есть примерно в три раза меньше, чем в Казахстане, то копить средства в Национальном фонде
придется дольше. В качестве верхней оценочной планки можно взять сумму в 240 млрд. долларов, которая
будет гарантировать всем казахстанцам получение пенсий на норвежском уровне. Если же исходить из
разницы в уровне душевого ВВП, покупательной способности национальных валют, средних величин
номинальной заработной платы и других макроэкономических индикаторов, по которым Норвегия и
Казахстан различаются как минимум на порядок, то можно предположить, что нижней оценочной планкой
для накоплений Национального фонда является сумма порядка 20-24 млрд. долларов, то есть годичный
объем ВВП страны по нынешним меркам или 7-8 годовых республиканских бюджетов. Учитывая темпы
роста активов Национального фонда за первый год его существования, можно предположить, что таких
объемов накопления сможет достигнуть за 12-15 лет, то есть не ранее 2015 года.
14. Кому принадлежат нефтяные месторождения и
ресурсы.
природные
Юридически законодательство Республики Казахстан разграничивает полномочия соответствующих
органов. Система полномочий выглядит следующим образом:
В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 27 января 1996 г.
N 2828 «О недрах и недропользовании» Правительство Республики Казахстан среди других полномочий:
1) организует управление государственным фондом Недр как объектом государственной
собственности;
2) определяет Участки Недр, предназначенные для удовлетворения государственных потребностей в
стратегических и дефицитных видах Минерального сырья, устанавливает ограничения на пользование
Недрами в целях обеспечения национальной безопасности, сохранности окружающей природной среды,
безопасности населения, производит консервацию Участков Недр для сохранения запасов Минерального
сырья в интересах будущих поколений;
3) определяет особенности порядка уплаты специальных платежей и налогов для
Недропользователей,
осуществляющих
деятельность
в
различных
отраслях
добывающей
промышленности;
4) определяет порядок заключения Контрактов;
5) утверждает Перечень Участков недр (блоков), подлежащих выставлению на конкурс
Компетентным органом (уполномоченный государственный орган);
6) разрабатывает и утверждает Модельные контракты;
7) определяет Компетентный орган по заключению и исполнению Контрактов на недропользование,
за исключением Общераспространенных полезных ископаемых;
Функции Компетентного органа (уполномоченный государственный орган)
1. В функции Компетентного органа (уполномоченный государственный орган) входит:
1) подготовка и организация конкурса инвестиционных программ для предоставления Права
недропользования на проведение Разведки, Добычи и совмещенной Разведки и Добычи;
2) ведение переговоров с Недропользователем об условиях Контракта, подготовка совместно с
Недропользователем проекта Контракта;
3) организация проведения согласования проектов контрактных документов;
4) заключение и регистрация Контракта, за исключением Контракта на Добычу общераспространенных
полезных ископаемых в коммерческих целях;
5) мониторинг и контроль за соблюдением условий выполнения Контрактов совместно с
государственным органом по использованию и охране недр;
6) обеспечение исполнения и расторжения Контракта в порядке и по основаниям, предусмотренным
законодательством;
7) предоставление ежегодного отчета Правительству Республики Казахстан о ходе выполнения
Контракта
Компетенция местных исполнительных органов
Областные исполнительные органы:
1) предоставляют Недропользователю земельный участок на право землепользования в размере,
определенном Контрактом;
2) принимают участие в переговорах с Недропользователем для решения вопросов, связанных с
соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения региона при заключении
Контракта;
В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 28 июня 1995 г.
N 2350 «О нефти» в функции Компетентного органа входят:
1) ведение переговоров с Подрядчиком об условиях Контракта и подготовка совместно с Подрядчиком
проекта Контракта;
2) организация проведения независимой экспертизы проектов контрактных документов;
2) подписание Контракта;
3) по поручению Правительства Республики Казахстан ведение переговоров и заключение
соглашений с соответствующими органами других государств, обеспечивающих возможность исполнения
Контракта, строительства и эксплуатации трубопроводов и других средств транспортировки на их
территории для экспорта Нефти.
4) осуществляет подготовку и организацию конкурса инвестиционных программ и проводит
переговоры на предоставление Права недропользования на Разведку, Добычу и совмещенную Разведку и
Добычу;
5) дает разрешение на передачу права на проведение Нефтяных операций в соответствии с
настоящим Указом и статьями 14 и 15 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от
27 января 1996 года «О недрах и недропользовании»;
6) совместно с государственным органом по использованию и охране недр и Национальной
компанией осуществляет мониторинг и контроль за соблюдением условий Контрактов на проведение
Нефтяных операций.
Кроме того, Постановлением Правительства Республики Казахстан от 19 апреля 2002 года N 451 была
образована Комиссия по проведению конкурсов инвестиционных программ на получение права
недропользования в комиссию вошли Заместитель Премьер-Министра Республики Казахстан, Министр
энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан, директор Департамента недропользования
Министерства энергетики и минеральных ресурсов, Министр юстиции, Министр природных ресурсов и
охраны окружающей среды, Заместитель Руководителя Канцелярии Премьер-Министра, вице-министр
финансов, вице-министр экономики и торговли, Председатель Комитета геологии и охраны недр
Министерства энергетики и минеральных ресурсов, представитель областного исполнительного органа
(приглашается в зависимости от территориальной принадлежности объекта).
Комиссия в установленном законодательством порядке проводит конкурсы инвестиционных программ
на получение права недропользования.
Функциями Национальной компании являются:
1) представление государственных интересов в Контрактах с Подрядчиками, осуществляющими
Нефтяные операции посредством обязательного долевого участия в Контрактах в порядке, определяемом
правительством Республики Казахстан;
2) участие в организации конкурсов на Нефтяные операции на территории Республики Казахстан,
включая секторы Каспийского и Аральского морей;
3) подготовка и реализация новых проектов, связанных с Нефтяными операциями.
В соответствии с Правилами представления государственных интересов Национальной компанией в
контрактах с подрядчиками, осуществляющими нефтяные операции, посредством обязательного долевого
участия в контрактах, утвержденными Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 июня
2002 года N 708 Национальной компанией равно как и полномочным органов является закрытое
акционерное общество «Национальная компания «КазМунайГаз», уполномоченная государством
контролировать, наблюдать и осуществлять регулирование нефтяных операций в Соглашениях о разделе
продукции.
Национальная компания как полномочный орган обеспечивает представление государственных
интересов в Соглашениях о разделе продукции и в контрактах с долевым участием путем обязательного
участия в корпоративном управлении.
Правительство Республики Казахстан, принимая решение о перечне блоков, выставляемом на конкурс
инвестиционных программ, закрепляет в соответствии со стратегическими интересами государства и
представленными расчетами Национальной компании обязательную долю Национальной компании в
контрактах, которая не может быть менее 50%, если иное не предусмотрено международным договором
или решением Правительства Республики Казахстан.
Компетентный орган, организующий проведение конкурса, обязан в условиях конкурса
инвестиционных программ указать обязательную долю Национальной компании в выставляемом на
конкурс блоке в соответствии с решением Правительства Республики Казахстан.
Национальная компания принимает непосредственное участие в формировании основных условий
конкурса как по блокам, имеющим утвержденную Правительством обязательную долю ее участия, так и по
блокам, разработка которых предусматривает раздел продукции между подрядчиками и Республикой
Казахстан, выступая оператором доли государства.
Национальная компания участвует в организации конкурсов на нефтяные операции на территории
Республики Казахстан.
Национальная компания совместно с победителем конкурса по блоку, по которому определено ее
обязательное участие, могут выступать в форме созданного ими совместного предприятия или
консорциума на основании договора о совместной деятельности.
Национальная компания, являясь участником такой совместной деятельности по нефтяным операциям,
определяет оператором в каждом контракте или Соглашении о разделе продукции свою дочернюю
организацию или иное юридическое лицо по согласованию с Компетентным органом.
Полномочия по представлению государственных интересов
Национальная компания наделяется правом на получение доли Республики Казахстан по разделу
продукции, получаемой по Соглашениям о разделе продукции в качестве оператора государства в
соответствии с условиями указанных Соглашений.
По ранее заключенным Компетентным органом Соглашениям о разделе продукции Компетентный
орган на основании отдельного поручения в соответствии с законодательством Республики Казахстан и с
учетом положений соответствующих Соглашений вправе возложить на Национальную компанию
представление интересов государства по ним.
Представление Национальной компанией интересов Республики Казахстан в Соглашениях не
подменяет функции государственных органов, осуществляющих функции Компетентного органа в области
недропользования и иные контрольные и надзорные функции, за проведением нефтяных операций в
соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.
Национальная компания «КазМунайГаз»
До февраля 2002 года полномочным органом являлась Национальная компания «Казахойл»,
возглавляемая бывшим Министром нефти и газа, бывшим Премьер-Министром Казахстана Нурланом
Балгимбаевым.
В начале 2002 года Указом Президента было образовано закрытое акционерное общество
«Национальная компания КазМунайГаз» путем слияния ЗАО «Национальная нефтегазовая компания
«Казахойл» и ЗАО «Национальная компания «Транспорт нефти и газа», которую возглавлял зять
Президента страны Тимур Кулибаев, впоследствии назначенный вице-президентом вновь созданной
компании. Консолидированный баланс «КазМунайГаза» оценивается Правительством в 2 млрд. долларов.
Создание Национальной компания «КазМунайГаз», которая рассматривается специалистами
исключительно как вертикально-итегрированная супермонополия, вызвала различные мнения. Одни
считают, что тем самым был грубо нарушено антимонопольное законодательство, что в прочем
наблюдалось при функционировании обеих национальных компаний и до слияния. Другие усмотрели в
этом шаге дальнейшее изменение инвестиционной политики в сторону ее ужесточения.
По официальной версии, слияние компаний направлено на решение крупных программных задач
государства по эффективному и рациональному управлению нефтегазовым сектором, в частности,
позволяющему перейти к более эффективному освоения казахстанского шельфа Каспийского моря. Также,
по официальным источникам, слияние повысит инвестиционный и кредитный потенциал объединенной
компании.
Политические эксперты усматривают в слиянии политическую подоплеку, направленную на
концентрацию ресурса перед скорыми президентскими и парламентскими выборами, а также новым
переделом собственности и власти.
Таким образом, Национальная компания как уполномоченный орган имеет весьма широкие полномочия
по представлению интересов государства при заключении контрактов на недропользование. Эти
полномочия еще более укрепились после создания объединенной вертикально-интегрированной
национальной компании, при обратно пропорциональном снижении прозрачности деятельности. Однако, в
связи со слиянием, Премьер-министр страны заметил, что все национальные компании будут утверждать
стратегию развития в правительстве. Таким образом, можно отметить, что на этот раз впервые на уровне
Премьер-министра правительство заявило о контроле над государственной собственностью. К сожалению,
о парламентском контроле национальных компаний и государственных акционерных обществ в
нефтегазовом секторе речи пока не идет.
В соответствии с п. 3 ст.6 Конституции Республики Казахстан «земля и ее недра, воды, растительный и
животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности».Согласно п. 2,
ст.1 одним из основополагающих принципов является «решение наиболее важных вопросов
государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском
референдуме или в Парламенте».
В соответствии с п.1 ст. 3 «единственным источником государственной власти является
народ».Однако, по мнению экспертов, ни юридически, ни фактически, ни через своих представителей в
представительных органах власти, ни тем более через механизмы прямой демократии (референдум) народ
не имеет доступа к принятию решений об использовании недр, а также не имеет достаточного доступа к
такой информации. Более того, контракты на недропользование, а также о разделе продукции,
заключаемые Правительством, являются конфиденциальными, несмотря на то, что содержат общественно
значимую информацию об объекте правовых отношений, принадлежащем народу. Аналогичным образом,
в закрытом и тайном порядке принималось единоличное решение об открытии специального счета на имя
гражданина Казахстана - Назарбаева Н.А., который, по словам премьер-министра Тасмагамбетова И.,
использовался на нужды народа. Запросы депутатов парламента об использовании средств от продажи
государственной доли участия в совместном предприятии «Тенгиз-Шевройл», равно как и тайных счетах,
не получили исчерпывающего ответа.
По факту публикации в Интернете на сайте www.kub.kz статьи «Молчание ягнят» Комитет
национальной безопасности РК возбудил уголовное дело против ее автора – известного журналиста и
общественного деятеля Сергея Дуванова, при странных и до сих пор невыясненных обстоятельствах
произошла гибель дочери главного редактора газеты Лиры Байсеитовой «Республика-2000» якобы,
задержанной за наркотики в следственном изоляторе полиции г.Алматы. В своем заявление известная
международная организация «Репортеры без границ» как одну из версий - связывает эту смерть с
расследованием Лиры в отношении швейцарских счетов.
Отдельную тему представляет собой проблема первоначальной и последующей приватизации объектов
недропользования и перерабатывающей промышленности, которые проводились при практическом
отсутствии нормативно-правовой базы, прозрачности и четких стандартов процесса приватизации. По
единодушному мнению экспертов, приватизация этих объектов была полностью основана на отношения
коррумпиетета и представляет собой наиболее яркий пример «захвата государства». Таким образом,
государственная собственность в форме объектов недропользования, добывающей и перерабатывающей
промышленности была плотно сконцентрирована в руках отдельных представителей власти с
проявлениями хронизма и непотизма, промышленно-олигархических групп,. Процесс концентрации
собственности претерпевал неоднократные переделы, сопровождавшимися применением как
политических, так и силовых методов (противостояние ШНОС-Харрикейн Кумколь Мунай, 1999 г.).
Работа иностранных инвесторов, так же как и их приход на нефтяной и горнодобывающий рынок
Казахстана, по мнению экспертов, основан на коррупции и «захвате государства». Как правило, работа
иностранного инвестора, имеющего долю в совместном предприятии, осуществляется под
покровительством высокопоставленного чиновника или промышленно-олигархической группировки,
сросшейся или вышедшей из властной структуры.
Таким образом, можно сделать вывод, что решения в нефтегазовом и горнодобывающем секторе,
принимаются преимущественно узким кругом представителей исполнительной власти, без достаточного
рассмотрения в парламенте Парламента и освещения в СМИ.
15. Национальный фонд и право доступа к природным
ресурсам
Признание, соблюдение и защита прав человека, а так же признание универсальности, неделимости,
взаимозависимости и взаимосвязанности гражданских, культурных, экономических, политических,
социальных и экологических прав человека (Венская декларация 1993..., ст.5) является необходимым
условием устойчивого развития и построения демократического общества. Поэтому реализация целей
Национального фонда во многом зависит от реализации прав человека на доступ к природным ресурсам,
права на доступ к информации, к процессу принятия решений и правосудию. Вопрос о правах будущих
поколений, так же является весьма сложной проблемой.
Признание прав человека в Казахстане
Несмотря на то, что в “Декларации Верховного Совета КазССР о государственном суверенитете
Казахской Советской Социалистической Республики” от 25 октября 1990 года и Конституционном законе
Республики Казахстан (РК) от 16 декабря 1991 года №1007-ХII “О государственной независимости РК”
Казахстан признал Всеобщую декларацию прав человека, республика до сих пор не подписала
Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических,
социальных и культурных правах (согласно выступлению Госсекретаря Министра иностранных дел РК
К.Токаева на 58 Сессии Комитата ООН по правам человека от 19 марта 2002 года и информации Центра
ОБСЕ в Алматы, 7 мая 2002 года). Однако Республика подписала целый ряд других конвенций по правам
человека и природоохранных конвенций.
В целом в республике признан широкий спектр экологических прав человека, в том числе косвенно
было признано право доступа к природным ресурсам. Однако положение с соблюдением и защитой прав
не может быть признано удовлетворительным.
Отсутствие государственной экологической политики
Одной из отличительных особенностей, влияющих на развитие экологической ситуации в Казахстане в
годы после провозглашения независимости, является отсутствие какой-либо официальной экологической
политики, принятой парламентом. Это происходит несмотря на то, что к середине 90-х годов специалисты
уполномоченных органов разработали проект такой политики, но проект был положен под сукно.
Поэтому действия правительства в экологической сфере сводятся к решению, далеко не всегда
успешному, наиболее острых экологических проблем и вялой официальной реакции на инициативы
международного сообщества.
Фактически экологическая ситуация в стране не контролируется ни парламентом, ни правительством,
ни другими государственными органами. Она формируется под влиянием ряда социально-экономических
процессов. Назовем лишь некоторые наиболее важные из них.
1). Несмотря на периодические заявления официальных лиц о необходимости развития наукоемких
отраслей, экономическая политика страны, по-прежнему, ориентирована на экономический рост за счет
усиления использования природных ресурсов и обширных территорий страны.
2). Добыча нефти на шельфе Каспийского моря является одним из приоритетов правительства, хотя
наносится огромный непоправимый ущерб биологическим и другим ресурсам региона.
3). Низкие цены на вывозимое сырье.
4). Осуществляется смягчение природоохранного законодательства в целях стимулирования
использования ресурсов.
5). Идет разрушение экономического механизма природопользования, так как правительство не ставит
целью создание механизма рационального природопользования:
амортизационные льготы для нефтедобывающих компаний;
ликвидация платежей за охрану и воспроизводство природных ресурсов;
и др.
6). Проведена частичная приватизации земли: без определения политики в области рационального
использования и охраны земель; без предварительного разделения государственной собственности; без
разделения полномочий властей различного уровня.
7). Предпринимаются попытки изменить политику Казахстана в области ввоза и захоронения
радиоактивных отходов иностранных государств.
8). Предпринимаются попытки передать леса в собственность областных органов исполнительной
власти и частично в пользование иностранных, например, австрийских лесоперерабатывающих компаний.
Идет бесконтрольная рубка лесов.
9). Идет бесконтрольное использование биологических ресурсов. Один из примеров использование
краснокнижных животных: для охоты, для продажи за рубеж и т.д.
10). Идет разрушение ряда памятников природы, претендующих на включение в Список всемирного
наследия и/или на создание национальных парков. Например, проблема Иле-Алатауского национального
парка. Проблема, в основе которой лежит не экономическая целесообразность, а амбиции правящей элиты
Казахстана.
В этом свете создание фонда будущих поколений выглядит как хорошая мина при плохой игре, так как
ущерб, наносимый окружающей среде огромен, так как сейчас закладываются экологические проблемы
для будущих поколений, которые могут иметь непредсказуемые последствия в будущем. Не учитывается и
то, что фонд должен быть компенсацией за использование невозобновляемых ресурсов, которые не смогут
перейти к будущим поколениям. Такое предназначение имеют фонды ряда штатов США (Голуб,
Струкова).
Еще одним негативным последствием отсутствия экологической политики является неясность прав
собственности на природные ресурсы и непрекращающаяся борьба за их передел (например, земли и
лесов). В этих условиях одним из главных методов приватизации стало искусственное обесценивание
государственной собственности, создание имиджа нежизнеспособности госпредприятий.
