LINEE GUIDA PER LA FORMULAZIONE
DI UN MODELLO DI ACCORDO QUADRO
PER L’ACQUISTO DI BENI E SERVIZI
DELLE AZIENDE SANITARIE ED OSPEDALIERE
DEL S.S.R.
SETTORE CARDIOVASCOLARE
Interventistica coronarica e periferica, cardiochirurgia,
interventistica strutturale ed endoprotesi,
elettrofisiologia e cardiostimolazione
MAGGIO 2014
LINEE GUIDA
SETTORE CARDIOVASCOLARE
MAGGIO 2014
INTRODUZIONE
Assobiomedica ha ritenuto di istituire un Tavolo di confronto sugli acquisti
in sanità, finalizzato alla definizione di linee guida di carattere generale da
utilizzare per la formulazione delle procedure di aggiudicazione, mediante
accordo quadro, di forniture sanitarie ed ospedaliere nel settore
Cardiovascolare.
In particolare, il Gruppo Tecnico (G.T.) ritiene di concentrare la propria
attenzione in via preferenziale sulla figura di accordo quadro con pluralità di
operatori economici a condizioni tutte fissate, ritenendo tale modello il più
idoneo a garantire una maggiore celerità e certezza dei rapporti giuridici
derivanti dall'esito della gara, oltre che una piena conformità rispetto al
principio relativo al c.d. divieto di rinegoziazione delle offerte.
Ciò consentirebbe di evitare la seconda fase di rilancio competitivo in
quanto sarebbero già individuati i criteri di ripartizione/rotazione
preimpostati e definiti negli atti iniziali della procedura, con la relativa
indicazione delle percentuali di aggiudicazione sulla base della graduatoria
finale).
A ciò si aggiunga che il suddetto modello consente il soddisfacimento di
possibili esigenze differenzianti tra i vari enti pubblici che aderiscono alla
procedura di accordo quadro svolta dalla centrale committenza, così come
previsto dal combinato disposto dell'art. 59 del D.Lgs. 163/2006 e dell'art.
287 del D.p.r. 207/2010.
Il Gruppo Tecnico (G.T.) ha individuato la metodologia di lavoro, che è
consistita nell’analizzare le criticità emerse nella fase di indizione e
celebrazione delle gare dei settori interventistica coronarica e periferica,
cardiochirurgia, interventistica strutturale ed endoprotesi, elettrofisiologia e
cardiostimolazione, già espletate, soprattutto con riferimento alle varie
forme di centralizzazione degli acquisti e nell'enucleare disposizioni di
principio in ordine agli argomenti di seguito elencati:








Dialogo tecnico finalizzato alla migliore predisposizione degli
atti di gara;
Requisiti di partecipazione: Capacità economica e finanziaria;
Requisiti di partecipazione: Capacità tecnica e professionale;
Determinazione dell'oggetto contrattuale, della durata e dei
criteri di determinazione dei lotti
Garanzie
Parametri per la determinazione delle basi d’asta
Criteri di valutazione delle offerte
Cessione del credito
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Il documento che contiene le linee guida rappresenta la sintesi delle
proposte formulate dal G.T. sui punti salienti sopra elencati.
Nello specifico, nella elaborazione delle proposte il G.T. ha focalizzato
l’attenzione su quei principi cardine dell’azione amministrativa e del buon
governo in omaggio alla c.d. correttezza amministrativa: efficacia ed
efficienza, rispetto dei principi della par condicio, trasparenza, salvaguardia
del mercato e della massima concorrenza.
1.
DIALOGO TECNICO FINALIZZATO ALLA MIGLIORE
PREDISPOSIZIONE DEGLI ATTI DI GARA
Il G.T. ritiene che debbano essere recepite le indicazioni contenute
nell'ottavo "considerando" dell'ultima Direttiva comunitaria in tema di appalti
pubblici riguardo all'istituto del c.d. "dialogo tecnico".
Si ritiene pertanto opportuno che, ove possibile, nella fase preliminare
all'avvio di una procedura di aggiudicazione mediante accordo quadro, le
amministrazioni aggiudicatrici si avvalgano del c.d. dialogo tecnico con tutte
le imprese di settore interessate, le quali potranno, in questa fase, mettere
a disposizione delle stazioni appaltanti tutto il know-how di cui dispongono
affinché le medesime stazioni appaltanti possano utilizzarlo, nelle modalità
e nei termini che riterranno più utili, al fine di predisporre nel miglior modo
possibile gli atti di gara ed in particolare il capitolato d'oneri.
Resta inteso che il suddetto dialogo tecnico dovrà svolgersi con modalità
tali da garantire la massima trasparenza.
Per quanto riguarda le modalità concrete di svolgimento del suddetto
"dialogo tecnico" il G.T. ritiene preferibile la modalità seguita da alcune
amministrazioni appaltanti che prevede i seguenti passaggi essenziali:

Consultazione degli operatori economici mediante apposito
invito: E' opportuno che tale invito sia anche pubblicato con
congruo anticipo sul sito dell'Ente appaltante unitamente alla
bozza di capitolato tecnico e/o speciale.

Il primo incontro del suddetto dialogo tecnico dovrebbe
svolgersi con la partecipazione contemporanea di tutte le ditte
interessate, in maniera tale da consentire a ciascuna ditta di
esporre il proprio giudizio sulle specifiche aree tematiche di cui
alla bozza di capitolato di gara.
Nella stessa sede l'Ente appaltante (o la Centrale di
committenza in caso di gara centralizzata) dovrebbe richiedere

2
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MAGGIO 2014
a tutte le ditte di inviare, entro un termine prestabilito, i propri
suggerimenti e/o rilievi in ordine alla bozza di capitolato di gara.
2.

L'ente appaltante (o la Centrale di committenza in caso di gara
centralizzata) potrebbe/dovrebbe, altresì, prevedere un
successivo incontro individuale con le singole ditte interessate
al fine di comunicare ad ognuna di esse quali, fra i suggerimenti
ricevuti, sono stati valutati positivamente.

L'ente appaltante (o la Centrale di committenza in caso di gara
centralizzata) dovrebbe, infine, prevedere una riunione plenaria
al fine di ufficializzare tutte le modifiche che ritiene di apportare
alla bozza di capitolato di gara in sede di stesura definitiva.
REQUISITI DI PARTECIPAZIONE: CAPACITÀ
ECONOMICA E FINANZIARIA (EX ART. 41 D.LGS
163/2006 ss.mm.ii. C.D.A.)
Ai sensi e per gli effetti dell’art. 41 del D.Lgs n. 163/2006 e ss.mm.ii., il
concorrente potrà dimostrare la propria capacità economica e finanziaria “
mediante:
A. dichiarazione di almeno due istituti bancari;
B. bilanci o estratti di bilanci dell’impresa, ovvero dichiarazione sottoscritta
in conformità alle disposizioni del D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445 e
ss.mm.ii.;
C. dichiarazione, sottoscritta in conformità alle disposizioni del D.P.R. 28
dicembre 2000 n. 445 e ss.mm.ii., concernente il fatturato globale
d’impresa e l’importo relativo ai servizi o forniture nel settore oggetto
della gara, realizzati negli ultimi tre esercizi”.
In relazione al requisito di capacità economica e finanziaria di cui all’art. 41,
lett. a), D.Lgs. 163/2007 ed in virtù del principio di semplificazione previsto
dall’art. 124, comma 7, D.Lgs. 163/2006 sarebbe, altresì, auspicabile che le
stazioni appaltanti nell’ambito degli affidamenti sotto soglia ed in economia
contemplino negli atti di gara la possibilità di dimostrare il possesso del
suddetto requisito anche mediante la dichiarazione di un solo istituto
bancario.
Il fatturato complessivo a cui la Stazione Appaltante (S.A.) dovrà far
riferimento, e che dovrà essere oggetto di dimostrazione da parte del
concorrente, deve essere determinato in misura proporzionale al totale dei
lotti per i quali il concorrente partecipa (e non all'importo complessivo dei
lotti previsti in gara).
Si chiarisce che gli artt. 41 comma 1 lett. c e 42 comma 1 lett. a del C.d.A.,
nell’utilizzare la terminologia rispettivamente “forniture nel settore oggetto
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della gara o elenco delle forniture di servizi e forniture stessi” si riferiscono
alle macrocategorie merceologiche di prodotti da fornire e non all'identico
oggetto della gara alla quale si intende partecipare.
3.
CAPACITÀ TECNICA E PROFESSIONALE (ART. 42
D.LGS. 163/2006 ss.mm.ii.)
Ai sensi e per gli effetti dell’art. 42 del D. Lgs 163/2006 e ss.mm.ii., per la
dimostrazione della capacità tecnica valgono gli stessi principi dettati per la
capacità economica e finanziaria, ossia:

la capacità tecnica e professionale deve essere determinata in
misura proporzionale al totale dei lotti per i quali il concorrente
partecipa.
Sia per quanto riguarda i requisiti di capacità economico - finanziaria che
tecnico - organizzativa occorre cioè evitare prescrizioni che di fatto
favoriscano taluni operatori rispetto ad altri, quali, ad esempio, l'aver già
fornito all'ente pubblico prestazioni analoghe a quelle oggetto della gara o
aver realizzato il proprio fatturato in un determinato mercato geografico
specifico o in favore di determinati enti; è bene invece privilegiare criteri
oggettivi volti ad individuare le effettive capacità tecniche dei partecipanti.
4.
DETERMINAZIONE DELL’OGGETTO CONTRATTUALE E
CRITERI DI DETERMINAZIONE DEI LOTTI
Nella determinazione dell'oggetto della gara è auspicabile che le singole
amministrazioni bandiscano le procedure di aggiudicazione valutando e
programmando con il massimo grado possibile attendibilità e precisione sia
i quantitativi che la tipologia delle prestazioni richieste nella loro interezza,
evitando sia di sovrastimare preventivamente i fabbisogni che di allargare
indebitamente l'oggetto dell'appalto così da precludere, di fatto, la
partecipazione ad imprese che in ipotesi potrebbero profittevolmente
realizzare una sola prestazione, o di frazionare eccessivamente il suddetto
oggetto in maniera tale da escludere (anche in considerazione dei ridotti
oneri di pubblicità) la partecipazione di imprese altrimenti interessate alla
partecipazione.
Analogamente, sarebbe, altresì, opportuno il puntuale rispetto in fase
esecutiva delle condizioni contrattuali previste in sede di gara, sia riguardo
ai quantitativi che alla tipologia di prestazioni ivi previste.
Sulla base di quanto sopra esposto appare quanto mai opportuna,
soprattutto nelle gare centralizzate, la suddivisione in lotti secondo i criteri
della tipologia di prodotto (per le gare in ambito ospedaliero) e dell'area
geografica di riferimento.
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La determinazione dei lotti dovrà essere effettuata in maniera
adeguatamente specifica e dovrà contenere l'indicazione dei fabbisogni per
singolo lotto.
È opportuno, altresì, che i lotti tengano conto, altresì, della composizione
del mercato di riferimento, al fine di garantire comunque il rispetto del
principio della concorrenza nei singoli lotti, in conformità a quanto previsto
dall'art. 44, comma 7, della Legge 06.12.2011, n. 201, che ha modificato
l'art. 2 del D.Lgs. 12.04.2011, n. 163, introducendo il comma 1 bis al
suddetto articolo.
Per quanto riguarda la determinazione della durata della gara, fermo
restando il potere discrezionale della stazione appaltante, il G.T. ritiene che
essa vada determinata anche in funzione dell’entità, in termini di valore,
dell’oggetto di gara; quindi, maggiore sarà il valore dell'appalto e dei
conseguenti stanziamenti pubblici, più elevata sarà la durata dell'appalto e
viceversa, fermo restando il limite massimo dei 4 anni previsto per le
procedure selettive da svolgersi mediante la formula dell'accordo quadro.
Resta in ogni caso salva la possibilità di rinnovo e/o proroga, da prevedersi
nel disciplinare e nei soli casi previsti e consentiti dalla legge, oltre
ovviamente alla possibilità di prevedere, in casi limitati ed eccezionali,
motivati da ragioni obiettive.
5.
GARANZIE
Al fine di assicurare il rispetto del principio di proporzionalità anche nelle
gare centralizzate e/o divise in lotti anche il contenuto delle garanzie
richieste ai partecipanti è necessario che l'importo della cauzione
provvisoria e della cauzione definitiva siano determinati avuto riguardo al
valore del lotto o alla sommatoria dei lotti ai quali ciascun concorrente
partecipa, e non invece dell'importo complessivo dell'intera procedura di
aggiudicazione.
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6.
CRITERIO DELL’OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ
VANTAGGIOSA (ART. 83 D.LGS. 163/2006 ss.mm.ii.)
Il G.T esprime una valutazione di favore per il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, disciplinato dall’art. 83 del D.Lgs.
163/2006, secondo i parametri di ponderazione di seguito elencati:
1. Prezzo punti 40
2. Qualità punti 60
Il G.T. ritiene comunque non idonei criteri di valutazione che prevedono un
punteggio qualità inferiore a punti 50. Per quanto riguarda le metodologie di
calcolo e valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, il G.T.
ritiene di uniformarsi all'orientamento della dottrina maggioritaria secondo il
quale le metodologie di calcolo dell'elemento prezzo indicate dall'Allegato P
del nuovo regolamento di attuazione (DPR 207/2010) sono da considerarsi
facoltative e quindi non vincolanti, conformemente a quanto previsto dalla
Determinazione dell'Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture n. 7 del 24 novembre 2011, recante le linee guida
sull'offerta economicamente più vantaggiosa, la quale afferma
espressamente la possibilità che le stazioni appaltanti non utilizzino le
formule indicate nel suddetto Allegato P del nuovo regolamento di
attuazione, in specie per l'offerta economica.
Si fa cenno, infatti all' "eventuale adozione di formule diverse da quelle
previste dal Regolamento (pag. 27 della Det. Aut. Vigilanza n. 7 del 24
novembre 2011).
Sul punto si richiama l'attenzione sui principi condivisi dalla giurisprudenza
prevalente, secondo i quali sono da considerare illegittimi, e quindi non
ammissibili metodologie di calcolo e valutazione tali da alterare l'originario
rapporto potenziale tra elemento qualitativo ed elemento prezzo
originariamente fissato dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara,
finendo per svilire ingiustificatamente ed oltre la predeterminata ripartizione
uno dei due criteri previsti per l'assegnazione del punteggio complessivo.
7.
BASI D’ASTA
Ad avviso del G.T. in tutti gli appalti di beni e servizi è necessario
individuare le basi d’asta e, nelle gare divise in lotti tale determinazione
deve avvenire anche in ordine al singolo lotto.
Le modalità di determinazione delle basi d'asta dovrebbero tenere conto (a
titolo meramente esemplificativo e non esaustivo) dei prezzi medi regionali
delle gare espletate negli ultimi 3 anni, eventualmente risultanti dai dati in
possesso degli Osservatori regionali ove esistenti, ponendo attenzione alla
ri-attualizzazione nonché all’omogeneità della procedura di acquisto sotto il
profilo della tecnologia, dei volumi e dei servizi richiesti.
6
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Resta inteso che nella determinazione delle basi d'asta le amministrazioni
sono sempre tenute a valutare che le stesse siano comunque congrue,
adeguate e sufficienti a garantire idonei margini di rimuneratività alle
imprese partecipanti, come espressamente previsto dall’art. 89 D.Lgs.
163/2006.
8.
CRITERI DI VALUTAZIONE DELL'ASPETTO
QUALITATIVO DELLE OFFERTE
Il G.T. ritiene che ai fini della valutazione dell'aspetto qualitativo delle
offerte le stazioni appaltanti debbano utilizzare le indicazioni contenute
nella recentissima Determinazione dell'Autorità di Vigilanza n. 7 del 24
novembre 2011 ( All.) contenente le linee guida per l'offerta
economicamente più vantaggiosa nelle gare di forniture e servizi che si
intende integralmente richiamata nel presente documento e che si allega,
costituendo parte integrante del presente punto 8.
In particolare, il G.T. ritiene di fondamentale importanza che i criteri di
valutazione siano adeguatamente specifici e obiettivamente quantificabili,
evitando riferimenti a prove empiriche e/o non scientifiche.
Viceversa, sarebbe opportuno garantire il massimo rigore tecnicoscientifico alla valutazione qualitativa delle offerte sotto il profilo tecnico.
Ciò significa che la commissione di gara deve essere sempre posta in
grado di verificare effettivamente che le offerte rispondono ai criteri indicati
sulla base di informazioni e documentazione oggettivamente valutabile e
messa a disposizione dagli offerenti. Nei casi in cui le stazioni appaltanti
dovessero ritenere necessaria la richiesta di campionatura, sarebbe
opportuno che la suddetta richiesta sia formulata in modo tale da limitare il
più possibile il sacrificio per i concorrenti, evitando richieste di
campionature sproporzionate e prevedendo espressamente la restituzione
del campione di prodotto ai concorrenti al momento della definizione della
procedura di gara.
I criteri di valutazione delle offerte sotto il profilo tecnico, inoltre, devono
sempre essere costruiti con riferimento all'offerta ed al prodotto (e non
all'azienda in quanto tale) e non dovrebbero riguardare parametri esterni al
prodotto e/o connotati da possibili variabilità durante l'arco temporale di
riferimento.
Il G.T. sottolinea l'importanza di una corretta ed effettiva applicazione
dell'art. 84, comma 8, del D.Lgs. 163/2006 per quanto attiene al requisito
della necessaria professionalità e competenza dei membri della
Commissione in relazione all'oggetto dell'appalto.
A tale proposito si evidenzia la necessità che la composizione delle
Commissioni tecniche preveda prevalentemente la presenza di esperti di
settore, quali professionisti sanitari utilizzatori dei prodotti nella pratica
clinica quotidiana in relazione all’oggetto dell’appalto.
7
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9.
TERMINI DI PAGAMENTO E CESSIONI DEI CREDITI
DERIVANTI DAL CONTRATTO (ART. 117 D.LGS
163/2006 ss.mm.ii.)
Il G.T. è ben consapevole che il termine di pagamento previsto dalla legge
per le pubbliche forniture non può essere superiore a 60 giorni e che tale
termine non può mai essere derogato, neppure con l’accordo e/o adesione
dei partecipanti alle procedure selettive e/o dei fornitori aggiudicatari.
Per quanto riguarda la cessione del credito sarebbe auspicabile che i
disciplinari di gara siano formulati in modo da favorire o da non ostacolare
la possibilità per gli aggiudicatari di richiedere ed ottenere il consenso alla
cessione del credito, nonché le certificazioni inerenti i crediti vantati nei
termini e modi di legge e nel rispetto dei singoli regolamenti interni.
10. CONTO DEPOSITO/CONTRATTO ESTIMATORIO
In via preliminare si evidenziano i dubbi di ammissibilità dell’istituto del
contratto estimatorio/conto deposito nell’ambito delle procedure di gara ad
evidenza pubblica, soprattutto in considerazione della mancanza di
espressa previsione del suddetto istituto nella tassativa definizione di
“appalti pubblici di forniture” resa ai sensi dell’art. 3, comma 9, del D.Lgs.
163/2006.
Ciò premesso, nei soli casi in cui le Stazioni appaltanti ritengano di
ricorrere a tale figura contrattuale, appare indispensabile che le strutture
sanitarie circoscrivano l’ambito di applicazione del “conto deposito/contratto
estimatorio” solo ed esclusivamente riguardo a quei prodotti che
giustificano una siffatta modalità di gestione come obiettiva necessità ( a
titolo di esempio i dispositivi con ampia gamma di misure come gli stent)
escludendone l’applicazione in tutti gli altri settori ove l’utilizzo potrebbe,
peraltro, generare una gestione finanziaria non appropriata; a titolo di
esempio, si ritengono inappropriate le richieste di conto deposito per le
seguenti tipologie di prodotto:



Di uso elevato, non impiantabili di basso valore economico (Es:
Introduttori, guide e cateteri angiografici e Interventistici, palloni
per angioplastica ecc);
Tutti dispositivi in confezione multipla;
Di uso sporadico, sia impiantabile che non impiantabile e di
valore economico elevato.
In caso di ricorso all’istituto del “conto deposito/contratto estimatorio” è
essenziale che le stazioni appaltanti provvedano ad una disciplina puntuale
e compiuta del rapporto, evitando di trasferire in capo ai concorrenti oneri
economici impliciti e/o indeterminati o responsabilità connesse alla corretta
8
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gestione del “magazzino”, la quale deve rimanere di esclusiva pertinenza
delle stazioni appaltanti che ne hanno istituzionalmente il controllo.
A tale riguardo l’eventuale conto deposito/contratto estimatorio dovrà
prevedere la tempestiva comunicazione dell’utilizzo dei prodotti con
conseguente emissione dell’ordine, al fine di consentire al fornitore
aggiudicatario di effettuare un adeguato controllo del proprio materiale
presente nelle strutture sanitarie, ferma comunque restando la
responsabilità delle predette strutture sanitarie per la corretta
conservazione dei materiali in conto deposito e la verifica della loro
scadenza.
