PHP Policy Research Report パラダイム Vol.10 No.115（2007.5） ナショナル・ミニマム論 宮脇 淳 （北海道大学公共政策大学院・教授） 論説 税源偏在の是正問題 宮脇 淳 （北海道大学公共政策大学院・教授） 視点・論点 問題徴候の罠 宮脇 淳 （北海道大学公共政策大学院・教授） ＰＨＰ総 合 研 究 所 公共経営研究センター 『ＰＨＰ政策研究レポート』 Vol.10 No.115（2007.5） 1 パラダイム ナショナル・ミニマム論 北海道大学公共政策大学院教授 宮脇 淳 第一次分権改革（地方分権推進委員会：諸井委員会）によって、国と地方自治体の役割分担の明確化 に向けた努力とともに、機関委任事務の廃止、自治事務と法定受託事務の区分の導入が実現した。そし て、自治事務、法定受託事務のどちらもが、いわゆる「現住所主義」によって自治体の事務と位置づけ られた。しかし、こうした自治体の事務は、依然として政令・告示・指導基準・技術的助言・補助負担 金の交付要綱などの細かな規律を受け、「法定自治事務」とも揶揄されている。この規律がきめ細かに 展開されているほど「規律密度」は高く、地方自治体の自由な事務の展開を阻む要因となっている。 この規律密度と密接な関係を有する要因としてあげられるのが「ナショナル・ミニマム」論である。 「ナショナル・ミニマム」とは、「全ての国民に対して厳しく守るべき最低のレベル」を意味する。こ の「ナショナル・ミニマム」を望ましい水準を示しているに過ぎない「ナショナル・スタンダード」と 同義に解釈することで、国から地方自治体への規律密度は著しく高まることになる。「全国画一的に全 国民に対して厳しく守らなければならない基準」と「全国画一的には望ましい基準として提示すれば良 く、地域によって選択が可能な基準」の間には大きな意味の違いがある。 地方自治法第１条の２で国の果たすべき役割として掲げる「第二に全国的に統一して定めることが望 ましい国民の諸活動、または地方自治に関する基本的な準則に関する事務」の全てを、「ナショナル・ スタンダード」ではなく「ナショナル・ミニマム」と位置づけて、全国民に厳しく守るべきレベルの設 定と同義に解釈することによって、全国一律の画一型公平性確保議論に進化し、国の地方自治体に対す る過剰な規律密度を生み出す原因となる。 「ナショナル・ミニマム」として設定すべき行政領域、「ナショナル・スタンダード」として設定す べき行政領域の区分けが不明確ななかで規律密度が高度化してきた。そして、規律密度の高さは、地域 の個性、そしてＮＰＯ、市民などとの連携による地域づくりを困難にする要因ともなっている。「ナシ ョナル・スタンダード」は、国の示す１つの「望ましい基準」にすぎない。パートナーシップの展開に よる創意工夫が図られる結果、国が想定する基準以上に望ましいレベルの個別設定やその達成手法の多 様化を図ることが可能となる領域も少なくない。加えて、全国民が厳しく守るべきレベルたる「ナショ ナル・ミニマム」であったとしても、その実現方法は多様化可能である。 憲法第１４条「法の下の平等」で、全ての国民は、法の下に平等な扱いを受けることを定めている。 国が画一的に法律で定めることができるのは、地域ごとの環境の違いなどで不平等が生じない抽象的な 内容に留まることを意味している。法律による抽象的な内容を具体化するプロセスは、地方自治体の条 例を主体とすることで初めて地域ごとの環境にあった真の平等が生み出される。法律に加え、政令、告 示、指導基準、助言などで画一的に国が地方を拘束するとすれば、そのことは地域環境に合わない不平 等な結果を生み出すことになる。平等とは画一的なことを意味するのではなく、違いを認めることであ る。地域における達成すべきレベル、そしてレベルを達成する手法において違いを認めること、そして 法律－条例を中心とする仕組みを形成することで、地方分権は一層飛躍が可能となる。 『ＰＨＰ政策研究レポート』 Vol.10 No.115（2007.5） 1 論説 税源偏在の是正問題 北海道大学公共政策大学院教授 宮脇 淳 地方分権改革の真の目的は、国の関与や国から １．