Снижение роли парламента в процессе принятия решений по основным социальноэкологическим вопросам
Уменьшение роли парламента в процессе принятия решений по основным экологическим вопросам
стало возможны в условиях сворачивания политических и экономических свобод, достигнутых в годы
перестройки и первые годы независимости.
Снижение роли парламента и сокращение возможности граждан участвовать в управление страной
через своих представителей в парламенте, что противоречит Конституции, принципам Орхусской
конвенции, закону “О национальной безопасности”. Фактически – это лишение граждан их неотъемлемых
конституционных прав, отстранение от процесса принятия решений или сведение последнего к простой
формальности. В руководстве к выполнению Орхусской конвенции под участием общественности в
принятии решений понимается кроме прочего и участие в “разработке политики или нормативных актов”
(Орхусская конвенция: руководство по осуществлению, с.178).
Одним из ярких примеров отстранения народа от принятия решений является ряд важнейших решений
в области природопользования, принятых без участия парламента и народа страны. Прекрасным примером
этого служат секретные соглашения о разделе продукции.
Снижение роли парламента в решение вопросов природопользования и охраны природы закрепляется и
на законодательном уровне. Роль парламента сведена на нет во многих нормативных актах: в
президентских указах имеющих силу законов “О нефти” 1995, “О недрах и недропользовании” 1996, в
законах “Об охране окружающей среды” 1997, “Об особо охраняемых природных территориях” 1997, “О
земле” 2001, “Об охране атмосферного воздуха” 2002 и других. В соответствии с этой тенденцией сведена
к минимуму и роль парламента по отношению к Национальному фонду. Или, говоря иными словами,
“высший представительный орган” (Конституция…, ст.49, п.1), орган, имеющий “право выступать от
имени народа” (Конституция…, ст.3, п.1), выполняет лишь незначительные функции в работе с фондом,
которые сводятся к тому, что на рассмотрение парламент “в случае необходимости” будут вынесены
проекты законодательных актов об источниках формирования активов Фонда, и что парламент будет
участвовать в подготовке “предложения по формированию органов управления Фондом…” (Указ О
Национальном Фонде).
Парламент утратил возможность определять государственную экологическую политику в той или иной
сфере, что являлось его прерогативой. Теперь эта функция возложена на президента (Конституция ст.40,
п.1) и правительство (См. например ст.6, пп.1 закона Об охране атмосферного воздуха). Это заложило
основы для многочисленных случаев превышения полномочий исполнительными органами власти,
особенно на местном уровне, что уже признается даже официальными органами.
В связи с этим возникает вопрос как в сложившейся ситуации граждане Республики Казахстан могут
реализовать свое конституционное “право участвовать в управлении делами государства непосредственно
и через своих представителей…” (Конституция…, ст.33, п.1), и выполнять свои обязанности, вытекающие
из ст.21 закона “О национальной безопасности Республики Казахстан”, в которой указывается, что
“обязанностью соответствующих государственных органов, организаций, независимо от форм
собственности, должностных лиц и граждан является: 1) защита окружающей среды, рациональное
использование и охрана природных ресурсов” (закон “О национальной безопасности Республики
Казахстан”, ст.21).
Собственность на государственные природные ресурсы.
Права собственности на государственные природные ресурсы не прояснены до сих пор.
Постановлением Конституционного совета РК от 17 марта 1999 года №4/2 правительство, фактически,
признается собственником государственной собственности, в том числе и природных ресурсов, однако при
этом делается оговорка. “Подпункт 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан следует понимать
таким образом, что юридическое содержание нормы “организует управление государственной
собственностью” означает наделение Правительства республики полномочиями владеть, пользоваться и
распоряжаться государственной собственностью в пределах, установленных законодательными актами”
(Постановление Конституционного Совета…).
В связи с этим трактовка государственной собственности (пункта 4 статьи 66) приобретает еще более
запутанный характер, а разъяснение КС выглядит не очень убедительным.
Вопрос о разъяснении определения “государственная собственность” после приобретения
независимости не поднимался долгое время. Не подвергся он существенному пересмотру и в связи с
принятием Конституции 1997 года вплоть до выхода в свет данного постановления КС (с 16 декабря 1991
года по 17 марта 1999 года). При этом следует отметить, что долгое время главными субъектами прав
собственности оставались субъекты, определенные в последние годы существования СССР (См. например
действующий Лесной кодекс, ст.10, где указывается Верховный Совет).
Казалось бы, в условиях перехода к рынку проблема собственности на природные ресурсы должна
стать одной из первоочередных, но, видимо, положение дел устраивало правящую элиту, так фактически
собственность на природные ресурсы оставалась в руках чиновничьего аппарата. Во-первых, даже при
благоприятных условиях необходимо определенное время, чтобы успели сформироваться новые
отношения собственности. Во-вторых, чиновничество не желало выпускать из своих рук собственность,
которая находилась в его руках на праве управления. В-третьих, широкие массы плохо ориентировались в
правовых особенностях отношений собственности в рыночной экономике. В-четвертых, декларативные
заявления о собственности парламента (Верховного Совета), не подкреплялись активными действиями по
созданию реальных механизмов реализации прав собственности. Поэтому они маскировали до поры до
времени процесс формирования новых собственников.
Правовое оформление этой новой ситуации с правами собственности на природные ресурсы начало
приобретать конкретные черты после принятия новой конституции в 1995 году. Наглядным примером
служат формулировки в новых законах и президентских указах.
Источники и литература:
Нормативные акты Республики Казахстан
Водный кодекс Республики Казахстан от 31 марта 1993 года №2061-XII (с изменениями, внесенными
Законами РК от 24.12.96 г. №58-1; от 11.05.99 г. № 381-1; от 23.01.01 г. №151-II; от 24.12.01 г. №276-II).
Закон
Республики
Казахстан
от
24
января
2001
г.
№152-II
О
земле
(с изменениями, внесенными Законами РК от 10.07.01 г. №227-II; от 24.12.01 г. №276-II).
Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. №233-1 О национальной безопасности Республики
Казахстан (с изменениями в соответствии с Законом РК от 28.04.2000 г. №45-II).
Закон Республики Казахстан от 11 марта 2002 года №302-II Об охране атмосферного воздуха.
Лесной
кодекс
Республики
Казахстан
от
23
января
1993
г.
№1924-XII
(с изменениями, внесенными Указом Президента РК от 05.10.95 г. № 2488; Законами РК от 11.05.99 г. №
381-1; от 23.01.01 г. № 151-II; от 24.12.01 г. №276-II).
Кодекс
Республики
Казахстан
от
30
мая
1992
г.
№1367а-XII
О
недрах
и переработке минерального сырья (с изменениями, внесенными в соответствии с Указом Президента РК
от 21.12.95 г. №2713). Утратил силу в соответствии с Указом Президента от 27 января 1996 года.
Конституция Республики Казахстан. – Алматы, 1993.
Конституция Республики Казахстан. – Алматы, 1997.
Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 17 марта 1999 года №4/2 Об
официальном толковании подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан.
Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 28 июня 1995 г. №2350 О нефти
(внесены изменения Законами РК №122-1 от 13.06.97; от 11.08.99 г. №467-1).
Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 27 января 1996 г. №2828 О недрах и
недропользовании (с изменениями, внесенными в соответствии с Законом РК 11.05.99 г. №381-1; от
11.08.99. г. №467-1).
Указ
Президента
Республики
Казахстан
от
23
августа
2000
г.
№402
О Национальном фонде Республики Казахстан (с изменениями, внесенными в соответствии с Указ
Президента РК от 29 января 2001 г. №543).
Литература
Голуб А.А., Струкова Е.Б. Экономика природных ресурсов. – М., 1998.
Нарушение экологических прав граждан в России. Материалы к Докладу Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации. Центр экологической политики России и Институт “ЭКОЮРИС”. – М.,
2002.
Орхусская конвенция: руководство по осуществлению. ООН. – Нью-Йорк – Женева, 2000.
16. О системе фондов, связанных с осуществлением
природопользования на территории Республики Казахстан
Специфика условий Казахстана во многом определяется его расположением на стыке между Европой и
Азией. На севере, западе и востоке Казахстан граничит с Россией, на юге - с Узбекистаном, Киргизстаном
и Туркменистаном, на юго-востоке с Китаем. Такое расположение способствовало возникновению тесных
экономических связей между этими странами, а богатство минерально-сырьевой базы - интенсивному
освоению месторождений полезных ископаемых.
Длительное время основным фактором развития производительных сил республики является богатый
ресурсный потенциал. Разнообразие и размеры месторождений полезных ископаемых позволяли гордо
заявлять, что в Казахстане размещена вся Периодическая система элементов Менделеева. В Казахстане
обнаружены месторождения руд цветных металлов (меди, цинка, свинца и др.), а также железной руды,
многие из которых имеют мировое значение. Экономика Казахстана опирается на мощную
энергетическую базу, запасы каменного угля и урана позволяет Казахстану сохранять полную
энергетическую независимость.
Недра Казахстана от общих запасов полезных ископаемых стран СНГ содержат до 60% вольфрама, 50%
свинца, 40% цинка и меди, 30% бокситов, 25% фосфоритов, 15% железной руды, свыше 10% угля и 90%
хромитов [ 18 ].
В последние годы все более уверенно заявляет о себе набирающая силы нефтедобывающая отрасль.
Открытие огромных месторождений нефти в Тенгизе и газа - в Карачаганаке выдвинуло Казахстан в число
крупнейших мировых поставщиков углеводородного сырья.
По оценке специалистов Западно-Казахстанский регион, прежде всего Прикаспийский, в будущем веке
может стать крупнейшим в мире поставщиком нефти и газа. По данным исследований, запасы северного
шельфа Каспийского моря составляют: нефти 3-3,5 млрд. тонн, газа - 22,5 трлн. м3 [ 18 ].
В текущий период Казахстан стоит на пороге нефтяной эпохи, когда в страну хлынет все более
усиливающийся поток нефтяных долларов и от руководства страны, от ее общественности во многом
зависит, чем для Казахстана станет нефтяная рента - огромным благом или таким же огромным злом.
Необходимо отметить, что в настоящее время нефтяная рента, поступающая в страну в результате
реализации углеводородного сырья на международных рынках, пока не оказала существенного влияния на
экономическую ситуацию в республике.
Следует указать, что социально-экономические условия после почти десятилетнего периода
катастрофического ухудшения последние 2-3 года стабилизировались на крайне низком уровне.
Однако, большие деньги, получаемые от нефтяной ренты, уже начинают проявляться в виде
масштабных государственных расходов на осуществление разного рода престижных проектов.
К таким тратам, безусловно, следует отнести строительство новой столицы республики - г. Астаны. В
республике стало модным проведение за счет государственного бюджета разного рода фестивалей,
И все это происходит на фоне катастрофического роста бедности, приобретшего за последние десять
лет лавинообразный характер, обусловленный остановкой предприятий, их банкротством, массовой
безработицей. Прогрессирующая бедность связана с потерей права на пособие по безработице, мизерной
пенсией, большинство пенсионеров получают ее на уровне менее 30 долларов в месяц, что согласно
стандартов ООН соответствует уровню глубокой нищеты.
Уменьшение показателя ВВП на душу населения, имевшее место в 1991-1999г.г. также свидетельствует
о снижении уровня жизни большей части населения Казахстана.
Если в 1990г. по уровню жизни Казахстан занимал 37 место в мире, то к 1999г. он скатился на 113
позицию [ 6 ].
Значительно уменьшились объем потребления населением основных продуктов питания, на что
повлияло изменение цен и реальных доходов населения. Сократилось потребление всех продуктов кроме
хлеба и хлебобулочных изделий. Особенно уменьшилось потребление белковых высококалорийных
продуктов (молочных, яиц), мяса, а также овощей и фруктов, которое не достигает минимальной нормы.
По данным Института питания МН-АН РК, в настоящее время 39,2% населения республики недополучает
белков и калорий, 42% населения склонны к ожирению, 5% имеет недостаток веса. Последствия такой
ситуации: высокая детская и материнская смертность, низкая рождаемость, прогрессирующие болезни,
уровень которых представляет сегодня угрозу здоровью нации [ 6 ].
В Казахстане произошло резкое снижение индекса человеческого развития, по которому определяются
приоритеты в государственной политике, состоящий из трех компонентов: долголетия, образованности и
уровня жизни.
Анализ показывает, что основной “вклад” в снижение индекса человеческого развития внес
экономический спад, на долю которого приходится 84% общего снижения, 13% снижения вызвано
сокращением продолжительности жизни населения, 3% - снижением уровня образования. Следует также
отметить, что в связи с замедлением темпов экономического спада в последние годы показатель индекса
человеческого развития после 1997г. стабилизировался на крайне низком уровне.
Следствием ухудшения социально-экономических условий в республике стала потеря населения в
результате миграции. Основные миграционные потоки формируются в страны СНГ (около 80%), из них:
в
Россию-72,4%,
Узбекистан
и
Украину
по
2%,
Беларусь-1,8%
и
в зарубежные страны: Германию -18,4%, Израиль -0,6%, США - 0,3% [ 18 ].
В результате рыночных реформ, проводимых в Казахстане, в выигрыше оказалась очень небольшая по
численности часть состоятельного населения. Большая же часть населения проиграла. Богатые стали
богаче, бедные - беднее.
Такие катастрофические результаты проводимых реформ прежде всего связаны с тем, что основная
часть населения считает их безнравственным. В общественном сознании прочно укоренилась мысль, что
реформы проводятся в интересах определенного круга лиц, обогащение которых происходит не за счет их
собственного вклада в развитие производства, а за счет присвоения ценностей, созданных за весь
предшествующий период всем населением республики.
Результатом такой ситуации стал морально-психологический кризис большей части казахстанского
общества, вследствие чего все более четко проявляются признаки социальной апатии и разочарования.
Большинство людей бьются над решением проблем самого примитивного выживания. В результате в
обществе происходит накопление агрессии и нетерпимости, итогом которых становятся радикалистские
настроения, организованная преступность, убийства и разбои. Нарастающими темпами распространяется
наркомания.
В этих обстоятельствах определяющую роль в стабилизации положения могли бы сыграть органы
государственного управления и Парламент республики. Следует, однако, с сожалением констатировать,
что ситуация здесь развивается по привычному сценарию, коррупция и кумовство, неформальные
корыстные связи бизнеса и власти стали повседневным явлением.
Огромный ущерб наносится деятельность нефтяных и газовых компаний окружающей среде
территорий, охваченных их деятельностью. Эти компании занимают первое место среди отраслей
промышленности по объемам инвестиций. Несмотря на это в основных регионах нефте-газодобычи и
переработки углеводородного сырья - в Атырауской и Мангыстауской областях при осуществлении
технологических операций используется устаревшее и изношенное оборудование, в результате чего
возрастает уровень его аварийности и увеличиваются несанкционированные утечки нефти. В результате
чего общая площадь нефтяного загрязнения в Западном Казахстане составляет 194 тыс. га, а объем
разлитой нефти - более 5 млн. тонн [ 18 ].
Положение усугубляется еще и тем, что во многих случаях в текущий период уже невозможно
установить виновника выявленных загрязнений. В последнее десятилетие структура собственности в
казахстанском нефтяном бизнесе резко изменилась, государственные нефтяные компании, ранее
осуществлявшие нефтедобычу, ликвидированы, а новые хозяева, пришедшие им на смену, отказываются
признавать свою ответственность за ущерб окружающей среде, нанесенный в предшествующий период.
Практика сжигания попутного газа в факелах также наносит значительный экологический и
экономический ущерб. Повышенный тепловой фон и подкисление компонентов окружающей среды вокруг
месторождений, происходящее при сгорании попутного газа, оказывает влияние на почву, растительный и
животный мир регионов, прилегающих к месторождениям, выбросы углекислого газа, имеющие место в
этих случаях, вносят свой вклад в усиление парникового эффекта. Безвозвратные потери газа при этом
составляют более 740 млн.м3 в год. Отмечена зависимость повышенной заболеваемости населения в зоне
Тенгизского нефтегазового месторождения (более чем в 6 раз выше среднеобластных показателей) от
загрязнения атмосферного воздуха диоксидом серы и окислами азота.
В результате повышения уровня Каспия и непринятия предупредительных мер оказалось затопленными
более 200 скважин и месторождений нефти, в том числе крупнейших - Каламкас и Каражанбас, что создает
угрозу биологическому разнообразию не только затопленных регионов, но и всей экосистеме Капийского
моря - уникального природного объекта, в котором сосредоточено более 90% запасов осетровых рыб,
большое количество видов орнитофауны и распространен эндемик - каспийский тюлень. За последние
десять лет улов промысловых рыб сократился в 10 раз [ 18 ].
Установлено, что основными факторами производства являются : труд.капитал и природные ресурсы.
Они то и формируют результирующую часть производства - доход или ренту, размеры которой
устанавливаются как разность между выручкой от реализации продукции и издержками на ее
производство. Величина этого дохода определяется многими обстоятельствами, среди которых
главенствующую роль играют природные ресурсы.
Финансовые поступления от природоэксплуатирующего сектора - ресурсная рента в конечном итоге
распределяется между собственником природных ресурсов - обществом в лице государства,
выплачиваемая ему в виде налогов, арендной платы и других платежей, а также предприятием,
получающим свою часть в виде чистого дохода, т.е. той части ресурсной ренты, которая остается на
предприятии после уплаты налогов.
Такая схема распределения ресурсной ренты существовала всегда и уже освещена традиционной
экономической наукой. Следует сказать, однако, что она недостаточно соответствует существующим
реалиям, т.к. не учитывает, что помимо труда и капитала, интересы которых защищаются соответственно
обществом и производственным сектором в лице компаний, в создании ресурсной ренты участвует третий
- самый важный фактор - природные ресурсы, являющиеся частью окружающей природной среды.
В связи с этим мы считаем, что нефтяная ресурсная рента должна делиться по трем направлениям, при
ее распределении должны в равной степени учитываться:
- экономические интересы нефтегазового комплекса - компаний, предприятий и организаций,
непосредственно осуществляющих процесс производства и реализации углеводородов;
- социально-экономические интересы общества в лице государства, осуществляющего функции
обеспечения социальных потребностей общества и его безопасности;
- эколого-экономические интересы окружающей природной среды, для защиты которой от последствий
использования нефти и газа необходимо осуществление дорогостоящих природоохранных мероприятий.
Согласно существующей практике социально-экономические интересы общества и экологоэкономические интересы окружающей природной среды принято объединять под единым понятием
экономические интересы общества. Но следствием такого объединения становится полное превалирование
социально-экономических интересов над эколого-экономическими.
Особенно часто это происходит в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой, где
социальные проблемы имеют особенно острый характер. Поэтому здесь всегда будет соблазн направить на
их решение всю получаемую ресурсную ренту.