Sul punto, si evidenzia, altresì, che i prodotti scaduti o il cui
confezionamento è stato aperto o danneggiato o comunque alterato, non
possono essere oggetto di restituzione, posto che la loro manipolazione
determina il momento in cui il bene si considera alterato e fuoriuscito dal
“magazzino” del fornitore.
Ciò al fine di evitare che attraverso la formula del contratto
estimatorio/conto deposito si determinino inefficienze operative (quali ad
es. prodotti lasciati scadere sugli scaffali, utilizzo improprio di prodotti,
erronea apertura delle confezione di prodotti sterili, ecc.) e strutturali (ad
es. di logistica).
ALLEGATI:


Quaderno AVCP;
Determinazione dell'Autorità di Vigilanza n. 7 del 24 novembre
2011
Responsabile Gruppo Tecnico:
Elena Pagetti
Segretario Assobiomedicali
9
Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici
di lavori, servizi e forniture
QUADERNO
IL CRITERIO DI AGGIUDICAZIONE DELL’OFFERTA
ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA
Dicembre 2011
IL CRITERIO DI AGGIUDICAZIONE
DELL’OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA
(vedi anche: Determinazione n. 7 del 24 novembre 2011)
1.
Introduzione .............................................................................................................................. 3
2.
Aspetti peculiari del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ................ 5
3.
Formule per l’attribuzione del punteggio degli elementi di natura quantitativa........ 7
4 . Metodo di calcolo dei coefficienti degli elementi qualitativi delle offerte ................... 16
5.
Metodi per l’individuazione dell’Offerta economicamente più vantaggiosa ............ 25
5.1
Metodo aggregativo compensatore .............................................................................. 25
5.2
Metodo Electre ................................................................................................................. 26
5.3
Metodo Topsis.................................................................................................................. 30
5.4
Metodo EVAMIX (EVAluation of MIXed criteria) ................................................... 32
5.5
Metodi basati sull’utilizzo del punteggio assoluto .................................................. 33
6. Conclusioni ................................................................................................................................. 37
Bibliografia ...................................................................................................................................... 38
a cura di
Filippo Romano, Fabrizio Sbicca, Alberto Zaino
Direzione Generale Osservatorio dei Contratti Pubblici - Analisi e studio dei mercati
IL CRITERIO DI AGGIUDICAZIONE
DELL’OFFERTA
ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA 1
1. Introduzione
Le procedure di scelta del contraente sono disciplinate dal Capo II, Titolo I, Parte II del D.Lgs.
12.04.2006 n.163 (Codice sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture). In questa sede si
analizzeranno nel dettaglio i criteri di selezione delle offerte, con particolare riferimento al criterio
di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Proprio in considerazione dell’importanza cruciale dei criteri di aggiudicazione per la scelta del
contraente, tali metodi hanno costantemente richiamato l’attenzione del legislatore, volta a rendere
tali criteri da un lato il più possibilmente oggettivi, dall’altro lato i più idonei a scegliere un
esecutore di adeguata capacità tecnica.
Alcuni fenomeni di corruzione verificatisi agli inizi degli anni ’90 provocarono il forte
irrigidimento della normativa sui rapporti contrattuali tra enti pubblici e privati. Infatti, con
l’emanazione della legge quadro sui lavori pubblici nel 1994 (legge 109/1994, cd “legge Merloni”)
si è cercato di limitare il più possibile la discrezionalità dell’amministrazione a tutti i livelli del
procedimento, sia per quanto riguarda le procedure di aggiudicazione, con la previsione del
divieto dell’utilizzo della procedura negoziata per gli appalti di importo superiore a 300.000 euro,
sia con riferimento ai criteri di aggiudicazione, prevedendo per gli appalti di importo inferiore alla
soglia Comunitaria, quale unico criterio adottabile, quello del prezzo più basso.
L’aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che richiede la
valutazione discrezionale delle proposte di natura qualitativa, è stata consentita soltanto per gli
appalti sopra soglia comunitaria e per l’aggiudicazione delle concessioni di lavori pubblici. Per
l’eliminazione di detta disposizione, finalizzata a superare la procedura d’infrazione attivata dalla
Commissione Europea sulla limitazione prevista dalla normativa italiana, si è dovuto aspettare
fino al 2005, con l’emanazione della legge comunitaria n. 62. La limitazione della discrezionalità
della Pubblica amministrazione è stata indirizzata non soltanto ai criteri di aggiudicazione ma
1
Il presente lavoro analizza i diversi metodi per l’utilizzo dell’offerta economicamente più vantaggiosa sotto il profilo
scientifico. Nella pratica la scelta dei metodi deve sempre conformarsi alle indicazioni fornite dal legislatore.
3 di 38
anche alla verifica di anomalia dell’offerta. La norma, infatti, prevede tuttora per gli appalti sotto
soglia dei criteri assai rigidi, tali da ridurre significativamente ed ingiustificatamente l’ambito
operativo delle stazioni appaltanti.
L’impianto normativo in materia ha trovato un assetto più stabile con le direttive 2004/18 e
2004/17, laddove vengono chiaramente indicati i criteri del prezzo più basso e dell’offerta
economicamente più vantaggiosa quali unici criteri di aggiudicazione che la stazione appaltante
può utilizzare alternativamente senza alcun onere di motivazione, purché in grado di garantire
l’obiettività, la trasparenza, la non discriminazione, la parità di trattamento e l’effettiva
concorrenza tra i concorrenti.
Detti criteri sono stati recepiti dall’art. 81 del Codice per tutte le tipologie contrattuali (lavori,
servizi e forniture). Si precisa, tuttavia, che la norma prevede quale unico criterio di
aggiudicazione quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa per gli appalti da affidarsi con
il dialogo competitivo e per le aggiudicazioni delle concessioni (anche con il Project Financing).
Si fa inoltre presente che il nuovo Regolamento ex art.5 del D. lgs, 163/06 prevede per i servizi di
pulizia gli elementi oggetto di valutazione (prezzo e qualità) nonché il range dei pesi utilizzabili
per detti elementi. Per quanto riguarda la fornitura di buoni pasto, in sostituzione del servizio
mensa, il Regolamento suggerisce l’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa e richiede di motivare l’eventuale utilizzo del criterio del prezzo più basso.
A parte le limitazioni tassative previste dalla norma, la scelta dell’uno o dell’altro metodo è
rimessa alla stazione appaltante e, collegandosi la scelta al tipo di oggetto a base di gara, come
prima ricordato non vi è bisogno di motivazione.
Il criterio della offerta economicamente più vantaggiosa consiste nella valutazione di una
molteplicità di criteri, a ciascuno dei quali corrisponde un peso da indicarsi tassativamente nel
bando o nella lettera d’invito, in ossequio al principio della parità di trattamento tra i concorrenti.
Proprio in ragione del fatto che la scelta dei criteri e dei pesi o sub-pesi è condizionante l’esito della
gara, l’indicazione di tali elementi non può essere oggetto di modifica da parte della commissione
di aggiudicazione. Inoltre, va sottolineato che il terzo decreto correttivo al Codice ha abrogato
l’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 83, il quale prevedeva che “La commissione aggiudicatrice,
prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte, fissa in via generale i criteri motivazionali cui si atterrà
per attribuire a ciascun criterio e subcriterio di valutazione il punteggio tra il minimo e il massimo
prestabiliti dal bando“. Con ciò è stato chiarito che eventuali criteri motivazionali per l’attribuzione
dei punteggi discrezionali vanno indicati tassativamente nel bando di gara.
A volte, la scelta dei criteri può essere tecnicamente complessa; l’art.83 comma 4 del Codice ha
previsto infatti la possibilità di nominare uno o più esperti, quando la stazione appaltante non sia
4 di 38
in grado con la propria organizzazione di individuare gli elementi di cui sopra. In merito a ciò,
l’Autorità ha fornito alcune indicazioni con l’atto di determinazione n. 4/2009 sottolineando “come
non sia accettabile a volte l’utilizzo di elementi di valutazione collegati al possesso di parametri quantitativi
dei concorrenti. Esempi tipici sono rappresentati dal punteggio previsto per l’ammontare dei fatturati
posseduti dal concorrente o per la distanza degli uffici dell’operatore economico dalla sede della stazione
appaltante o del luogo dell’intervento oppure, ancora, dal numero di articolazioni territoriali di cui dispone
l’offerente, per arrivare al numero dei tecnici dipendenti e così via. Tali parametri rappresentano una
limitazione della parità di condizioni dei concorrenti se inseriti tra gli elementi di valutazione; mentre
sarebbe più appropriato farne apposita previsione, con le dovute cautele, tra i requisiti di partecipazione,
beninteso ove questi siano rispettosi dei principi di proporzionalità e di adeguatezza”.
2. Aspetti peculiari del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa consente di valorizzare alcuni aspetti delle
gare differenti dal prezzo a vantaggio di scelte premianti la qualità delle offerte. Ciò si traduce
nell’attribuzione dei pesi ai diversi elementi di valutazione, il che richiede un’adeguata capacità
della stazione appaltante nel tradurre le proprie esigenze in elementi numerici (pesi). Se la stazione
appaltante non ha questa capacità, esistono tuttavia dei metodi scientifici in letteratura assai utili
per l’individuazione dei pesi. Un’altra questione che la stazione appaltante deve affrontare è
quella dell’inserimento di eventuali sbarramenti, così come previsto dal comma 2 dell’art. 83 del
Codice, con riferimento alle soglie. Infatti è possibile l’esclusione dalla competizione di quei
concorrenti che non raggiungono il valore soglia. Accanto a questo concetto di soglia di
sbarramento è da sottolineare come il nuovo Regolamento introduce, per alcune fattispecie
contrattuali, anche una soglia di attenuazione del punteggio qualora la generica offerta superi la
predetta soglia.
La soglia di sbarramento ha la funzione di escludere condizioni fortemente indesiderate dalla
stazione appaltante. Si tratta di una logica che nella c.d. analisi multi criteri si concretizza
nell’inserimento delle c.d. relazioni di veto. Infine, nelle situazioni in cui non sia possibile stabilire
una ponderazione, l’art. 87 comma 5, del Dlg. 163/2006 prevede che nel bando di gara siano
elencati gli elementi di valutazione secondo un ordine decrescente dal quale sarà desunta la
gerarchia delle offerte.
I metodi con cui si perviene all’aggiudicazione, e quindi a graduare le diverse offerte, erano già
stati disciplinati dal regolamento n. 554 del 1999, con le indicazioni raccolte nei vari allegati A, B e
C, e dal Regolamento n.117 del 1999 seppure per i soli appalti di servizi di pulizia, ora
5 di 38
integralmente riportate nel nuovo Regolamento uniformandole ai rimanenti servizi.
Il metodo aggregativo-compensatore indicato nel precedente regolamento si è imposto per la sua
semplicità rispetto agli altri metodi sebbene presenti alcune limitazioni.
Tale metodo ricade nel più generale campo dell’analisi multicriteri, ossia di tecniche decisionali
che forniscono risposte a problemi di scelta tra soluzioni alternative, con riferimento a una vasta
gamma di ambiti (ingegneria, architettura, urbanistica, ecc.) .
Riguardo agli elementi qualitativi, si pone il problema di carattere generale che la valutazione
degli stessi ha natura soggettiva. Il legislatore nazionale, prima con il D.P.R. 554/1999 e da ultimo
con il D.P.R. 207/10, ha cercato di limitare la discrezionalità della stazione appaltante suggerendo
metodologie per la determinazione dei punteggi di ciascun elemento qualitativo da parte della
commissione giudicatrice, come il metodo del confronto a coppie .
Tuttavia, nessuna metodologia può realmente tramutare in oggettivo ciò che è soggettivo e, data la
natura inevitabilmente soggettiva di ogni valutazione di elementi qualitativi, la complessità dei
metodi indicati nella normativa non può neutralizzare la sostanziale discrezionalità della scelta. In
tal senso si può affermare che l’indicazione del legislatore di utilizzare specifiche e complesse
regole per la valutazione degli elementi di natura qualitativa delle offerte ha sostanzialmente
l’effetto principale di produrre un minimo di oggettività.
Il nuovo Regolamento, DPR 207/2010, disciplina allo stesso modo i metodi per lavori, servizi e
forniture con l’unica eccezione dei servizi per i quali stabilisce anche un metodo per l’attribuzione
assoluta del punteggio. Questo aspetto, inerente formule per l’attribuzione assoluta del punteggio,
per le sue caratteristiche innovative, verrà ampliamente analizzato in questo documento.
Nell’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa occorre tenere conto dei
seguenti articoli del codice e del Regolamento:
•
finanza di progetto: art. 153 del Codice;
•
lavori pubblici: art. 120 del Regolamento;
•
concessioni di costruzione e gestione dei lavori pubblici: art. 116 del Regolamento;
•
servizi architettura ed ingegneria: art. 266 del Regolamento;
•
servizi sostitutivi di mensa: art. 285 del Regolamento;
•
servizi di pulizia: art. 286 del Regolamento;
•
lavori pubblici: all. G del Regolamento;
•
concorsi di progettazione: all. I del Regolamento;
•
forniture e altri servizi: all. P del Regolamento;
•
servizi architettura ed ingegneria: all. M del Regolamento.
6 di 38
3. Formule per l’attribuzione del punteggio degli elementi di natura quantitativa
L’analisi multicriteri può essere condotta attraverso un ampio ventaglio di tecniche in modo da
affrontare, sia gli aspetti legati alle valutazioni di tipo qualitativo, sia quelli legati agli aspetti di
tipo quantitativo. I metodi possono essere compensatori, parzialmente compensatori e non
compensatori.
Alla prima famiglia appartiene il metodo aggregativo compensatore o della sommatoria pesata che
consiste nell’attribuzione di punteggi parziali compresi tra un minimo e un massimo
predeterminati a ciascuno degli elementi che compongono le offerte, dai quali poi si ottiene, per
somma, il punteggio complessivo. Per le variabili quantitative il Regolamento fissa specifiche
formule, rendendo così completamente automatica la determinazione del punteggio parziale
corrispondente. Per le variabili qualitative invece il Regolamento suggerisce 5 algoritmi per la
determinazione dei punteggi da parte della commissione aggiudicatrice, come il metodo del
confronto a coppie
illustrato nell’allegato A del Regolamento Merloni, D.P.R. 554/1999, poi
ripreso dal Regolamento di attuazione del Codice dei contratti pubblici, D.P.R. 207/10, allegato G,
P ed I.
In ogni caso la funzione di utilità (cioè ciascun metodo di graduazione delle offerte) può essere
espressa come una funzione degli obiettivi che si vogliono raggiungere, dei criteri da seguire e
delle possibili alternative.
In questo paragrafo ci si sofferma su alcune problematiche legate alla valutazione degli elementi
quantitativi con il metodo aggregativo compensatore. In generale, il metodo aggregativo
compensatore non è scevro di problematiche. In particolare, poiché esso compensa i punteggi
attribuiti ad elementi diversi, sono possibili distorsioni, come si vedrà in seguito.
In altri paragrafi verranno analizzati i rimanenti metodi previsti dal Regolamento di attuazione del
Codice dei contratti pubblici.
Il metodo aggregativo compensatore consiste in una funzione di utilità di tipo additivo in cui ogni
offerta viene scomposta nei diversi elementi che la rappresentano. Gli elementi possono essere,
come si è più volte detto, di tipo qualitativo e di tipo quantitativo. Ciascun elemento che costituisce
la singola offerta è rappresentato dal prodotto tra il punteggio attribuito all’elemento ed il suo
peso.
Il confronto a coppie per l’attribuzione del punteggio relativo agli elementi qualitativi è
particolarmente adatto alle gare con la presenza di numerose offerte.
7 di 38
Gli allegati al D.P.R. 207/2010 prevedono, per l’applicazione del metodo aggregativo
compensatore, la determinazione del coefficiente all’elemento i-simo, 𝑉𝑖 . Supponendo che l’elemento
da valutare sia il prezzo, la determinazione di detto coefficiente si ottiene mediante la seguente
formula:
(1)
𝑉𝑖 = 𝑅𝑖 /𝑅𝑚𝑎𝑥
Con:
Vi = Coefficiente dell’offerta i-esima
Ri = Ribasso relativo all’offerta i-esima
0 ≤ 𝑉𝑖 ≤ 1
Rmax = Ribasso massimo tra tutte le offerte presentate
La formula suesposta è di tipo interdipendente in quanto il coefficiente da attribuire a ciascun
concorrente è dipendente dal ribasso massimo offerto in sede di gara. Esistono formule
indipendenti che seppure hanno dei pregi, tra cui quello di orientare l’offerta su alcuni elementi
piuttosto che su altri, non sono tra quelle previste dal legislatore per l’applicazione del metodo
aggregativo compensatore.
Un esempio numerico chiarisce il funzionamento del calcolo del coefficiente e dell’attribuzione del
relativo punteggio (𝑐𝑜𝑒𝑓𝑓𝑖𝑐𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒 ∗ 𝑝𝑒𝑠𝑜 attribuito all’elemento i-esimo). Attraverso l’esempio si
evidenzia pure una difficoltà della formula legata al fatto che ad uno stesso ribasso percentuale
offerto in gare diverse può essere attribuito un coefficiente molto diverso a seconda del ribasso
massimo offerto. D’altro canto a fronte di piccole differenze nel ribasso offerto si evidenzia una
forte variazione del punteggio assegnato.
La tabella mostra tre possibile gare. Nella prima gara (Gara 1), il ribasso massimo è pari all’1,5%.
Nella Gara 2 e 3 i ribassi massimi sono rispettivamente del 12% e del 21%. In tutte e tre le gare
ipotizzate è previsto che il peso relativo al ribasso offerto sia pari a 30. La colonna del punteggio è
calcolata nel modo seguente:
𝑃𝑢𝑛𝑡𝑒𝑔𝑔𝑖𝑜𝑖 = 𝑉𝑖 ∗ 30
Tabella 1
Gara 1
Gara 2
Gara 3
Offerente Ribasso Vi=Ri/Rmax Punteggio Offerente Ribasso Vi=Ri/Rmax Punteggio Offerente Ribasso Vi=Ri/Rmax Punteggio
1
0,00%
0,00
0
1
0,00%
0,00
0
1
0,00%
0
0
2
0,5%
0,33
10
2
0,5%
0,04
1,25
2
0,5%
0,02
0,714
3
1%
0,50
15
3
11,25%
0,94
28,125
3
20,25%
0,96
28,929
4
1,00%
0,67
20
4
11,50%
0,96
28,75
4
20,50%
0,98
29,286
5
1,50%
1,00
30
5
12%
1,00
30
5
21%
1,00
30,000
8 di 38
Dalla tabella si vede come un ribasso dello 0,5%, presente in tutte e tre le gare, produca effetti
diversi in termini di calcolo del coefficiente e del relativo punteggio. Mentre nella gara 1 il
coefficiente dell’offerta 2 è pari a 0,33 nella gara 3 lo stesso ribasso produce un coefficiente solo di
0,02. Graficamente i coefficienti nelle tre gare si dispongono in modo lineare su delle rette passanti
per i punti di coordinate (0, 0; Rmax, 1). Il grafico pone in risalto come, per pendenze moto ripide
della retta dei coefficienti, piccole variazioni nei ribassi offerti generino forti variazioni nei
coefficienti. Al contrario, per pendenze lievi, forti variazioni dei coefficienti possono coesistere in
presenza di forti variazioni nei ribassi offerti. Il coefficiente angolare delle rette è uguale a 1/Rmax e
mostra una pendenza molto più accentuata per la retta che contraddistingue la Gara 1 e molto
meno per quella che identifica la terza Gara 2.
Coefficienti dell'elemento prezzo calcolati con la formula Ri/Rmax
1,2
Vi
1
0,015; 1
0,12; 1
0,21; 1
0,8
Gara 1
0,6
Gara 2
0,4
Gara 3
0,2
0
0
0,05
0,1
Ri
0,15
0,2
0,25
La curva delle pendenze in funzione di Rmax è una iperbole equilatera come si vede nel grafico
sottostante
1,2
Pendenza
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
0
50
100
150
Rmax
2
Il coefficiente angolare scaturisce da
𝑑𝑉𝑖
𝑑𝑅𝑖
=
1
𝑅𝑚𝑎𝑥
9 di 38
Il grafico mostra che le pendenze sono molto ripide per ribassi massimi inferiori al 10% mentre
sono lievi per ribassi massimi superiori, con valori di pendenze decrescenti al crescere di Rmax
ma pressoché costanti. L’elevata pendenza delle rette comporta scarti elevati di punteggio tra le
diverse offerte.
Il D.P.R. 207/2010 prevede, in alcuni suoi allegati, ipotesi diverse per il calcolo del coefficiente da
attribuire all’elemento prezzo.
È possibile il calcolo dei coefficienti considerando un valore soglia rappresentato dalla media dei
diversi ribassi offerti al di sopra del quale si ottiene un abbattimento dell’incremento del
punteggio. Il Regolamento stabilisce che il punteggio corrispondente al valore soglia in
proporzione al punteggio massimo, pari a 1, assuma i valori di 0,8 o 0,85 o ancora di 0,9.