はじめに 菅総務大臣が提案する「ふるさと納税」が注目 の規律密度を改善し、地域力の多様化と自立を最 され、さまざまな議論が展開されるなど、地域間 終的に実現することである。この意味からは、１ の税源偏在問題がクローズアップされている。 番目の地域力の偏在を是正することが本質とな 今回の地方分権改革で税源問題は、極めて重要 る。しかし、地域力の偏在是正を待ってから税源 な課題である。権限移譲、関与等規律密度の大幅 を地方に移譲するのでは、地方分権の取組は進展 な緩和とともに、それに応じた税源の地方自治体 しない。加えて、地域力の偏在を完全に克服する への移譲が不可欠となるからである。しかし、そ ことは困難であり、一定の地域間財源調整は不可 の際に、必ず問題となるのは、地域間の税源の偏 欠となる。 そこで、第３の結果としての税収の偏在を可能 在問題である。 な限り是正しつつ、税源配分や本格的な財源調整 税源を地方自治体に移譲しても、税を生み出す 制度の構築を図る必要がある。 地域力に乏しい地域の地方自治体で税収の増加 は限定的となり、大都市部の税収が伸びる結果、 ３．国と地方の税源配分 地域間格差がさらに拡大する。マクロ的に国と地 方の税源配分比率が改善しても、ミクロ的には地 まず、国と地方の税源配分の実態から整理する 域間の格差は拡大するため、地方自治体総体とし ことにしたい。 ての自立は実現しない。 ２００５年度で国民が国、地方自治体に納税し 税源移譲とともに、偏在を是正する仕組みが極 た租税総額は８７．１兆円、うち国税５２．３兆 めて重要となる。税源移譲は分権に伴う当然の方 円、地方税３４．８兆円で、「租税総額の税源配 向性として踏まえながら、税源の偏在をいかに是 分比率」は国と地方で６：４となっている。そし 正するかは、地方分権を進める際の大きな課題と て、地方交付税と地方譲与税の「地方移転後の税 なっている。 源配分比率」は、国と地方で４．２：５．８とな っている。 また、歳出面を見ると、租税総額の税源配分比 ２．税源偏在の意味 率から地方交付税と地方譲与税を移転した後の 税源偏在という場合の「偏在」の意味には大き 税源配分比率は４．２：５．８となる。さらに、 く分けて３種類ある。 第１の意味は、税を生み出す前提となる社会環 国からの国庫支出金の移転などにより、国と地方 境たる地域力の偏在、第２は、地域力を税収に結 の歳出面の比率は４：６となる（国債、地方債を びつける税制度がもたらす偏在、第３は、地域力、 含む）。 こうした実態をふまえ、国と地方の税源配分比 そして税制度の結果として生じる税収自体の偏 率を入口の租税総額で５：５に是正するには、７ 在である。 兆円程度の税源移譲が２００７年度予算ベース 『ＰＨＰ政策研究レポート』 Vol.10 No.115（2007.5） 2 人課税２税で現行制度では税収最大の東京都と では必要となる。 増税は別として、７兆円の移転税源を実現する 最小の沖縄県の間の比率は、４．９４対１である には、国の行政や業務のスリム化、そして国と地 のに対して、税源交換後は最大の東京都と最小の 方の役割分担、規律密度の見直しを図るなかで国 沖縄では３．５９対１と大幅に緩和される。 庫補助負担金の大胆な見直しを行うことが重要 この試算を市町村と都道府県に分けて見てみ となる。 ると、市町村分ではごく一部を除き全てが税収増 国の一般歳出（一般会計から国債費と地方交付 となる一方で、都道府県分では３０都府県で減少 税額を除いた残高）のうち、約半分が社会保障関 となり、税収が都道府県分でも増加するのは、１ 係費となっている。一般歳出に占める比率が１割 ７道県となる。 を超える領域は、社会保障関係のほか、文教およ 以上の消費税と地方法人課税の税源交換は、清 び科学技術関係費、公共事業関係費、防衛関係費 算後に偏在の少ない消費税を地方に厚くするこ となっている。国庫補助負担金の見直しにより、 とで税源偏在を緩和すると同時に、景気に左右さ まとまった税源移転を可能にする領域は、限定的 れづらい消費税を基礎自治体に厚くすることで なものとなっており、そこでは国と地方の間の大 基礎的サービスの税源を安定的にする役割を果 胆な役割分担の見直しが必要となる。 たす。また、従来の企業誘致から観光・ビジネス などの交流人口の増加策が地域政策においてウ ェートを拡大させる可能性があること、などが指 ４．