6.1.2

POLITICA DI SICUREZZA E DI DIFESA COMUNE
Le operazioni militari e le missioni civili dell'Unione sono svolte nell'ambito della politica
di sicurezza e di difesa comune (PSDC), che rientra nella politica estera e di sicurezza
comune dell'Unione europea (PESC). La PSDC costituisce il quadro strategico per varie
strutture politiche e militari permanenti e per le operazioni all'estero. Nel 1999 tale politica
è stata inserita nei trattati dell'UE. Dal 2003 la strategia di sicurezza europea fissa la
strategia alla base della PSDC, mentre il trattato di Lisbona offre chiarezza giuridica sugli
aspetti istituzionali e rafforza il ruolo politico e le competenze in materia di bilancio del
Parlamento europeo. In meno di un decennio la PSDC, una delle politiche europee più visibili
e maggiormente in evoluzione, ha acquisito un forte orientamento strategico e una capacità
operativa. La PSDC continuerà a evolversi, come specificato nel trattato di Lisbona.
BASE GIURIDICA
La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) è parte integrante della politica estera e
di sicurezza comune dell'Unione (PESC)[1]. La PESC è contemplata nel trattato sull'Unione
europea (TUE). L'articolo 41 definisce il finanziamento della PESC e della PSDC, inoltre gli
articoli dal 42 al 46, capo 2, sezione 2 del titolo V (disposizioni sulla politica di sicurezza
e di difesa comune), i protocolli 1, 10 e 11 e le dichiarazioni 13 e 14 contengono ulteriori
informazioni su tale strategia. L'articolo 36 del TUE descrive il ruolo particolare che il
Parlamento europeo svolge in materia di PESC e PSDC.
ASPETTI PARTICOLARI DELLA PSDC
Le decisioni relative alla PSDC sono adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio dell'Unione
europea (articolo 42 del TUE). Le decisioni sono adottate all'unanimità, tranne per alcune
significative eccezioni inerenti all'Agenzia europea per la difesa (AED, articolo 45 del TUE)
e alla cooperazione strutturata permanente (articolo 46 del TUE) che prevedono l'adozione a
maggioranza. Le proposte di decisione vengono di norma presentate dall'alto rappresentante
dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che esercita anche la funzione di
vicepresidente della Commissione europea (VP/AR).
Il trattato di Lisbona introduce il concetto di politica europea delle capacità e degli armamenti
(articolo 42, paragrafo 3, del TUE), sebbene tale concetto debba essere ancora inquadrato.
Inoltre istituisce un collegamento tra la PSDC e le altre politiche dell'Unione e prevede, ove
necessario, una collaborazione tra l'AED e la Commissione (articolo 45, paragrafo 2, del TUE).
Tale aspetto riguarda in particolare le politiche nell'ambito della ricerca, dell'industria e dello
spazio dell'Unione, attraverso le quali il Parlamento potrebbe mirare a esercitare una maggiore
influenza sulla PSDC rispetto al passato.
[1]Si veda il titolo V «Disposizioni generali sull'azione esterna dell'Unione e disposizioni specifiche sulla politica
estera e di sicurezza comune» del trattato sull'Unione europea (TUE); si veda anche 6.1.1 sulla politica estera dell'UE.
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RUOLO DEL PARLAMENTO EUROPEO
Il Parlamento ha il diritto di esaminare la PSDC e di rivolgersi a tal fine, di propria iniziativa,
al VP/AR e al Consiglio (articolo 36 del TUE). Inoltre su tale politica esercita le proprie
competenze di bilancio (articolo 41 del TUE). Due volte all'anno il Parlamento svolge un
dibattito sui progressi compiuti nell'attuazione della PESC e della PSDC, e adotta relazioni: una
sulla PESC, elaborata dalla commissione per gli affari esteri che comprende elementi relativi
alla PSDC, se del caso; e una sulla PSDC, elaborata dalla sottocommissione per la sicurezza
e la difesa.
Dal 2012 il Parlamento e i parlamenti nazionali degli Stati membri dell'UE organizzano ogni
anno due conferenze interparlamentari per discutere di questioni relative alla politica estera e di
sicurezza comune. La cooperazione interparlamentare in tali ambiti è prevista dal protocollo 1
al trattato di Lisbona, dove viene descritto il ruolo che svolgono i parlamenti nazionali nell'UE.
Le innovazioni presenti nel trattato di Lisbona hanno consentito di migliorare la coerenza
politica della PSDC. Il VP/AR occupa il principale ruolo istituzionale, presiede il Consiglio
Affari esteri nella configurazione «Ministri della difesa» (l'organo decisionale della PSDC
dell'UE) e dirige l'AED. Il quadro politico relativo alle consultazioni e al dialogo con il
Parlamento si sta evolvendo per consentire a quest'ultimo di svolgere pienamente il proprio
ruolo nello sviluppo della PSDC. Con il trattato di Lisbona il Parlamento partecipa alla
definizione delle relazioni esterne dell'Unione e affronta le sfide descritte nella relazione del
2008 sull'attuazione della strategia di sicurezza europea: «È fondamentale garantire il sostegno
pubblico a favore del nostro impegno globale. Nelle democrazie moderne, in cui i media e
l'opinione pubblica svolgono un ruolo cruciale nella definizione delle politiche, l'appoggio dei
cittadini è essenziale per sostenere i nostri impegni all'estero. Dispieghiamo forze di polizia,
giuristi e soldati nelle zone instabili del mondo. Spetta ai governi, ai parlamenti e alle istituzioni
dell'UE comunicare in che modo ciò contribuisca alla sicurezza interna».