Assumendo un valore di 0,9, la formula per la determinazione dei coefficienti è del seguente tipo:
𝑉𝑖 = 0,9 ∗ 𝑅
𝑅𝑖
𝑠𝑜𝑔𝑙𝑖𝑎
per Ri ≤ Rsoglia
𝑉𝑖 = 0,9 + (1 − 0,9) ∗ 𝑅
𝑅𝑖 −𝑅𝑠𝑜𝑔𝑙𝑖𝑎
𝑚𝑎𝑥 −𝑅𝑠𝑜𝑔𝑙𝑖𝑎
(2)
per Ri > Rsoglia
La formula così congegnata attribuisce, rispetto alla formula Vi=Ri/Rmax, punteggi più elevati,
raggiungendo l’80%, o l’85% o il 90% del peso in corrispondenza del valore soglia (media delle
offerte). I coefficienti estremi (0 e 1) producono lo stesso punteggio della formula (1).
La tabella che segue mostra, con i valori di offerta della tabella precedente, i coefficienti ed i
punteggi calcolati con la formula 2 (considerando un parametro pari a 0,9).
Tabella 2
Gara 1
Gara 2
Gara 3
Offerente
Ribasso
Vi
Punteggio
Offerente
Ribasso
Vi
Punteggio
Offerente
Ribasso
Vi
Punteggio
1
0,0000
0,00
0
1
0,000
0,00
0
1
0,000
0
0
2
0,0050
0,75
22,5
2
0,005
0,06
1,91
2
0,005
0,04
1,08
3
0,0075
0,92
27,5
3
0,113
0,98
29,54
3
0,203
0,99
29,73
4
0,0100
0,94
28,3
4
0,115
0,99
29,69
4
0,205
0,99
29,82
5
0,0150
1,00
30
5
0,120
1,00
30
5
0,210
1,00
30,0
La formula 2 dà luogo ad una spezzata con pendenza
e
𝑑𝑉𝑖
𝑑𝑅𝑖
=
0,1
𝑅𝑚𝑎𝑥− 𝑅𝑠𝑜𝑔𝑙𝑖𝑎
𝑑𝑉𝑖
𝑑𝑅𝑖
=
per valori di ribasso superiori alla soglia.
0,9
𝑅𝑠𝑜𝑔𝑙𝑖𝑎
per ribassi fino al valore soglia
10 di 38
Coefficienti dell'elemento prezzo calcolati con la formula 2 con
X=0,9
Vi
1,5
1
Gara 1
0,5
Gara 2
0
0
0,05
0,1
0,15
0,2
Gara 3
0,25
Ri
Graficamente è chiaro come la formula 2 attribuisca alle variazioni dei ribassi superiori al valore
soglia piccole variazioni dei coefficienti. È questo un modo per disincentivare ribassi troppo
aggressivi.
Infine, si illustra una formula di tipo non lineare, non prevista dal Regolamento, che può essere
utile a comprendere come diverse funzioni di valutazione degli elementi quantitativi possano
rispondere a obiettivi diversi della stazione appaltante.
La formula non lineare può essere del tipo:
𝑉𝑖 = (𝑅
Con:
𝑅𝑖
𝑚𝑎𝑥
)𝛼
(3)
Ri= ribasso offerto dal concorrente i-simo
Rmax= ribasso massimo offerto in gara
α = coefficiente > 0
Per valori di α compresi tra 0 e 1, la formula fornisce curve paraboliche concave verso il basso, per
valori di α = 1, la soluzione lineare adottata dal Regolamento e per α >1 curve paraboliche concave
verso l’alto.
Le tabelle sottostanti mostrano con i ribassi utilizzati nelle tabelle precedenti le diverse situazioni
che possono presentarsi con valori di α pari a 0,5, 0,8 e 0,2.
Tabella 3
Gara 1
Gara 2
Punteggi
0,00%
𝑅𝑖 0,5
(
)
𝑅𝑚𝑎𝑥
0,00
2
0,50%
3
Gara 3
Offerente
Ribasso
0,00
1
0,00%
𝑅𝑖 0,5
(
)
𝑅𝑚𝑎𝑥
0,58
17,32
2
1%
0,71
21,21
4
1,00%
0,82
5
1,50%
1,00
Offerente
Ribasso
1
Punteggio
Offerente
Ribasso
0,00
0,00
1
0,0%
𝑅𝑖 0,5
(
)
𝑅𝑚𝑎𝑥
0
0
0,5%
0,20
6,12
2
0,5%
0,15
4,629
3
11,25%
0,97
29,05
3
20,3%
0,98
29,459
24,49
4
11,50%
0,98
29,37
4
20,5%
0,99
29,641
30,00
5
12%
1,00
30,00
5
21,0%
1,00
30,000
o
11 di 38
Punteggio
Tabella 4
Gara 1
Gara 2
Gara 3
0,00
0
1
0,00%
𝑅𝑖 0,5
(
)
𝑅𝑚𝑎𝑥
0,00
0
1
0,00%
𝑅𝑖 0,5
(
)
𝑅𝑚𝑎𝑥
0
0
0,50%
0,42
12,457309
2
0,5%
0,08
2,360219
2
0,5%
0,05
1,508
3
1%
0,57
17,230475
3
11,25%
0,95
28,49038
3
20,25%
0,97
29,140
4
1,00%
0,72
21,689435
4
11,50%
0,97
28,99576
4
20,50%
0,98
29,427
5
1,50%
1,00
30
5
12%
1,00
30
5
21%
1,00
30,000
Offerente
Ribasso
1
0,00%
2
𝑅𝑖 0,5
Punteggio
(
)
𝑅𝑚𝑎𝑥
Offerente
Ribasso
Punteggio
Offerente
Ribasso
Punteggio
Tabella 5
Gara 1
Gara 2
(Ri/Rma
0,00
0
1
0,00%
𝑅𝑖 0,5
(
)
𝑅𝑚𝑎𝑥
0,00
0
1
0,00%
0
𝑅𝑖 0,5
(
)
𝑅𝑚𝑎𝑥
0,50%
0,80
24,082247
2
0,5%
0,53
15,88836
2
0,5%
0,47
14,206
3
1%
0,87
26,116517
3
11,25%
0,99
29,61526
3
20,25%
0,99
29,783
4
1,00%
0,92
27,663237
4
11,50%
0,99
29,74573
4
20,50%
1,00
29,856
5
1,50%
1,00
30
5
12%
1,00
30
5
21%
1,00
30,000
Offerente
Ribasso
1
0,00%
2
𝑅𝑖 0,5
Punteggio
(
)
𝑅𝑚𝑎𝑥
Gara 3
Offerente
Ribasso
Punteggio
Offerente
Ribasso
x)^0,2
0
Le tabelle mostrano come per valori bassi di α la funzione assume un aspetto più curvilineo. Valori
di α più vicini all’unità fanno assumere alla funzione un aspetto più simile a quello di una retta.
Anche in questo caso le amministrazioni, qualora potessero utilizzare una funzione del tipo (3),
potrebbero decidere di scegliere un valore di α a seconda dell’obiettivo che si intende perseguire.
Se, ad esempio, non si vogliono “premiare” eccessivamente ribassi alti, le amministrazioni
potrebbero scegliere un valore di α più vicino allo zero.
𝑑
La pendenza della funzione sarà pari a 𝑑𝑉𝑖 = �
𝑅𝑖
α
𝑅𝑚𝑎𝑥
� ∗ 𝑅𝑖
(α −1)
Una funzione parabolica concava verso l’alto (α >1) premia maggiormente ribassi alti nel senso di
attribuire a piccole variazioni dei ribassi più vicine al massimo ribasso, incrementi più che
proporzionali nel punteggio.
In basso i grafici che scaturiscono applicando formule paraboliche con diversa concavità.
12 di 38
1,20
Coefficienti dell'elemento prezzo calcolati con la formula α <1
1,00
Vi
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
0,000% 0,200% 0,400% 0,600% 0,800% 1,000% 1,200% 1,400% 1,600%
Ri
Coefficienti dell'elemento prezzo calcolati con la formula α >1
1,20
1,00
Vi
0,80
0,60
Serie1
0,40
0,20
0,00
0,000%
0,500%
1,000%
1,500%
2,000%
Ri
Tutti gli esempi mostrati hanno lo scopo di evidenziare come sia possibile scegliere tra funzioni
diverse a seconda dello scopo che la stazione appaltante si prefigge. La massimizzazione di un
obiettivo da compiersi attraverso una scelta tra un gruppo di funzioni può essere ottenuta
attraverso il calcolo variazionale. In generale, si tratta di individuare una funzione f(x,y) passante
per due punti di coordinate [(x1, y1) – (x2, y2)] che massimizzi o minimizzi l’obiettivo prefissato
dal committente. Nei casi public procurement, y1 si può far coincidere con il valore posto a base di
gara della variabile oggetto di valutazione e x1 con il valore minimo stabilito nel bando di gara per
il punteggio, x2 con il valore migliore, generalmente non noto, della variabile oggetto di
valutazione e y2 con il punteggio massimo stabilito nel bando di gara relativo all’elemento di
13 di 38
valutazione. In termini adimensionali, tuttavia, questi valori sono noti per le formule
interdipendenti e sono costituiti dalla coppia di valori (0, 0) e (1, 1).
Il problema posto in questi termini è un classico problema di calcolo delle variazioni retto
dall’equazione differenziale di Eulero-Lagrange:
f y ' y ' ( x , y , y ' ) y '' + f y ' y ( x , y , y ' ) y ' + f y ' x ( x , y , y ' ) − f y ( x , y , y ' ) = 0
(4)
Di seguito vengono riportati alcune soluzioni dell’equazione (4).
-
Esempio 1
L’obiettivo della SA è quello di assegnare incrementi di punteggio uguali per gli stessi incrementi
della variabile oggetto di valutazione.
Si ha pertanto
f = dy / dx = y ' = C (C= costante da determinare)
L’equazione di Eulero-Lagrange si semplifica, dipendendo soltanto da y ' , nel seguente modo:
f y ' y ' ( x, y, y ' ) y '' = 0 cioè
y '' = 0
La soluzione di questa equazione differenziale è data dalla retta
y = Cx + D
Con C e D costanti da determinare imponendo le condizioni al contorno [(x1, y1)-(x2,y2)].
La soluzione lineare è quella fornita dal Regolamento sia per quanto riguarda i lavori pubblici sia
per quanto riguarda servizi e forniture anche con il prezzo soglia (accoppiamento di due soluzioni
lineari). Lo stesso risultato si ottiene assumendo come obiettivo quello di minimizzare il percorso
tra le coordinate di passaggio obbligato [(x1, y1)-(x2,y2)]. In altre parole, si tratta di minimizzare il
funzionale
𝑥2
𝑥2
𝐽(𝑦) = � 𝑓(𝑥, 𝑦, 𝑦 ′ ) 𝑑𝑥 = � �(1 + 𝑦 ′ )2 𝑑𝑥
𝑥1
𝑥1
La cui soluzione è la stessa equazione lineare precedentemente ricavata.
-
Esempio 2
La Stazione appaltante ha come obiettivo quello di abbattere l’assegnazione del punteggio
all’aumentare della variabile oggetto di valutazione (può essere questo il caso di una funzione
parabolica con concavità verso il basso).
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In altre parole:
𝑓=
𝑑𝑦
= 𝑦 ′ = 𝐶/(𝑥 − 𝑥0 )
𝑑𝑥
La soluzione del minimo variazionale è la seguente equazione:
𝑦 = 𝐶 ∗ 𝑙𝑛(𝑥 − 𝑥0 ) + 𝐷
In altre parole, tra tutte famiglie di funzioni curvilinee che massimizzano l’obiettivo prefissato
(penalizzare i punteggi in maniera proporzionale all’inverso del ribasso) l’estremante è la
logaritmica.
Se l’obiettivo prefissato dalla stazione appaltante è quello di raggiungere più velocemente
possibile il punto di coordinate (0,0) partendo dal punto di coordinate (1,1), il che equivale a dire
che l’obiettivo della stazione appaltante è quello di passare dall’offerta con ribasso peggiore a
quella con ribasso migliore più velocemente possibile, la soluzione è fornita minimizzando il
funzionale
𝑥2
𝑥2
1 + (𝑦′)2
𝑑𝑥
𝐽(𝑦) = � 𝑓(𝑥, 𝑦, 𝑦 ′ ) 𝑑𝑥 = � �
𝑦
𝑥1
𝑥1
La soluzione è la brachistocroma fornita dalle seguenti equazioni parametriche:
x=0,572919*(1-cos(α)) 0 ≤ α ≤ 2,412
y=0,572919*( α -sin(α))
0 ≤ α ≤ 2,412
Il grafico delle equazioni parametriche è il seguente:
1,2
1
Vi
0,8
0,6
0,4
0,2
0
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
Ri
Il grafico mostra che l’obiettivo della stazione appaltante coincide con quello di premiare le offerte
con ribassi elevati e la soluzione matematica trovata è quella che massimizza l’obiettivo.
15 di 38
4 . Metodo di calcolo dei coefficienti degli elementi qualitativi delle offerte
I metodi indicati nel Regolamento per l’individuazione dell’offerta migliore con il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa sono: il metodo aggregativo compensatore; il metodo
AHP; il metodo Electre; il metodo Topsis e il metodo Evamix. Il nuovo Regolamento con
riferimento a servizi e forniture prevede un ulteriore metodo, come già accennato, basato
sull’utilizzo del punteggio assoluto (Allegato P del Regolamento).
Tra i metodi di calcolo per la valutazione delle offerte suggeriti dagli allegati G, I, P e M del
Regolamento di esecuzione ed attuazione del codice dei contratti pubblici (D.P.R. 5 ottobre 2010 n.
207) è indicato il metodo “Analityc Hierachy Process (AHP)”, che ben si presta sia ai fini della
individuazione della migliore offerta sia per l’attribuzione dei punteggi ai singoli elementi di
valutazione di natura qualitativa delle offerte presentate.
Indipendentemente dal metodo utilizzato occorre individuare o assegnare i coefficienti di natura
qualitativa da attribuire a ciascun elemento di valutazione per ciascun offerente. Gli allegati al
regolamento suggeriscono cinque metodi di seguito riportati ed in seguito analizzati:
1.
la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, calcolati da ciascun commissario mediante il
"confronto a coppie";
2.
la trasformazione in coefficienti variabili tra zero ed uno della somma dei valori attribuiti dai singoli
commissari mediante il "confronto a coppie";
3.
la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, calcolati dai singoli commissari mediante il
"confronto a coppie", seguendo il criterio fondato sul calcolo dell’autovettore principale della matrice
completa dei confronti a coppie;
4.
la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, attribuiti discrezionalmente dai singoli commissari;
5.
un diverso metodo di determinazione dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, previsto dal bando o
nell’avviso di gara o nella lettera di invito.
Le linee guida riportate in calce ai suddetti metodi stabiliscono infine che una volta determinati i
coefficienti come sopra, occorre riparametrarli in modo tale che al maggiore sia attribuito il valore
unitario.
-
Metodo 1
Il primo metodo consiste nel calcolare la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, calcolati da
ciascun commissario mediante il "confronto a coppie", dell’elemento di natura qualitativa relativa a ciascun
offerente costruendo un matrice di tipo triangolare utilizzando una opportuna scala semantica.
16 di 38
Il metodo consiste nel costruire una matrice triangolare con un numero di righe ed un numero
di colonne pari al numero dei concorrenti meno uno. Nel caso in cui ad esempio i concorrenti
siano 5, la matrice sarà composta da 4 righe e 4 colonne.
2
1
3
..
..
n-1
1
2
3
..
.
n-1
La determinazione dei coefficienti si ottiene confrontando a due a due l’elemento di valutazione
di tutti i concorrenti assegnando un punteggio da 1 a 6 (scala semantica del confronto a coppie)
nel seguente modo:
1= parità;
2= preferenza minima;
3= preferenza piccola;
4= preferenza media;
5 = preferenza grande;
6 = preferenza massima.
Nella tabella che segue si riporta, a titolo esemplificativo, una matrice con il confronto a coppie
per il calcolo dei coefficienti relativi per esempio alla qualità del progetto.
Nella prima casella si confronta la qualità del progetto del concorrente (1) con quella del
concorrente (2), nella casella all’incrocio tra la terza riga e la 4 colonna si confronta la qualità del
progetto dei concorrenti (3) e (5), ecc.):
(2)
(1)
(3)
(4)
(off. 1) 4
(off. 3) 2
(off. 1) 3
(2)
(off 2) 5
(off 4) 4
(3)
(off 3) 5
(4)
(5)
(off 1) (off 5)1
(off 2) 3
(off 3) 2
(off 4) 6
Il numero tra parentesi tonde all'interno di ogni casella indica l'offerente che presenta la proposta
preferita; il numero fuori parentesi indica invece il livello di preferenza utilizzando la scala
semantica. Se nella casella si riportano in parentesi tonde i due concorrenti, ciò significa parità (1 =
17 di 38
parità).
Il punteggio totale ottenuto dal concorrente 1 è pari a 8 (4 + 3 + 1), quello del concorrente 2 è pari a
8 (5 + 3), quello del concorrente 3 è pari a 7 (5 + 2) e quello del concorrente 4 è pari a 10 (4 + 6).
All’offerente che ha assunto il punteggio migliore verrà assegnato il coefficiente uno e agli altri un
punteggio ad esso proporzionale in base al punteggio ottenuto. I coefficienti definitivi si ottengono
come media dei coefficienti di ciascun commissario. Poiché con la media effettuata quasi
sicuramente nessun offerente otterrà il valore unitario, occorre effettuare la riparametrazione, che
consiste nell’assegnare il coefficiente uno al concorrente che ha ottenuto il coefficiente medio più
alto e ai rimanenti un coefficiente ad esso proporzionale.
-
Metodo 2
Una volata effettuato il confronto a coppie come nel metodo precedente, anziché calcolare i
coefficienti per ciascun commissario si sommano i punteggi attribuiti a ciascun offerente da tutti i
commissari. All’offerente che ha assunto il punteggio migliore verrà assegnato il coefficiente uno e
agli altri un punteggio ad esso proporzionale in base al punteggio totale ottenuto.
-
Metodo 3
Il metodo consiste nel calcolare la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, da parte dei
singoli commissari mediante il "confronto a coppie", seguendo il criterio fondato sul calcolo
dell’autovettore principale della matrice completa dei confronti a coppie;
Per applicare il metodo basato sull’autovettore principale, occorre in primo luogo costruire la
matrice ottenuta dal confronto tra gli elementi, per poi poter
successivamente calcolare
l’autovalore principale.
A riguardo si segnala che il metodo dell’autovalore associato all’autovettore principale è nato
con il metodo AHP che utilizza sin dall’origine la scala di Saaty. Il Regolamento non richiama la
scala di Saaty ma si riferisce in modo generico alla matrice completa del “confronto a coppie”
rinviando ad un allegato posto in calce , per l’utilizzo di detto confronto, che riporta la scala
semantica che varia da uno a sei. Conseguentemente, sembrerebbe possibile utilizzare entrambe
le scale per la determinazione dei coefficienti con il metodo dell’autovalore associato
all’autovettore principale.
Il confronto a coppie di cui all’allegato G è stato già illustrato per i metodi 1 e 2. La costruzione
della matrice completa richiede di aggiungere una ulteriore riga ed una ulteriore colonna alla
matrice triangolare. Nella diagonale principale viene riportato il valore unitario in quanto
18 di 38
rappresenta il confronto dell’elemento dell’offerente i-esimo con se stesso (parità). In
corrispondenza della riga i-esima con la colonna j-esima, si riporta il punteggio (da 1 a 6) se la
preferenza è stata accordata all’offerente i-esimo ovvero l’inverso di detto punteggio se la
preferenza è stata accordata all’offerente j-esimo. In corrispondenza della riga j-esima e della
colonna i-esima verrà riportato il punteggio inverso.
Di seguito si illustra un esempio sulla modalità di costruzione di una matrice completa del
confronto a coppie utilizzando la scala di Saaty.
La scala semantica di Saaty, i cui parametri numerici stabiliscono il grado di preferenza di
un’offerta rispetto all’altra, è di seguito riportata.
Scala dei valori per il confronto a coppie nel Metodo AHP
Preferenza/importanza
Definizione
1
Parità
3
Preferenza media
5
Preferenza elevata
7
Preferenza molto elevata
9
Preferenza massima
I valori 2, 4, 6 e 8 si possono utilizzare come valori intermedi. I valori 1,1, 1,2, 1,3
ecc. per rappresentare offerte molto vicine.
Il confronto a coppie tra gli elementi delle diverse soluzioni prospettate dai concorrenti,
utilizzando la scala di Saaty, consente di determinare i coefficienti della matrice. A questo
punto, si procede al calcolo dell’autovalore principale.