税源交換 摘できる。 次に、税源偏在を具体的にいかに改善するの しかし、この方法については以下の点が問題と か。そのための措置として、消費税と地方法人課 して指摘されている。 税の税源交換が１つの案として提示されている。 第１は、この方法は、国の消費税を地方の税源 具体的には、清算後の地域間偏在が小さい消費 税（２００５年度の偏在度は、１人当たり税収２． に移す考え方であり、地方交付税分を除き国の消 ０倍、東京集中度１４．１％）１％分を国の消費 費税が高齢化関係経費などに福祉目的化されて 税から地方消費税に移し、地域間の偏在が大きい いるため、社会保障の国から地方への大胆な権限 地方法人課税（同６．５倍、同２５．８％）の消 移譲とセットで行うことが求められることであ 費税１％分に相当する地方法人課税約２．６兆円 る。この点は、役割分担も含めた抜本的改革のな を国税の法人税に移すという案である。 かで位置づけるべき問題であり、予算総則の規定 たとえば、国税に移行する地方法人課税につい で拘束されるものではない。しかし、思い切った ては、都道府県税、市町村税の２００５年度決算 国と地方の社会保障に対する役割の見直しが前 額比率で計算し、地方に移す消費税については現 提となる。 行の清算方式によって計算すると、市町村税収も また、都道府県の法人事業税を中心に、法人税 含めた都道府県全体の税収は、７都県で減となる に移行させるとしても、租税特別措置や連結納税 一方で３９道府県では増となる。 など税制上の課題があること、企業誘致へのイン センティブが低下するなどの基本的問題点が生 一番大きく減少するのは、東京都で３０００億 じる。 円強、次に愛知県の７００億円弱、一番大きく増 加となるのは北海道の６００億円弱、埼玉県の２ ５．地方法人税の清算 ５０億円強となり、税収の偏在が全体として緩和 される。 そもそも消費税の偏在が少ないのは、小売り売 上高などによって消費税を清算した後の消費税 緩和される程度をみると、地方消費税＋地方法 『ＰＨＰ政策研究レポート』 Vol.10 No.115（2007.5） 3 収であり、清算前の消費税収は、地方法人課税同 円程度であったものが、本方式では１兆円程度の 様に偏在が大きい。個々の事業者が地方消費税を 減少となる可能性がある。 納税した段階では、都道府県間で約１０倍の偏在 この方式は、地方法人課税２税をベースとする が存在している。 ことから税収の安定性に欠けるほか、受益と負担 このため、消費税は本質的に、地域間偏在の少 の対応関係を歪めないか、そして、企業誘致のイ ない税なのではなく清算によって偏在を少なく ンセンティブを失わせるなどの問題点も指摘さ しているものである。このことから、地方法人課 れている。 税にも、現在の分割基準を抜本的に見直し、本格 的な清算を行うことによって地域偏在を是正す ６．地方交付税税源の見直し るという選択肢も提示されている。 税源交換案は、消費税１％分を地方消費税１％ もちろん、消費税の本質は、最終消費地に税収 に移し、相応分の地方法人課税を国の法人税に移 を帰属させるものであり、清算行為自体、偏在を 行させて偏在を是正する方法である。 なくす目的で財源調整のために行われているの これに対して、同じ消費税と法人課税の税源交 ではない、という税の性格から来る本質的違いは 換でも、地方交付税の税源となっている消費税約 存在する。 １．２％を地方消費税に移し、法人事業税を地方 消費税１％分と地方法人課税を税源交換した 交付税の財源たる法人税に移行する方法も考え 是正結果として、最大：最小格差３．５９対１を られる。 実現すべく、地方法人税に清算制度を本格的に導 この案では、税技術的には消費税と地方法人課 入し税収偏在を是正する方法を検討してみる。 税の税源交換と同様の課題が生じることに加え、 マクロ的に検討するため、便宜的に地方法人課 財源調整すべき地方交付税の税源が法人課税と 税 ２ 税 分 の地 方 自 治 体へ の 配 分 を人 口 ・ 面 積 なることから安定度が低下し、交付税によって調 （５：５）の割合で試算すると、税源交換と同様 整すべき領域とは何か、という問題を再検討する の是正を実現するために必要な清算額は１兆８ 必要がある。 ０００億円弱となる。 一方で、消費税が従来の地方消費税とともに合 清算方法はさらに精査するとしても、地方法人 計で約２．１２％となり地域間の税源偏在が一層 課税２税の税収は７兆円強であり（２００５年度 是正されることに加え、地方交付税に移行した法 決算ベース）、その１／４の清算方法を見直すこ 人課税分について、人口、面積など新たな交付基 とで、前述の税源交換方式と同様の是正が可能と 準による交付を実現することで、さらに偏在が是 なる。法人の所得源泉は、他の地域での法人や個 正される可能性がある。 人のネットワークから形成されるものであり、各 役割分担論を徹底して行い、その結果として新 地方自治体が法人に対して提供するサービス量 たな税源配分、財政調整制度を措置することは、 に応じて税収を帰属できる配分の仕組みを構築 必要な流れである。しかし、役割分担論において することが、受益と負担の関係においても必要と 国と地方の完全な分離分権論を採らない限り、役 いう考え方である。 割分担論が自動的な税源配分の結果を導くこと なお、清算方法を各地方自治体に所在する全て は困難である。 の法人の従業員数、および事業所数に応じて分割 役割分担論、そして税財政議論、行政体制議論 する方法に変えると、偏在は最大：最小で２：１ が相互に連関するなかで、いかなるトリガーを軸 程度に是正される可能性がある。しかし、その分、 に分権を議論するか。第二次分権改革の成否を決 東京都の減少額が税源交換方式では３０００億 定する大きな要因といえる。 『ＰＨＰ政策研究レポート』 Vol.10 No.115（2007.5） 4 視点・論点 問題徴候の罠 北海道大学公共政策大学院教授 宮脇 淳 制度改革など国の複雑なシステムを見直し、さまざまな問題を解決するために提示された解決策が、 改革議論者の予期せぬ方向や結果に到達してしまう場合がある。こうした状況を生み出す理由の１つ は、「課題を克服する解決策に対して、システム内部から従来の行動を維持しようとする攻撃的機能が 発動されること」による。行動を変えようとする試みに対して抵抗が生じることは、システムが複雑に なるほど発生する問題である。 この攻撃的機能は具体的にはいかに発揮されるか。第１は、個別現象面の課題を大きく提示し、その 背後、その根底部に存在する真の問題への改革に到達させないことである。個別現象に対する処方箋は 描くものの、その根底にある制度的、原理・原則的病には治療の目が到達せず、表面的、短期的な改善 （治療）に留まり、結局、対処療法的政策により同様の問題を繰り返し発生させるパターンである。 このパターンは、繰り返し生じる古い問題を再認識するだけのこととなり、改革が進捗しない結果に 終わることが少なくない。なぜなら、提示された政策が根本的な原因に至る対処ではなく「問題の兆候」 に対処するレベルに止まり、一時的に患部を癒すに過ぎないからである。表面的には、問題の所在に対 する処方箋の効果は発揮されるものの、一向に患部が治癒せず同様の問題が繰り返される。こうした場 合、新たな政策は結局のところ、システム内、外部環境の強い干渉と依存の果てしない罠にはまる。そ の結果、短期的対策の多重性を生み出し、古い問題との間に抜け場のない循環を生み出す多重性の虜と なる。 問題の徴候だけに対処する短期的対策の多重性は、組織や地域の政策的な意思決定を成果ないものに する。短期的対策の多重性を深刻化させる原因は、短期的反応と長期的反応の結びつきを十分認識して いないことにある。問題の徴候だけに対処する短期的反応によって、システムへの介入が続けば続くほ ど依存の悪循環を断ち切ることは困難となる。そして、介入者に内部的バランスの維持を負担させよう とする圧力が著しく強まり、課題克服の新たな政策は自滅する結果となる。 具体例としては、地域経済と財政政策の悪循環が挙げられる。地域経済低迷の対策として、問題の徴 候としてのフロー面を重視し、一時的に所得拡大に向けた財政政策（公共事業や補助金など）が展開さ れるものの、ストックベースで地域の経済力向上が伴わない場合である。結局、財政政策を止めると地 域経済の低迷が深刻となり、経済低迷と財政悪化の悪循環をもたらす。