TEMI DI INTERESSE PER IL PARLAMENTO EUROPEO
Il Parlamento provvede a esaminare l'evoluzione della PSDC in termini di istituti, capacità e
operazioni e garantisce che le questioni relative alla sicurezza e alla difesa rispondano alle
preoccupazioni espresse dai cittadini dell'UE. Regolarmente si svolgono dibattiti, audizioni e
seminari su temi che comprendono:
—
le oltre 20 missioni civili e militari della PSDC nelle regioni meridionali del Caucaso, in
Africa, Medio Oriente e Asia;
—
le crisi internazionali con implicazioni in materia di sicurezza e di difesa e le riforme nel
settore della sicurezza nei periodi post-crisi;
—
la cooperazione e le strutture multilaterali in materia di sicurezza e difesa non UE,
concernenti in particolare la NATO;
—
gli sviluppi internazionali concernenti il controllo delle armi e la non proliferazione delle
armi di distruzione di massa;
—
la lotta al terrorismo internazionale, alla pirateria, alla criminalità organizzata e ai traffici
illeciti;
—
il rafforzamento del ruolo del Parlamento nella PSDC attraverso le politiche dell'UE con
implicazioni per la sicurezza e la difesa (come ad esempio la sicurezza interna e alle
frontiere, la ricerca e le politiche in ambito industriale e spaziale);
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—
le buone pratiche per migliorare l'efficacia degli investimenti in materia di sicurezza
e difesa e potenziare la base tecnologica e industriale, la difesa intelligente, il
raggruppamento e la condivisione;
—
gli sviluppi istituzionali in materia di: strutture militari dell'UE; cooperazione nell'ambito
della sicurezza e della difesa nell'Unione; AED; e altre Agenzie e strutture dell'UE nel
campo della sicurezza e della difesa[2];
—
le risoluzioni legislative e politiche relative alla sicurezza e alla difesa, in particolare se
riguardano gli argomenti citati.
Il Parlamento partecipa alle riunioni consultive congiunte che si svolgono regolarmente
con il Consiglio, il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) e la Commissione. Tali
riunioni permettono di scambiarsi informazioni sulle missioni e le operazioni della PSDC,
sull'esecuzione del bilancio della PESC e sulle regioni di interesse o che destano preoccupazioni.
Esse rientrano nell'ambito delle consultazioni che si svolgono tra il Parlamento e le altre
istituzioni dell'UE interessate alla PESC e alla PSDC e che vengono attuate con la dichiarazione
del 2010 del VP/AR sulla responsabilità politica (6.1.1 sulla politica estera dell'UE).
In considerazione del ruolo chiave che l'Organizzazione del trattato del Nord Atlantico
(NATO) svolge nell'ambito della sicurezza europea, il Parlamento partecipa all'Assemblea
parlamentare della NATO nell'ottica di sviluppare le relazioni UE-NATO, pur rispettando la
natura indipendente di entrambe le organizzazioni. Tale aspetto è particolarmente importante
nei teatri delle operazioni in cui sono impegnate l'UE e la NATO, quali Afghanistan, Kosovo e
la lotta contro la pirateria al largo del Corno d'Africa.
PSDC — UNA POLITICA IN EVOLUZIONE
Anche se nel 2009 con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona la PSDC non è cambiata in
modo sostanziale, essa dispone di enormi potenzialità di evoluzione, sia sotto il profilo politico
che istituzionale.
Ad oggi i principali risultati della PSDC sono il consolidamento, nell'ambito del SEAE, delle
strutture dell'UE correlate e la definizione da parte del Consiglio dello statuto, della sede e delle
modalità di funzionamento dell'AED, conformemente all'articolo 45, paragrafo 2, del TUE.
Sono diverse le occasioni mancate che hanno impedito di progredire nell'ambito della PSDC:
in Libano e Libia, ad esempio, sono falliti i tentativi di avviare le operazioni, mentre nel Mali
hanno registrato ritardi. Di conseguenza non sono stati schierati i gruppi tattici dell'UE[3], né
sono state istituite le sedi permanenti per le operazioni dell'UE.
Il Parlamento europeo ha assunto la guida nel valutare i progressi della PSDC e analizzare i
punti deboli di tale politica. Inoltre il Parlamento sta sollecitando il Consiglio e gli Stati membri
a migliorare l'efficacia di tale politica.
Nel 2013, riconoscendo la necessità di fornire un impulso strategico ai capi di Stato e di governo,
il Consiglio europeo ha fissato una serie di obiettivi per far progredire la PSDC.