Questo metodo è utilizzabile dalla Stazione Appaltante in sede di gara, ossia a valle, per il
confronto tra i diversi elementi oppure a monte della gara per individuare la ponderazione
degli elementi oggetto di valutazione nei casi di cui al comma 3 dell’art. 83 del D.lgs 163/06. Il
metodo si può rilevare utile nelle procedure di cui al comma 16 dell’art. 153 dello stesso D.lgs in
quanto la Stazione Appaltante è tenuta ad indicare nell’avviso i criteri di valutazione mentre
non è specificato che debba indicare anche la relativa ponderazione.
Ai fini della individuazione della graduatoria o della ponderazione dei diversi elementi, il
confronto a coppie deve essere effettuato tra gli elementi oggetto di valutazione, considerati a
due a due (prezzo versus qualità, prezzo versus estetica, qualità versus estetica, ecc.).
19 di 38
Nell’effettuare il confronto a coppie utilizzando la scala di Saaty si costruisce una matrice
quadrata come quella sotto riportata (che si può ottenere anche mediante la costruzione di una
matrice triangolare):
(E1)
(E1)
(E2)
(E3)
1
3
1/5
5
1
5
3
1/3
(E2)
(E3)
(E4)
5
1/5
1/5
1/3
1
(E4)
7
1/7
1
Nella matrice le diciture (E1), (E2), (E3) e (E4) indicano:
-
lo stesso elemento (Elemento offerente 1) ) confrontato tra i diversi offerenti nel caso di
valutazione a valle (confronto per esempio tra la qualità dell'offerta presentata dal
concorrente 1 e la qualità dell'offerta presentata dal concorrente 2, ecc.);
-
ciascun elemento confrontato con gli altri elementi nel caso in cui si proceda alla
ponderazione a monte della gara (prezzo con qualità, qualità con estetica, prezzo con
estetica, ecc.).
Nella diagonale principale gli elementi della matrice sono pari a 1 poiché il valore rappresenta il
confronto del medesimo elemento di un concorrente e se stesso nel caso di valutazione a valle
oppure il confronto di un elemento con se stesso nel caso di valutazione a monte della gara
finalizzata alla ponderazione degli elementi.
I valori riportati nelle altre caselle provengono da differenti confronti, ad esempio nella casella
posta all’incrocio tra la prima riga e la seconda colonna, nel caso di valutazione a valle, è riportato
il valore scaturito dal confronto dell’elemento 1 tra l’offerente 1 e l’offerente 2 e se ne deduce che è
stato preferito l’offerente 1 al quale è stato attribuito il punteggio di 3, quindi nella casella
simmetrica (incrocio tra seconda riga e prima colonna) il valore riportato è pari ad 1/3, ossia
l’inverso di 3.
Nel caso invece di valutazione a monte della gara, sempre nella casella posta all’incrocio tra la
prima riga e la seconda colonna è riportato il valore scaturito dal confronto dell’elemento 1, ad
esempio qualità, con l’elemento 2, ad esempio il prezzo e se ne deduce che è stato attribuito un
punteggio di 3 al prezzo e, conseguentemente, un punteggio inverso pari ad 1/3 nella casella
simmetrica (incrocio tra seconda riga e prima colonna).
20 di 38
Il medesimo percorso si segue per le altre caselle della matrice.
-
Esempio di assegnazione del punteggio utilizzando il confronto a coppie
Si supponga di avere una commissione composta da tre commissari e si supponga di voler
attribuire il punteggio ad un elemento di natura qualitativa (estetica per esempio).
Il Commissario 1 effettua le sue valutazioni ed assegna le seguenti preferenze:
(1)
(off. 1) 3
(off. 3) 2
(off. 1) 2
(2)
(off 3) 5
(off 4) 4
(3)
(off 3) 5
(4)
(off 1) (off 5)1
(off 2) 5
(off 4) 2
(off 5) 5
Il Commissario 2 effettua le sue valutazioni ed assegna le seguenti preferenze:
(1)
(off. 1) 4
(off. 3) 2
(off. 1) 3
(2)
(off 2) 5
(off 4) 4
(3)
(off 3) 5
(4)
(off 1) 2
(off 2) 3
(off 3) 2
(off 4) 6
Il Commissario 3 effettua le sue valutazioni ed assegna le seguenti preferenze:
(1)
(off. 1) 2
(off. 3) 5
(off. 1) 3
(2)
(off 2) 5
(off 4) 4
(3)
(off 4) 5
(4)
(off 1) (off 5)1
(off 5) 3
(off 3) 2
(off 5) 6
Con il metodo 1 del regolamento i coefficienti Vi sono i seguenti:
V1=0,77; V2=0,66; V3=1; V4=0,92; V5=0,58.
21 di 38
Con il metodo 2 del regolamento i coefficienti Vi sono i seguenti:
V1=0,75; V2=0,64; V3=1; V4=0,89; V5=0,57.
Con il metodo 3 del regolamento i coefficienti Vi sono i seguenti:
V1=0,99; V2=0,59; V3=1; V4=0,70; V5=0,80.
Moltiplicando poi questi coefficienti per la ponderazione dell'elemento di valutazione stabilito nel
bando di gara, si ottiene il punteggio conseguito da ogni concorrente relativamente a
quell'elemento di valutazione. Come si può facilmente desumere dall'esempio sopra riportato, la
matrice del confronto a coppie, contenendo anche elementi non numerici (stringa: off. 1, off. 2,
ecc.), non può essere direttamente automatizzata con i fogli di calcolo standard ai fini
dell'individuazione dei coefficienti. Occorre quindi individuare un meccanismo per superare tale
limite e poter quindi calcolare automaticamente le preferenze attribuite a ciascun offerente.
Ciò può essere ottenuto aggiungendo nella matrice triangolare le caselle mancanti e una prima
colonna, inserendo il valore “0” nella diagonale principale e procedendo ad attribuire nuovamente
i punteggi a ciascuno dei quattro concorrenti, tenendo presente che ogni riga corrisponde ad un
concorrente.
Per esempio, dalla prima matrice triangolare su riportata si otterrà la seguente matrice quadrata,
composta da 5 righe e 5 colonne.
Concorrente 1
Concorrente 2
Concorrente 3
Concorrente 4
Concorrente 5
Concorrente 1
0
0
2,00
0
1,00
Concorrente 2
3,00
0
5,00
4,00
0
Concorrente 3
0
0
0
0
2,00
Concorrente 4
2,00
0
5,00
0
5,00
Concorrente 5
1,00
5,00
0
0
0
Nella costruzione della nuova matrice tramite la trasposizione in essa dei valori assegnati nella
matrice triangolare, nella casella corrispondente all’incrocio tra la prima riga e la seconda
colonna viene riportato il valore derivante dal confronto tra il concorrente 1 ed il concorrente 2
e poiché è stato preferito il concorrente 1 al quale è stato attribuito il punteggio di 3, in quella
casella verrà ripotato il valore 3 ed in quella simmetrica (incrocio tra seconda riga e prima
colonna) il valore “0”.
Allo stesso modo, procedendo per la casella corrispondente all’incrocio tra la prima riga e la
terza colonna viene riportato il valore derivante dal confronto tra il concorrente 1 e il
concorrente 3 e poiché è stato preferito il concorrente 3 al quale è stato attribuito il punteggio
22 di 38
di 2, in quella casella verrà ripotato il valore “0” ed in quella simmetrica (incrocio tra terza riga
e prima colonna) il valore 2.
Tale procedimento viene adottato per la costruzione dell’intera matrice.
Il punteggio ottenuto da ciascun concorrente è la somma di ciascuna riga della matrice.
-
Calcolo dell'autovalore principale
Il terzo metodo indicato dal Regolamento consiste nel calcolo dei coefficienti mediante il calcolo
dell'autovettore principale. Nell'esempio che segue si consideri A la matrice completa ottenuta dal
confronto a coppie ed I la matrice identità, gli autovalori si ottengono ponendo a zero il seguente
determinante:
𝐷𝑒𝑡 (𝑨 −⋋ 𝑰) = 𝟎
L’equazione nell’incognita ⋋ che si ottiene ponendo a zero il determinate è di grado n, essendo n
l’ordine della matrice completa (del confronto a coppie). Il più grande degli autovalori consente di
calcolare l’autovettore principale risolvendo il seguente sistema lineare ponendo una delle
incognite (𝑥𝑛 , per esempio) uguale a 1:
(𝑨 −⋋𝒎𝒂𝒙 𝑰) ∗ 𝒙 = 𝟎
La determinazione degli autovalori risulta complicato all’aumentare della dimensione della
matrice, ovvero del numero di elementi oggetto di valutazione o delle offerte da valutare, se non si
utilizza un apposito programma di calcolo. Esistono tuttavia dei metodi approssimati che
consentono di calcolare un valore prossimo dell’autovalore massimo. Di seguito se ne riporta uno
di essi.
Data la matrice
𝒂𝟏𝟏
𝐀=� ⋮
𝒂𝒏𝟏
⋯
⋱
⋯
𝒂𝟏𝒏
⋮ �
𝒂𝒏𝒏
Si calcolano i seguenti elementi:
𝒙𝒊 = 𝒏�(𝒂𝒊𝟏 ∗ 𝒂𝒊𝟐 ∗ … ∗ 𝒂𝒊𝒏 ) ; Prodotto degli elementi di ciascuna riga della matrice;
𝑻𝒊 = ∑𝒏𝒋=𝟏 𝒂𝒊𝒋
𝑺 = ∑𝒏𝒊=𝟏 𝒙𝒊
; somma degli elementi di ciascuna colonna della matrice;
; 𝒚𝒊 =
𝒙𝒊
*𝑻𝒊
𝑺
Il valore approssimato dell’autovalore massimo è dato dalla somma dei componenti 𝑦𝑖
𝒏
⋋𝒎𝒂𝒙 = � 𝒚𝒊
𝒊=𝟏
La ponderazione si ottiene dalla seguente formula (non occorre calcolare l’autovettore):
23 di 38
𝑃𝑖
𝑃𝑚𝑎𝑥
𝑥
dove 𝑃𝑖 = 𝑆𝑖; 𝑃𝑚𝑎𝑥= max 𝑃𝑖
Con riferimento all’esempio precedente le tre matrici complete sono le seguenti:
Concorrente 1
Concorrente 2
Concorrente 3
Concorrente 4
Concorrente 5
Concorrente 1
1,00
0,33
2,00
0,50
1,00
Concorrente 2
3,00
1,00
5,00
4,00
0,20
Concorrente 3
0,50
0,20
1,00
0,20
2,00
Concorrente 4
2,00
0,25
5,00
1,00
5,00
Concorrente 5
1,00
0,33
2,00
0,50
1,00
Concorrente 1
Concorrente 2
Concorrente 3
Concorrente 4
Concorrente 5
Concorrente 1
1,00
0,25
2,00
0,33
0,50
Concorrente 2
4,00
1,00
0,20
4,00
0,33
Concorrente 3
0,50
5,00
1,00
0,20
0,50
Concorrente 4
3,00
0,25
5,00
1,00
0,17
Concorrente 5
2,00
3,00
2,00
6,00
1,00
Concorrente 1
Concorrente 2
Concorrente 3
Concorrente 4
Concorrente 5
Concorrente 1
1,00
0,50
5,00
0,33
1,00
Concorrente 2
2,00
1,00
0,20
4,00
3,00
Concorrente 3
0,20
5,00
1,00
5,00
0,50
Concorrente 4
3,00
0,25
0,20
1,00
6,00
Concorrente 5
1,00
0,33
2,00
0,17
1,00
Ed i coefficienti sono quelli riportati nell’esempio (V1=0,99; V2=0,59; V3=1; V4=0,70; V5=0,80).
-
Metodo 4
Il quarto metodo consiste nell’attribuzione discrezionale da parte di ciascun commissario di
coefficienti tra 0 e 1 per ogni elemento di natura qualitativi. I coefficienti definitivi si ottengono
come media del coefficiente di ciascun commissario e rapportando all’unità l’offerente che ha
ottenuto il coefficiente con media maggiore; i rimanenti coefficienti vanno rapportati a questo,
per ogni elemento di valutazione, in maniera proporzionale.
Gli allegati G e P prevedono che tale metodo vada obbligatoriamente utilizzato quando il
numero di offerenti è inferiore a tre. La ragione di tale previsione risiede nel fatto che quando
gli offerenti sono solo due il metodo del confronto a coppie è fortemente distorsivo, se si svolge
su base triangolare, in quanto fornisce solo i valori estremi di coefficienti e quindi di punteggio
(uno e zero). Tale anomalia non si verifica se il confronto si svolge su base di una matrice
completa e pertanto la disposizione, correttamente, dovrebbe riferirsi solo al confronto a coppie
con matrice triangolare.
24 di 38
-
Metodo 5
Il quinto metodo si riferisce ad un possibile ulteriore metodo di determinazione dei coefficienti
variabili tra zero e uno previsto dal bando nell’avviso di gara o nella lettera di invito. Anche se
l’allegato non lo prevede esplicitamente, qualunque altro metodo diverso dai primi quattro,
deve essere coerente con i principi dell’art. 2 del Codice con particolare riferimento ai requisiti
della proporzionalità e della trasparenza e deve avere basi scientifiche consolidate.
5. Metodi per l’individuazione dell’Offerta economicamente più vantaggiosa
Una volta individuati i coefficienti per ogni offerente relativamente agli elementi oggetto di
valutazione occorre scegliere una funzione obiettivo ovvero un metodo per determinare la
graduatoria delle offerte. Il Regolamento stabilisce: l'aggregativo compensatore, l'Electre, il metodo
AHP, già illustrato nella ricerca degli autovalori, il metodo Evamix e il Topsis.
5.1 Metodo aggregativo compensatore
Il metodo aggregativo compensatore, il più semplice da utilizzare, consiste nell’assegnare a
ciascun candidato un punteggio con la seguente formula:
𝑛
Dove:
𝑃𝑖= 𝑉𝑖1 ∗ 𝑊1 + 𝑉𝑖2 ∗ 𝑊2 + 𝑉𝑖3 ∗ 𝑊3 + ⋯ + 𝑉𝑖𝑛 ∗ 𝑊𝑛 = � 𝑉𝑖𝑗 ∗ 𝑊𝑗
𝑗=1
𝑃𝑖 = Punteggio dell’offerta i-esima
𝑖 = offerta i-esima
𝑉𝑖𝑗 = coefficiente attribuito all’offerta del concorrente i-esimo per l’elemento di valutazione j
variabile tra 0 e 1
𝑊𝑗 = Ponderazione dell’elemento di valutazione j stabilito nel bando di gara. La somma di tutti
gli elementi di ponderazione deve essere uguale a 100.
L’applicazione della summenzionata formula richiede l’individuazione dei coefficienti 𝑉𝑖𝑗 che
vanno determinate con le formule di cui ai paragrafi 3 e 4 rispettivamente per gli elementi di
valutazione di natura quantitativa e qualitativa.
Pur con il pregio della semplicità di applicazione, che ne fa tuttora il metodo più utilizzato dalle
stazioni appaltanti, il metodo aggregativo compensatore presenta delle criticità per gli appalti
caratterizzati da ribassi di aggiudicazione molto contenuti tra cui si annoverano, in particolare,
quelli per l’aggiudicazione dei contratti dei servizi di pulizia a forte contenuto di manodopera.
25 di 38
Il metodo a parità di altre condizioni fornisce risultati molto differenti a fronte di uguali scarti
nelle offerte. Si veda a titolo di esempio quanto già illustrato nella tabella 1.
5.2 Metodo Electre
Il DPR 207/2010 illustra estesamente le formule per l’utilizzo del metodo Electre. Detto
metodo individua l’offerta economicamente più vantaggiosa con la seguente procedura:
a) Il primo passo consiste nell’individuare gli elementi di valutazione di ciascun offerente per
ciascuna prestazione e calcolare gli scarti massimi per ciascuna di essa. Per queste finalità si
utilizza la seguente notazione:
aki
=
il valore della prestazione dell’offerta i con riferimento all’elemento di valutazione k;
akj
=
il valore della prestazione dell’offerta j con riferimento all’elemento di valutazione k;
sk
=
il massimo scarto dell’intera gamma di valori con riferimento all’elemento di valutazione k;
pk
=
il peso attribuito all’elemento di valutazione k;
n
=
il numero degli elementi di valutazione k;
r
=
il numero delle offerte da valutare;
∑nK=1
=
sommatoria per k da 1 ad n
b) Il secondo passo consiste nel calcolo, con riferimento ad ogni elemento di valutazione k, degli
scarti fra ognuno dei valori offerti rispetto agli altri valori offerti attraverso le seguenti formule:
fkij
=
aki – akj per aki > akj nonché i ≠ j
gkji
=
akj – aki per akj > aki nonché i ≠ j
c) Con il terzo passo si calcolano, con riferimento ad ogni elemento di valutazione k, sulla base di
tali scarti, gli indici di concordanza e di discordanza attraverso le seguenti formule:
cij = Σ nk=1 (fkij / sk) ∗ pk (indice di concordanza ) con i ≠ j
dij =
Σ nk=1 (gkji / sk) ∗ pk (indice di discordanza ) con i ≠ j
(qualora dij = 0 l’offerta i domina l’offerta j in ogni elemento di valutazione k pertanto la procedura
di valutazione va effettuata con esclusione dell’offerta j).
d) Con il quarto passo si calcolano, sulla base degli indici di concordanza e di discordanza, gli
indicatori unici di dominanza di ogni offerta rispetto a tutte le altre offerte con una delle due
seguenti formule:
qij = cij / dij (indicatore unico di dominanza ) con i ≠ j
q∗ij = 1 + (qij / qij max)∗ 99 (indicatore unico di dominanza proiettato su di una gamma di valori
da 1 a 100) con i ≠ j
26 di 38
e) Infine, con l’ultimo passo, si determina il punteggio di ogni offerta sulla base di una delle due
seguenti formule:
Pi = Σ rj=1 qij
Pi = Σ rj=1 q∗ij
Al riguardo, si fa presente che il regolamento, per un errore materiale, non riporta
correttamente gli indici della sommatoria.
Il seguente esempio chiarisce il metodo. Si supponga di avere 4 concorrenti e tre elementi di
valutazione: ribasso, durata, e qualità ai quali la stazione appaltante ha attribuito
rispettivamente i seguenti pesi 0,4, 0,2 e 0,4.
Concorrente 1
Concorrente 2
Concorrente 3
Concorrente 4
Peso
Ribasso %
Minore durata
𝑎𝑅1 = 15
𝑎𝐷1 = 50
𝑎𝑅3 = 20
𝑎𝐷3 = 35
𝑎𝑄3 = 0,5
𝑃𝐷 =0,2
𝑃𝑄 =0,4
𝑎𝑅2 = 10
𝑎𝑅4 = 5
𝑃𝑅 =0,4
𝑎𝐷2 = 45
𝑎𝐷4 = 60
Qualità
𝑎𝑄1 = 0,6
𝑎𝑄2 = 0,45
𝑎𝑄4 = 0,6
Il concorrente 2 ha tutti gli elementi con valore inferiore a quelli del concorrente 1 e pertanto la
sua offerta viene esclusa dalla valutazione. Pertanto risulta: n=4; r=3.
È stato possibile effettuare il confronto in quanto gli elementi di valutazione sono da massimizzare
e quindi nel caso in questione (concorrente 2) l’indice di discordanza
dij =Σ
nk=1
(gkji/sk) ∗ pk
risulterà nullo.
Nel caso in cui non tutti gli elementi sono da massimizzare, occorre preventivamente cambiare
riferimento alla variabile in modo da doverla massimizzare. Per esempio se si considera il prezzo,
questo sicuramente è da minimizzare. Il problema è risolto in questo modo: si considera come
riferimento l’importo a base di gara e e si inseriscono nella matrice le differenze di ciascuna
offerta, in valore assoluto o in percentuale, rispetto al valore di riferimento.