その悪循環のなかで改革される べき従来のシステムは、一層強固となり、その改革へのコストは介入者が負担可能な領域を超える。そ の結果、さらに改革が困難となる。 こうした自滅的政策を防ぐには、まず、低い影響力の政策変更と高い影響力への政策変更を峻別する ことが必要となる。高い影響力を持つ政策は、現象として見える問題の兆候に対して、意外にも時間的、 空間的に密接かつ明確な関係を有していない。原因と結果は、より広い時間と空間の関係で形成されて いるため高い影響力を持つ政策は見えづらい。低い影響力を持つ短期的改善策は、突然の危機に対して は積極的に反応するが、数年あるいは数世代の期間にわたって起きる信頼性、品質の改善をもたらす緩 やかな成果を認識することには失敗しやすいのである。 『ＰＨＰ政策研究レポート』 Vol.10 No.115（2007.5） 5 「ＰＨＰ政策研究レポート」 ＰＨＰ政策研究レポートは、民間レベルの政策コミュニティの拡充に貢献すべく 1998 年 1 月に創刊しました。以来、 分権・協働型社会の舵取りを担う地方自治体を対象の中心に据え、地域の企業や住民をも視野に入れて、政策議 論に資する情報とその情報を活用し新たな政策を形成する思考の枠組の提供を第一の目的として発刊しています。 ○◎○ 既刊テーマ一覧 ○◎○ 99 号 06 年 1 月 地方交付税制度改革の選択肢、市場化テストと行財政の持続的維持、地方自治体の破産・倒産法制 100 号 2 月 地方分権議論の真の課題、財政再建制度と地方債、民間化の責任とコンパクト契約 101 号 3 月 103 号 5 月 完全民営化と完全な民営化、財政再建制度と地方債 （２）（３）、本家の公共性 国と地方のプライマリーバランス論、地方交付税制度改革の選択肢、地方交付税交付金に占める義務 的経費 統一地方選挙とリーダーシップ、詳細制度設計に向けた政策金融改革の課題、公営企業金融公庫廃 止と共同発行の仕組み 104 号 6 月 民営化のデザインとモデル、財政再建団体制度と夕張市の財政危機、公務員人件費削減とＩＴ化 105 号 7 月 骨太方針、歳入・歳出一体化政策と地方財政、公共サービス改革法の施行、産炭地の特異問題では ない夕張市破綻 106 号 8 月 政策目的と組織目的、公共サービス改革法と官民関係の環境整備、地方共同発行債の位置づけ 102 号 4 月 109 号 11 月 安倍新政権と地方分権、公共サービス改革法と政策思考、地方財政の早期是正と再生スキームの関 係 『ジョハリの窓』とパートナーシップの実践、新たな地方財政制度再生研究会「方向性の提示」について、 出資団体評価の留意視点 地方自治体経営議論の視点 「２対８の原則」、出資団体改革の論点 －札幌市出資団体点検評価に みる－、行政マネジメント 「１：29：300 の原則」 110 号 12 月 地方分権改革推進法の成立、「新しい地方財政再生制度の整備」 ―総務省研究会最終報告― 107 号 9 月 108 号 10 月 111 号 07 年 1 月 権威主義型市場からの脱却と格差論、地方分権改革・経済社会の構造改革と官民パートナーシップ 113 号 3 月 地方分権改革の新しいステージ、官民パートナーシップにおける意思決定の特性、政府資産債務改革 と地方財政 自治事務・法定受託事務と規律密度、ＰＰＰとリーダーシップの関係、地方公共団体の財政の健全化に 関する法律案の概要 114 号 4 月 地方分権改革とＰＰＰ（官民連携）、損失補償と第三セクター、構造改革特区とフリーコミューン 112 号 2 月 ＰＨＰ政策研究レポート Vol10. No.115 ２００7 年 5 月発行 編 集 ・発 行 ＰＨＰ総合研究所 公共経営研究センター 監 宮脇 淳（北海道大学公共政策大学院 教授） 修 〒102-8331 東京都千代田区三番町 5-7 Ｔ Ｅ Ｌ：03-3239-6222 E - M a i l：[email protected] http://research.php.co.jp/ 『ＰＨＰ政策研究レポート』 Vol.10 No.No.115（2007.5） 6
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