Так в Казахстане в начале 90-х годов платежи за загрязнение окружающей среды, до этого поступавшие
в фонды охраны природы, были направлены в бюджет. Для того, чтобы смягчить урон, нанесенный этим
решением финансированию природоохранных мероприятий было решено 70% средств, получаемых от
этих платежей передавать из бюджета на природоохранные цели. Это решение не выполнялось в течение
двух лет, фактическая передача составляла всего 40-45%, в последующие годы нормативная доля
передаваемых средств была снижена до 65%, но и этот норматив не был выполнен, фактическая передача
снизилась до 30-35%. Затем обязательный норматив на передачу средств не устанавливался совсем, а
финансирование природоохранных мероприятий окончательно приобрело остаточный характер.
Еще более антагонистический характер по отношению к двум другим группам интересов носят
экономические интересы нефтяных компаний, которые принимают все возможные меры для увеличения
своей доли ресурсной ренты. Защита интересов нефтяных компаний хорошо отлажена и на этом поприще
осуществляют деятельность высокооплачиваемые юристы и экономисты экстра класса. Средства,
полученные при распределении ресурсной ренты, используются нефтяными корпорациями для
расширения производства и захвата новых рынков сбыта.
Социально-экономические интересы общества заключаются в том, чтобы с помощью налоговых
механизмов (рентных платежей, налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, роялти, бонусов,
акцизных налогов) отвлечь максимально возможную часть ресурсной ренты на финансирование
социальных нужд общества и обеспечение его безопасности. Для этого общество в лице госорганов
создает мощный фискальный аппарат, который принуждает налогоплательщиков к уплате налогов,
установленных согласно законодательству. Полученные средства общество расходует на уплату пенсий,
финансирование образования, здравоохранения, обеспечение безопасности и другие социальные нужды.
Из этих средств следовало бы финансировать и природоохранные мероприятия, но, как уже указывалось
выше, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой государство практически с этой
функцией не справляется и поэтому в этом направлении необходима разработка специальных механизмов
защиты.
Эколого-экономические интересы окружающей природной среды состоят в том, чтобы за счет платежей
за загрязнение окружающей среды, платежей за охрану и воспроизводство природных ресурсов,
специальных платежей для формирования фондов рекультивации и реабилитации загрязнений
окружающей среды отвлечь часть ресурсной ренты для финансирования природоохранных мероприятий.
Эколого-экономические интересы окружающей природной среды защищены слабее других. В системе
органов государственного управления в большинстве стран созданы министерства, специализированные
на решение вопросов охраны окружающей среды. Но сама принадлежность к этой системе значительно
ослабляет их возможности в случаях, когда в противоречие приходят социально-экономические интересы
общества и эколого-экономические интересы окружающей природной среды.
Поэтому для защиты этих интересов должны быть в максимальной степени использованы возможности
неправительственных экологических обществ, которые путем оказания давления на корпорации и
государственные органы, организации соответствующего общественного мнения могут создать ситуацию,
при которой интересы защиты окружающей среды будут соблюдены.
Как уже указывалось выше, взаимоотношения всех трех групп интересов могут носить
антагонистический характер. Увеличение доли ресурсной ренты одной из них неизбежно влечет
пропорциональное уменьшение долей двух других. Поэтому между группами постоянно идет борьба, в
которой, к сожалению, пока проигрывают эколого-экономические интересы защиты окружающей среды.
Но так не может долго продолжаться, противоположные тактические интересы всех трех групп связаны
неразрывно в стратегическом плане и проигрыш одной из групп неизбежно влечет поражение всех.
Ухудшение качества окружающей природной среды может очень дорого стоить и нефтяным компаниям и
обществу.
Целью государственной политики в области распределения нефтяной ресурсной ренты должна стать
нормализация экономических интересов:
- компаний осуществляющих добычу, транспортировку и переработку углеводородного сырья;
- общества в лице государства, ответственного за удовлетворение социальных потребностей граждан;
- окружающей природной среды, нуждающейся в защите от последствий техногенного воздействия
добычи,транспортировки и переработки углеводородного сырья.
Оценивая результаты деятельности по достижению этой цели следует отметить, что в полной мере
гармонизировать эти весьма различные группы интересов не удалось ни в одной из стран.
Основным препятствием продвижению в этом направлении была и остается чрезвычайно агрессивная
политика нефтяных корпораций, которые используют все как законные, так и полузаконные способы
увеличения своей доли ресурсной ренты.
Как уже указывалось выше, социально-экономические интересы общества в части распределения
нефтяной ресурсной ренты защищает выступающее от его имени государство, с помощью системы
налогов на недропользователей оно изымает часть ресурсной ренты и аккомулирует ее в бюджете для
финансирования общественных нужд. Задачей государства является получение максимально возможного
дохода от эксплуатации принадлежащих всему обществу природных ресурсов. Его взаимоотношения с
недропользователями должны регулироваться законом, учитывающим интересы как недропользователя,
так и государства.
В США (штат Аляска) государство в лице правительства штата получает свою долю ресурсной ренты
от добычи нефти и газа четырьмя путями в виде:
- налога на имущество - налог на оборудование по добыче, переработке и транспортировке нефти.
Ставка этого налога 2 %. Общая оценочная стоимость нефтяного имущества в 2000 году составила 13,3
млрд.дол.США;
- налога на выработку (добычу) нефти. Ставка этого налога 15 % от стоимости. На менее прибыльных
месторождениях она может снижаться, но не ниже 80 центов за баррель;
- роялти - 12,5% стоимости добытой нефти, взимаемые за право ее добычи, хотя на некоторых участках
роялти выше и/или взимается по скользящей шкале;
- налога на доход корпорации. Ставка этого налога составляет 9,4% чистого дохода, полученного
компанией, непосредственно на Аляске, а также совокупного чистого дохода, полученного во всем мире.
Большая часть налоговых доходов и роялти идет в бюджет штата (Общий Фонд) и тратится на
государственные нужды, 25-50 % выручки от роялти направляется в Перманентный Фонд, а 0,5%
отчисляется в Фонд поддержки государственных школ [1 ].
В Российской Федерации основы современной системы налогов в нефтедобывающем секторе
экономики заложены в законе “О недрах” (1992).
К основным платежам за использование природными ресурсами относятся:
- плата за пользование природными ресурсами;
- отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Плата за пользование недрами для добычи углеводородного сырья взимается по ставке от 6 до 16% от
стоимости продукции в рублях по официальному курсу. Уровень ставки определяется при заключении
лицензионного контракта организацией, выдающей лицензию, и зависит от доступности и качества
ресурса, рентабельности месторождения.
Платежи за воспроизводство минерально-сырьевой базы (углеводородного сырья) устанавливаются в
размере 10% от стоимости продукции во внутренних ценах. Эти платежи не взимаются (или взимаются в
частичном размере) с недропользователей, выкупивших геологическую информацию у государственного
лицензированного органа или ведущих самостоятельную геологическую разведку на выделенном участке.
Кроме указанных выше налогов за пользование природными ресурсами существуют налоги, с помощью
которых ресурсная рента изымается косвенно, к ним относятся акцизы, НДС, экспортные пошлины, налог
на прибыль.
В 1994 году сумма платежей за пользование природными ресурсами в Российской Федерации составила
4717,7 млрд. руб. или 0,027 % приходной части бюджета и 0,007 % валового национального продукта [2 ].
В Республике Казахстан в число налогов на недропользование включаются:
- налог на сверхприбыль;
- специальные платежи недропользователей:
а) бонусы - подписной и коммерческий;
б) роялти.
Налоговым кодексом республики предусмотрено две модели налогового режима на
недропользователей:
- первая - предусматривает уплату недропользователями всех видов налогов и других обязательных
платежей;
- вторая - предусматривает уплату (передачу) недропользователями доли Республики Казахстан по
разделу продукции, а также уплату всех видов налогов и обязательных платежей за исключением: акциза
на сырую нефть, налога на сверх прибыль, земельного налога, налога на имущество.
Подписной бонус устанавливается при заключении контракта с приропользователем и является
разовым фиксированным платежом недропользователя, его размер зависит от экономической ценности
передаваемого месторождения.
Бонус коммерческого обнаружения уплачивается при обнаружении в пределах контрактной территории
месторождения полезного ископаемого, которое является экономически эффективным для добычи. Он
устанавливается на каждое коммерческое обнаружение, в том числе на обнаружение месторождений,
приводящих к увеличению первоначально установленных извлекаемых запасов.
Плательщиками роялти являются недропользователи, осуществляющие добычу углеводородного сырья.
Размер роялти определяется объемом добытого углеводородного сырья (нефть, природный газ, газовый
конденсат), ценой их реализации и ставкой роялти, устанавливаемой в контракте, исходя из экономики
проекта по всем видам добываемого природного сырья. При этом минимальная ставка роялти не должна
быть менее 0,5%.
Ставка роялти по углеводородам устанавливается по скользящей шкале как доля, определенная в
зависимости от объемов добычи по одному из следующих методов:
1) от объема накопленной добычи углеводородов за весь период деятельности, установленной
контрактом;
2) на уровне накопленной добычи за каждый отдельный год деятельности по контракту.
Плательщиками налога на сверхприбыль являются недропользователи, получившие внутреннею норму
прибыли выше 20%. В их число не входят недропользователи, осуществляющие деятельность по
контрактам о разделе продукции.
Ставка налога на сверхприбыль устанавливается в процентах к чистому доходу и колеблется в пределах
от 4 и до 30 процентов.
В Казахстане создание Национального Фонда не получило никакого общественного резонанса.
Изучение общественного мнения по этому вопросу не проводилось, но с большой долей уверенности
можно сказать, что подавляющая часть населения Казахстана не имеет ни малейшего понятия ни о том, что
такой фонд создан, ни о его целях и задачах. Та же очень малая часть общества, которая знает о создании
фонда, настроена по отношению к нему весьма скептически, большинство таких граждан считает, что
фонд создан для легализации средств, осевших на счетах за границей, косвенным подтверждением такого
мнения может служить сообщение о переводе 200 млн. долларов в Национальный фонд секретных
заграничных счетов [ 22 ].
В решении вопроса о создании Национального фонда общественность никакого участия не принимала,
более того Парламент страны также не участвовал в этом. Инициатива создания Фонда полностью
принадлежит Президенту РК и его администрации [ 1,17, 15,16,10,11,12 ].
Анализируя представленный выше материал можно прийти к следующим выводам.
1. В Казахстане при распределении ресурсной ренты от нефти хорошо защищены экономические
интересы нефтяных компаний, использующих в своих интересах пробелы в национальном
законодательстве, корыстные связи во властных структурах и другие законные и полу законные методы.
Экономические интересы общества защищает мощный налоговый аппарат, однако из-за
противодействия нефтяных компаний, несовершенства законодательства и других причин полностью
защищать эти интересы не удается.
Эколого-экономические интересы защиты окружающей среды не защищены совсем. В Казахстане
ликвидирована ранее созданная система фондов охраны окружающей среды, в результате мероприятия по
ее охране стали финансироваться по остаточному принципу, а так как снижение жизненного уровня
населения остановить не удается, то государство фактически полностью устранилось от решения
экологических проблем, сосредоточив свое внимание на проблемах социальных.
2. При использовании ресурсной ренты, полученной обществом, имеет место конфликт интересов ныне
живущего поколения - с одной стороны и будущих поколений - с другой. Всегда будет существовать
соблазн израсходовать все сейчас, не думая о будущем, поэтому необходимо создание системы фондов,
которые защищали бы интересы будущих поколений.
3. Созданный в Казахстане фонд защиты интересов будущих поколений - Национальный фонд
Республики Казахстан имеет существенные отличия от других аналогичных фондов: Перманентного
фонда (штат Аляска, США), норвежского правительственного нефтяного фонда; Фонда сбережений для
наследования (провинция Альберта, Канада),
- Национальный фонд РК создан в период, когда Казахстан находится только в самом начале нефтяной
эры. Имея огромные разведанные запасы углеводородного сырья, Казахстан пока не вышел на достаточно
высокий уровень его разработки. В штате Аляска, провинции Альберта, Норвегии уровень добычи нефти и
газа уже практически достиг своего пика и просматриваются перспективы его снижения.
- США, Канада и Норвегия относятся к группе высокоразвитых стран, добившихся экономического
процветания, поэтому уровень жизни населения этих стран очень высок.
Казахстан же создает Национальный фонд в исторический момент, когда Казахстанское общество
находится в глубочайшем кризисе - бедность подавляющей части населения, безработица, снижение
продолжительности жизни, миграция за пределы республики стали характерными чертами социальной
обстановки в стране.
- Перманентный фонд (штат Аляска) создан на базе поправки к конституции, принятой на референдуме,
в котором участвовало все население Аляски, фонды в Норвегии и в провинции Альберта учреждены
согласно законодательному акту своих парламентов, Национальный фонд Казахстана образован по
решению Президента Республики Казахстан, Парламент республики при этом был поставлен перед
совершившимся фактом и ему было просто предложено принять законы о внесении поправок в закон о
бюджете страны, связанных с созданием фонда.
- население штата Аляска, провинции Альберта и Норвегии приняли активное участие в процессе
организации фонда, степень активности населения была разной, но самое главное в обществе этих
территорий существует понимание целей и задач создаваемых фондов и высокая степень согласия на их
организацию. В Казахстане население практически не участвовало в обсуждении вопроса об учреждении
фонда и его функционирование осуществляется в атмосфере равнодушия и апатии большинства граждан
республики.
3. Национальный фонд Республики Казахстан имеет некоторое внешнее сходство с Норвежским
правительственным нефтяным фондом. Так же как и Норвежский Казахстанский фонд полностью включен
в бюджетный процесс. Руководство фондом как и в Норвегии , так и в Казахстане осуществляется
Правительствами, а управление - Национальными банками этих стран.
4. Но и с Норвежским правительственным нефтяным фондом Национальный фонд Казахстана имеет
принципиальные различия:
- норвежский фонд существует как единое целое, осуществляя сберегательную функцию, т.е.
накопление доходов от нефти и доходов от инвестиций, а также стабилизационную функциюперечислением части средств фонда на прокрытие бюджетного дефицита, образующегося в результате
деятельности не нефтяного сектора экономики. Национальный фонд Казахстана изначально делится на две
части - сберегательную и стабилизационную, каждая из которых формируется по своему;
- существенно отличается и использование средств фондов. Норвежский фонд расходуется только на
стабилизационные цели, казахстанский фонд помимо расходов на стабилизацию намечается еще
использовать на цели, определяемые Президентом РК. Такая формулировка направлений расходования
Национального фонда, на наш взгляд, создает широчайшие возможности для произвольного
использования его средств;
- система руководства Национальным фондом Казахстана весьма усложнена, если в Норвежском фонде
эти функции выполняются Министерством финансов страны и Норвежским национальным банком, то в
Казахстане аналогичным фондом руководят: Президент страны с Советом фонда, состоящим из
представителей Парламента, Администрации Президента и других властных структур, Правительство
республики и Национальный банк. Следует указать, что такая усложненная структура управления
неизбежно приведет к размыванию ответственности. Необходимо отметить также, что в утвержденных
правилах, регулирующих деятельность фонда, отсутствуют какие-либо механизмы, с помощью которых
общественность могла бы влиять на его деятельность;
- в Норвежский фонд направляются все доходы от нефти, в Национальный фонд Казахстана - только
часть - 10% (в сберегательный портфель), а также превышение по налогам, полученное в результате
реализации казахстанской продукции по ценам более высоким, чем планировалось. При этом все эти
перечисления осуществляются не от всех, а только от части предприятий согласно утвержденному
Перечню, в который помимо нефтяных компаний включены горнодобывающие комбинаты и некоторые
предприятия цветной металлургии;
- стабилизационная функция Норвежского фонда ориентирована на поддержание достигнутого
высокого уровня жизни населения, который выражается в значительных государственных расходах.
Стабилизирующая функция Национального фонда Казахстана ориентирована на средний уровень
государственных расходов, обеспечиваемый консервативным прогнозом цен на казахстанское сырье.
Таким образом, Норвежский фонд стабилизирует уровень процветания, а Казахстанский фонд - уровень
нищеты.
- Норвежский фонд открыт для общества, его квартальные и годовые отчеты публикуются в интернете
на сайтах Национального банка Норвегии. Об открытости Казахстанского фонда пока трудно судить, но
настораживает то, что отчет о его деятельности фонда опубликован не полностью , нет отчета о
результатах его аудита. Вызывает сомнения утвержденный порядок выбора независимого аудитора на
конкурсной основе, но согласно порядку, установленному Правительством республики, что на наш взгляд,
ставит аудитора в зависимость от органа, который он будет аудировать.
- при организации Норвежского фонда значительное внимание уделено экологическому аспекту его
деятельности, в его составе образован Норвежский экологический фонд, главной целью которого
определено улучшение состояния окружающей природной среды. В Национальном фонде Казахстана
экологический аспект отсутствует полностью.
5. Подводя итоги анализа ситуации, создавшейся вокруг Национального фонда Казахстана, можно с
уверенностью сказать, что он организован преждевременно. В текущий момент еще рано заботиться о
будущих поколениях, так как речь идет о выживании ныне живущего поколения. Если современная
ситуация будет развиваться в том же направлении, что и сейчас, то 90% населения Казахстана или вымрет
или разбежится, а оставшиеся 10% благоденствующих не смогут воспроизвести трудовой потенциал.
Конечно, можно завести рабочую силу из-за кордона, но будут ли пришлые безропотно трудиться на
благоденствующих - это большой вопрос.
6. На территории Казахстана и особенно в нефтедобывающих областях распространение получили
бесхозные свалки и хранилища отходов. Количество их увеличилось за последние десять лет, когда
прошла ликвидация государственного сектора экономики, а новые собственники на вполне законном
основании отказались нести ответственность за экологические обязательства прежнего собственника государства.
7. В нефтедобывающих областях укоренилась практика, когда организации, разрабатывающие
месторождения углеводородного сырья, оставляют выработанные месторождения без проведения
рекультивационных работ и консервации скважин. В результате места бывших разработок становятся
источниками загрязнения окружающей среды прилегающих территорий.
Предложения
Для улучшения создавшегося положения предлагается осуществить следующее:
1. Предусмотреть использование накопленных средств в фонде на улучшение состояния просвещения,
здравоохранения, повышение пенсионных выплат, как и предусмотрено в Президентской Программе 2030,
подъема уровня жизни населения Казахстана до показателя высокоразвитых стран.
2. Воссоздать в Казахстане систему фондов охраны окружающей среды, путем аккумулирования
средств от платежей за загрязнение, разработать механизмы общественного контроля за их деятельностью
и узаконить обязательное проведение независимого аудита фондов, для чего разработать соответствующий
законодательный акт и принять его Парламентом.
3. Для ликвидации бесхозных свалок и хранилищ отходов создать в Республике Казахстан структуру,
аналогичную Суперфонду в США, для чего разработать и принять законодательный акт по цели и задачам
близкий американскому “Всеобщему закону об экологической компенсации и ответственности (1980г.).