Per semplicità di calcolo i valori della matrice sotto indicata sono stati adimensionalizzati (con
riferimento al valore massimo di ciascuna colonna):
27 di 38
Concorrente 1
Concorrente 2
Ribasso
Minore durata
Qualità
𝑎𝑅1 = 0,75
𝑎𝐷1 = 0,83
𝑎𝑄1 = 1
𝑎𝑅3 = 1
𝑎𝐷3 = 0,58
𝑎𝑅2 = 0,5
Concorrente 3
Concorrente 4
𝑎𝑅4 = 0,25
Peso
𝑃𝑅 =0,4
𝑎𝐷2 = 0,75
𝑎𝑄2 = 0,75
𝑎𝐷4 = 1
𝑎𝑄4 = 1
𝑃𝐷 =0,2
𝑎𝑄3 = 0,83
𝑃𝑄 =0,4
Con i dati della matrice si ottengono i seguenti scarti:
𝑓𝑅14 =0,5; 𝑓𝑅34 =0,75; 𝑓𝐷13 =0,25 𝑓𝑄13 =0,17;
𝑔𝑅31 =0,25; 𝑔𝐷41 =0,17; 𝑔𝐷43 =0,42; 𝑔𝑄43 =0,17;
Risulta anche: 𝑆𝑅 =0,75; 𝑆𝐷 =0,42; 𝑆𝑄 = 0,17
Gli indici di concordanza risultano:
𝑐13 = ∑3𝑘=1
𝑓𝑘13
𝑆𝑘
𝑐34 = ∑3𝑘=1
𝑓𝑘34
𝑓
*𝑃𝐾 = 𝑆𝑅34
𝑆𝑘
𝑅
𝑐14 = ∑3𝑘=1
𝑓𝑘14
𝑆𝑘
∗ 𝑃𝑘 =
∗ 𝑃𝐾 =
𝑓𝐷13
𝑆𝐷
𝑓𝑅14
𝑆𝑅
*𝑃𝐷 +
𝑓𝑄13
𝑆𝑄
* 𝑃𝑄 = 0,25/0,42*0,2+0,17/0,17*0,4= 0,52
*𝑃𝑅 = 0,5/0,75*0,4= 0,26
* 𝑃𝑅 = 0,75/0,75*0,4= 0,4
Gli indici di discordanza risultano:
𝑑13 = ∑3𝑘=1
𝑔𝑘31
𝑆𝑘
∗ 𝑃𝑘 =
𝑑34 = ∑3𝑘=1
𝑔𝑘43
𝑆𝑘
∗ 𝑃𝑘 = =
𝑑14 = ∑3𝑘=1
𝑔𝑘31
𝑆𝑘
∗ 𝑃𝑘 =
𝑔𝑅31
𝑆𝑅
𝑔𝐷31
𝑆𝐷
*𝑃𝑅 = 0,25/0,75*0,4= 0,13
*𝑃𝐷 =0,17/0,42*0,2=0,08
𝑔𝐷43
𝑆𝐷
𝑔𝑄43
*𝑃𝐷 +
𝑆𝑄
*𝑃𝑄 = 0,42/0,42*0,2+0,17/0,17*0,4=0,6
Inoltre si ottengono gli indicatori unici di dominanza;
𝑞
𝐶
13= 13
𝑑13
𝑞
𝐶
14= 14
𝑑14
𝑞
𝐶
34= 34
𝑑34
=
0,52
=4
0,13
=
0,4
= 0,66
0,6
=
0,26
= 3,25
0,08
I candidati che ottengono un punteggio sono il primo ed il terzo nel seguente ordine:
3
𝑃1 = � 𝑞1𝑗 = 4 + 3,25 = 7,25
𝑗=1
3
𝑃3 = � 𝑞3𝑗 = 0,66
𝑗=1
28 di 38
Si osserva che nell’esempio sono stati riportati dei punteggi relativi alla qualità. Detti punteggi
possono essere individuati utilizzando il metodo del confronto a coppie oppure discrezionalmente
in relazione a dettagliati criteri motivazionali o a dettagliate tabelle.
Il metodo Electre ha il pregio di essere indipendente dalla scala di riferimento dei valori oggetto di
valutazione, quindi è esente dalle problematiche evidenziate con l’utilizzo del metodo aggregativo
compensatore. Ciò si presta molto bene ad essere utilizzato per quegli appalti caratterizzati da
valori degli elementi da valutare prossimi allo zero. Questa evenienza si verifica di frequente,
come rilevato nel paragrafo precedente, in alcune tipologie di appalto caratterizzate da una forte
incidenza di manodopera (appalti di pulizia, per esempio) per i quali il ribasso è possibile solo in
relazione alla parte non legata al costo del personale.
I seguenti esempi numerici evidenziano questa particolare caratteristica. Si supponga che in una
gara di lavori siano previsti soltanto elementi quantitativi: ribasso; tempi di esecuzione; durata
della manutenzione; tempi di esecuzione del progetto esecutivo. La ponderazione di detti elementi
stabiliti nel bando di gara è la seguente:
-
ribasso: 40 punti;
-
riduzione dei tempi di esecuzione espressi in giorni: 20 punti;
-
durata della manutenzione espressa in anni: 35 punti;
-
riduzione dei tempi di esecuzione del progetto definitivo espressi in giorni: 5 punti.
Con l’applicazione del metodo Electre e del Metodo Aggregativo Compensatore per diverse
casistiche di ribasso offerto in sede di gara si ottengono i seguenti risultati:
Offerente 1
20.5
30
2,5
15
Punteggio
Metodo
Aggregativo
Compensatore
17,7543
83
Offerente 2
20.4
30
2,5
17
6,08632
83,2049
Offerente 3
20.3
35
3
19
19,0217
90,9098
20.2
40
2
20
2,79998
83,4146
20.1
25
3,5
22
4,30312
91,1195
20.0
30
3
25
2,85853
89,2195
Ribasso
Offerente 4
Offerente 5
Offerente 6
Riduzione
Riduzione
Durata
tempi
tempi
manutenzione progettazione
esecuzione (gg)
(anni)
esecutiva (gg)
Punteggio
Metodo
Electre
29 di 38
Ribasso
Riduzione
Riduzione
Durata
tempi
tempi
manutenzione progettazione
esecuzione (gg)
(anni)
esecutiva (gg)
Punteggio
Metodo
Electre
Punteggio
Metodo
Aggregativo
Compensatore
Offerente 1
0.5
30
2,5
15
17,7543
83
Offerente 2
0.4
30
2,5
17
6,08632
75,4
0.3
35
3
19
19,0217
75,3
60
Offerente 3
Offerente 4
0.2
40
2
20
2,79998
Offerente 5
0.1
25
3,5
22
4,30312
59,9
Offerente 6
0.0
30
3
25
2,85853
58
Le tabelle mostrano la robustezza del metodo Electre rispetto a quello aggregativo compensatore
poiché i punteggi ottenuti con il metodo Electre non variano se gli scarti tra le offerte rimangono
fissi al contrario del metodo aggregativo compensatore.
L’applicazione del metodo Electre però pone il problema della verifica dell’offerta anomala, in
relazione alla previsione dell’articolo 86, comma 2, del Codice dei Contratti, il quale prevede che
“la congruità delle offerte in relazione alle quali sia i punti relativi al prezzo sia la somma dei punti relativi
agli altri elementi di valutazione sono entrambi pari o superiori ai 4/5 dei corrispondenti punti massimi
previsti dal bando di gara”. Ciò in quanto il punteggio finale del metodo Electre è la somma degli
indicatori unici di dominanza. In relazione a ciò, sembrerebbe che il legislatore abbia ideato la
verifica dell’anomalia in relazione al solo metodo aggregativo compensatore. Per ovviare a questo
inconveniente, la stazione appaltante dovrebbe inserire nel bando di gara la previsione di cui
all’art 86, comma 3 del Codice dei contratti, secondo il quale è possibile valutare la congruità di
ogni offerta che appaia anormalmente bassa in base ad elementi specifici.
5.3 Metodo Topsis
Il metodo parte dalla matrice delle prestazioni già vista nel metodo Electre.
Ogni elemento di detta matrice viene normalizzato nel seguente modo:
𝑥𝑖𝑗 =
𝑎𝑖𝑗
2
�∑𝑚
𝑡=1 𝑎𝑡𝑗
(5)
Successivamente gli elementi di ogni colonna vengono moltiplicati per il peso assegnato
all’elemento di valutazione:
vik = xik * PK
30 di 38
Si ottiene pertanto una matrice pesata e normalizzata delle soluzioni.
Si individua poi la soluzione ideale
scegliendo tra le diverse offerte i valori migliori degli
elementi di valutazione; la soluzione non-ideale è invece quella con gli elementi peggiori. In altre
parole la soluzione ideale è quella che si ottiene prendendo il valore più grande di ogni colonna
della matrice 𝑣𝑖𝑘 mentre la soluzione non ideale è quella che si ottiene prendendo da ogni colonna
di tale matrice il valore più piccolo.
Soluzione ideale: v k+ = max vik
k = 1,2, j
Soluzione non ideale: v k− = min vik
k = 1,2, j
La distanza euclidea di ogni alternativa rispetto alla soluzione ideale è data dalla seguente
formula:
+
i
d =
j
∑ (v
k =1
ik
− v k+ ) 2
La distanza euclidea di ogni alternativa rispetto alla soluzione non ideale è data dalla seguente
formula:
d i− =
j
∑ (v
k =1
ik
− v k− ) 2
La vicinanza rispetto alla soluzione ideale di ogni alternativa è data dalla seguente equazione:
di−
Vi = +
di + di−
L’offerta migliore è quella con il valore più grande di V.
Utilizzando i valori contenuti nella matrice sotto riportata, si ottiene:
Concorrente 1
Concorrente 2
Concorrente 3
Concorrente 4
Peso
Ribasso %
Minore durata (gg)
Qualità
𝑥11 = 𝑎𝑅1 = 15
𝑥12 = 𝑎𝐷1 = 50
𝑥13 = 𝑎𝑄1 = 0,7
𝑥21 = 𝑎𝑅2 = 10
𝑥22 = 𝑎𝐷2 = 45
𝑥23 = 𝑎𝑄2 = 0,45
𝑥41 = 𝑎𝑅4 = 5
𝑥42 = 𝑎𝐷4 = 60
𝑥43 = 𝑎𝑄4 = 0,40
𝑥31 = 𝑎𝑅3 = 20
𝑃𝑅 =0,4
𝑥32 = 𝑎𝐷3 = 35
𝑃𝐷 =0,2
𝑥33 = 𝑎𝑄3 = 0,6
𝑃𝑄 =0,4
31 di 38
Risulta:
Concorrente 1
Concorrente 2
Concorrente 3
Concorrente 4
𝑣11 = 0,22
𝑣12 = 0,10
𝑣13 = 0,25
𝑣21 = 0,15
𝑣22 = 0,09
𝑣23 = 0,16
𝑣41 = 0,07
𝑣42 = 0,12
𝑣43 = 0,14
𝑣31 = 0,29
𝑣32 = 0,07
𝑣33 = 0,21
Soluzione ideale: 𝑣1+ =0,29; 𝑣2+ =0,12; 𝑣3+ =0,25.
Soluzione non ideale: 𝑣1− =0,07; 𝑣2− = 0,07; 𝑣3− = 0,14.
Conseguentemente, si ottiene:
𝑑1+ =0,08; 𝑑2+ = 0,17; 𝑑3+ = 0,06; 𝑑4+ = 0,24
𝑑1− =0,18; 𝑑2− = 0,08; 𝑑3− = 0,23; 𝑑4− = 0,05
𝑉1=0,81 ; 𝑉2 = 0,31; 𝑉3 =0,79; 𝑉4 =0,17
L’offerta economicamente più conveniente è quella del concorrente 3 che presenta una maggiore
vicinanza a quella ideale positiva.
Anche il metodo Topsis presenta, relativamente alla verifica dell’anomalia, gli stessi problemi
evidenziati precedentemente con il metodo Electre, poiché l’offerta migliore è quella che più si
avvicina all’offerta ideale, ma a detta offerta non è attribuito un punteggio numerico.
Inoltre, anche il metodo Topsis, così come è contestualizzato in questa sede, presenta
l’inconveniente del metodo aggregativo compensatore: per piccoli valori della variabile oggetto di
valutazione si possono falsare i risultati dell’esito della gara e ciò in quanto l’equazione (1), che
consiste in una adimensionalizzazione della variabile oggetto di valutazione, sebbene utile per una
rappresentazione grafica, non è strettamente necessaria ai fini di una valutazione numerica.
Conseguentemente, se il metodo viene applicato senza l’adimensionalizzazione attraverso
l’equazione (1) il risultato non risente del valore assoluto della scala di riferimento.
5.4
Metodo EVAMIX (EVAluation of MIXed criteria)
Il metodo in questione è basato sulla costruzione di una matrice delle alternative sulla base dei
criteri di valutazione. Nella stessa matrice sono riportati sia gli elementi quantitativi (ordinali) sia
gli elementi qualitativi (cardinali).
32 di 38
La matrice delle alternative è costruita nello stesso modo in cui si costruisce la matrice del metodo
Electre o del Metodo Topsis. Agli elementi cardinali viene poi attribuito un punteggio
rappresentativo dell’elemento oggetto di valutazione (per esempio: Buono = 2; discreto = 1;
scadente =0).
La matrice viene successivamente normalizzata con riferimento ad ogni elemento di valutazione.
Gli elementi della matrice normalizzati vengono poi moltiplicati per i pesi stabiliti nel bando di
gara. Il punteggio di ciascun concorrente è la somma dei punteggi parziali ottenuti per ogni
elemento di valutazione.
5.5
Metodi basati sull’utilizzo del punteggio assoluto
L’allegato P al Regolamento prevede anche la possibilità di utilizzare metodi basati sull’utilizzo
del punteggio assoluto. La norma non fornisce ulteriori indicazioni sulle modalità operative per
l’applicazione del metodo stesso anche se sembra riferirsi alla prassi fortemente impiegata in
passato, con riferimento agli appalti di servizi e forniture (soprattutto informatiche), di utilizzare,
per gli elementi diversi dal prezzo, punteggi tabellari da sommare, senza alcun confronto tra le
diverse offerte, al punteggio ottenuto da ciascun concorrente mediante formule tipiche del metodo
aggregativo compensatore. Si osserva preliminarmente che l’utilizzo delle formule per
l’attribuzione assoluta del punteggio è possibile soltanto per gli elementi quantitativi in quanto per
quelli qualitativi l’attribuzione del punteggio richiede necessariamente una comparazione tra le
diverse offerte da parte della commissione di gara.
Alcuni operatori del settore sostengono che la norma consenta di utilizzare, per l’attribuzione di
tutti i punteggi, anche formule non interdipendenti.
Si sostiene che i metodi basati sull’utilizzo del punteggio assoluto siano da preferire in quanto,
rispetto alle formule interdipendenti, si evitano le criticità prima rilevate con il metodo aggregativo
compensatore evitando anche che i punteggi assegnati alle diverse offerte possano essere
notevolmente influenzati da offerte con scarsa probabilità di risultare aggiudicatarie della gara.
Una delle formule non interdipendenti usualmente proposte per il prezzo viene denominata
“formula lineare semplice” e prevede che il punteggio economico attribuito all’offerta del concorrente
𝑖𝑒𝑠𝑖𝑚𝑜 cresce in maniera proporzionale con il ribasso offerto.
La formula è la seguente:
𝑃𝑖 = 𝑊𝑝 ∗ 𝑅𝑖
33 di 38
dove
𝑃𝑖 = punteggio attribuito al concorrente 𝑖𝑒𝑠𝑖𝑚𝑜
𝑊𝑝 = Peso attribuito all’elemento prezzo
𝑅𝑖 = ribasso offerto dal concorrente 𝑖𝑒𝑠𝑖𝑚𝑜
La criticità di questa formula risiede nel fatto che per ottenere il punteggio massimo occorre
effettuare gratuitamente la prestazione (ribasso pari al 100%). Poiché in sede di gara è impossibile
che si verifichino ribassi del 100% ma ribassi di gran lunga inferiori, nella funzione di utilità che ne
deriva, tale formula altera in modo sostanziale i rapporti che la stazione appaltante ha stabilito tra
aspetti economici e aspetti qualitativi.
Si osserva che l’utilizzo di metodi basati sul punteggio assoluto porta le imprese a formulare
offerte incongrue se incondizionatamente interessate all’aggiudicazione. In queste circostanze,
infatti, ciascun elemento dell’offerta verrebbe formulato con l’intento di ottenere il valore di
ponderazione (massimo punteggio) per avere la certezza dell’aggiudicazione. La formulazione
potrebbe essere utilizzata anche con finalità opposte: l’impresa non in grado di giustificare la
congruità dell’offerta presenta un ribasso in modo tale da non raggiungere i 4/5 del peso attribuito
al prezzo evitando in questo modo la complessa e rischiosa (per l’impresa) procedura di verifica
delle offerte anomale. Anche al dì fuori di casi estremi di cui si è appena fatto cenno, la conoscenza
della formula per l’attribuzione del punteggio può indurre le imprese a forzare l’offerta oltre il
proprio livello remunerativo. Si consideri la seguente formula per l’assegnazione del punteggio (30
è il punteggio massimo) utilizzata in alcune gare:
𝑃𝑖 = 30 ∗ �1 −
Il grafico di detta formula è di sotto riportato:
1
�
1 + (𝑅𝑖 ∗ 10)6
(6)
35
30
Pi
25
20
15
10
5
0
-5 0
20
40
60
80
100
120
Ri
34 di 38
La curva in questione è asintotica alla retta orizzontale passante per il punteggio massimo (nessun
offerente otterrà quindi il punteggio massimo anche se il ribasso è il 100% ), violando il principio,
più volte sancito dal Consiglio di Stato, che all’offerta migliore spetti il punteggio massimo.
L’offerente, conoscendo la forma della curva, è portato a formulare ribassi superiori al 15% (anche
non potendo permetterselo) poiché con ribassi inferiori il punteggio attribuito è assai esiguo.
L’assegnazione del punteggio con l’utilizzo di formule indipendenti può anche essere fonte di
collusione tra imprese e stazioni appaltanti qualora queste ultime vogliano favorire un operatore
economico non in grado di formulare ribassi oltre una certa soglia. La stazione appaltante sceglie
in questi casi una forma della funzione appositamente studiata per favorire l’operatore economico
colluso.
Si supponga che un determinato operatore economico colluso con la stazione appaltante sia in
grado di formulare un’offerta con parametri tali da ottenere il massimo punteggio tranne per uno,
per esempio, il prezzo, per il quale non sia in grado di superare un ribasso del 10%. Se viene
utilizzata l’equazione (6) per l’attribuzione del punteggio relativo al prezzo, al soggetto colluso
verrebbe attribuito un punteggio di 15, molto inferiore al punteggio massimo.
Tuttavia, in sede di gara potrebbe esserci una offerta, diversa da quella dell’impresa collusa, con
un mix di parametri tali da risultare l’offerta più vantaggiosa. Per favorire l’impresa collusa, la
stazione appaltante potrebbe utilizzare la stessa equazione (6) moltiplicando il ribasso per 20
anziché 10 (vedi denominatore dell’equazione (6)). Il grafico sotto riportato mostra le due curve,
quella con il moltiplicatore 10 e quella con il moltiplicatore 20.
Con la nuova funzione l’offerente colluso otterrà un punteggio relativo al prezzo pari a 29,96, cioè
quasi il massimo, tenuto conto del carattere asintotico della curva alla retta orizzontale passante
per l’ordinata 30.
35 di 38
35
30
25
Pi
20
Ri*10
15
Ri*20
10
5
0
0
20
40
-5
60
80
100
Ri
Nel paragrafo precedente si è ampiamente discusso della robustezza del Metodo Electre con
riferimento al fatto che non presenta la criticità del metodo aggregativo compensatore quando i
valori oggetto di valutazione sono molto piccoli. Lo stesso metodo risolve anche la criticità che si
vuole superare con il
metodo basato sull’utilizzo del
punteggio assoluto relativamente alla
presentazione di offerte di “disturbo” poiché il metodo Electre essendo basato su concetti di
dominanza elimina dal calcolo le offerte dominate. Il punteggio finale del metodo Electre è infatti
la somma di indici di dominanza assoluta. I seguenti due esempi dimostrano quanto appena
affermato.
Si supponga che nella prima gara le offerte 2, 3 e 5 siano state presentate per influenzare la media.
Con il Metodo Electre dette offerte vengono escluse dai calcoli e pertanto il risultato finale non ne
sarà influenzato.
Ribasso
Riduzione
Riduzione
Durata
tempi
manutenzione progettazione
tempi
esecuzione (gg)
(anni)
esecutiva (gg)
Offerente 1
20.5
30
2.5
16
Offerente 2
17
30
2.5
15
Offerente 3
16
30
2.5
15
Offerente 4
16
40
2
20
Offerente 5
16
25
3
22
Offerente 6
16
30
3
25
Punteggio
Metodo
Electre
4,36528
0,91589
2,45139
36 di 38
Nella seconda gara le offerte 7 e 8 sono state presentate in appoggio all’offerta 6. Anche dette
offerte vengono escluse dai calcoli ed il risultato finale è coincidente con quello dell’esempio
precedente.
Ribasso
Riduzione
Riduzione
Durata
tempi
tempi
manutenzione progettazione
esecuzione (gg)
(anni)
esecutiva (gg)
Offerente 1
20.5
30
2.5
16
Offerente 2
17
30
2.5
15
16
30
2.5
15
16
40
2
20
Offerente 3
Offerente 4
Offerente 5
16
25
3
22
Offerente 6
16
30
3
25
Offerente 7
15
30
2
25
Offerente 8
14
30
2
25
Punteggio
Metodo
Electre
4,36528
0,91589
2,45139
6. Conclusioni
Nel presente documento sono state illustrate i metodi per l’aggiudicazione delle gare con il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Sono state analizzate anche le formule ed i metodi
per l’attribuzione dei punteggi degli elementi di valutazione quantitativa e qualitativa.
Sono state illustrate, altresì, le modalità applicative e le criticità intrinseche sia dei metodi per
l’attribuzione dei punteggi sia dei metodi per la scelta della migliore offerta.
Più in generale, è stata condotta una ricognizione delle diverse funzioni obiettivo al fine di
evidenziarne i vantaggi e gli svantaggi, soprattutto in relazione a quei metodi che attualmente
sono scarsamente utilizzati e che invece potrebbero essere maggiormente applicati per superare le
criticità del metodo di gran lunga preferito dalle stazioni appaltanti, ossia l’aggregativo
compensatore.