Tra i risultati attesi nel 2014 figurano:
[2]Tra cui, il Centro satellitare dell'UE (CSUE), l'Istituto dell'Unione europea per gli studi sulla sicurezza
(IUESS), il Collegio europeo di sicurezza e difesa (ESDC) e l'Organizzazione congiunta per la cooperazione in
materia di armamenti (OCCAR).
[3]Il concetto di gruppo tattico dell'UE offre uno strumento di PSDC per rispondere in modo precoce e rapido alle
crisi militari. Un gruppo tattico è un pacchetto di forze, composto da circa 1 500 unità (di norma multinazionali, il
minimo per garantire un'efficacia militare), in grado di effettuare operazioni indipendenti o di condurre la fase iniziale
di operazioni più ampie; i gruppi tattici dell'UE sono operativi dal gennaio 2005.
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—
una strategia di sicurezza per il settore marittimo (da elaborare entro giugno 2014);
—
raccomandazioni sulle attrezzature di sostegno;
—
una relazione sul finanziamento delle missioni e operazioni della PSDC;
—
proposte sull'attuazione di una risposta rapida, tra cui i gruppi tattici UE;
—
un documento di opzioni contenente proposte volte a sostenere la gestione del confine
relativo al Sahel/Sahara;
—
una tabella di marcia per sviluppare norme industriali in materia di difesa;
—
un quadro UE per una politica di difesa in ambito informatico;
—
un quadro politico per la cooperazione in materia di difesa;
—
relazioni dell'AED sulla effettiva ed efficace cooperazione degli Stati membri nei progetti
che prevedono il raggruppamento degli appalti;
—
un riesame del meccanismo Athena.
Per mantenere alta l'attenzione su tali temi il Consiglio europeo ha fissato il mese di giugno
2015 come termine per la valutazione dei relativi progressi.
Sarebbe possibile far progredire la PSDC, sviluppare il relativo quadro istituzionale e migliorare
la cooperazione tra gli Stati membri e con le strutture dell'Unione attraverso:
—
lo sviluppo di un approccio strategico nell'ottica di sfruttare appieno le potenzialità di tale
politica, così come previsto dal trattato di Lisbona e definendo gli ambiti in cui l'Unione
può fornire un valore aggiunto; nel quadro di un tale approccio è necessario un Libro bianco
sulla sicurezza e la difesa che definisca l'equilibrio che dovrà essere raggiunto tra l'Unione
e gli Stati membri;
—
l'integrazione della difesa nelle politiche dell'UE in materia di ricerca, innovazione, spazio
e industria, in quanto ciò contribuirebbe ad armonizzare i requisiti civili e militari e a
realizzare le capacità della PSDC;
—
il consolidamento del quadro istituzionale dell'Unione — in primo luogo attraverso il
potenziamento dell'AED, affinché essa possa sfruttare la gamma completa delle proprie
missioni e dei propri compiti definiti nei trattati dell'UE, in particolare per quanto concerne
l'attuazione della politica delle capacità e degli armamenti nell'ambito della PSDC (articolo
42, paragrafo 3, del TUE) — settore della sicurezza e della difesa[4];
—
la definizione della cooperazione strutturata permanente, compreso il sostegno dell'UE
agli Stati membri che assumono impegni in materia di capacità militari (come previsto
dall'articolo 46 del TUE);
—
la definizione dei rapporti tra i vari elementi della PSDC: politica delle capacità e
degli armamenti (articolo 42, paragrafo 3, del TUE), cooperazione strutturata permanente
(articolo 46 del TUE), clausola di «assistenza reciproca» (articolo 42, paragrafo 7, del TUE,
che può essere letta come clausola di difesa reciproca), clausola di solidarietà reciproca
(articolo 222 del TFUE), impegno dell'Unione per definire gradualmente una politica di
difesa comune dell'UE (articolo 42, paragrafo 2, del TUE) e relazione UE-NATO.
[4]In particolare le agenzie intergovernative europee non facenti parte delle strutture dell'UE quali
l'Organizzazione congiunta per la cooperazione in materia di armamenti (OCCAR), l'Agenzia spaziale europea
(ESA), il Centro di ricerca franco-tedesco di Saint-Louis (ISL) e l'Organizzazione europea per la sicurezza
del traffico aereo (Eurocontrol), le quali svolgono già o potrebbero svolgere un ruolo nei programmi dell'UE
concernenti la sicurezza e la difesa (o il «duplice uso»), così come anche in materia di spazio, ricerca e
sviluppo, standardizzazione e certificazione.
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Per affrontare l'elenco dei miglioramenti della politica di sicurezza e di difesa comune occorre
intraprendere iniziative politiche. Il Parlamento ha dimostrato che intende agire e portare
avanti iniziative politiche in materia. Per essere più efficace nel campo della sicurezza e della
difesa, tuttavia, il Parlamento necessita del sostegno delle sue controparti nazionali e delle altre
istituzioni europee.
Ulrich Karock
04/2014
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