4. Создать в нефтяных компаниях, осуществляющих деятельность в Казахстане, за счет части
получаемой ими ресурсной ренты фонды охраны природы в целях финансирования текущих
природоохранных мероприятий и аккумулирование средств для рекультивации и консервирования
выработанных месторождений углеводородного сырья. Средства, направляемые в эти фонды, освободить
от налогообложения на прибыль, путем вычитания их из налогооблагаемой базы, о чем принять
соответствующую поправку в Налоговый кодекс.
5. Разработать и принять закон Республики Казахстан “О нефти”, в котором исходя из накопленного
опыта деятельности нефтяного сектора экономики в условиях рынка установить законодательные рамки
для регулирования взаимоотношений государства с иностранными и отечественными компаниями,
конкретизировать налогообложение в нефтяном бизнесе, установить основные направления экологической
политики.
17. Правовые аспекты создания, формирования,
использования и
управления Национальным фондом
Республики Казахстан
1.1. Анализ Указов Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года N 402 “О Национальном
фонде Республики Казахстан” и от 29 января 2001 г. N 543 “О некоторых вопросах Национального фонда
Республики Казахстан”, на основании которого был создан Национальный фонд РК и утверждены Правила
формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан (РК), позволяет сделать
вывод, что Национальный фонд нельзя отнести ни к одному из видов и форм юридического лица, то есть
он является не субъектом, а объектом прав. Он не является ни коммерческой, ни некоммерческой
организацией, ни государственным органом, ни государственным учреждением. То есть Национальный
фонд – это не юридическое лицо, и, следовательно, в соответствии с Гражданским кодексом Республики
Казахстан (ст.33 ГК РК) он:
не имеет на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления обособленное
имущество;
не отвечает этим имуществом по своим обязательствам;
не может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные
права и обязанности;
не может быть истцом и ответчиком в суде;
не имеет самостоятельный баланс или смету.
Согласно Правилам формирования и использования Национального фонда РК, утвержденным Указом
Президента РК № 543 “О некоторых вопросах Национального фонда Республики Казахстан”:
…
4. Фонд представляет собой совокупность финансовых активов, сосредоточиваемых на счете
Правительства РК в Национальном банке”
2. Источники и порядок формирования Фонда
…
7. С целью исполнения сберегательной функции Фонд формируется за счет следующих поступлений:
…
2) инвестиционные доходы от управления Фондом;
В соответствии со ст.7 п.1 пп.б) Закона Республики Казахстан от 1 апреля 1999 года N 357-1 “О
бюджетной системе”:
…
Статья 7. Поступления в республиканский бюджет
Поступления в республиканский бюджет включают:
доходы республиканского бюджета, которые состоят из:
…
б) неналоговых поступлений:
…
поступление дивидендов на пакеты акций, являющихся республиканской собственностью;
Если инвестиционные доходы от управления Фондом включают в себя доходы (дивиденды) на ценные
бумаги, то указанные доходы должны быть сначала перечислены в бюджет, а не сразу в Национальный
фонд как это предусмотрено Правилами.
Таким образом, Национальный фонд РК является по своей правовой природе – (ст.115 ГК) имуществом,
а точнее - деньгами (так как ценные бумаги не входят в активы фонда, а только доходы от них),
находящимися на специальном счете Правительства, которые находятся в доверительном управлении
Национального банка.
Создать деньги нельзя, их можно перечислить, получить, заработать. Поэтому уместнее было бы
говорить не о создании Национального фонда, а об открытии специального (национального) счета
Правительства.
1.2. Полномочия Президента по созданию Национального фонда РК
В соответствии со ст.44 п.21 Конституции Республики Казахстан и ст.19 п.12 Конституционного закона
Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. N 2733 “О Президенте Республики Казахстан” (с
изменениями, внесенными Конституционным законом от 6.05.99 г. N 378-1), Президент РК осуществляет
полномочия в соответствии с Конституцией и законами Республики.
Ни Конституция РК, ни законы РК не наделяют Президента РК полномочиями по открытию
специального счета Правительства в Национальном банке РК – созданию Национального Фонда РК.
Таким образом, издав Указ о создании Национального Фонда, Президент превысил свои полномочия.
2. Вопросы собственности
Имущество (деньги) находятся в чьей-то собственности или может быть бесхозяйным. Национальный
фонд (деньги) является, судя по всему, государственной собственностью, хотя в нормативных актах,
регулирующих создание, формирование и использование Национального фонда РК ничего об этом не
сказано.
Государственная собственность РК бывает двух видов (ст.192 ГК РК) – республиканская и
коммунальная. Если национальный фонд отнести к республиканской собственности, то в ГК РК (ст.192)
предусматривается, что:
…
2. Республиканская собственность состоит из государственной казны и имущества, закрепленного за
государственными республиканскими юридическими лицами в соответствии с законодательными актами.
Средства республиканского бюджета, золотовалютный запас и алмазный фонд, объекты
государственной собственности, перечисленные в статье 193 настоящего Кодекса, и иное
государственное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами, составляют
государственную казну Республики Казахстан.
Таким образом, Национальный фонд это либо государственная казна, либо имущество, закрепленное за
Правительством РК. Из актов Президента и Правительства не понятно, закреплен ли Фонд за
Правительством. Однако если учитывать, что договор о доверительном управлении Фондом подписан
Правительством, которое является по этому договору выгодополучателем, то можно сделать вывод, что
Фонд все-таки закреплен за Правительством.
3. Управление Национальным Фондом РК
Из Правил формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан (см. Указ
Президента РК №543 от 29 января 2001) следует, что Управление Национальным фондом осуществляют:
3.1. Президент Республики Казахстан
“5. Состав и функции Совета
19. В целях реализации полномочий Президента Республики Казахстан по управлению Фондом
образуется консультативно-совещательный орган при Президенте Республики Казахстан – Совет”
Однако, в соответствии с Конституцией РК и Конституционным законом Республики Казахстан от 18
декабря 1995 года N 2688 “О Правительстве Республики Казахстан” управление государственной
собственностью осуществляет Правительство РК.
3.2. Национальный банк РК (п.2 пп.2 Указа Президента РК № 402 от 23.08.00 г.)
“2)управление активами Фонда осуществляется Национальным Банком Республики Казахстан”
Доверительное управление Национальным Фондом РК:
Согласно Указу Президента РФ № 402 от 23.08.00 г. п.2 пп.2
“управление активами Фонда осуществляется национальным банком Республики Казахстан”.
В этой связи хотелось бы отметить, что:
3.2.1. Перечень полномочий Президента в отношении Национального банка, предусмотрен ст.15
Конституционного закона “О Президенте Республики Казахстан” и является исчерпывающим. Указанным
законом Президент не наделен правом возлагать на Национальный банк РК какие-либо обязанности, в том
числе и обязанности по управлению активами Национального фонда, что сделано Президентом в Указе №
402 от 23.08.00 г.
3.2.2. Согласно ст.7 Закона Республики Казахстан от 30 марта 1995 года N 2155 “О Национальном
Банке Республики Казахстан” задачами Национального Банка Казахстана (ст.7) являются:
“обеспечение внутренней и внешней устойчивости национальной валюты Республики Казахстан”;
разработка и проведение политики государства в области денежного обращения, кредита, организации
переводов денег между банками и их клиентами и валютных отношений, способствующих достижению
целей экономического развития Казахстана и его интеграции в мировую экономику;
содействие обеспечению стабильной денежной, кредитной и банковской системы;
защита интересов кредиторов и клиентов банков путем принятия нормативных правовых актов,
регулирующих банковскую деятельность, и осуществления контроля за их исполнение”
Каким образом управление активами Национального фонда способствует выполнению задач
Национального Банка не ясно. Кроме того, согласно ст.1 вышеуказанного закона:
“Национальный Банк Казахстана при выполнении своих
задач не должен руководствоваться целью получения прибыли”
Эффективное управление Национальным фондом подразумевает получение прибыли. Таким образом,
либо управляя Национальным фондом, Национальный банк выполняет не свои задачи, либо – нарушает
законодательство.
3.2.3. В Республике Казахстан есть специально уполномоченные государственные органы, задачами
которых является управление государственной собственностью.
Министерство финансов РК, которое согласно Положению, утвержденному Постановлением
Правительства РК от 21 ноября 1997 г. N 1640:
“является центральным исполнительным органом Республики Казахстан в сфере управления
государственными финансами.”
“осуществляет функцию уполномоченного органа по пользованию, владению и распоряжению
республиканской собственностью”
“V. Права
30. Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся и республиканской
собственности, управление государственным пакетом акций в пределах своей компетенции.
Департамент управления государственным имуществом и активами Министерства финансов
Республики, который согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства Республики
Казахстан от 17 июня 1997 года N 980:
“1. … является органом государственного управления, осуществляющим полномочия по
владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью Республики Казахстан.
3. Основными задачами Департамента в сфере его деятельности являются:
представление интересов государства по вопросам собственности на территории Республики
Казахстан и за ее пределами;
4. Исходя из основных задач Департамент:
осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению государственной
собственностью путем,… подписания контрактов (договоров, соглашений) на передачу объектов
государственной собственности…в доверительное управление
…является держателем пакета акций, принадлежащих государству”
Кроме того, Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Республике
Казахстан (одобрена постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 июля 2000 года N 1095)
предусматривает необходимость определить
в качестве субъекта права собственности по отношению ко всем видам государственного имущества
единый Уполномоченный орган”
Таким образом, возложение на Национальный банк функций других государственных органов, по
меньшей мере, нецелесообразно.
3.3. Договор о доверительном управлении Национальным фондом РК (одобрен Постановлением
Правительства Республики Казахстан от 18 мая 2001 года N 655)
В договоре указано, что доверительное управление фондом осуществляется в интересах
Правительства, которое является выгодоприобретателем по договору.
Однако ГК РК (ст.884) предусматривает, что
“3. Выгодоприобретателем (лицом, в интересах которого осуществляется управление имуществом)
может быть любое лицо, не являющееся доверительным управляющим, а также государство или
административно-территориальная единица”
Не понятно, почему при использовании государственного имущества выгодоприобретателем не
является государство.
Договор о доверительном управлении имуществом согласно ГК РК (ст.886) должен предусматривать
(существенные условия договора):
“2) состав имущества, передаваемого в доверительное управление”
В договоре этот состав не указан.
“5) указание на лицо, получающее доверенное имущество в случае прекращения договора
доверительного управления имуществом”.
В договоре это лицо не указано.
Согласно ст.393 Гражданского кодекса РК:
“1. Договор считается заключенным, когда между сторонами в требуемой в подлежащих случаях
форме достигнуто соглашение по всем существенным его условиям.
Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые признаны
существенными законодательством или необходимы для договоров данного вида, а также все те
условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение”.
В договоре о доверительном управлении Национальным фондом не достигнуто соглашение по всем
существенным условиям, предусмотренным законодательством. Поэтому можно говорить, что указанный
договор не был заключен.
Совершенно непонятны следующие положения договора:
“2.2.8. совместно с Правительством определять юридического советника, который, в случае
необходимости, будет представлять интересы Фонда в иностранных государствах, при разрешении
юридических споров, возникающих при осуществлении доверительного управления Фондом”;
“3.2. Правительство обязуется:
3.2.1. определять на конкурсной основе совместно с Банком, юридического советника, который, в
случае необходимости, будет представлять интересы Фонда в иностранных государствах, при
разрешении юридических споров, возникающих при осуществлении Банком доверительного управления
Фондом”
Непонятно,
как
можно
У денег не может быть интереса.
представлять
интересы
имущества
(денег).
“2.3. Банк несет ответственность за убытки, причиненные Фонду, вследствие ненадлежащего
исполнения своих обязательств по настоящему Договору”
Деньгам нельзя причинить убытки. Убытки можно причинить владельцу денег.
“3.1. Правительство вправе:
3.1.2. совместно с Банком принимать решения, регулирующие деятельность Фонда, в соответствии с
действующими нормативными правовыми актами Республики Казахстан.”
“3.2.3. содействовать представлению документации, проясняющей статус Фонда, а также любую
другую документацию, относящуюся к деятельности Фонда, которая может быть затребована
налоговыми или другими соответствующими органами иностранных государств”.
“3.2.7. обеспечивать проведение ежегодного внешнего аудита Фонда за счет Фонда”
Нельзя регулировать деятельность имущества, денег. Деньги не осуществляют деятельность.
Деятельностью является управление фондом (распоряжение деньгами). Проводить аудит денег тоже
нельзя. Аудит – проверка годовой отчетности.
Создается впечатление, что органы государственной власти постоянно сбиваются на то, что Фонд это
все-таки организация субъект права, а не объект. Тогда и нужно было создавать юридическое лицо.
Далее приводятся выводы, представляющие собой лишь некоторые замечания, возникшие при анализе
правовой природы Национального фонда РК. Они не претендуют на всеобъемлемость и полноту и
являются частным мнением юристов, изучивших нормативные акты РК по данному вопросу, и связаны
рамками тезисов к постановке проблемы.
Выводы:
1. Деятельность Национального фонда РК регулируется сложной системой нормативных актов РК,
основной частью которой являются подзаконные нормативные акты Президента и Правительства
Республики Казахстан, содержащие ряд противоречий, которые требуют более глубокого анализа. По
нашему мнению, было бы целесообразно принять единый нормативный акт законодательного уровня,
унифицирующий все вопросы правового регулирования функционирования Национального фонда.
2. Национальный фонд Республики Казахстан является объектом прав (имуществом). У объекта прав
не может быть целей, объект прав не осуществляет деятельности, ему нельзя причинить ущерб.
Национальный фонд РК, являясь “совокупностью активов, сосредоточенных на счете Правительства” и
поэтому, имея признаки не субъекта, а объекта прав, в связи с этим не могут быть в полной мере
реализованы продекларированные цели его создания. Целесообразнее, как нам видится, было бы
создание субъекта права - юридического лица (возможно, в форме государственного учреждения),
которое полностью занималось бы деятельностью по аккумулированию средств Фонда, их
вложением, контролем за их использованием. Основным направлением деятельности этой
организации было бы достижение целей Фонда. В настоящее время Фонд представляет собой
аморфное понятие “активов”, деятельность по управлению которыми имеет красивые цели, но что
скрывается за этими целями? Представляется, что единственной целью создания Фонда, которая
имеет реальное воплощение, является покрытие дефицита бюджета Казахстана. Но, остальные
поставленные Президентом более глобальные цели:
- стабильное социально-экономическое развитие страны;
накопление финансовых средств для будущих поколений;
при отсутствии организационно-правовой формы (субъекта) не имеют шансов на их достижение.
Если формирование активов фонда складывается в основном из поступлений от компаний сырьевого
сектора экономики, то закономерным было бы предусмотреть расходование этих средств и на:
восстановительные цели (снижение вредных последствий деятельности компаний сырьевого сектора);
ликвидацию аварий, носящих техногенный характер;
рекультивацию и консервацию выработанных месторождений; должны предусматривать цели
восстановительные цели и страховые цели, от ущерба нанесенного авариями окружающей среде и т.п.
3. Президент РК, издав указ о создании Национального фонда, возложив на себя и Национальный банк
обязанности по его управлению превысил свои полномочия, предусмотренные Конституцией РК и
Конституционным законом “О Президенте Республики Казахстан”.
Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года N 402 “О Национальном фонде
Республики Казахстан” предусмотрено, что Фонд расходуется в виде целевых трансфертов Фонда,
передаваемых из Фонда в республиканский и местные бюджеты на цели, определяемые Президентом
Республики Казахстан.
Непонятно, как определяются Президентом цели, на которые расходуются средства Фонда. Такое
широкое усмотрение одного лица в использовании денежных средств, являющихся национальным
достоянием, не может не привести к перекосам в политике их использования и направленности средств
Фонда на финансирование программ и направлений, которые не являются приоритетными в общественном
сознании, но оцениваются как таковые Президентом Республики. Такая ситуация не связана с личными
качествами конкретного лица, а является закономерным итогом наделения одного человека практически
неограниченными полномочиями по использованию денежных средств Фонда.
Кроме того, цели расходования средств бюджета может определять только высший
законодательный орган власти Республики в Законах “О бюджете”.
4. В управлении Национальным фондом фактически отсутствует роль общественности. Все находится в
руках одного человека – Президента РК. Нам видится, что изменения в управлении Фондом – расширение
контроля общества за использованием его средств, даже при сохранении его сегодняшней формы,
благоприятно скажется на его функционировании в рамках реализации целей его создания. Тогда как, на
сегодняшний момент перед нами совокупность денежных средств, источником формирования которых
являются налоговые поступления, но которые аккумулируются не для увеличения статей бюджета
пропорционально увеличению налоговых поступлений (они используются с этой целью только при
покрытии его дефицита), а на предпринимательскую деятельность по инвестированию этих средств в
иностранные активы со стороны Правительства и Президента РК под прикрытием красивой цели
“накопления финансовых средств для будущих поколений”.
5. Нормативные акты не определяют четко, кому принадлежит Фонд, чьей собственностью он является
и на каком праве он закреплен за Правительством. В них также не определено, кому принадлежат ценные
бумаги, которые приобретаются при управлении Фондом.
6. Национальный банк, управляя Фондом по договору доверительного управления, выполняет не
присущие ему функции.
В Республике Казахстан есть специально уполномоченные государственные органы, задачами которых
является управление государственной собственностью.
7. Договор о доверительном управлении Национальным фондом РК не соответствует действующему
гражданскому законодательству.
8. Фонд размещается в надежные и ликвидные иностранные финансовые активы в целях его
сбережения и получения инвестиционного дохода.
При этом возникает два вопроса:
Первый. Почему средства Фонда не инвестируются внутри страны? Тогда как одной из целей
Фонда в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года N 402 “О
Национальном фонде Республики Казахстан” является обеспечение стабильного социальноэкономического развития страны. Огромные финансовые возможности Фонда, которые видны даже
не специалистам, позволяют сделать вывод о том, что вложение этих средств в развитие внутренней
экономики могло бы позволить значительно улучшить социально-экономическое положение
страны. Неуверенность в стабильности экономики страны и нежелание вкладывать средства в
экономику Казахстана, которое просматривается в данных документах, не может оцениваться как
положительный момент для привлечения иностранных инвестиций.
Вложение средств в иностранные активы может быть и способствует “сбережению” Фонда, но не
отвечает интересам страны, связанным с развитием ее экономики.
Второй вопрос – ни одним из нормативных актов, регулирующих правовое положение Национального
Фонда, не установлен четкий порядок возвращения инвестиционного дохода от вложения средств Фонда
“в надежные и ликвидные иностранные финансовые активы” обратно в Фонд. Поэтому здесь возникают
сомнения – возвращаются ли они вообще?
Кроме того, инвестиционные доходы (дивиденды по ценным бумагам, принадлежащим государству) от
управления Фондом не могут сразу перечисляться на специальный счет Правительства, сначала они
должны быть перечислены в бюджет.