37 di 38
Bibliografia
G.L. Albano, F. Dini, e G. Spagnolo, Formule per l’aggiudicazione nelle gare per gli acquisti
pubblici, Quaderni Consip, 2007
D. Albonetti - S. Degli-Esposti, L’offerta economicamente più vantaggiosa, Maggioli, Ravenna,
2011;
A. Coletta, Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, www.giustamm.it, 2009.
L. Fusco Girard (a cura di), Conservazione e sviluppo: la valutazione nella pianificazione fisica, F.
Angeli, Milano, 1989;
L. Fusco Girard, P. Nijkamp, (a cura), Le valutazioni per lo sviluppo sostenibile della città e del
territorio, Franco Angeli, Milano, 1997;
R. Roscelli (a cura di), Misurare nell'incertezza, CELID, Torino, 1990;
P. Rostirolla, Ottimo economico: processi di valutazione e di decisione, Liguori Editore, Napoli,
1992;
P. Rostirolla, La fattibilità economico-finanziaria, metodi e applicazioni, Liguori Editore, Napoli,
1998;
T.L. Saaty, The Analytic Network Process (ANP), RWS Publications, Pittsburgh, Penn., 1996;
T.L. Saaty, The Analytic Hierarchy Process, McGrow Hill, New York, 1980;
W. Toniati-D. Gregori, Gare con l'offerta economicamente più vantaggiosa, Ipsoa, Milano, 2007
38 di 38
DETERMINAZIONE n. 7
del 24 novembre 2011
Linee guida per l’applicazione dell’offerta economicamente più
vantaggiosa nell’ambito dei contratti di servizi e forniture
(pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 291 del 15 - 12 – 2011)
Sommario
1. Obiettivo e contenuti delle linee guida ......................................................................................... 2
2. Come scegliere il criterio di aggiudicazione ................................................................................ 3
3. Aspetti generali dell’offerta economicamente più vantaggiosa.................................................... 6
4. La individuazione dei criteri e sub criteri di valutazione e della relativa ponderazione .............. 8
4.1 Criteri, sub criteri, pesi, punteggi, sub pesi e sub punteggi .......................................................... 8
4.2 La definizione dei criteri ............................................................................................................... 9
4.3 L’importanza di una corretta ponderazione ................................................................................ 12
4.4 Possibilità di prevedere elementi di natura “soggettiva” ............................................................ 14
4.5 Esigenze sociali ed ambientali .................................................................................................... 17
4.6 I criteri motivazionali ................................................................................................................. 18
4.7 La fissazione della soglia ............................................................................................................ 19
5. Come individuare la migliore offerta ......................................................................................... 20
5.1 La prima fase delle metodologie................................................................................................. 22
5.1.1
Prima fase – aspetti qualitativi ............................................................................................ 23
5.1.2
Prima fase: aspetti quantitativi ........................................................................................... 24
5.2 La cd. “riparametrazione” ........................................................................................................... 28
5.3 La seconda fase: la formazione della graduatoria....................................................................... 30
5.3.1
Il metodo aggregativo compensatore .................................................................................. 30
5.3.2
Il metodo electre .................................................................................................................. 31
5.3.3
Il punteggio assoluto ........................................................................................................... 33
1
1. Obiettivo e contenuti delle linee guida
L'Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture, nell’imminenza
dell'entrata in vigore (8 giugno 2011) del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, d’ora innanzi
“Regolamento”, ha effettuato un'audizione con gli operatori del mercato e le amministrazioni
coinvolte nell’affidamento dei contratti pubblici, preceduta da una consultazione on line, sulle varie
questioni concernenti l'applicazione del criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più
vantaggiosa negli appalti pubblici di servizi e forniture, sottoposte dagli operatori all'attenzione
della stessa Autorità, per valutare l’utilità e l’impatto di un atto a carattere generale sulla materia.
Gli atti e le osservazioni sono consultabili all’indirizzo:
http://www.avcp.it/portal/public/classic/Comunicazione/ConsultazioniOnLine
Sulla base di quanto emerso nella procedura di consultazione, l’Autorità ha constatato che
l’applicazione del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli
appalti pubblici di servizi e forniture evidenzia diverse questioni applicative, legate soprattutto alla
necessità di coniugare l’imparzialità e l’oggettività del giudizio sulle offerte, da parte della
commissione giudicatrice, con il rispetto della discrezionalità delle scelte della amministrazione,
garantendo la concorrenza. L’utilizzo dell’offerta economicamente più vantaggiosa come criterio di
selezione, infatti, non garantisce di per sé che l’offerta selezionata sia la migliore. Un impiego
corretto di tale criterio comporta che la stazione appaltante operi ex ante, in relazione all’oggetto del
contratto, alcune scelte in merito agli aspetti su cui è fondata l’individuazione dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, così da costruire in modo efficace e consapevole i criteri di
valutazione ed i sub-criteri, nonché la relativa ponderazione e da scegliere il metodo di
determinazione della graduatoria delle offerte. Da qui, l’importanza per il mercato, emersa
nell’ambito della consultazione sia dal lato pubblico che dal lato degli operatori economici, di avere
a disposizione linee guida metodologiche-operative che contengano indicazioni concrete per la
gestione della gara con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La presente determinazione ha l’obiettivo di delineare gli aspetti più rilevanti da un punto di vista
giuridico e tecnico, assumendo come punto di osservazione il ruolo che ha la stazione appaltante e,
quindi, il percorso che questa deve seguire nel caso in cui, in funzione degli elementi oggettivi del
contratto e delle garanzie di concorrenza effettiva, opti per l’utilizzo del criterio di aggiudicazione
dell’offerta economicamente più vantaggiosa 1.
1
L’Autorità ha già affrontato, nel recente passato, alcune delle principali problematiche sorte con riguardo
all’applicazione pratica del criterio in parola. Si rammentano, in particolare, le più recenti determinazioni adottate sul
punto (n. 5/2008, n. 4/2009 e n. 5/2010), nonché l’adozione di svariati pareri di precontenzioso e deliberazioni.
Con la determinazione n. 5/2008, è stata, in particolare, affrontata la tematica delle condizioni legittimanti la scelta del
criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa rispetto al criterio del prezzo più basso, al fine di evitare che un
eventuale utilizzo distorto del criterio, da parte delle stazioni appaltanti, determini l'esercizio di una discrezionalità
svincolata da qualsiasi criterio oggettivo e, quindi, suscettibile di tradursi in una violazione dei principi di parità di
trattamento degli operatori economici e di correttezza dell'azione amministrativa.
Con la determinazione n. 4/2009, sono state approvate le linee guida per l’utilizzo del criterio in esame nell'ambito delle
procedure di finanza di progetto. In tale occasione, l’AVCP ha inteso fornire ulteriori chiarimenti sull’applicazione di
questo complesso criterio, sia per quanto concerne la scelta dei criteri e sub-criteri di selezione e la loro relativa
ponderazione sia per quanto riguarda le modalità di applicazione dei c.d. “metodi multicriteri”, previsti dalla normativa
per rendere aggregabili valutazioni espresse secondo unità di misura diverse, altrimenti difficilmente confrontabili.
Con la determinazione n. 5/2010 sono state fornite linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa per l’affidamento dei servizi di ingegneria ed architettura, sulla base del presupposto
2
In particolare, la determinazione affronta, con specifica attenzione ai servizi ed alle forniture, i
seguenti profili:
 le modalità di scelta da parte delle stazioni appaltanti del corretto criterio di aggiudicazione
da utilizzare in relazione alle peculiarità dell’oggetto del contratto;
 le indicazioni che occorre inserire nei documenti di gara, quali i criteri, i sub-criteri e
relativa ponderazione, ed i criteri motivazionali;
 i metodi di valutazione delle offerte e di formazione della graduatoria delle offerte;
 il principio della riparametrazione per i criteri qualitativi e quantitativi;
 l’utilizzo della soglia sia per i criteri qualitativi che per quelli quantitativi;
 le formule per i criteri quantitativi ed in particolare per l’aspetto economico (ribasso o
prezzo).
2. Come scegliere il criterio di aggiudicazione
L’articolo 81, al comma 1, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, d’ora innanzi “Codice” , rubricato
“criteri per la scelta dell’offerta migliore”, dispone che “nei contratti pubblici, fatte salve le
disposizioni legislative, regolamentari o amministrative relative alla remunerazione di servizi
specifici, la migliore offerta è selezionata con il criterio del prezzo più basso o con il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa”. L’uso della congiunzione disgiuntiva “o” indica,
chiaramente, che esiste una sostanziale equivalenza tra i due sistemi, tra i quali l’amministrazione
può, quindi, scegliere liberamente.
Pertanto, posta l’assenza di un indirizzo preferenziale previsto dal legislatore a favore dell’uno o
dell’altro criterio e considerata la discrezionalità nella relativa valutazione di cui gode la stazione
appaltante, la stessa, all’atto di decidere quale criterio utilizzare, dovrà, tuttavia, fondare la propria
scelta sulla base di due presupposti.
Il primo è previsto al comma 2 dell’art. 81 del Codice, il quale letteralmente dispone: “Le stazioni
appaltanti scelgono, tra i criteri di cui al comma 1, quello più adeguato in relazione alle
caratteristiche dell’oggetto del contratto, e indicano nel bando di gara quale dei due criteri di cui
al comma 1 sarà applicato per selezionare la migliore offerta”. Dunque, le stazioni appaltanti sono
vincolate a scegliere il criterio di aggiudicazione, in relazione a fattori oggettivamente riconducibili
alle caratteristiche specifiche del contratto e delle relative prestazioni. Tale scelta dovrà essere
motivata in funzione degli elementi oggettivi del contratto e congruente con le sue caratteristiche
oggettive. In secondo luogo, la finalità cui deve tendere la stazione appaltante nella scelta del
criterio di aggiudicazione è descritta nel considerando 2 della direttiva n. 2004/18/CE, dove viene
chiaramente evidenziato che “l’aggiudicazione dell’appalto deve essere effettuata, applicando
criteri obiettivi che garantiscano il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di
che tale criterio appare il più indicato per la valutazione delle offerte in relazione alla specificità ed alla complessità dei
servizi in questione, la cui natura richiede, spesso, la valutazione di aspetti qualitativi ed innovativi.
3
parità di trattamento e che assicurino una valutazione delle offerte in condizioni di effettiva
concorrenza”. Secondo l’interpretazione fornita dal giudice di Lussemburgo, per “sviluppo di una
concorrenza effettiva”, deve intendersi una modalità di attribuzione degli appalti tale che
l’amministrazione aggiudicatrice sia in grado di comparare diverse offerte e scegliere la più
conveniente in base a criteri obiettivi 2 .
Caratteristiche dell’oggetto del contratto e valutazione delle offerte in condizioni di effettiva
concorrenza sono, dunque, i punti di riferimento, nonché i vincoli alla discrezionalità nella scelta
del criterio di aggiudicazione, cui le stazioni appaltanti devono soggiacere e che devono tenere
presenti nella preparazione delle strategia di gara e nelle finalità da raggiungere con le procedure
espletate.
In generale, si può affermare che, nel caso in cui è ritenuto possibile ed opportuno che l’appaltatore
partecipi, in sede di offerta, al processo ideativo del servizio o della fornitura, è necessario utilizzare
il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa che consente di valutare l’apporto
qualitativo del concorrente.
Per tali motivi, l’Autorità ha espresso l’avviso che, ad esempio, nell’ambito degli appalti di servizi
di ingegneria ed architettura, sia preferibile adottare il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, in ossequio alla specificità ed alla complessità dei servizi in questione; questo modello
selettivo consente , infatti, di valorizzare le capacità innovative del mondo professionale, volte ad
aumentare il valore complessivo del servizio offerto. Tale indicazione è stata confermata dal
Regolamento.
La medesima indicazione riguarda gli appalti relativi ai servizi socio - sanitari ed educativi e, più in
generale, ai servizi sociali. In tali settori, occorre garantire la piena espressione della progettualità
degli operatori economici e del terzo settore, tenendo conto della qualità e delle caratteristiche delle
prestazioni offerte e della qualificazione del personale 3.
Una valutazione analoga vale, in generale, in relazione a servizi di tipo tecnologico, la cui
specificità e complessità richiede, di norma, la valutazione di aspetti qualitativi ed innovativi.
Con riguardo alle forniture, qualora i prodotti, pur essendo simili o analoghi nelle prestazioni,
presentano, comunque, caratteristiche tecnologiche non direttamente comparabili tra di loro e,
pertanto, non sono tra loro direttamente confrontabili solo sul piano economico, occorre utilizzare il
criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa al fine di favorire una concorrenza effettiva 4.
In tali casi dovrà essere posta particolare attenzione nella predisposizione dei criteri di valutazione,
al fine di non creare regole preferenziali che precostituiscano l’aggiudicazione a favore di un
determinato concorrente.
In sostanza, quindi, soltanto se la stazione appaltante ha ben individuato l'oggetto della gara in
modo tale da non lasciare nell’offerta margini di definizione alle imprese concorrenti e, quindi, nel
caso in cui si tratti di servizi ripetitivi e non complessi, il criterio del prezzo più basso può essere
utilizzato e ritenuto logico ed appropriato.
2
Si vedano le sentenze della Corte di Giustizia 16 settembre 1999, causa C-27/98, Fracasso e Leitschultz, Racc. pag. I5697, punto 26; 27 novembre 2001, cause riunite C-285/99 e C-286/99, Lombardini e Mantovani, Racc. pag. I-9233,
punto 34, e 12 dicembre 2002, causa C-470/99, Universale-Bau e a., Racc. pag. I-11617, punto 89).
3
Si veda l’art. 5 (Ruolo del terzo settore) della l. 8 novembre 2000, n. 328 "Legge quadro per la realizzazione del
sistema integrato di interventi e servizi sociali".
4
Per un esempio, si veda il parere di precontenzioso n. 78/2008 dell’AVCP.
4
Anche la giurisprudenza più recente si è espressa nel senso che la scelta tra i criteri, che sono
astrattamente equiordinati, deve orientarsi tenendo presente l’unicità e l’automatismo del criterio
del prezzo più basso e la pluralità e variabilità dei criteri dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, quali il prezzo, la qualità, il pregio tecnico, il servizio successivo alla vendita,
l’assistenza tecnica, ecc. 5. Pertanto, è da considerare manifestamente illogica la scelta del criterio
del prezzo più basso quando la legge di gara attribuisca rilievo ad aspetti qualitativi variabili
dell’offerta, in riferimento al particolare valore tecnologico delle prestazioni, al loro numero, al
livello quantitativo e qualitativo dei servizi di formazione del personale e di manutenzione delle
apparecchiature. In questi casi, la pluralità di elementi presi in considerazione dalla lex specialis si
pone in contrasto con la caratteristica unicità del criterio del prezzo più basso, comportando la
violazione degli articoli 81 e 82 del Codice.
Un altro elemento da tenere presente è costituito dal fatto che il ricorso al criterio di aggiudicazione
dell’offerta economicamente più vantaggiosa (in luogo del prezzo più basso) può rappresentare uno
strumento utile, in coerenza con l’oggetto dell’appalto e nel rispetto di inderogabili principi di par
condicio e trasparenza, per dare rilievo ad elementi di ordine ambientale e sociale. Si pensi, in
particolare, al Green Public Procurement 6, perseguito a livello nazionale e comunitario, come
strumento non solo di tutela ambientale, ma anche come modalità economica di risparmio
(energetico, idrico, nella produzione di rifiuti, ecc.) 7. Al riguardo, il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, anche negli appalti di forniture, consente di dare peculiare rilievo
a specifici profili di sostenibilità ambientale.
5
Cfr. tra altre, sentenza del Consiglio di Stato n. 8408 del 3 dicembre 2010. Inoltre , T.A.R. Piemonte, sezione
seconda, 4 gennaio 2011, n. 1, ha affermato che è illogico aggiudicare una gara di appalto con il criterio del prezzo più
basso se la stazione appaltante ha deciso di attribuire rilievo agli aspetti qualitativi dell'offerta. In particolare, il collegio
piemontese afferma che la volontà del legislatore è chiara: "Esistendo una perfetta e sostanziale equivalenza tra i due
sistemi, la scelta dell'uno o dell'altro criterio è rimessa alla libera determinazione dell'amministrazione". Questa libertà
trova, però, un limite nella congruenza e logicità della scelta rispetto alle prestazioni da valutare; pertanto, la scelta del
criterio di aggiudicazione va fatta con riguardo a "quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell'oggetto del
contratto". Tutto ciò con il duplice fine, da un lato, di "selezionare la migliore offerta" e, dall'altro, di garantire la
qualità delle prestazioni ed il rispetto dei principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione,
trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità. Venendo a casi concreti, il T.A.R. specifica che il massimo
ribasso, "in quanto parametro oggettivo e trasparente, favorisce un più pieno e corretto svolgimento del processo
competitivo" e sembra essere "adeguato allo scopo e conforme alle previsioni di cui agli artt. 81 e 82 del D.Lgs. n.
163/2006 laddove non vi siano dubbi sulle caratteristiche qualitative del bene posto a gara": in questi casi, infatti, se
l'oggetto dell'appalto è ben individuato, si evitano fenomeni distorsivi della concorrenza. Viceversa, risulta, per il
T.A.R., "illogica la scelta del criterio del prezzo più basso quando la legge di gara attribuisca rilievo ad aspetti
qualitativi variabili dell'offerta, in riferimento al particolare valore tecnologico delle prestazioni, al loro numero, al
loro livello quantitativo e qualitativo". In questi casi appare, quindi, corretto utilizzare l'altro criterio (offerta
economicamente più vantaggiosa) dal momento che "la pluralità di elementi presi in considerazione dalla lex specialis
si pone in contrasto con la caratteristica unicità del criterio del prezzo più basso".
6
Si veda il Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nella pubblica amministrazione (PAN GPP)
concordato tra Ministero dell’Ambiente, Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero dello Sviluppo
Economico, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale – Serie Generale n. 107 dell’8 maggio 2008, che indica le 11 categorie
merceologiche rientranti nei settori prioritari di intervento per il GPP. Sul sito dell’Autorità è stata attivata la raccolta
dei dati relativi all’utilizzo dei criteri ambientali nelle procedure di appalto.
7
Si veda, da ultimo, il decreto Ministero dell'ambiente e tutela del territorio e del mare 25 luglio2011 (G.U. 21
settembre 2011, n. 220).
5
Gli aspetti ambientali possono essere combinati con gli aspetti sociali, in un approccio integrato
verso la sostenibilità negli appalti pubblici. Alcuni esempi ed indicazioni sulla possibilità di
realizzare appalti pubblici socialmente responsabili sono reperibili nella “Guida alla considerazione
degli aspetti sociali negli appalti pubblici”, recentemente pubblicata dalla Commissione UE 8.
3. Aspetti generali dell’offerta economicamente più vantaggiosa
Il Codice precisa (art. 83, comma 1) che il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
fonda l’aggiudicazione dei contratti pubblici non tanto su una valutazione meramente economica,
quanto su una complessa integrazione tra il dato economico e quello tecnico e qualitativo;
integrazione che avviene applicando criteri di valutazione quantitativi (prezzo, tempo di esecuzione,
durata della concessione, ecc.) o qualitativi (caratteristiche estetiche e funzionali, qualità, pregio
tecnico, ecc.) inerenti alla natura, all’oggetto ed alle caratteristiche del contratto. Si tratta, quindi, di
un criterio complesso, che comporta la capacità della stazione appaltante sia di definire, a monte,
elementi di valutazione che riflettano correttamente le esigenze qualitative ed economiche della
amministrazione stessa sia di utilizzare metodi o formule per la determinazione della graduatoria
delle offerte che non distorcano i risultati, cioè non siano tali da rendere eccessivamente ininfluenti
o, viceversa del tutto decisivi, alternativamente gli aspetti economici o quelli tecnici.
L’art. 83, comma 5, del Codice stabilisce che le stazioni appaltanti debbano utilizzare metodologie
tali da consentire l’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa con un unico
parametro numerico finale. Ed in effetti, l’individuazione dell’offerta economicamente più
vantaggiosa è fondata sulla valutazione integrata di una pluralità di criteri di valutazione: ciò
implica la necessità di risolvere i problemi di comparabilità tra gli stessi criteri a causa della loro
diversa natura, quantitativa o qualitativa, e delle diverse unità di misura in cui essi si esprimono. Lo
stesso art. 83, al comma 5, dispone, inoltre, che tali metodologie sono stabilite dal Regolamento.
Quest’ultimo ha apportato, sul punto, rilevanti innovazioni rispetto al precedente d.P.R. n.