9. Нормативные акты, регулирующие правовое положение Национального фонда РК не содержат
порядка его ликвидации. В случае, если уполномоченный государственный орган примет акт о ликвидации
Фонда (закрытии счета), дальнейшая судьба имущества - Национального фонда – не ясна.
Когда законодательно не предусмотрен порядок ликвидации, это оставляет большие возможности для
злоупотреблений.
При подготовке данного материала использована нормативно-правовая база данных “Юрист” по
состоянию на 3 июля 2002 года (www.zakon.kz).
Материал подготовлен по заказу ЭО «Зеленое спасение».
18. Президентские полномочия по распоряжению
фондом
Национальным
Возможности президента Республики Казахстан по распоряжению Национальным фондом вытекают,
прежде всего, из того, что сам фонд был создан его Указом N 402 от 23 августа 2000 года «О
Национальном фонде Республики Казахстан».
В соответствии с этим указом президент по предложению подотчетного ему правительства определяет
объем и направления использования фонда (пп. 3) п. 2). Он также утверждает представленный ему
правительством годовой отчет о формировании и использовании фонда (пп. 4) п. 2). Кроме того,
управление активами фонда осуществляется Национальным банком РК (пп. 2) п. 2), который в своей
деятельности также подотчетен президенту.
Более шире полномочия президента республики определены в утвержденных его же Указом N 543 от
29 января 2001 года Правилах формирования и использования Национального фонда Республики
Казахстан. Таким образом, он определил порядок формирования Национального фонда, использование его
средств и отчетности по вопросам его формирования и функционирования. Президент, в частности:
1) определяет цели расходования фонда в виде целевых трансфертов, передаваемых из фонда в
республиканский и местные бюджеты на реализацию данных целей (пп. 2) п. 10).
2) формирует состав Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан, который
имеет статус консультативно-совещательного органа при Президенте РК (пп. 1) ст. 14, п. 19);
3) дает обязательные для исполнения указания Совету, правительству и Национальному банку по
вопросам фонда (пп. 2) ст. 14);
4) осуществляет контроль за деятельностью по управлению фондом (пп. 3) ст. 14);
5) направляет для дачи рекомендаций Совету документы, связанные с управлением фондом, внесенные
ему на утверждение (пп. 4) ст. 14);
6) получает содействие и рекомендации по вопросам использования фонда от Совета по управлению
Национальным фондом (п. 20);
7) проводит в качестве председателя заседания Совета с правом решающего голоса при разделении
голосов во время принятия решений (п. 21).
Влияние президента на деятельность Национального фонда также обусловлено тем, что Совет по
управлению фондом формируется согласно приведенным выше Правилам в составе, помимо
непосредственно самого главы государства, премьер-министра, его заместителя, председателей Сената и
Мажилиса Парламента (по согласованию), руководителя Администрации Президента, председателя
Национального банка, министра финансов и председателя Счетного комитета по контролю за исполнением
республиканского бюджета. За исключением же председателя мажилиса все остальные должностные лица
либо назначаются главой государства непосредственно или при некотором участии парламента, либо в
случае с председателем сената избираются при исключительном праве главы государства на представление
соответствующей кандидатуры.
Президент РК в соответствие с Конституцией страны может также влиять на процесс разработки и
принятия законодательных актов, регулирующих те или иные вопросы деятельности Национального
фонда. Это влияние, в частности, включает в себя обязательное подписание главой государства
соответствующих законов, право наложения вето на данные законы, если он не будет в чем-то согласен с
принявшим их парламентом, объявление этих законов срочными, что предполагает немедленное их
принятие в определенный Конституцией РК срок, и т.д.
Вместе с тем с точки зрения Конституции и действующего законодательства право президента страны
на принятие решений о создании Национального фонда является несколько сомнительным, так как не
имеет четко определенной законодательной основы. Показательно в этом плане, что ни действующая
Конституция РК, ни закон «О Президенте Республики Казахстан» от 26 декабря 1995 года не относят к
полномочиям президента право на создание внебюджетных фондов.
Единственно, где упоминается такая возможность главы государства, это ст. 1 закона «О бюджетной
системе» от 1 апреля 1999 года. Однако это упоминание сформулировано лишь в качестве исключения в
отношении бюджета государства. Из него следует, что фонды, создаваемые президентом страны, не входят
в состав государственного бюджета и источники их формирования определяются опять же президентом.
Вместе с тем четкого определения их статуса, источников формирования, механизмов управления и
подотчетности, порядка расходования находящихся в них средств в действующем законодательстве
практически нет. Все это делает данные фонды, включая и Национальный, полностью контролируемыми
со стороны президентско-исполнительной власти, а их деятельность - закрытой от населения и институтов
гражданского общества, включая парламент.
19. Роль парламента по контролю за деятельностью фонда
Парламент и его депутаты начали проявлять внимание к Национальному фонду еще летом 2000 года,
когда отдельными представителями правительства, в частности, бывшим тогда вице-премьером Ержаном
Утембаевым, была только озвучена идея создания Нефтяного фонда. В середине июня того года депутаты
мажилиса Серик Абдрахманов и Гани Касымов направили на имя премьер-министра РК Касымжомарта
Токаева и вице-премьера Ержана Утембаева запрос относительно разъяснения ситуации вокруг создания
Нефтяного фонда. При этом депутаты особенно акцентировали на том, что парламент должен участвовать
в решении вопроса, связанного с распределением и использованием прибыли, полученной от продажи
нефти.
Комментируя заявление правительства о том, что первым взносом в фонд будут средства от продажи
5% доли государства в СП «Тенгизшевройл» в размере 450 млн. долларов, Гани Касымов отметил, что эти
деньги принадлежат народу и вопрос об их использовании не должно решать только одно правительство.
А его коллега депутат Валентин Макалкин считает, что деньги от продажи любых государственных акций
должны поступать в республиканский бюджет, в котором предусмотрена статья расходов от приватизации
государственной собственности, и решение о том, куда их направлять, должен принимать парламент, а не
правительство (см. «Депутаты требуют разъяснений по созданию нефтяного фонда (предоставлено
Reuters).// «Панорама», № 25, 23.06.2000 г.).
Примечательно, что 29 июня 2000 года вице-премьер Утембаев, выступая в парламенте, заявил, что
правительство в ближайшее время планирует внести в законодательный орган проект закона о
Национальном фонде РК, в котором будут регулироваться все процедурные вопросы касательно
планирования, управления и расходования средств фонда. Он также отметил, что данный фонд, как и
бюджет, будет подлежать ежегодному обсуждению в парламенте (см. Шаймерденов К. «Вице-премьер
Утембаев обрисовал депутатам перспективы создания так называемого нефтяного фонда.// «Панорама», №
26, 30.06.2000 г.).
Проявление интереса парламентариев к созданию Нефтяного фонда также выразилось в совершении
ими по инициативе правительства и парламента и при финансовой поддержке Агентства США по
международному развитию (ЮСАИД) ознакомительной поездки в Голландию и Норвегию в октябре 2000
года. Данные поездки ставили своей целью ознакомление депутатов с работой и социальной значимостью
существующих в этих странах нефтяных фондов. Примечательно, что были совершены две такие поездки,
в которых приняло участие в каждой из групп по 15 депутатов, представляющих обе палаты парламента.
Причем комплектование групп проходило так, чтобы в них было по одному депутату от каждого комитета
мажилиса и сената.
В то же время данные поездки, скорее всего, преследовали больше пропагандистские, нежели
практические цели. Существенного практического значения они не имели, так как основополагающие
нормативно-правовые акты, определяющие вопросы создания и деятельности Национального фонда, были
приняты президентом и правительством республики. Последующее же участие парламента, о чем
подробно будет сказано ниже, свелось только к законодательному урегулированию некоторых вопросов
функционирования фонда. Что касается указанных поездок, можно предположить, что их проведением
правительство стремилось:
а) продемонстрировать на примере двух развитых зарубежных стран положительный опыт
деятельности нефтяных фондов для возможного копирования этого опыта в Казахстане;
б) сформировать из числа парламентариев группу сторонников своей инициативы по созданию
нефтяного фонда в Казахстане;
в) снизить возникший в парламенте накал страстей, вызванный запросами и выступлениями отдельных
парламентариев о целесообразности создания нефтяного фонда и сомнениями относительно его
подотчетности парламенту.
Нужно отметить, что руководство республики с самого начала предполагало участие парламента и его
депутатов в формировании и определении дальнейшей деятельности фонда прежде всего посредством
разработки и принятия соответствующих законодательных актов. Как следует из Указа Президента
Республики Казахстан «О Национальном фонде Республики Казахстан» от 23 августа 2000 года глава
государства поручил правительству:
а) проработать вопрос об источниках формирования активов фонда, внести в случае необходимости
проекты законодательных актов на рассмотрение Парламенту Республики Казахстан (пп. 2) п. 3);
б) представить предложения по формированию органов управления фонда с участием представителей
президента, правительства и парламента (пп. 3) п. 3).
При этом все это должно было быть сделано еще до 1 ноября 2000 года. Судя по всему, правительство
на тот момент исполнило только второе поручение главы государства. Что касается первого из них, то оно
уже в более конкретном содержании было вновь поручено правительству в 2001 году.
Как следует из Указа Президента Республики Казахстан N 543 от 29 января 2001 года «О некоторых
вопросах Национального фонда Республики Казахстан», правительство в срок до 1 марта 2001 года
должно было внести на рассмотрение парламента проекты законов «О внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам функционирования Национального
фонда Республики Казахстан» и «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О
республиканском бюджете на 2001 год» (п. 3). Второй из этих законов после непродолжительного
обсуждения был принят 3 мая 2001 года. Изменения же в бюджет 2001 года были внесены в течение
данного года.
Участие парламента в законодательном определении некоторых вопросов деятельности фонда
выразилось также в принятии закона «О республиканском бюджете на 2002 год», статья 24 которого
предусматривает в республиканском бюджете на 2002 год трансферты, передаваемые в Национальный
фонд, в сумме 12 614 796 тыс. тенге. Но, судя по всему, само по себе это не способствует реальному
участию парламента в той или иной форме в деятельности фонда.
Согласно Правилам формирования и использования Национального фонда РК правительство
обеспечивает представление парламенту информации о деятельности по формированию и использованию
Фонда. В то же время соответствующие нормативно-правовые акты не определяют ни конкретное
содержание данной информации, ни порядок и конкретные сроки ее предоставления в парламент. Самое
же важное здесь то, что из самого факта ознакомления с данной информацией не вытекают какие-либо
права и возможности депутатов парламента влиять на деятельность Национального фонда.
К своего рода участию парламента в деятельности Национального фонда можно также отнести участие
спикеров мажилиса и сената Жармахана Туякбая и Оралбая Абдыкаримова в Совете по управлению
фондом. Кроме того, согласно Постановлению правительства РК N 1413 от 7 ноября 2001 года «Об
образовании состава конкурсной комиссии по выбору независимого аудитора для проведения ежегодного
внешнего аудита Национального Фонда Республики Казахстан» в состав данной комиссии по
согласованию были включены депутат член Комитета по социально-культурному развитию сената Аскар
Кужагалиев и депутат, член Комитета по финансам и бюджету мажилиса Тулебек Космамбетов.
В то же время участие данных лиц в указанных органах, прежде всего в Совете по управлению
Национальным фондом, нельзя назвать инструментом влияния парламента на деятельность этого фонда.
При том, что спикеры обеих палат парламента как бывшие высокопоставленные чиновники
исполнительных органов сохранили абсолютную лояльность президенту республики, они в Совете
находятся в подавляющем меньшинстве по отношению к входящим сюда же представителям
исполнительных органов власти. Ввиду этого они не могут полноценно влиять на процесс принятия
Советом тех или иных решений и отстаивать свои личные точки зрения, расходящиеся с мнением
большинства. Поэтому участие спикеров палат парламента в Совете является номинальным и протекает
строго в рамках общегосударственной линии, определенной президентом страны.
Наконец, отдельные депутаты парламента пытаются прояснить для себя те или иные моменты
деятельности Национального фонда и расходования находящихся в нем финансовых средств путем
направления соответствующих запросов к так или иначе имеющим отношение к фонду представителям
правительства и иных исполнительных органов власти. Как правило, парламентарии получают ответы на
эти вопросы. Однако, по свидетельству некоторых из них, данные ответы не всегда являются
удовлетворяющими или даются не по существу заданного вопроса. Это говорит о том, что правительство
все же предпочитает мало кого посвящать в свою деятельность по управлению фондом и использованию
его средств. С другой стороны, в отношении депутатов парламента такая тенденция больше всего
наблюдалась приблизительно в первое полугодие 2001 года с момента создания Национального фонда. В
последующий же период каких-либо серьезных проблем с получением информации по фонду у депутатов,
по свидетельству некоторых из них, не было.
В целом же, участие парламента в деятельности Национального фонда нельзя назвать достаточным. Во
всяком случае, он здесь практически ничего не решает. Данное обстоятельство усугубляется тем, что у
парламента отсутствуют возможности и механизмы осуществления контроля за формированием и
расходованием бюджетных средств. И это тем более проявляется в отношении фонда, который действует
как внебюджетная структура.
Нельзя также не отметить, что большинство депутатов обеих палат действующего парламента
занимают лояльно-соглашательскую позицию в отношении политики президента и правительства. Это
заранее предопределяет характер принимаемых парламентом законов и иных решений. Во многом на
позицию депутатов влияют тесные связи с исполнительными органами, желание сохранить свой
депутатский мандат на следующий срок или получить выгодное назначение в органы исполнительной
власти, дистанциированность от нужд и интересов избирателей, возможности воздействия президента и
правительства на парламент вплоть до его роспуска. В связи с этим большинство парламентариев
предпочитают вообще не затрагивать вопросы деятельности Национального фонда, опасаясь испортить
свои отношения с исполнительной властью.
20. Доступ общественности к информации о фонде
Согласно Правилам формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан
правительство совместно с Национальным банком разрабатывает и утверждает график представления
информационных материалов (пп. 2) п. 15). Однако из данного положения не ясно, во-первых, кому
конкретно планируется предоставление данной информации, а, во-вторых, какого характера и о чем
конкретно должна быть эта информация. Такой подход дает правительству возможность самостоятельно
определять и, следовательно, ограничивать число потребителей соответствующей информации.
В то же время указанные Правила обязывают правительство ежегодно в срок до 1 февраля года,
следующего за отчетным, составлять годовой отчет о формировании и использовании фонда. Данный
отчет должен содержать:
1) отчет о поступлениях и использовании фонда;
2) отчет о деятельности Национального банка по доверительному управлению фондом;
3) иные данные по управлению фондом (п.п. 26, 27).
Кроме того, в целях обеспечения транспарентности деятельности, связанной с управлением фондом,
ежегодно проводится внешний, независимый аудит. При этом выбор независимого аудитора
осуществляется на конкурсной основе и в порядке, установленном правительством (п. 28).
Самым же важным здесь является то, что информация о годовом отчете о формировании и
использовании фонда и результатах проведения внешнего аудита публикуется в средствах массовой
информации (п. 29). Причем для обеспечения данной гласности о работе Национального фонда Правила
устанавливают ответственность для соответствующих государственных органов и должностных лиц за
несоблюдение указанных выше положений Правил. Порядок и меры данной ответственности
устанавливаются соответствующими законодательными актами Республики Казахстан (п.30).
Согласно же Правилам составления отчетности и осуществления бухгалтерского учета формирования и
использования Национального фонда Республики Казахстан, утвержденным постановлением
Правительства РК N 631 от 14 мая 2001 года, годовой отчет о формировании и использовании
Национального фонда вместе с результатами проведения внешнего аудита в срок до 15 марта года,
следующего за отчетным, передается на одобрение в Совет по управлению фондом. Далее же до 1 апреля
года, следующего за отчетным, правительство вносит одобренный Советом отчет на утверждение
президенту РК (п. 5).
В то же время ни данные правила, ни какие-либо другие нормативно-правовые акты не устанавливают
конкретных сроков публикации информации о данном отчете и результатах проведения внешнего аудита в
СМИ. Кроме того, обращают на себя внимание следующие моменты.
Во-первых, отсутствие четких параметров указанной информации. Данное обстоятельство способствует
тому, что информация о годовом отчете формировании и использовании Национального фонда и
результатах проведения внешнего аудита может быть подана в общем и небольшом по объему виде, без
детального описания статей прихода и расхода образующих фонд финансовых средств. Иначе говоря,
истинное положение дел в фонде, в том числе выявленное в результате проведения внешнего аудита, вряд
ли будет представлено для ознакомления широкой общественности. Аудитор же не вправе оглашать
результаты проведенной им проверки.
Во-вторых, отсутствие четко установленного круга СМИ, в которые рассматриваемая информация по
фонду должна быть предоставлена. Это может привести к тому, что власти могут ограничиться
публикацией соответствующей информации в одной-двух газетах, находящихся на содержании
государственного бюджета, типа «Казахстанской правды» и «Егемен Казахстан». Предоставление же этой
информации другим СМИ, в первую очередь независимым, в данном случае стоит под вопросом. Тем
самым власти искусственно суживают число лиц, которые могли бы ознакомиться с данной информацией.
Тем не менее, анализ материалов отдельных СМИ и иных информационных источников позволяет
выделить следующие виды материалов, позволяющих узнать те или иные моменты о функционировании
Национального фонда:
1. Нормативно-правовые акты, регулирующие различные вопросы создания и деятельности
Национального фонда. Данные документы опубликованы в официальных изданиях типа Сборники актов
Президента и Правительства Республики Казахстан, газеты «Казахстанская правда», «Юридическая
газета». Кроме того, практически все соответствующие нормативно-правовые акты содержатся в
справочной информационной базе «Юрист».
2. Информация государственных органов, имеющих прямое отношение к деятельности фонда. Как
правило, это официальные информационные сообщения Министерства финансов и Национального банка,
предоставляемые различным СМИ, а также сообщения их руководителей на всевозможных брифингов и
пресс-конференциях.
В частности, в течение 2001 года довольно частой была информация со стороны указанных госорганов
и их руководителей относительно того, какой объем средств содержится в фонде на соответствующий
момент времени, сколько дополнительных средств поступило в него, сколько денег было использовано и
т.д. Например, в конце марта 2001 года министр финансов Мажит Есенбаев, выступая перед депутатами
парламента по вопросам уточнения текущего бюджета, отметил конкретные предприятия –
«Актобемунайгаз», «Казахойл-Эмба», «Тенгизшевройл» и др., а также виды налоговых поступлений с этих
предприятий, которые будут привлечены для формирования Национального фонда (см. Шаймерденов К.
«Правительство определит предприятия, бюджетные отчисления которых будут частично идти в
Национальный фонд».// «Панорама», № 12, 30.03.2001 г.).
Председатель Национального банка РК Григорий Марченко на своей пресс-конференции, состоявшейся
17 апреля 2002 года, отметил, что в Национальный фонд поступило свыше 286 млн. долларов, из которых
212,6 млн. долларов являются средствами из секретного счета правительства, открытого в 1996 году в
Швейцарии по распоряжению президента и до этого года являющегося секретным. Марченко также
сообщил, что наибольшая часть активов фонда (более 60%) размещены в те или иные инструменты
финансового рынка США, Японии, Германии, Франции и других стран (см. Демьянова М. «Чет и нечет».//
«Известия-Казахстан», № 68, 18.04.2002 г.).
Самой же существенной здесь стала Информация Министерства финансов РК о формировании и
использовании Национального фонда РК за 2001 год, опубликованная, в частности, в газете
«Казахстанская правда», № 111-112 за 18 мая 2002 года. Данная информация включает в себя сведения о
поступлениях в фонд, произведенных из него расходов, проведении конкурса по выбору независимого
аудитора, которым было избрано ТОО «Эрнст энд Янг Казахстан», и проведения им аудиторской проверки
фонда, дальнейших планов правительства и Национального банка по совершенствованию дальнейшей
деятельности фонда.
3. Оценки независимых от государства экспертов по вопросам создания и деятельности фонда, включая
материалы, содержащие в себе критику по данным вопросам. Наличие таких материалов позволяет создать
достаточно объективное представление о деятельности фонда и степени его общественной значимости.
Таким образом, нельзя сказать о том, что информация о деятельности Национального фонда и
использовании его средств является полностью закрытой для общественности. С другой стороны,
очевидно, что эта информация, включая официальные данные, носит преимущественно общий характер.
Скорее всего, государству не выгодно знакомить общественность с конкретными поступлениями и
расходами Национального фонда во избежание нежелательных для него прецедентов типа депутатских
запросов, появления критических материалов в СМИ, проведения независимых расследований и т.д.
Поэтому даже предоставляемые Министерством финансов и Национальным банком данные по фонду
нельзя с уверенностью назвать объективными и полными.
Кроме того, нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность фонда, не предполагают
возможности для отдельных граждан и общественных организаций обращаться с запросами к указанным
государственным органам с просьбой получения интересующих их данных по Национальному фонду.
Такое обстоятельство практически исключает их возможность на получение соответствующих данных, что
означает все же большую закрытость для общественности информации о работе фонда.
21. Механизмы участия граждан в контроле за деятельностью
фонда и расходованием его средств
Национального
Действующие на текущий момент времени нормативно-правовые акты, регулирующие общие и
специфические вопросы создания и функционирования Национального фонда, не предполагают никакого
участия граждан и созданных ими общественных организаций в контроле за деятельностью
Национального фонда и расходованием его средств.
Как уже отмечалось выше, крайне минимальные возможности парламента и его депутатов в отношении
Национального фонда не способствуют осуществлению полноценного опосредованного общественного
контроля за его деятельностью через парламентские механизмы. Механизмов же прямого контроля
граждан за деятельностью Национального фонда не существует.
Данное обстоятельство ведет к тому, что деятельность Национального фонда, особенно по вопросам
поступления и расходования находящихся в нем финансовых средств, является закрытой от населения
республики и институтов гражданского общества. В свою очередь это создает возможности для нецелевого
использования средств фонда. Во всяком случае они могут расходоваться по усмотрению президента и
правительства на иные цели, нежели на решение актуальных социально-экономических проблем.
Все это дает много поводов отдельным гражданам, общественным организациям и особенно оппозиции
официальному политическому курсу выступать с критикой властей относительно вопросов создания и
деятельности фонда.
В частности, один из лидеров оппозиционной Республиканской народной партии Казахстана Амиржан
Косанов (РНПК) еще до создания Национального фонда в свое статье «Нефтяной фонд или
правительственный «общак»?», опубликованной в газете «XXI век» № 1 за 22 января 2001 года, писал, что
с нефтью связаны все лучшие надежды как правительства, так и простых граждан. Поэтому идея создания
специального фонда, где были бы аккумулированы поступления от ее продажи, не может быть принята без
широкого участия общественности.
Косанов также сомневается, что предполагаемый «независимый» Совет, который будет состоять из
авторитетных людей, депутатов парламента и т.д. и распоряжаться средствами фонда, вряд ли будет
отстаивать народные интересы и вряд ли кто-либо из этих людей, не побоясь последствий, сможет
оспаривать здесь неправовые решения руководства страны. Кроме того, нахождение средств фонда в
зарубежном банке будет означать, что Казахстан станет своими деньгами работать на экономику
соответствующей страны.
Научный сотрудник Центрально-азиатского агентства политических исследований (АПИ)
Мухамедьярова Алтынай в своей статье «В Казахстане определились с положением Нефтяного фонда»,
опубликованной на веб-сайте АПИ в начале 2001 года (см. http://www.caapr.kz/show.php?kza0502-06.htm)
считает, что спешное создание нефтяного фонда связано с планируемой акцией по амнистии «теневых»
капиталов. По ее мнению, вполне возможно, что после намечаемой легализации «теневые» капиталы
получат возможность плавно перетечь в нефтяной фонд и отлежаться там до лучших времен. Тем более,
что в рамках данной акции разрешено оставлять их на спецсчетах и временно блокировать. В виду этого
как проведение амнистии капиталов, так и создание нефтяного фонда выгодно конкретным финансовопромышленным группам и высокопоставленным казахстанским чиновникам, что в условиях значительной
коррупции в республике вполне реально.
Депутат мажилиса Валентин Макалкин в интервью журналу «К обществу без коррупции» (№ 1 за июль
август 2001 года) отметил, что сама идея создания Национального, или, как его еще называют,
«нефтяного» фонда нормальная. «Подобная структура имеет место в ряде развитых зарубежных стран.
Однако, для сравнения: к примеру, в Норвегии в такой фонд деньги для накопления начали поступать
только тогда, когда были решены актуальные социальные проблемы. В Казахстане же масса проблем
остается нерешенными. У государства на это не хватает денег. А Национальный фонд почти с момента его
образования сконцентрировал в себе сумму, равную 1/5 бюджета страны. Зачем, спрашивается, делать
такой запас на будущее, если нужно очень многое исправить в настоящем?».
Самое же существенное в отношении казахстанской общественности к Национальному фонду стало то,
что граждане и общественные организации за отсутствием механизмов общественного контроля за
деятельностью фонда и расходования его средств начали сами инициировать создание альтернативных
механизмов.
27 марта 2002 года группа граждан в количестве 10 человек, преимущественно жителей и выходцев из
таких областей Западного Казахстана, как Актюбинская, Атырауская, Кызылординская и Мангистауская,
заявили о создании общественной организации «Народный нефтяной фонд» (ННФ). Следует отметить, что
4 из учредителей ННФ являются депутатами маслихатов районного и городского уровня, а остальные
представителями общественных организаций и независимых СМИ. Председателем организации избран
известный композитор Шамиль Абильтай, являющийся уроженцем Атырауской области.
Согласно заявлению учредителей ННФ, на создание данной общественной структуры их подвигли
следующие моменты:
а) критическое состояние в экономике и особенно социальной сфере республики;
б) равнодушное отношение государства к этому факту и обоснование им наличия большого количества
нерешенных актуальных общественных проблем отсутствием у него необходимых для их решения
финансовых средств;
в) существование Национального фонда, средства которого создаются за счет использования ресурсов
нефтегазового сектора экономики и неизвестно, куда и на что расходуются;
г) расхищение национальных богатств страны, включая нефтегазовые ресурсы, и нецелевое
использование средств, врученных за их продажу за рубежом;
д) непрозрачность и неподотчетность общественности со стороны национальных и иностранных
компаний, работающих в нефтегазовом секторе республики;
е) закрытость от граждан информации относительно того, какие суммы денег зарабатывает Казахстан
от экспорта своих нефти и газа, куда тратятся эти деньги и почему при росте добычи и экспорта нефти и
газа, если верить официальной статистике, правительство твердит о дефиците бюджета и невозможности
из-за этого эффективно решать актуальные общественные проблемы;
ж) чрезвычайно критическое социально-экономическое состояние в западных областях Казахстана,
которые обеспечивают всю республику нефтью и нефтепродуктами и наполняют более половины
государственного бюджета.
Главной задачей ННФ его учредители определили обеспечение общественного контроля за
прохождением и расходованием бюджетных средств, полученных в результате использования
нефтегазовых ресурсов. В рамках этого контроля они намерены добиваться принятия следующих мер:
1) включение Национального фонда в состав бюджета республики, обеспечение прозрачности
поступления и расходования находящихся в нем средств и его подконтрольности парламенту;
2) обеспечение максимальной прозрачности деятельности отечественных и зарубежных нефтяных
компаний и движения их финансовых потоков;
3) наделение парламента контрольными функциями в отношении расходования бюджетных средств и
деятельности национальных компаний;
4) ратификацию парламентом контрактов с западными компаниями, что обеспечило бы защиту
инвестиций и их прозрачность, дало бы уверенность экономическим партнерам страны;
5) ликвидацию всех тайных счетов высокопоставленных казахстанских чиновников и их доверенных
лиц за рубежом и передачу находящихся на них денег в бюджет республики;
6) привлечение к уголовной ответственности всех бывших и нынешних чиновников, которые
занимались расхищением и нецелевым использованием нефтегазовых ресурсов и вырученных с их
продажи средств, а также взыскание с них этих средств в бюджет страны;
7) использование максимальной суммы бюджетных средств, вырученных от использования
нефтегазовых ресурсов, исключительно для улучшения функционирования системы социального
обеспечения, здравоохранения и образования, создания новых рабочих мест и решения других острых
социальных проблем;
8) cправедливое распределение бюджетных средств между центром и регионами, предполагающее
оставление в распоряжении бюджетов нефтедобывающих областей не менее 25% средств, включая
налоговые и иные финансовые поступления со стороны работающих на их территории нефтегазовых
компаний, как это принято в других цивилизованных странах.
Положительно оценивая гражданскую инициативу в отношении установления независимого
общественного контроля над расходованием средств, вырученных государством за счет использования
ресурсов нефти и газа в целом и сосредоточенных в Национальном фонде, в частности, вместе с тем нельзя
не отметить некоторые сомнения относительно эффективности дальнейшей деятельности «Народного
нефтяного фонда».
Прежде всего, учредители ННФ фактически не обозначили четких механизмов реализации своих целей
и задач. Они только предполагают:
а) направить запросы ко всем нефтедобывающим компаниям, работающим в Казахстане, а также
правительству и международным организациям относительно предоставления информации:
- о заключенных контрактах в нефтегазовом секторе и их соблюдении, а также получении и
расходовании соответствующих денежных средств;
- позволяющей определить объем денежных средств, предназначенных в государственный бюджет
Казахстана и расхищенных его чиновниками;
б) предложить нефтедобывающим компаниям провести независимый аудит своей финансовой
деятельности и обнародовать его результаты в СМИ. При этом ННФ вызвался оказать им содействие в
проведении данного аудита путем своего обращения в авторитетные отечественные и зарубежные
аудиторские компании;
в) проведение серии общественных слушаний по данной проблеме.
Однако вызывает большие сомнения, что ННФ получит от правительства и нефтедобывающих
компаний, особенно национальных, запрашиваемую им информацию. В лучшем случае правительство
сможет представить далекие от действительного положения дел официальные статистические данные. В
целом же оно, скорее всего, будет оперировать в своих отношениях с ННФ законодательством о
государственных секретах и тем самым не сообщать этой организации запрашиваемую ей информацию.
Что касается национальных и особенно иностранных нефтегазовых компаний, то они могут сослаться
на то, что никакой закон не обязывает их о своей деятельности отчитываться перед гражданами и
общественными организациями Казахстана. Хотя не исключено, что некоторые из них с целью создания
видимости прозрачности своей деятельности в республике и положительного имиджа в глазах населения
могут предоставить запрашиваемые данные. Особенно в части своих отношений по распределению
нефтегазовых ресурсов и доходов от их использования с правительством или акимами соответствующих
должностей, если в этих отношениях имели место факты оказания давления на стороны властей на данные
компании по тем или иным вопросам их деятельности. Однако в данном случае также нет твердых
гарантий о достоверности представленной по возможности информации.
В связи с этим рассматриваемые планы ННФ больше напоминают своего рода пропагандистские акции,
призванные поставить правительство и нефтегазовые компании в сложное положение перед казахстанской
и мировой общественностью. Это тем более вероятно, так как в состав ННФ входит уже упомянутый
председатель Исполнительного комитета РНПК Амиржан Косанов. К тому же первая пресс-конференция
ННФ прошла в офисе данной партии. Не исключено также, что совершенные представителями ННФ в
апреле 2002 года поездка в США и их встречи с представителями американских политических и деловых
кругов состоялись не без поддержки постоянно находящегося за рубежом экс-премьера РК и председателя
РНПК Акежана Кажегельдина. Все это делает, по мнению отдельных экспертов, ненужную политизацию
вопроса о прозрачности деятельности нефтегазовых компаний и Национального фонда.
С другой стороны, ННФ вполне может не просто привлечь внимание широкой казахстанской и мировой
общественности к рассматриваемой проблеме, но и провести серию слушаний, причем на уровне
представительных органов власти. В частности, по сообщению представителей ННФ на своей очередной
пресс-конференции, состоявшейся 15 апреля 2002 года, их инициативы встретили большую поддержку со
стороны депутатов ряда районных маслихатов Атырауской области. Данные депутаты собираются
инициировать проведение внеочередных сессий и поднять на них вопрос о том, чтобы как минимум 25%
от доходов по продаже нефти оставалось в регионе.
Можно ожидать, что подобные настроения могут быть скрыто или открыто поддержаны и
определенной частью официальной и неофициальной элиты из западных областей Казахстана. Это
обусловлено тем, что среди региональной элиты прослеживаются некоторые стремления к большей
самостоятельности от центра, особенно по вопросам распределения бюджетных средств между центром и
регионами. Учитывая, что как региональные элиты, так и оппозиция имеют в парламенте своих
представителей и сторонников, способных так или иначе лоббировать их интересы, то это может привести
к тому, что с подачи ННФ и при поддержке данных элит и связанных с ними парламентариев вопрос о
прозрачности в нефтегазовом секторе экономики страны и деятельности Национального фонда будет
поставлен на рассмотрение парламента в виде инициирования соответствующих законопроектов.
22. Защита фонда от политического вмешательства
и нецелевого использования
Поскольку в сложившейся в Казахстане системе политико-властных отношений монополию на
принятие политических решений имеет только президент РК, то любое политическое вмешательство в
деятельность Национального фонда и использование его средств может исходить только по его
инициативе.
Подобное вмешательство возможно по следующим основаниям. Во-первых, закон «О бюджетной
системе» от 1 апреля 1999 г. предусматривает возможность создания в особых случаях чрезвычайного
бюджета республики, включающего в себя все финансовые ресурсы государства. Данный бюджет
создается исключительно решением президента страны. Основаниями для создания чрезвычайного
бюджета являются введение по решению опять же президента республики чрезвычайного положения в
стране, а также значительный экономический и финансовый ущерб, нанесенный экономике в результате
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, имеющих глобальный характер
распространения. При этом парламент в данном случае только ставится в известность об этом решении. На
время действия чрезвычайного бюджета прекращается действие закона о республиканском бюджете и
решений о бюджетах всех уровней (ст.27).
Учитывая, что действующее законодательство не устанавливает какие-либо критерии для определения
степени экономического или финансового ущерба, то это дает властям возможность произвольно
определять эту степень и, следовательно, практически искусственно и беспрепятственно создавать при
необходимости соответствующие «чрезвычайные» ситуации. В случае же создания чрезвычайного
бюджета президент имеет возможность свободного перемещения в него и средств Национального фонда.
Во-вторых, поскольку в действующем законодательстве нет четко определенных полномочий
президента по созданию внебюджетных фондов, включая и Национальный фонд, что позволило главе
государства беспрепятственно пойти на этот шаг, а также то, что все основные вопросы создания и
деятельности фонда определяются не законами, а актами президента и подотчетных ему исполнительных
органов, президент имеет практические неограниченные возможности по распоряжению фондом и его
средствами, вплоть до упразднения при необходимости самого фонда.
В связи с этим любое вмешательство, носящее политический характер, со стороны тех или иных
физических и юридических лиц возможно только тогда, когда оно производится по прямому
распоряжению или по согласованию с президентом РК. Любое другое подобное вмешательство будет
рассматриваться как незаконное и допускающее применение к совершившим его лицам определенные
санкции, в том числе уголовно наказуемого характера.
Что касается нецелевого использования финансовых средств, находящихся в Национальном фонде, то
оно в принципе возможно, но, судя по всему, только на технократическом уровне, то есть в рамках
оперативного управления деятельностью фонда со стороны имеющих прямое отношение к этой
деятельности чиновников из правительства и Национального банка, и если речь идет о не больших
размерах денег.
В соответствие с п. 10 Правил формирования и использования Национального фонда Республики
Казахстан фонд расходуется:
1) с целью исполнения стабилизационной функции - в виде поступлений из фонда в республиканский и
местные бюджеты для компенсации потерь, определяемых как разница между утвержденными и
фактическими суммами поступлений налогов и иных обязательных платежей в бюджет от организаций
сырьевого сектора;
2) в виде целевых трансфертов фонда, передаваемых из него в республиканский и местные бюджеты на
цели, определяемые президентом РК;
3) на покрытие расходов, связанных с управлением фондом и проведением ежегодного внешнего
аудита.
В двух первых случаях возможность нецелевого использования средств фонда увеличивается в связи с
тем, что они попадают в распоряжение правительства и областных акимов. Как показывает реальная
практика, на уровне конкретных государственных органов, особенно на местах, случаи нецелевого
использования бюджетных средств являются очень частыми. К примеру, на состоявшейся в конце января
2002 года коллегии Министерства финансов РК по итогам исполнения государственного бюджета за 2001
год были отмечены результаты работы Комитета финансового контроля по предотвращению нецелевого
использования средств республиканского и местного бюджетов. В результате проверок были выявлены
необоснованные расходы более чем 10 тыс. государственных учреждений и организаций на общую сумму
7 млрд. тенге, а также факты использования бюджетных средств не по назначению на 950 млн. тенге.
В связи с этим средства Национального фонда в случае их предоставления в распоряжение
правительству и областным акимам также не застрахованы от нецелевого использования. Единственным
серьезным сдерживающим фактором от такого использования является откровенное соперничество между
правительством и Национальным банком, а также правительством и акимами областей. Это соперничество
обуславливает создание атмосферы взаимного контроля данных структур в отношении друг друга. Данный
же контроль является серьезным ограничением возможностей представителей указанных госорганов
использовать средства Национального фонда не по назначению. В определенной мере такую же роль
играет и ежегодное проведение независимого внешнего аудита деятельности фонда.