554/1999, prevedendo, all’allegato “P” – richiamato in via generale dall’articolo 283 “Selezione
delle offerte” e, in particolare, dall’articolo 286 “Servizi di pulizia” del Regolamento – le modalità
ed i criteri di calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa per gli appalti di servizi e
forniture, e, all’allegato “M”, le modalità per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa
per i servizi di ingegneria. Il Regolamento, sempre innovando rispetto al passato, ha introdotto
specifiche disposizioni di applicazione generale circa la procedura che deve seguire la stazione
appaltante per l’aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di
contratti di forniture e di servizi. All’articolo 283, il Regolamento dispone che, in caso di
aggiudicazione di servizi e forniture con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, i
pesi o punteggi da assegnare ai criteri di valutazione, eventualmente articolati in sub-pesi o subpunteggi, di cui all'articolo 83, commi 1 e 4, del Codice, ed indicati nel bando di gara o nella lettera
di invito, devono essere globalmente pari a cento. Il medesimo articolo stabilisce, inoltre, che la
commissione giudicatrice, costituita ai sensi dell'articolo 84 del Codice, valuta le offerte tecniche,
8
Acquisti sociali — Una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici, in
http://ec.europa.eu/social/main.
6
procede alla assegnazione dei relativi punteggi (applicando i criteri e le formule indicati nel bando o
nella lettera di invito secondo quanto previsto nell’allegato “P”), dà lettura, in seduta pubblica, dei
punteggi attribuiti alle offerte tecniche, procede all’apertura delle buste contenenti le offerte
economiche, dà lettura delle offerte quantitative (ribassi, prezzi, riduzione. ecc. ecc.) espresse in
lettere e valuta, infine, se sussistono i presupposti per la valutazione dell’anomalia delle offerte.
La stazione appaltante, per poter utilizzare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
in modo corretto ed efficace, deve considerare una serie di variabili, mettendo in atto una vera e
propria strategia di gara. Dal progetto di servizi deve trarre i criteri di valutazione e decidere
l’importanza relativa di ciascuno di essi, cercando di delineare i possibili scenari, alla luce dei
diversi obiettivi da perseguire; e ciò anche in relazione ad obbiettivi più ampi, quali quelli
ambientali e sociali (si veda l’articolo 2 del Codice). In relazione alla risposta attesa del mercato ed
alla tipologia di servizi o di forniture, la stazione appaltante deve individuare nel bando di gara i
criteri, i sub- criteri di valutazione ed i relativi pesi, nonché i metodi di formazione della
graduatoria.
Come si vedrà meglio oltre, riveste importanza fondamentale l’operazione di definizione dei pesi
ponderali da assegnare a ciascun criterio e sub-criterio di valutazione, cioè del livello di utilità per
la stazione appaltante, connessa a ciascun profilo in cui si scompone l’offerta. Una errata
ponderazione può, infatti, portare, a parità di offerte, a risultati erronei o diversi da quelli desiderati
dalla stazione appaltante.
Una ulteriore variabile da considerare riguarda, inoltre, il possibile numero dei concorrenti. E’
evidente che, in presenza di un gran numero di offerte, la gestione della gara con l’offerta
economicamente più vantaggiosa diventa molto complessa. Un aiuto è arrivato dal c.d. "d.l.
sviluppo" (d.l. 13 maggio 2011 n. 70, convertito in legge dalla legge 12 luglio 2011, 106) che ha
reintrodotto, solo per i servizi e per le forniture, la possibilità di prevedere, in caso di procedura
ristretta, la cosiddetta forcella (art. 62, comma 1, del Codice). In tal modo, la stazione appaltante,
sulla base di criteri obiettivi e non discriminatori, può ridurre il numero di candidati da invitare alla
gara vera e propria. Una metodologia di selezione dei candidati da invitare è prevista, ad esempio,
per i servizi di ingegneria ed architettura nel nell’allegato “L” del Regolamento, recante “Criteri
per l’attribuzione di punteggi per la scelta dei soggetti da invitare a presentare offerte”.
Occorre, infine, porre attenzione alla circostanza che la fase di gara deve essere strettamente
correlata a quella di progettazione ed a quella di esecuzione. I criteri ed i sub-criteri di valutazione
ed i loro pesi e sub-pesi devono essere individuati sinergicamente dal responsabile del
procedimento e dal progettista del contratto, chiamato, quest’ultimo, a corredare gli elaborati, a base
dell’affidamento, da un capitolato speciale descrittivo e prestazionale. L’anello di congiunzione tra
progettazione a monte, offerta in sede di gara ed esecuzione della prestazione è costituito dal
contratto che deve contenere tutti gli elementi e gli strumenti atti a verificare il rispetto degli
impegni assunti in sede di offerta. La debolezza dei contratti – in termini di mancanza di chiarezza
ovvero di completezza nell’articolato – concorrono ad aumentare i rischi di inefficacia e/o
inefficienza dell’appalto, nonché a compromettere la qualità delle prestazioni che rappresenta uno
dei principi fondamentali della normativa sui contratti pubblici (art. 2 comma 1, del Codice). In tal
senso appare evidente la profonda correlazione che intercorre tra le criticità riscontrabili nella fase
esecutiva e le carenze riconducibili ad una incompleta predisposizione, da parte delle stazioni
appaltanti, della relativa documentazione di gara (bando di gara, disciplinare, lettera di invito,
7
contratto, capitolato speciale ecc.). In sostanza, non è sufficiente l’utilizzo del criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa ed un peso congruo all’offerta tecnica a garantire la qualità della
performance dell’appaltatore, se questo sistema non è accompagnato da un’adeguata progettazione
dei servizi/forniture, ai fini dell’indizione della gara. Ciò postula la necessità di redigere uno
schema di contratto, nel quale devono essere presenti gli strumenti necessari a garantire il controllo
del livello qualitativo della prestazione resa (KPI, SLA), una stima analitica dei servizi (sul punto, si
veda anche la determinazione n. 6 dell'8 luglio 2009 e, in particolare, la parte D) ed una sorta di
cronoprogramma che faciliterebbe il controllo delle prestazioni in fase esecutiva. In mancanza di
una definizione ex ante di tali aspetti, gli elementi di valutazione ed i relativi pesi non possono
essere individuati in modo efficace.
4. La individuazione dei criteri e sub criteri di valutazione e della relativa
ponderazione
Una volta individuato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa come criterio più
adatto per l’aggiudicazione della gara sulla base dei presupposti in precedenza indicati, la prima
operazione da compiere consiste nella definizione, nei documenti di gara e sulla base del capitolato
e del progetto di servizi, dei criteri di valutazione dell’offerta - pertinenti alla natura, all’oggetto e
alle caratteristiche del contratto - e nella definizione dei relativi pesi.
4.1 Criteri, sub criteri, pesi, punteggi, sub pesi e sub punteggi
Il Codice prevede, all’art. 83, comma 2, che “il bando di gara ovvero, in caso di dialogo
competitivo, il bando o il documento descrittivo, elencano i criteri di valutazione e precisano la
ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi”. L’art. 83, comma 4, dispone, poi, che – qualora
sia necessario, al fine di determinare in modo corretto il coefficiente da applicare al peso o
punteggio massimo di un determinato criterio di valutazione, procedere tramite valutazioni di
aspetti di dettaglio che caratterizzano quel criterio di valutazione – si possono/devono stabilire subcriteri e sub-pesi . In sostanza, si deve disaggregare il criterio nei suoi più essenziali aspetti. È, però,
evidente che deve restare ferma l’importanza che la stazione appaltante intende complessivamente
attribuire a quel criterio, rispetto agli altri criteri previsti nel bando. Deve, quindi, restare fermo il
peso o punteggio massimo attribuito a quel dato criterio. La norma indica, chiaramente, che i sub
criteri e i sub pesi costituiscono soltanto uno strumento operativo per esprimere correttamente la
valutazione dell’offerta nei riguardi del criterio in esame.
In sintesi, cosa si intende per criteri di valutazione e per pesi e punteggi?
 I criteri di valutazione sono le componenti dell’offerta di cui la stazione appaltante tiene
conto per la propria valutazione; sono variabili in relazione al tipo di appalto ed alla natura
dell’intervento. Ad esempio, il prezzo, il tempo, la qualità, le modalità di consegna, ecc. I
criteri sono suddivisibili in due tipologie: di natura qualitativa - e, quindi, soggetti a
valutazione discrezionale da parte della commissione di gara - ovvero di natura quantitativa
(ad esempio il prezzo o il tempo) e, dunque soggetti a calcolo numerico. E’ importante
8
tenere presente questa distinzione poiché essa incide sulle modalità di determinazione dei
coefficienti variabile tra zero ed uno e, nel caso di applicazione del metodo aggregativo
compensatore, di attribuzione dei punteggi nonché in aderenza ad un consolidato indirizzo
giurisprudenziale, secondo cui la diversa natura dei criteri essere conosciuta e tenuta ferma,
da parte della commissione di gara, nelle diverse fasi della procedura;
 I pesi o fattori di ponderazione sono i dati numerici che esprimono l’importanza che la
stazione appaltante attribuisce a quel criterio di valutazione. I pesi devono essere finalizzati
a garantire un corretto rapporto qualità/prezzo. Il Regolamento prevede, agli articoli 120,
comma 1, e 283, comma 1, che “pesi” o “punteggi” da assegnare ai criteri di valutazione,
eventualmente articolati in “sub-pesi” o “sub-punteggi”, di cui all'articolo 83, commi 1 e 4,
del Codice ed indicati nel bando di gara, devono essere globalmente pari a cento.
 I coefficienti o valori di giudizio sono i voti assegnati in concreto dai commissari a
ciascuna offerta per ciascun elemento/criterio o sub elemento/sub criterio di valutazione
secondo la metodologia prescelta nei documenti di gara e che sarà illustrata oltre.
 I punteggi sono il risultato finale, ovvero il numero di punti sul totale a disposizione della
commissione che, qualora si impieghi il metodo aggregativo compensatore, viene attribuito
ad ogni offerta e sulla base dei quali viene redatta la graduatoria finale.
4.2 La definizione dei criteri
Ritenuto adeguato, in relazione alle caratteristiche dell’appalto, il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa nel rispetto dei principi di logicità e ragionevolezza, occorre
individuare i criteri di valutazione a ciascuno dei quali va attribuito un peso.
In merito, l’articolo 67 del Codice stabilisce che, in caso di offerta economicamente più
vantaggiosa, la ponderazione relativa dei criteri oppure l’ordine decrescente di importanza, se non
figurano già nel bando di gara, devono essere contenuti nel capitolato d’oneri o nel documento
descrittivo. La previsione evidenzia il carattere necessariamente oggettivo dei criteri, direttamente
correlati alla prestazione contrattuale. Deve, inoltre, manifestarsi una congruità rispetto ai generali
criteri di ragionevolezza e non discriminazione.
La determinazione dei criteri valutazione e la ponderazione dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, sono rimesse alla valutazione discrezionale della stazione appaltante e devono essere
effettuate tenendo conto della distinzione tra criteri di valutazione e parametri di ponderazione,
come evidenziata nel paragrafo precedente. I primi (merito tecnico, caratteristiche qualitative,
prezzo, tempo, etc.) sono, infatti, criteri variabili secondo il contratto, che solo in seguito si
trasfondono in punteggi numerici, cioè in parametri di ponderazione; pertanto, mentre il criterio
costituisce la caratteristica dell’offerta, in base alla quale deve scaturire una valutazione da parte
dell’amministrazione, il parametro è quel dato numerico volto a garantire, in relazione alla natura
del servizio/fornitura, un corretto rapporto prezzo/qualità.
Va precisato, inoltre, che la suddivisione di un criterio di valutazione in sub criteri non può non
essere effettuata (ed è, cioè, sostanzialmente necessaria) qualora il criterio di valutazione sia
caratterizzato da più aspetti che devono essere valutati separatamente l’uno dall’altro. Per esempio,
9
il valore tecnico di un progetto può, o meglio deve, essere riguardato sotto più punti di vista o
aspetti: la funzionalità della soluzione progettuale, le soluzioni tecnologiche, le caratteristiche
estetiche, la qualità dei materiali. Pertanto, il criterio “valore tecnico del progetto”, al fine di
effettuare una corretta valutazione, dovrebbe essere suddiviso, per esempio, in quattro sub criteri da
valutare separatamente. Il valore tecnico del progetto dipenderà dai valori dei suoi quattro aspetti
particolari: solo in tal modo si esprime correttamente la valutazione globale del progetto.
La scelta del legislatore nazionale (conformemente, del resto, alle direttive comunitarie attualmente
vigenti) si è orientata nel senso di attribuire carattere meramente indicativo ed esemplificativo
all’elenco di criteri normativamente fissati nell’articolo 83 del Codice.
Secondo tale ultimo articolo, “il bando di gara stabilisce i criteri di valutazione dell’offerta,
pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto, quali, a titolo esemplificativo:
a) il prezzo;
b) la qualità;
c) il pregio tecnico;
d) le caratteristiche estetiche e funzionali;
e) le caratteristiche ambientali e il contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali
dell’opera o del prodotto;
f) il costo di utilizzazione e manutenzione;
g) la redditività;
h) il servizio successivo alla vendita;
i) l’assistenza tecnica;
l) la data di consegna ovvero il termine di consegna o di esecuzione;
m) l’impegno in materia di pezzi di ricambio;
n) la sicurezza di approvvigionamento;
o) in caso di concessioni, altresì la durata del contratto, le modalità di gestione, il livello e i criteri
di aggiornamento delle tariffe da praticare agli utenti”.
I criteri di valutazione indicati nel Codice, contrariamente a quanto avveniva nella precedente
normativa, non sono tassativi, ma suggeriti a titolo esemplificativo, ferma restando la necessaria
pertinenza alla natura, all’oggetto ed alle caratteristiche del contratto.
Si rammenta, tuttavia, che non appare ammissibile, nell’ambito dell’attuale quadro normativo di
derivazione comunitaria, l’eliminazione totale dell’elemento prezzo. Il 46° considerando (terzo
periodo) della Direttiva Ce 2004/18 prevede, al riguardo, che “le amministrazioni aggiudicatrici,
quando scelgono di aggiudicare l’appalto all’offerta economicamente più vantaggiosa, valutano le
offerte per determinare quella che presenta il miglior rapporto qualità/prezzo. A tal fine
stabiliscono i criteri economici e qualitativi che, nel loro insieme, devono consentire di determinare
l’offerta economicamente più vantaggiosa per l’amministrazione aggiudicatrice. La determinazione
di tali criteri dipende dall’oggetto dell’appalto in quanto essi devono consentire di valutare il
livello di prestazione che ciascuna offerta presenta rispetto all’oggetto dell’appalto, quale definito
nelle specifiche tecniche, nonché di misurare il rapporto qualità/prezzo di ciascuna offerta” 9.
9
Nel Libro verde sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici, pubblicato dalla
Commissione UE è adombrata la possibilità in una revisione delle direttive appalti, la possibilità di un terzo criterio di
10
Secondo quanto più volte affermato dalla Corte di Giustizia Europea e dalla Commissione UE, in
sintesi, nella scelta dei criteri, la stazione appaltante deve rispettare le seguenti prescrizioni 10:
a) i criteri devono essere collegati all’oggetto dell’appalto;
b) i criteri devono essere specifici e oggettivamente quantificabili;
c) i criteri devono essere indicati nel bando e/o nei documenti di gara affinché siano noti a tutti
i concorrenti;
d) i criteri devono rispettare i principi del trattato UE (parità di trattamento, di non
discriminazione, di proporzionalità e di trasparenza).
Il requisito del collegamento con l’oggetto dell’appalto è da considerarsi imprescindibile
nell’attuale sistema, come delineato dalle direttive comunitarie sugli appalti pubblici. Esso
garantisce che i criteri di valutazione siano correlati alle esigenze della stazione appaltante, in base
alla definizione fornita nell’oggetto dell’appalto. Il collegamento con l’oggetto dell’appalto può
anche contribuire ad evitare che alcuni operatori economici di uno specifico Paese possano
potenzialmente essere favoriti a danno di quelli di altri Stati membri. Grazie al collegamento con
l’oggetto dell’appalto, l’acquisto rimane l’elemento centrale del processo nel quale si utilizza il
denaro dei contribuenti. Ciò costituisce una garanzia importante, che consente alle stazioni
appaltanti di ottenere la migliore offerta possibile mediante l’uso efficiente del denaro pubblico 11.
La CGUE (sentenza Wienstrom, C-448/01) ha poi stabilito che i criteri di valutazione non devono
mai conferire una libertà incondizionata di scelta alle stazioni appaltanti. Tale libertà deve
essere limitata attraverso la definizione di criteri specifici, correlati al prodotto e quantificabili o,
secondo le parole della Corte di giustizia, ”adeguatamente specifici e obiettivamente quantificabili“.
Ciò significa che la commissione di gara deve essere posta in grado di verificare effettivamente che
le offerte rispondono ai criteri sulla base di informazioni e documenti oggettivi messi a disposizione
dagli offerenti.
Come terzo requisito, i criteri utilizzati per identificare l’offerta economicamente più vantaggiosa
devono essere menzionati nel bando o, almeno, negli atti di gara. La stazione appaltante non
può, quindi, prendere in considerazione criteri non previsti nel bando e deve prevederli tutti ex ante.
L’ultima condizione, che deriva dai principi comunitari e dalle direttive sugli appalti, prescrive che i
criteri di valutazione devono soddisfare tutti i principi fondamentali del diritto dell’UE.
La CGUE ha esplicitamente sottolineato l’importanza del principio di non discriminazione, che è
alla base di altri principi, quali la libera prestazione di servizi e la libertà di stabilimento.
Sulla base delle indicazioni sopra delineate, non sono utilizzabili per esempio:
 la garanzia definitiva ex articolo 113 del Codice 12;
aggiudicazione che non contempli il prezzo, per alcune tipologie di appalti, ad esempio nel settore dei servizi sociali.
10
Cfr. cause C-513/99 (Concordia Bus) e C-448/01 (Wienstrom).
11
Cfr. Libro verde sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici, pubblicato dalla
Commissione UE.
12
Cfr. Avcp, parere n. 113/201013 Cfr. Avcp, pareri nn. 58/2007, 50/2008 e 141/2007; delibera n. 183/2007; Cons.
Stato, 29 aprile 2009, n. 2716.
11
 la certificazione di qualità aziendale 13;
 i requisiti che attengono all’esperienza professionale acquisita dal concorrente (curriculum,
licenze, la competenza, le referenze, i lavori già realizzati, le risorse disponibili, ecc.) 14 nei
limiti precisati nel paragrafo 4.4 ;
 le referenze in ordine a servizi analoghi prestati 15;
 il fatturato globale o specifico realizzato nel triennio 16;
 l’elenco delle attrezzature e macchinari, l’importo del fatturato e numero medio di lavoratori
dipendenti 17;
 un criterio che favorisca esclusivamente le imprese locali 18.
4.3 L’importanza di una corretta ponderazione
Strettamente connessa alla scelta dei criteri di valutazione è ovviamente l’indicazione della relativa
ponderazione e, cioè, l’utilità che il singolo elemento di valutazione riveste per la stazione
appaltante rispetto alla totalità degli elementi di valutazione dell’offerta per quello specifico
appalto. Quanto al merito della scelta relativa al peso o punteggio da attribuire a ciascun criterio, la
discrezionalità della stazione appaltante trova, secondo la giurisprudenza, l’unico limite della
“manifesta irrazionalità” della distribuzione dei punteggi rispetto allo scopo dell’intervento 19 (. Tali
ipotesi, che incidono sulla legittimità del bando, si rinvengono laddove, ad esempio, il valore
attribuito ad un criterio sia tale da precostituire, nei confronti dei concorrenti, illegittime posizioni
di vantaggio 20 , oppure nei casi in cui, pur avendo adottato il criterio dell’offerta economicamente
più vantaggiosa, venga assegnato ad uno dei criteri di valutazione un peso talmente elevato da
rendere praticamente superflui tutti gli altri 21.
La giurisprudenza amministrativa, pur tendendo a riconoscere, nelle gare d’appalto da aggiudicare
in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la legittimità dell’attribuzione di un
peso percentuale maggiore in favore del criterio tecnico rispetto al criterio economico, afferma,
comunque, che, sulla base dell’art. 83 del Codice, la stazione appaltante, purché sia specificato nel
bando di gara e nella lettera di invito, non incontra limiti nella fissazione dei punteggi da attribuire
per ogni aspetto dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Ne deriva che anche il prezzo può
subire degli aggiustamenti in base alla formula adottata dalla stazione appaltante.
La scelta del peso da attribuire a ciascun criterio di valutazione dell’offerta è rimessa, quindi, caso
per caso, alla stazione appaltante, in relazione alle peculiarità specifiche dell’appalto e, dunque,
13
Cfr. Avcp, pareri nn. 58/2007, 50/2008 e 141/2007; delibera n. 183/2007; Cons. Stato, 29 aprile 2009, n. 2716.
Cfr. Avcp, parere n. 78/2008 e deliberazione n. 209/2007; sentenza Corte di Giustizia n. 532/06 del 24/02/2008; ex
multis, Consiglio di Stato, sez VI, 15/06/2010, n. 3740.
15
Cfr. Avcp, parere n. 26/2007.
16
Cfr. Avcp, parere n. 4/2008 e delibere contratti n. 257/2007 e n. 233/2007.