Правила также определяют, что средства фонда размещаются в надежные и ликвидные иностранные
финансовые активы в целях его сбережения и получения инвестиционного дохода (п. 11). Однако это
делает процесс движения средств фонда еще больше закрытым, причем не только для казахстанской
общественности, но и где-то даже от руководства республики. Такое обстоятельство дает возможность тем
или иным чиновникам, напрямую распоряжающимся соответственными зарубежными счетами, на
которых находятся средства Национального фонда, расходовать или даже присваивать их по своему
собственному усмотрению. Не исключена также возможность их сговора в этом деле с сотрудниками
соответствующих зарубежных банков.
Нахождение средств фонда за рубежом создает и такие риски для этих средств, как использование их
соответствующими банками или отдельными сотрудниками банков в нелегальных денежных оборотах и
операциях. В этом отношении нельзя исключать вероятность того, что данные банки или их влиятельные
сотрудники могут находиться под контролем определенных криминальных структур, мафии. Наконец,
средства Национального фонда вполне могут быть похищены из этих банков при проведении
определенными преступными группами соответствующих действий. Вероятность этого будет возрастать в
случае сговора этих групп с сотрудниками данных банков, имеющих доступ к соответствующим счетам.
В целом же большие и практически ничем неограниченные возможности для политического
вмешательства в деятельность Национального фонда со стороны главы государства или по его
распоряжению (с его ведома) любого физического и юридического лица, а также нецелевого
использования средств фонда, обусловлены отсутствием контроля за деятельностью фонда со стороны
парламента и общественности.
23. Отношение международных донорских организаций к
Национального фонда
созданию
Как пояснил один из основных разработчиков Национального фонда Казахстана Искандер
БЕЙСЕМБЕТОВ, председатель Агентства по стратегическому планированию, мнение международных
финансовых организаций в отношении идеи создания фонда было однозначным - это сугубо национальное
решение. Кроме того, по его заявлению, «никто не хочет, чтобы деньги оставались в Казахстане».
В качестве примера приведем следующую информацию, характеризующую позицию одной из
международных финансовых организаций – Всемирного банка. 12 июня 2000 г. состоялась встреча
тогдашнего премьер-министра Касымжомарта ТОКАЕВА с руководителем миссии Всемирного банка по
госрасходам Джоао ОЛИВЕЙРА и постоянным представителем ВБ в Казахстане Кадыром Танжу
ЮРУКОГЛУ. Всемирный банк в лице руководителя миссии выразил обеспокоенность нерациональным
использованием основных природных ресурсов Казахстана. Участники миссии дали правительству
несколько рекомендаций относительно того, как можно исправить дело. «Мы не указываем какой-то
единственный выход из этой ситуации, - сообщил г-н Оливейра. – Мы предложили правительству
проанализировать опыт зарубежных стран и выбрать наиболее подходящий для Казахстана вариант. На
наш взгляд, наиболее эффективный мерой по рациональному использованию казахстанских нефтяных
ресурсов было бы создание «нефтяного» фонда» («Панорама», 16 июня 2000 г.).
Из свежих примеров положительной оценки представителей развитых стран сошлемся на мнение вицепрезидента, федерального советника экономики Швейцарской Конфедерации Паскаля КУШПЕНА. В
ходе визита в Казахстан на пресс-конференции по итогам беседы с президентом этой страны г-н Кушпен
отметил, что поддерживает создание в Казахстане Национального фонда, который по его словам позволит
избежать «голландской болезни», когда приток денег от продажи запасов приводит к сильной инфляции
(«Казахстанская правда», 4 мая 2002 г.).
Джефри ОСТРАЙХЕР, постоянный представитель МВФ в Казахстане, во время встречи с
представителями «Транспаренси Казахстан», которая состоялась в Национальном банке Казахстана 18
июня 2002 года, также подчеркнул, что МВФ рассматривает Национальный фонд как позитивное явление
и относительно прозрачный институт, регулирующий эффект притока иностранной валюты в страну и не
оказывающий особого влияния на монетарные условия. Вместе с тем модель формирования поступлений в
фонд в МВФ оценивают как достаточно сложную и не совсем прозрачную, и поэтому предложения
депутатов парламента
пропускать средства Национального фонда через бюджет расценивают положительно.
Тоже самое относится и к расходам фонда. Как отмечалось во время встречи, если президент
Казахстана и решит сделать трансферт из Национального фонда в бюджет, то это обязательно должно
делаться через парламент. Как полагают в МВФ, с ростом объемов средств в Национальном фонде
политическая проблема их расходования будет неизбежно возрастать, тем более, что потребности страны в
инвестициях высоки, и включают помимо производственной сферы еще и развитие инфраструктуры,
образования, здравоохранения и так далее. В этом плане в какой-то момент может быть будет более
рациональным инвестировать в экономику Казахстана, чем в ценные бумаги правительства США, что
имеет место сегодня.
Вместе с тем, очевидно, что на Западе хорошо представляют себе то негативное влияние, которое
оказывает на экономическое и социальное развитие Казахстана непрозрачность его сырьевого сектора и
отсутствие должного контроля за формированием и использованием доходов от экспорта невозобновимых
ресурсов. Достаточно привести в качестве примера скандал «Казахгейт», а также недавнее заявление
целого ряда влиятельных неправительственных организаций, которые включили Казахстан в список стран,
в которых не обеспечивается транспарентность нефтяного сектора экономики, наряду с Анголой,
Азербайджаном, Бирмой, Чадом, Кампучией, Демократической республикой Конго, Экваториальной
Гвинеей, Габоном, Индонезией, Суданом, Нигерией и Венесуэлой.
МВФ о целях фонда
МВФ оценивает создание Фонда как прогрессивный шаг. «Существенный прогресс был достигнут по
проблеме формирования фонда от доходов в нефтяном секторе, который был основан на базе модели.
Разработанной МВФ совместно со Всемирным банком. С тех пор как был образован Фонд, средства стали
поступать на его счет по разработанной модели. Правительство частично использовало эту модель при
подготовке государственного бюджета на 2002 год. Так как эти факты демонстрируют важный прогресс,
миссия МВФ поощряла Правительство на дальнейшее развитие модели на основе конкретных нефтяных
контрактов».
Механизм поступления доходов в Фонд представляется, по мнению представителей МВФ, достаточно
сложным. В этой связи миссия МВФ обсуждала возможность ее упрощения с возможным рассмотрением
варианта норвежской модели. Правительство определило 12 крупных компаний, работающих в секторе
натуральных ресурсов: это 9 нефтяных компаний и 3 компании, занимающиеся разработкой минеральных
ресурсов, часть доходов которых поступает в Фонд. Поступления в Фонд состоят из сберегательного
компонента (который представлен в бюджете на 2002 год), равный 10% бюджетных поступлений доходов
12 добывающих компаний (81 млн. долларов по бюджету 2002 года), и который варьируется в зависимости
от цены продукта. Второй, стабилизационный компонент состоит из сверхдоходов. На период 2001-2002
международное ценовое предложение было сохранено на отметке 19 долларов за баррель сырой нефти. В
том случае, если цены будут ниже 19 долларов сберегательный и стабилизационный компоненты будут
возмещать друг друга. Кроме того, правительство помещает в Фонд специальные бонусные платежи и
поступления от приватизации в добывающем секторе. Другие поступления от сделок, которые не
вовлечены в сберегательный и стабилизационный компонент, должны возвращаться из Фонда в бюджет и
не отражаться на счете Фонда (например, средства для выполнения стабилизационной функции поступают
непосредственно в Фонд). Миссия МВФ подчеркивала важность полного охвата и отражения
казначейством всех операций Фонда и правительство определило, что оно будет рассматривать возможные
пути реализации таких рекомендаций.
Роль Агентства США по международному развитию
В ходе встречи с экспертами финансового департамента Агентства США по международному развитию
были обсуждены ряд вопросов, касающихся вклада этой организации в создание Национального фонда. По
словам экспертов, идея создания Фонда была предложена правительству Казахстана достаточно давно как
Всемирным Банком, так и Агентством, однако главную роль в процессе будирования этого вопроса все же
отводиться Всемирному банку. Таким образом, вышеназванные институты целиком поддерживали идею
создания Фонда как действенного инструмента против «голландской болезни», которая выражается в том,
сверхдоходы от экспорта определенных товаров (в данном случае сырой нефти) деструктивно отражаются
на общей экономической ситуации в стране. По словам экспертов, первая попытка представить
законопроект в Парламент Казахстана была сделана еще в 1999-2000 годах. В ходе предварительных
переговоров были проведены встречи с Министром финансов и группой депутатов.
В основном, вклад Агентства состоял в организации трех образовательных туров в Нидерланды и
Норвегию в ноябре-декабре 2000 года. В состав трех групп, по идее организаторов, компании Barents
Group (партнера ЮСАИД), должны были войти представители Правительства и Парламента.
По словам представителей Агентства основными целями фонда должны были стать:
Устранение негативного влияния на экономику сверхприбылей от экспорта сырой нефти.
Точное определение целей, для достижения которых может быть использован данный фонд.
Агентство планировало сотрудничество со Всемирным банком в части ознакомления с возможными
моделями нефтяного фонда членов Правительства и Парламента. Для них должна была быть организована
консультативная встреча с экспертами-экономистами Всемирного банка в Вашингтоне. Однако, к
сожалению, провести такую встречу не удалось.
По наблюдениям сотрудников Агентства, в ходе ознакомительных туров в среде парламентариев не
сложилось однозначного мнения по вопросам необходимости и механизмов функционирования
Национального фонда.
Оценка работы Национального фонда Международным
Валютным Фондом
Джеффри Острайхер, постоянный представитель МВФ в Казахстане в своем докладе, опубликованном
в местных СМИ дал краткую оценку необходимости создания Национального фонда: «Одна из наиболее
важных проблем для Казахстана заключается в том, чтобы правильно распорядиться нефтяным и газовым
богатством, которое, как ожидается, будет ускоряющимися темпами накапливаться в предстоящие годы.
Как ни странно, это не столь просто, как может показаться. В действительности опыт других
нефтедобывающих стран был в целом довольно неудовлетворительным. Большинство этих стран попадает
в слишком сильную зависимость от нефтяных доходов, пренебрегает развитием других областей
экономики и в течение длительного периода времени не решает проблему недоразвитости и бедности. В
Казахстане макроэкономическая политика до сих пор в основном благоприятствовала развитию не
нефтяных секторов. Однако развитие нефтяного сектора в среднесрочной перспективе потребует
улучшения инвестиционного климата, в том числе путем проведения правовой, судебной и
институциональной реформы» («Панорама», № 22, 7 июня 2002).
Миссия МВФ приветствовала ценную роль, которую сыграл Фонд в ограничении расходования
средств. Однако миссия указала, что при создании Фонда международный опыт в сфере организации
подобных фондов был смешан. Этот опыт подчеркивал важность прозрачности, подотчетности, а также
условия интеграции Фонда в бюджетную систему и систему казначейства. Миссия настаивала на том,
чтобы правительство гарантировало, что все поступления в Фонд будут отражаться на счетах
казначейства. Недостаточная координация между правилами ведения счетов Фонда и проектом
модернизации казначейства негативно отразилась на стабилизационных поступлениях в Фонд. Основные
потоки были захвачены и в целях стабилизации были возвращены в бюджет из Фонда. Правительство уже
работает над тем, чтобы выправить эту ситуацию. Правительство определило, что все расходы Фонда,
включая специальные трансферты, будут проходить через систему и казначейства и бюджет, и, таким
образом, стонут предметом парламентского обсуждения. Миссия рекомендовала правительству
рассмотреть возможные пути упрощения правил формирования Фонда, которые имеют достаточно
сложную административную структуру. Власти также согласились проводить обзор текущих операций
национального фонда.
В целом, эксперты МВФ оценивают создание Национального фонда как положительный фактор для
развития макроэкономической ситуации в стране, который не оказывает влияния на монитарную
ситуацию, а сам фонд как относительно прозрачную структуру. Фонд может называться относительно
прозрачным, потому что создавался он на основе единоличного акта Президента, при ограниченном
контроле со стороны Парламента за расходованием средств Фонда, так как такие решения не проходят
через Парламент, как, например, в Норвегии (где в Парламент ежемесячно представляется отчет по работе
Фонда). В частности в Казахстане отчет о движении средств Фонда предоставляется представителям МВФ,
которые имеют возможность осуществлять неформальное наблюдение за таким движением. По мнению
сотрудников МВФ, наличие процедуры контроля со стороны Парламента была бы более демократична.
Они также весьма позитивно оценивают идею, выдвигаемую отдельными депутатами, о возможности
рассмотрения средств Фонда в рамках бюджета. Однако, официальные рекомендации, касающиеся
политических вопросов, Правительству Казахстана МВФ не давались.
Одним из путей инвестирования средств Фонда является их вложение в американские государственные
ценные бумаги. Основная функция фонда - стабилизационная. Фонд не преследует какие-либо
спекулятивные цели, поэтому выбор инвестиционной политике основывается на стремлении к стабильной,
но невысокой доходности при минимальных рисках и максимальной сохранности и безопасности
инвестиций. По этой причине для объектов инвестирования выбран достаточно высокий индекс
надежности (triple A). Потенциальная проблема, которая беспокоит руководство Национального банка как
управляющего фондом, - дальнейшее падение курса доллара по отношению к евро. В случае
возникновения существенной разницы курсов, она будет погашаться резервами Национального банка. По
мнению представителей МВФ, выбор инвестиционной политики, равно как и выбор самих объектов
инвестирования не является большой проблемой. Правительство также имеет возможность выбора при
инвестировании в долларах, евро или тенге.
У специалистов МВФ вызывают вопросы достаточно сложная модель формирования фонда. Таким
образом, МВФ выступает с рекомендациями несколько упростить сложную процедуру поступления
средств на счет. Сейчас денежные средства поступают в Фонд ежедневно через областные управления
казначейства.
На сегодняшний день иностранные инвесторы, которые являются основными плательщиками в Фонд,
не участвуют в мониторинге его функционирования.
По оценкам экспертов МВФ, сам процесс расходования средств Фонда будет весьма политизирован.
Потребности страны, несмотря на высокие доходы от экспорта сырья, достаточно высоки: это и развитие
инфраструктуры, и образование, и медицина и другие отрасли. Таким образом, по мере увеличения объема
средств Фонда будет усиливаться политическая составляющая в управлении Фондом.
Роль Всемирного банка
Впервые официальный комментарий созданию Нефтяного фонда Республики Казахстан был дан
Всемирным банком в отчете от 21 декабря 2001 года, подготовленном отделом снижения бедности и
экономического управления (регион Европы и Центральной Азии) «Казахстан: Ускорение роста
недобывающих секторов экономики». Отчет, в частности рассматривал вопросы управления нефтяными
поступлениями, которые были приведены в разделе «Управление нефтяными поступлениями».
Управление нефтяными поступлениями
Рост производства и экспорта нефти приведет к увеличению нефтяных поступлений в форме
корпоративного подоходного налога, роялти и бонусов. Подробности контрактов, заключаемых между
государством и иностранными нефтяными компаниями, не подлежат обнародованию, тем не менее,
Правительство, совместно с Международным Валютным Фондом и Всемирным Банком подготовило
прогнозы налоговых поступлений от нефтяного сектора. Полученные результаты базируются на
различных допущениях, связанных с международными ценами на нефть, временем поступления платежей
нерегулярного характера, (т.е. бонусов), и прогнозируемых зачетов корпоративных налогов в счет
возмещения НДС, причитающегося нефтяным компаниям.
Последние оценки Всемирного Банка показывают, что нефтяные поступления в 2000 году достигли 1,3
миллиарда долларов. Если цены на нефть упадут с 28 долларов за баррель, как в 2000 году, до 25 долларов
в 2001 году и 21 доллара в 2002-2003 гг., объем налоговых поступлений от нефти все равно будет
превышать 1 миллиард долларов в год, благодаря росту добычи (Таблица 1). Каждый доллар роста цен на
нефть увеличивает объем нефтяных поступлений на 97-117 миллионов в год1 .
В августе 2000 года Президентским указом был образован Национальный Фонд Республики Казахстан
(НФРК). Вышедший в конце января 2001 года новый указ прояснил и расширил описание определение
роли НФРК. НФРК имеет две основные цели - стабилизация объема государственных поступлений от
добывающего сектора и сохранение части прибыли от реализации истощаемых ресурсов для будущих
поколений. НФРК будет играть и уже играет важную роль по стерилизации притока огромных внешних
инвестиций в нефтяной сектор, несмотря на то, что это не было официально определено целью его
деятельности. Активы НФРК размещены исключительно за рубежом. В ноябре 2001 года активы НФРК
достигли объема в 1,3 миллиарда долларов США (6,2% ВВП).
Возможно, наибольшая неопределенность связана с использованием средств Фонда для
финансирования государственных инвестиций. Неясны критерии отбора проектов для финансирования,
многое отдается на волю Управляющего Советом Фонда. В идеале, расходование средств Фонда должно
осуществляться в рамках общего бюджетного процесса, в системе среднесрочного планирования
бюджетных расходов, при чем часть средств должна оставаться в Фонде для будущих поколений. Опыт
других стран, богатых природными ресурсами, подтверждает необходимость создания прочной системы
отчетности и прозрачности операций государственного сектора в отношении использования средств
фонда.
1 Последние оценки МВФ предполагают, что налоговые поступления от нефти в 2000 году были намного ниже
(604 миллиона долларов США), ожидается, что они возрастут до 1,430 миллиарда долларов к 2005 году.
Повышение цен на нефть на каждый доллар приведет к росту объема налоговых поступлений на 93 миллиона
долларов США.
Таблица 1: Влияние роста цен на нефть на налоговые поступления
(МИЛЛИОН US$)
2000
2001
2002
2003
Допущения по ценам и их влияние на поступления
Цена на нефть (USS/баррель)
28.0
25.0
21.0
21.0
Производство (тонн)
33,648
36,626
38,544
39,598
Нефтяные поступления
1,288.6
1,062.0
1,125.8
1,048.8
налоговые
713.5
704.3
586.3
733.3
неналоговые а
575.1
357.7
539.4
315.5
Эффект от снижения цены на US$1 за баррель
Цена на нефть (USS/баррель)
24.0
20.0
20.0
Производство (тонн)
36,626
38,544
39,598
Потеря поступлений
96.7
109.0
116.6
налоговых
73.3
84.6
92.6
неналоговых
23.4
24.4
23.9
а
к неналоговым поступлениям относятся роялти и бонусы.
Источник: Казахстанская Стратегия Содействия Государству. 16 января, 2001.
Выводы
Вслед за сильным спадом производства на ранней стадии переходного периода, в конце 1990-х годов
вновь наметился рост ВВП благодаря более высоким ценам на нефть, девальвации тенге и высокому
урожаю зерновых. С началом эксплуатации новых месторождений нефти и улучшением возможностей для
ее транспортировки рост экономики в целом вероятно будет в еще большей степени зависеть от нефтяного
сектора. Предполагается, что добыча и экспорт нефти концу десятилетия удвоятся. В настоящее время
экспорт нефти повысился благодаря пуску трубопровода КТК в конце 2001 года, что увеличило
пропускную способность и вполовину снизило расходы на транспортировку нефти из Казахстана до
черноморских портов.
С апреля 1999 года, когда произошла девальвация тенге, Национальному Банку Казахстана удается
удерживать сравнительно стабильный номинальный курс обмена. Несмотря на то, что реальный обменный
курс незначительно поднялся в 2000 году, проявления Голландской болезни малоактивны благодаря
консервативной позиции Правительства в финансовых вопросах и введению в действие нефтяного фонда
(НФРК).
С целью сглаживания колебаний объемов финансовых поступлений, вызванных изменениями цен на
нефть или ее объемов, и сохранения части доходов от нефти для будущих поколений Правительство
учредило НФРК. Во избежание негативного опыта стран, испытавших сырьевой бум, необходимо, чтобы
эти ресурсы использовались только для высокоприоритетных инвестиций и социальных выплат.
На наш дополнительный официальный запрос в ВБ мы получили ответы, касающиеся рекомендаций,
которые были даны Всемирным банком в процессе формирования Фонда:
Решение о создании Фонда было принято Правительством и поддержано международными
организациями. С конца 2000 года Правительство проводило активные консультации со Всемирным
Банком и МВФ по вопросам создания Национального фонда в Республике Казахстан. Всемирный Банк
представлял рекомендации Правительству Республики Казахстан по проекту Правил формирования и
использования Национального фонда.
Главными рекомендациями Банка были:
1. Построить деятельность Национального Фонда так, чтобы он был полностью интегрирован в
единый бюджетный процесс и функционировал в рамках общей системы макроэкономических и
фискальных параметров;
2. Чтобы Фонд содействовал выполнению краткосрочных и среднесрочных макроэкономических
целей, а не рассматривался в качестве резерва, позволяющего отложить дальнейшее проведение реформ в
том или ином секторе. Кроме того, было рекомендовано четко определить правила распределения ресурсов
между бюджетом и Национальным Фондом, разграничить функции управления и контроля за
расходованием средств Фонда и определить роль Парламента.
По словам действующего представителя, рекомендации Всемирного банка были очень позитивно
восприняты Правительством и в основном учтены в окончательном варианте Правил.
В процессе создания Национального Фонда в Казахстане принимал активное участие Международный
Валютный Фонд.
Информацией относительно роли нефтяных компаний в создании Фонда Всемирный банк не
располагает.
Приложение 1. О текущем состоянии Национального фонда в 2002 году (информация
Национального банка).
Состав портфеля и распределение активов Национального фонда РК на 31 марта
2002 года
Вид инструмента
%
Стабилизационный
портфель
100,0
Рыночная стоимость (в долл.
США)
372 135 844
85,1
316 847 887
20,7
76 861 366
8,8
32 683 113
55,7
14,9
207 303 408
55 287 957
100,0
55,3
53,9
917 330 474
506 932 863
494 516 257
-
-
1,4
39,5
5,3
12 416 605
362 174 120
48 223 491
1 289 466 318
Облигации
Государственные ценные
бумаги, всего
Международные финансовые
организации
Агентские
Деньги
Сберегательный портфель
Облигации
Государственные ценные
бумаги, всего
Международные финансовые
организации
Агентские
Корпоративные
Акции
Деньги
ВСЕГО
Источник: Национальный банк РК (Статистический бюллетень Министерства финансов, № 4 (40),
апрель 2002 года).
Сумма поступлений в Национальный Фонд Республики Казахстан с 01.01.02 по 15.04.02 составила 286,6 млн.
долл. США, в том числе:
-74 млн. долларов США - конвертация тенговых перечислений министерства финансов;
-212,6 млн. долларов - перечислено с зарубежных спецсчетов правительства Казахстана.
Таким образом, по предварительным данным стоимость активов Национального фонда Казахстана на 16 апреля
2002г. составила 1 млрд. 527,1 млн. долл. США. Из них стабилизационный портфель пока составляет 39,65% и
сберегательный портфель – 60,35%. После завершения перевода средств министерством финансов до конца
апреля доля сберегательного портфеля будет вновь повышена до 75%.
Структура активов Национального Фонда по инструментам, странам и валютам приведена ниже.
Структура портфеля по видам инструментов:
Стабилизационный
портфель
Инструменты денежного 31.30%
рынка
Ценные бумаги с
68.70%
фиксированным доходом
ВСЕГО
100.00%
Сберегательный
портфель
Инструменты денежного
рынка
Ценные бумаги с
фиксированным доходом
Акции
ВСЕГО
4.56%
56.87%
38.57%
100.00%
Структура активов по странам:
США
Япония
Германия
Великобритания
Италия
Франция
Австрия
Нидерланды
Канада
Испания
Швейцария
Швеция
Остальные
%
61.8
8.2
5.2
7.6
3.1
3.0
2.1
1.1
1.3
1.1
1.0
0.7
3.8
Структура активов по валютам:
Доллар США
Евро
Фунт стерлингов
Японская йена
Австралийский доллар
Канадский доллар
%
84.04
6.32
2.46
3.92
0.69
0.73
Датская крона
Шведская крона
Гонконгский доллар
Сингапурский доллар
Швейцарский франк
Норвежская крона
Остальные
0.11
0.49
0.16
0.05
0.99
0.02
0.02
Приложение 2. Информация об управлении активами Национального фонда Казахстана
(выдержки из годового отчета Национального банка Казахстана за 2001 год, раздел X «Услуги,
оказываемые финансовым учреждениям»)
Управление активами Национального Фонда
Республик и Казахстан
С 18 мая 2001 года на счет Национального фонда Республики Казахстан начали поступать первые
суммы. Согласно Указу Президента Республики Казахстан №402 от 23 августа 2000 года и договору о
доверительном управлении Национальным фондом Республики Казахстан №299 от 11 июня 2001 года
Национальный банк Республики Казахстан осуществлял управление Национальным Фондом РК. В июне
Национальным банком РК была разработана и одобрена постановлением правительства РК
инвестиционная стратегия Национального фонда РК, которая определяет общий порядок осуществления
его инвестиционных операций, устанавливает порядок управления рисками, возникающими при его
управлении, выбор эталонного портфеля, периодичность и содержание отчетности Национального банка
РК по доверительному управлению Национальным фондом РК перед правительством РК.
В июне 2001 года была зачислена сумма в размере 674,4 млн. долларов США на счет Национального
фонда РК по истечению срока депозита, размещенного министерством финансов РК от лица
Национального фонда РК в Национальном банке РК. После поступления вышеуказанного депозита
Национальный банк РК приступил к активным операциям по управлению портфелем Национального
фонда РК. Общая рыночная стоимость валютного портфеля Национального фонда РК на 31 декабря 2001
года составила 1 млрд. 240,4 млн. долларов США. На 31 декабря 2001 года все активы Национального
фонда РК составляли стабилизационный портфель, рыночная стоимость которого должна составлять не
менее 20% от рыночной стоимости всех его активов. Среди операций, проведенных Национальным банком
РК с активами Национального фонда РК за отчетный период, было 65 покупок ценных бумаг и 34 продажи
ценных бумаг. За 2001 год Национальным банком РК активы Национального фонда
РК были размещены в инструменты денежного рынка, в частности в государственные ценные бумаги
США, доля которых в портфеле Национального фонда РК на 31 декабря 2001 года составила 27,84%.
Ценные бумаги агентств США составили наиболее крупную часть портфеля при доле в 71,44%.
Незначительную часть портфеля Национального фонда РК в размере 0,72% на 31 декабря 2001 года
составили деньги, размещаемые через Федеральную Резервную Систему США в иностранных банках на
один день под залог ценных бумаг.
Динамика распределения валютных активов
Национального фонда РК в 2001 г.
Инструменты
на 30 июня 2001 года
93,67%
на 30 сентября 2001
года
98,21%
на 31 декабря 2001
года
99,28%
Ценные бумаги
в том числе:
ГЦБ США
МФО
16,56%
9,99%
11,88%
9,56%
27,84%
0,00%
Агентские бумаги
Депозиты
Деньги на текущем
счету
Всего
67,11%
6,26%
0,07%
76,76%
1,79%
0,00%
71,44%
0,72%
0,00%
100%
100%
100%
Доходность и риски
Доходность стабилизационного портфеля за период с 1 июня по 31декабря 2001 года составила 2,86%
или 4,87% годовых (доходность эталонного портфеля Salomon 6-month US Treasury Bill Index за
аналогичный период равна 2,13% или 3,66% годовых ). Более высокая по сравнению с эталонной,
доходность стабилизационного портфеля была достигнута в результате управления дюрацией. В течение
периода Национальный банк РК увеличивал дюрацию до уровня 0,67 и понижал до уровня 0,44, в
зависимости от ожиданий изменения краткосрочных процентных ставок. Дюрация стабилизационного
портфеля согласно Правилам осуществления инвестиционных операций Национального фонда РК не
должна превышать показателя 0,75. Также значительное влияние на увеличение доходности оказало
управление изменением соотношения состава ценных бумаг портфеля и выбор сектора от 6 до 12 месяцев,
где доходность за время владения ценными бумагами была выше доходности депозитов и ценных бумаг до
6 месяцев.
Общий доход за 2001 год (с 18 мая по 31 декабря ) в иностранной валюте составил 30,96 млн. долларов
США .
Внешнее управление активами Национального фонда РК
Согласно Правил рыночная стоимость активов Национального фонда РК, передаваемых одному
внешнему управляющему, не должна превышать 150 млн. долларов США. В этой связи Национальный
банк РК провел тендер по выбору внешних управляющих по типам мандата Global Fixed Income и Global
Equities. По типу мандата Global Fixed Income в тендере принимало участие 16 компаний, по типу мандата
Global Equities ассматривались предложения от 8 компаний. Относительно небольшое число участников
тендера обуславливается высокими требованиями, предъявляемыми Национальным банком РК к
потенциальным участникам тендера. Наиболее важными критериями при выборе внешних управляющих
были объем активов под управлением, как в общем, так и по каждому типу мандата в отдельности, опыт
работы и профессионализм портфельных менеджеров и аналитиков, устойчивое финансовое положение,
результаты управления по данным типам мандатов за последние 5 лет. В итоге было выбрано 6 внешних
управляющих: 3 внешних управляющих – по типу мандата Global Fixed Income (Deutsche Asset
Management, State Street Global Advisors, BNP Paribas Asset Management/FFTW), и 3 – по типу Global
Equities (Morgan Stanley Investment Management, HSBC Asset Management, Credit Suisse Asset Management).
28 декабря 2001 Национальный банк РК подписал соглашения об управлении активами Национального
фонда РК со всеми выбранными внешними управляющими.
Выбор кастодиана Национального фонда РК
В настоящее время Национальный банк РК работает с одним глобальным кастодианом, договор с
которым был подписан в конце 2001 года. Объективными причинами данного решения стали отсутствие
на данном этапе достаточного опыта по учёту и расчётам инвестиций в акции, ведение налоговых расчётов
(согласно эталонному портфелю предполагалось инвестировать в ценные бумаги 21 страны),
преимущество получения консолидированной отчётности, единый подход к учёту всех ценных бумаг в
портфеле. На основании поданных заявок Национальным банком РК была проведена работа по выбору
глобального кастодиана. Важными критериями при выборе кастодиана стали качество основных
кастодиальных услуг, а также качество и спектр дополнительных услуг и их стоимость. После изучения
всех поданных заявок компания ABN AMRO Mellon Global Securities Services была выбрана глобальным
кастодианом Национального фонда РК. Компания ABN AMRO Mellon предлагает своим клиентам полный
спектр требуемых услуг (Сore &Value Added) в одном пакете. Стоимость ее услуг была наиболее
конкурентоспособной.
Приложение 3. Отчет о поступлениях и использовании Национального фонда РК за 2001 год
(информация министерства финансов РК)
Об утверждении Отчета о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан
за 2001 год.
В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 29 января 2001 года № 543 “О
некоторых вопросах Национального фонда РеспубликиКазахстан”ПОСТАНОВЛЯЮЮ:
1. Утвердить прилагаемый Отчет о формировании и использовании Национального фонда Республики
Казахстан за 2001 год.
2. Правительству Республики Казахстан до 20 мая 2002 года обеспечить опубликование информации об
Отчете о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан за 2001 год и
результатах проведения внешнего аудита в средствах массовой информации.
3. Настоящий Указ вступает в силу со дня подписания.
Президент
Республики Казахстан Н. Назарбаев
Астана, 7 мая 2002 года
№ 867
Отчет о поступлениях и использовании
Национального фонда РК за 2001 год
Сумма
(тыс.
тенге)
№
п/п
1
2
3
1.
Денежные средства Фонда на начало отчетного периода
ВСЕГО:
-
Поступление ВСЕГО:
197353993
2.
В том числе:
Подоходный налог с юридических лиц
налог на добавленную стоимость
налог на сверхприбыль
бонусы
роялти
доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам
официальные трансферты
инвестиционные доходы от управления Фондом
3.
67777053
16859
72291
20662540
10096227
иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики
Казахстан
98729023
Использование ВСЕГО:
7546324
В том числе:
компенсация потерь бюджетов
целевые трансферты
покрытие расходов, связанных с управлением Фондом и проведением
ежегодного внешнего аудита
7509108
37216
4.
Денежные средства Фонда на конец отчетного периода
ВСЕГО:
Информация
министерства
финансов
и использовании Национального фонда РК за 2001 год
189807669
РК
о
формировании
6 мая 2002 года в Астане состоялось заседание Совета по управлению Национальным фондом Республики
Казахстан под председательством Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А., на котором был
заслушан Доклад Заместителя Премьер-Министра Республики Казахстан - Министра финансов Павлова
А.С. о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан за 2001 год с
заключением независимых внешних аудиторов.
В течение 2001 года практически полностью отработан и запущен механизм функционирования Фонда.
Наряду со сберегательной функцией, действующий механизм формирования и использования средств
Фонда
оказывает
стабилизирующее
воздействие
на
состояние
текущей
экономики.
Реализация стабилизирующей функции Фонда позволила перейти к среднесрочному планированию
государственного
бюджета.
Активы Фонда сосредотачиваются на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке
Республики Казахстан, который осуществляет доверительное управление в рамках правил осуществления
инвестиционных операций согласно Договору о доверительном управлении Фондом.
Источниками формирования Фонда в 2001 году являлись сверхплановые налоговые и иные
обязательные платежи в бюджет от организаций сырьевого сектора, инвестиционные доходы от
управления Фондом и иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики
Казахстан. Часть поступлений в Фонд за период его функционирования была сформирована за счет
средств от продажи государственной доли в товариществе с ограниченной ответственностью “Совместное
Предприятие Тенгизшевройл”, сумма которых с учетом капитализации составила 674378570,70 долл.
США. Кроме того, с момента функционирования Фонда, по состоянию на 1 января 2002 года, на счет
Фонда в национальной валюте поступило 88528,7 млн. тенге. Национальным Банком Республики
Казахстан периодически проводилась конвертация поступающих тенге в доллары США, которые были
зачислены на счет Фонда в иностранной валюте. Законом Республики Казахстан “О республиканском
бюджете на 2001 год” утверждены годовые объемы поступлений налогов и иных обязательных платежей в
бюджет от организаций сырьевого сектора на 2001 год в сумме 82257689 тыс. тенге, в том числе в доход
республиканского бюджета 51765715 тыс. тенге и местных бюджетов 30491974 тыс. тенге. По состоянию
на 1 января 2002 года, фактически от организаций сырьевого сектора поступило 163477326 тыс. тенге, в
том числе зачислено в республиканский бюджет - 47155542 тыс. тенге и местные бюджеты - 27793041 тыс.
тенге. В результате, сумма поступлений в Фонд от организаций сырьевого сектора составила 88528743
тыс. тенге. Компенсация республиканского и местных бюджетов возмещена из Фонда в полном объеме и
составила 7509108 тыс. тенге.
В поступлениях в Фонд от организаций сырьевого сектора основную часть - 54,99 % занимает
подоходный налог с юридических лиц, затем роялти, доля составляет 23,34 % общей суммы поступлений,
подоходный налог с юридических лиц-нерезидентов, удерживаемый у источника выплаты, 16,35 % общей
суммы поступлений. Доля подоходного налога с юридических лиц-резидентов, удерживаемого у
источника выплаты, составила в общей сумме поступлений 5,22 %, бонусов - 0,08 % и налога на
добавленную стоимость - 0,02 %.
Со счета Фонда за отчетный период произведены следующие расходы:7509107631,83 тенге
перечислены в республиканский и местные бюджеты в виде компенсации потерь (разница между
утвержденными и фактическими суммами поступлений налогов и иных обязательных платежей от
организаций сырьевого сектора), в том числе в республиканский - 4710173888,36 тенге и в местные
бюджеты - 2798933743,47 тенге; 37216032,45 тенге перечислены Национальному Банку в виде
вознаграждений за управление Фондом.
Национальный Банк Республики Казахстан на основании Договора о доверительном управлении
Фондом осуществляет самостоятельное инвестирование Фонда, включая передачу его части в управление
внешним управляющим.
В целях сбережения и получения инвестиционного дохода Фонд размещается в надежные и ликвидные
иностранные финансовые активы.
За отчетный период Национальным Банком Республики Казахстан активы Фонда были размещены в
основном в инструменты денежного рынка, в частности, в государственные ценные бумаги США. Ценные
бумаги агентств США составили наиболее крупную часть портфеля.
Проведена работа по выбору независимого аудитора для проведения внешнего аудита Фонда и
подготовлена соответствующая конкурсная документация. В результате проведенного конкурса по выбору
независимого аудитора был определен победитель - ТОО “Эрнст энд Янг Казахстан”.
Независимым аудитором ТОО “Эрнст энд Янг Казахстан” проведена аудиторская проверка отчета об
активах и обязательствах Фонда по состоянию на 31 декабря 2001 года и соответствующих отчетов о
деятельности, об изменениях в чистых активах и движении денег за период с даты начала деятельности 23
августа 2000 года по 31 декабря 2001 года. Аудиторская проверка проведена в соответствии с
Международными Стандартами аудита, сформулированными Международной Федераций Бухгалтеров.
В целях совершенствования процессов формирования и использования Фонда поручено Министерству
финансов совместно с Национальным Банком:уточнить механизмы возврата средств из Фонда в республиканский и местные бюджеты и внести при необходимости изменения в действующие нормативные акты
Республики Казахстан; продолжить работу по эффективному управлению “сберегательным портфелем”,
укреплению стабилизационной функции Фонда, совершенствованию механизма зачисления денег в Фонд.
Подписано к печати 07.05.2004 г.
Формат 60х84/16. Бумага СНЕГУРОЧКА.
Гарнитура TimesNewRoman. Усл. печ. л. 7,125.
Отпечатано на ризографе. Тираж 100 экз.
г. Алматы, пр. Гагарина 83, к. 6, тел. 77-51-71
E-mail: [email protected]