17
Cfr. Avcp, delibera n. 185/2007.
18
Cfr. Avcp, parere n. 251/2008.
19
Cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, sez. III – quater, 13/11/2008, n. 10141.
20
Cfr. Cons. St., sez. V, 16.03.2005, n. 1079.
21
Cons. St., sez. V, 11/01/2006, n. 28; Cons. St., sez V, 9/03/2009, n. 1368.
14
12
all’importanza che, nella specifica ipotesi, hanno il fattore prezzo ed i contenuti qualitativi.
Conseguentemente, le scelte concretamente poste in essere nelle clausole della lex specialis
rientrano nella discrezionalità della stazione appaltante, che può essere sindacata solo se
manifestamente illogica o irragionevole 22 (). Unico vincolo posto dal legislatore, comunitario e
nazionale, è che tanto il prezzo quanto gli aspetti di carattere qualitativo dell’offerta siano oggetto di
valutazione, atteso che l’aggiudicazione con il sistema dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, anche nel “considerando” n. 46 della citata direttiva n. 18/2004, è ritenuta quella che
tende a garantire il miglior rapporto tra qualità e prezzo.
In sintesi, dunque, può affermarsi che, quando per l'aggiudicazione della gara sia stato prescelto il
criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, rientra nella discrezionalità della stazione
appaltante la determinazione della incidenza del prezzo nella valutazione dell'offerta, senza che
esista un peso minimo (o massimo) predeterminato per tale criterio, purché la natura propria del
criterio, postulante la ricerca di un equilibrio tra prezzo e qualità, necessariamente correlato alla
specificità di ciascun affidamento, non venga tradita, riconoscendosi al criterio prezzo un peso
ponderale sproporzionato rispetto a quello attribuito agli altri criteri da tenere in considerazione
nella scelta dell’offerta migliore, invece di combinare il prezzo con tali altri criteri onde assicurare,
da un lato, alla stazione appaltante il risultato migliore e più conveniente e, dall’altro, consentire ai
partecipanti di confidare in una uniforme valutazione dell’offerta 23 .
L’impostazione corretta tra il peso dei criteri qualitativi e quello dei criteri quantitativi, in
particolare del prezzo, deve essere, nei riguardi del peso complessivo, in rapporto di prevalenza a
favore dei criteri qualitativi rispetto ai criteri quantitativi, al fine di non frustrare la ratio stessa
dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che postula la ottimale ponderazione del rapporto
qualità/prezzo. Ne deriva la grande importanza di effettuare, in sede di impostazione della gara,
simulazioni di vario tipo, prima di cristallizzare la scelta definitiva negli atti della gara.
Il Codice non fornisce alcuna indicazione sul rapporto tra prezzo (offerta economica) e qualità
(offerta tecnica), a parte quanto precisato dall’articolo 53, comma 2, lett. c) che prevede, in caso di
appalto di progettazione ed esecuzione, la valorizzazione della qualità del progetto offerto in sede di
gara 24. L’individuazione, pertanto, del corretto rapporto tra le due componenti, deve essere
effettuata dalla stazione appaltante sulla base di una preliminare valutazione correlata:
- al mercato di riferimento ed alle tipologie di tecnologie presenti e dei relativi costi;
- al numero dei potenziali concorrenti in grado di garantire soluzioni idonee e qualitativamente
rispondenti ai requisiti ricercati;
- al grado di puntualità delle specifiche tecniche poste a base di gara.
La complessità delle operazioni di scelta dei criteri di valutazione, di eventuale suddivisione degli
stessi in sub-criteri, di attribuzione dei relativi pesi e sub pesi o punteggi e sub punteggi e di
specificazione dei criteri motivazionali – di cui si parlerà nel prosieguo – ha suggerito al legislatore
di prevedere, al comma 4 dell’articolo 83 del Codice, la possibilità di nominare uno o più esperti ai
22
Cfr., ex multis, da ultimo T.A.R. Lazio, sez. III, 28 gennaio 2009 n. 630.
Cfr. T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. I, 21 novembre 2005, n. 6901.
24
Nel Regolamento, l’articolo 286 sui servizi di pulizia prevede un range di punteggi per i diversi criteri; allo stesso
modo, l’articolo 266 per i servizi di architettura e di ingegneria.
23
13
quali affidare l’incarico di individuare i suddetti criteri e sub criteri.
L’operazione di individuazione dei criteri di valutazione e dell’attribuzione dei relativi punteggi è,
infatti, particolarmente complessa: un aiuto alla discrezionalità dell’amministrazione è l’adozione
del metodo dei "confront binari" (citato nell’allegato “G” del Regolamento). Il punto di forza di
tale metodo risiede, essenzialmente, nel fatto di richiedere ad un decisore di operare semplici
giudizi, sulla base del confronto di due elementi alla volta, senza che questi debba eseguire difficili
misurazioni cardinali (sulla base di una c.d. “funzione di utilità”) delle sue preferenze assolute (per
alcuni esempi, si veda la determinazione AVCP n. 4/2009). Si deve, ribadire, però, come, nella fase
di preparazione del bando di gara, la ponderazione ottenuta dal “confronto binario” non è da
considerare un risultato corretto in assoluto o immodificabile: la stazione appaltante ben può
ritoccare i pesi ottenuti e addirittura utilizzarli per la revisione dei pesi stessi, reiterando, anche più
volte, la ponderazione, con la finalità di rendere ottimale la successiva valutazione delle offerte.
È, tuttavia, ammessa anche un'eccezione questa alla regola generale della ponderazione. Si tratta
dell'ipotesi in cui l'ente appaltante ritenga impossibile procedere alla ponderazione per ragioni
dimostrabili. In questo caso, può limitarsi ad indicare nel bando l'ordine decrescente di importanza
dei criteri (articolo 83, comma 3, del Codice ). Va rilevato, a questo proposito, che non appaiono di
immediata evidenza i casi in cui vi sia un'oggettiva impossibilità di individuare i pesi ponderali ed i
punteggi dei criteri, posto che, come evidenziato, si tratta di un'operazione che mira a tradurre in
termini matematici l'importanza relativa che, in un determinato appalto, hanno i criteri medesimi.
Inoltre, come sopra rilevato, è sempre possibile ricorrere ad esperti per la predisposizione di criteri e
pesi. D'altro canto, è indubbio che questo modo di procedere lascia alla stazione appaltante una
ampia discrezionalità in sede di valutazione dell'offerta. Sotto questo profilo, va evidenziato che,
anche nel caso in cui siano previsti, per i criteri di valutazione, pesi o punteggi ed i metodi stabiliti
per determinare l'offerta economicamente più vantaggiosa, implicando comunque la valutazione
discrezionale di aspetti dell’offerta, tale meccanismo comporta un indubbio margine di
discrezionalità in sede di applicazione. Dunque, si ritiene che tale possibilità vada utilizzata in casi
di alta complessità, previa adeguata motivazione che deve essere esplicitata nella delibera a
contrarre. Rimane, poi, fermo che in tali casi occorre, in ogni caso, stabilire nei documenti di gara le
modalità ed i criteri di selezione della migliore offerta. In questo caso, si potrebbe, comunque,
utilizzare il metodo AHP nella sua versione integrale, come si rinviene nella letteratura scientifica,
illustrato nel Quaderno “Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa “ pubblicato sul
sito dell’Autorità.
4.4
Possibilità di prevedere elementi di natura “soggettiva”
Una questione molto dibattuta, in relazione alle modalità di individuazione dei criteri di
valutazione, riguarda la possibilità di prevedere criteri di tipo “soggettivo”, legati all’esperienza
degli offerenti. Tale aspetto è evidentemente molto rilevante per gli appalti di servizi e forniture,
ove la valutazione di aspetti soggettivi si riverbera inevitabilmente sul contenuto e l’affidabilità
dell’offerta, potendo permettere alla stazione appaltante di ottenere migliori risultati.
14
Un indirizzo giurisprudenziale recente sembra individuare alcune possibilità in tal senso, ma
occorre valutare questa evenienza con molta attenzione per evitare possibili discriminazioni
all’accesso alle gare: i criteri di valutazione previsti devono sempre essere costruiti con riferimento
all’offerta (e non all’azienda in quanto tale) ed il peso attribuito nel bando non deve, comunque,
assumere rilievo eccessivo.
Il principio generale che presiede all’applicazione del divieto in esame (affermato da copiosa
giurisprudenza e ribadito dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 1° marzo
2007), esige, infatti, la distinzione tra requisiti di natura soggettiva, richiesti ai concorrenti per
partecipare alla gara e criteri oggettivi, applicati per la valutazione e la selezione dell’offerta
In altre parole, i requisiti soggettivi dell’offerente attengono alle capacità economiche, finanziarie e
tecniche di cui agli articoli 41 e 42 del Codice, mentre l’offerta deve essere valutata sulla base del
proprio contenuto qualitativo, direttamente attinente all’oggetto dell’appalto (articolo 83 del
Codice) e con la netta esclusione, in questa fase, delle qualità soggettive dei concorrenti.
Una recente, ma non isolata, giurisprudenza, pur ribadendo il principio di separazione di cui sopra,
ne ha evidenziato alcuni limiti ed alcune ingiustificate rigidità.
Si riassumono, di seguito, le decisioni più significative di tale ultimo indirizzo.
La prima è la sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI, del 9 giugno 2008, n. 2770, nella quale
viene ammesso che determinate caratteristiche soggettive del concorrente, in quanto direttamente
afferenti all’oggetto del contratto, possano essere valutate per la selezione dell’offerta. Nel caso di
specie, relativo ad un appalto concorso per la progettazione e fornitura di tre complessi edilizi, la
previsione di un parametro relativo al “valore qualitativo dell’impresa” è stata ritenuta inerente
all’offerta tecnica e, in particolare, alla specifica attitudine dell’impresa – anche sulla base di
esperienze pregresse – a realizzare lo specifico progetto oggetto di gara. La sentenza afferma che,
tenere distinti profili soggettivi e dati oggettivi, “non significa ignorare che, trattandosi di
organizzazioni aziendali, determinate caratteristiche dell’impresa – tanto più quando specifiche
rispetto all’oggetto dell’appalto – possano proiettarsi sulla consistenza dell’offerta” e non
attengono, quindi, a “generiche capacità tecniche del concorrente, già verificate ai fini
dell’ammissione alla gara sulla base di criteri diversi”.
La seconda è la sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, del 16 febbraio 2009, n. 837, secondo
cui “la giurisprudenza che ammette la facoltà della stazione appaltante di prevedere nel bando di
gara anche elementi di valutazione dell’offerta tecnica di tipo soggettivo concernenti, cioè la
specifica attitudine del concorrente─ anche sulla base di analoghe esperienze pregresse ─ a
realizzare lo specifico progetto oggetto di gara è ferma nel ritenere ciò legittimo, nella misura in
cui aspetti dell’attività dell’impresa possano illuminare la qualità dell’impresa”
La terza è la sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, del 12 giugno 2009, n. 3716, nella quale,
nel ribadire che il rischio di commistione debba essere valutato in concreto e non enfatizzato sulla
base di formulazioni astratte, è stata ritenuta legittima, nel caso concreto, la valutazione della
struttura aziendale del concorrente nell’ambito dell’offerta tecnica, in quanto tali caratteristiche
dell’offerente si proiettavano inevitabilmente sulla consistenza dell’offerta stessa.
La quarta è la sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI, del 18 settembre 2009, n. 5626, nella
quale viene dato conto dell’esistenza di due filoni giurisprudenziali: un primo che ritiene illegittima
ogni commistione tra requisiti di capacità dell’offerente ed elementi propri dell’offerta, in base ad
“una rigida interpretazione letterale dei principi enunciati in sede comunitaria” ed un secondo,
15
ritenuto più equilibrato, secondo cui “purché non vengano menzionati elementi distonici rispetto
all’oggetto dell’appalto, ben possono essere presi in considerazione – in sede valutativa del merito
dell’offerta – elementi attinenti alle imprese concorrenti che si riverberano, senza incertezze (e
purché ad essi non sia attribuito un peso, in termini di punteggio, preponderante) sulla qualità del
servizio oggetto della procedura evidenziale”.
La quinta è la sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI del 15 dicembre 2010, n.08933 che si
riferisce ad una controversia riguardante una gara indetta con il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa per l’affidamento di un servizio di tesoreria. Nella pronuncia si
pone in rilievo che “il filo che separa il canone oggettivo di valutazione dell'offerta ed il requisito
soggettivo del competitore è particolarmente sottile, stante la potenziale idoneità dei profili di
organizzazione soggettiva a riverberarsi sull'affidabilità e sull'efficienza dell'offerta e, quindi, della
prestazione. Il Consiglio di Stato ritiene, di conseguenza, che “il divieto di commistione fra i criteri
soggettivi di pre-qualificazione e quelli oggettivi afferenti alla valutazione dell'offerta ai fini
dell'aggiudicazione non risulta eluso o violato allorché gli aspetti organizzativi non sono destinati
ad essere apprezzati in quanto tali – in modo avulso quindi dal contesto dell’offerta, come dato
relativo alla mera affidabilità soggettiva – ma quale garanzia della prestazione del servizio
secondo le modalità prospettate nell'offerta, come elemento, cioè, incidente sulle modalità esecutive
dello specifico servizio e, quindi, come parametro afferente alle caratteristiche oggettive
dell'offerta. La sentenza, in sostanza, afferma “che l’articolazione territoriale degli sportelli sia
stata dalla stazione appaltante intesa quale espressione di efficienza del servizio, così
atteggiandosi, coerentemente con quanto previsto dall’art. 83 del d.lgs. n. 163/2006”.
In sostanza, se è vero che i criteri di valutazione dell’offerta che possono essere applicati dalle
stazioni appaltanti non sono tassativamente elencati dall’art. 83 del Codice e che tale disposizione
lascia, quindi, alle stazioni appaltanti discrezionalità nella scelta degli stessi, ciò nondimeno tale
scelta può riguardare soltanto criteri volti ad individuare l'offerta economicamente più vantaggiosa.
Il collegamento all'oggetto dell'appalto, quindi, può legittimare, a determinate condizioni, il ricorso
a criteri valutativi del merito tecnico di tipo "soggettivo" e l'utilizzo di detti criteri appare
ragionevole quando consente di rispondere in concreto alle possibili specificità che le procedure di
affidamento degli appalti pubblici possono presentare, come nel caso di una procedura che abbia ad
oggetto non un progetto o un prodotto, ma un facere.
Con particolare riferimento ai servizi di ingegneria (cfr. determinazione n. 5 del 2010), tale
interpretazione trova conferma nella previsione contenuta nel Regolamento (articolo 266, comma 1,
lett.b), n.1), secondo cui l’offerta tecnica deve essere documentata da “.. un numero massimo di tre
servizi relativi a interventi ritenuti dal concorrente significativi della propria capacità a realizzare
la prestazione sotto il profilo tecnico, scelti fra interventi qualificabili affini a quelli oggetto
dell'affidamento (...)”.
La giurisprudenza citata evidenzia, quindi, che la previsione nei bandi di gara di parametri
soggettivi relativi ai concorrenti, purché strettamente attinenti al merito valutativo dell’offerta, non
lede la ratio del principio di separazione enunciato, che risiede nell’intento di evitare possibili
discriminazioni all’accesso alle gare (ciò avverrebbe, viceversa, nel caso in cui fosse attribuito un
punteggio all’offerta tecnica in base al mero dato quantitativo del fatturato pregresso). In altri
termini, gli aspetti organizzativi o le esperienze pregresse, per il loro stretto collegamento con lo
specifico oggetto dell’appalto, non devono essere considerate in quanto tali, ma come elemento
incidente sulle modalità esecutive dello specifico servizio e, quindi, come parametro afferente alle
16
caratteristiche oggettive dell’offerta In ogni caso, tali criteri non possono avere un valore
preponderante nella valutazione complessiva dell’offerta 25 .
4.5 Esigenze sociali ed ambientali
Come già ampiamente illustrato, l’offerta economicamente più vantaggiosa può consentire di
attribuire rilievo ad elementi oggettivi, legati alla realizzazione di particolari obiettivi, di valenza
non economica, purché inerenti, a vario titolo, alle prestazioni contrattuali, quali i criteri ambientali
e sociali. Nel Codice, peraltro, si stabilisce, in termini più generali ed ampi, la regola secondo cui
(art. 1, comma 2), “il principio di economicità può essere subordinato, entro i limiti in cui sia
espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti dal bando,
ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e dell’ambiente e alla promozione dello
sviluppo sostenibile” 26. Tali elementi devono, però, rispettare i criteri delineati nel paragrafo 4.2 ed
in particolare devono:
 essere collegati all’oggetto dell’appalto secondo quanto previsto nelle specifiche tecniche,
ovvero nel progetto di servizio/fornitura;
 consentire di effettuare una valutazione degli offerenti sulla base dei relativi criteri
economici e qualitativi, considerati nell’insieme allo scopo di individuare le offerte che
presentano il miglior rapporto qualità/prezzo. Ciò significa che non è necessario che ogni
singolo criterio di aggiudicazione fornisca un vantaggio economico all’amministrazione
aggiudicatrice, ma che, considerati nell’insieme, i criteri di valutazione (cioè i criteri
economici e sociali/ambientali) devono consentire alla stazione appaltante di identificare
l’offerta che offre il miglior rapporto qualità/prezzo 27 .
In merito alle modalità di utilizzo del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, il Regolamento ha introdotto una disposizione specifica sulla necessità che, in sede di
definizione dei criteri di valutazione, le stazioni appaltanti tengano conto delle esigenze sociali e di
quelle di tutela dell'ambiente e della salute.
25
Cfr. parere di precontenzioso n. 1 del 12 gennaio 2011.
La stazione appaltante può prevedere criteri ambientali e sociali quali condizioni di esecuzione del contratto. Ai sensi
dell’articolo 69 del Codice , “le stazioni appaltanti possono esigere condizioni particolari per l’esecuzione del
contratto, purché siano compatibili con il diritto comunitario e, tra l’altro, con i principi di parità di trattamento, non
discriminazione, trasparenza, proporzionalità, e purché siano precisate nel bando di gara, o nell’invito in caso di
procedure senza bando, o nel capitolato d’oneri. Dette condizioni possono attenere, in particolare, a esigenze sociali o
ambientali. La stazione appaltante che prevede tali condizioni particolari può comunicarle all’Autorità, che si
pronuncia entro trenta giorni sulla compatibilità con il diritto comunitario. Decorso tale termine, il bando può essere
pubblicato e gli inviti possono essere spediti. In sede di offerta gli operatori economici dichiarano di accettare le
condizioni particolari, per l’ipotesi in cui risulteranno aggiudicatari”. Sul sito dell’Autorità, alla voce “pareri sulla
normativa”, sono reperibili i pareri resi.
27
Si vedano: COM (2001) 566 sul diritto dell’UE applicabile agli appalti pubblici e alle possibilità di integrare aspetti
sociali negli appalti pubblici; comunicazione interpretativa della Commissione, del 4 luglio 2001, sul diritto
comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare considerazioni di carattere ambientale negli appalti
pubblici COM (2002) 274 def.. Sono poi state pubblicate alcune utili guide operative sul sito della Commissione
(http://europa.eu.int/comm/environment/gpp/; http://ec.europa.eu/social/publications ).
26
17
In questo senso, per i servizi e forniture, l'articolo 283, comma 2, del Regolamento stabilisce che, al
fine della determinazione dei criteri di valutazione, le stazioni appaltanti hanno la facoltà di
concludere protocolli di intesa o protocolli di intenti con soggetti pubblici con competenze in
materia di ambiente, salute, sicurezza, previdenza, ordine pubblico, nonché con le organizzazioni
sindacali e imprenditoriali, al fine di attuare, nella loro concreta attività di committenza, il principio
di cui all'articolo 2, comma 2 e l’articolo 69 del Codice.
4.6 I criteri motivazionali
Altra questione, sempre riguardante la costruzione dei criteri di valutazione, da definire nei
documenti di gara è quella dei c.d. criteri motivazionali. L’art. 1, comma 1 lettera u), del d.lgs. 11
settembre 2008, n. 152 (c.d. "terzo decreto correttivo" al Codice) ha emendato l’art. 83 del Codice,
sopprimendo il terzo periodo del comma 4 il quale, prima della modifica, prevedeva che “La
commissione giudicatrice, prima dell’apertura delle buste contenti le offerte, fissa in via generale i
criteri motivazionali cui si atterrà per attribuire a ciascun criterio e sub-criterio di valutazione il
punteggio tra il minino e il massimo prestabiliti nel bando” (art 83 comma 4, terzo periodo). La
soppressione di questa parte del comma fa, dunque, venir meno la possibilità, in capo alla
commissione giudicatrice, di specificare i criteri motivazionali in ordine ai vari aspetti dell’offerta
tecnica.
La modifica ha, in questo modo, riservato al momento della redazione del bando di gara la
definizione dei criteri di valutazione che la commissione deve utilizzare nell’esame di tutti gli
elementi che compongo l’offerta tecnica. Le modifiche apportate al comma 4 dell’art 83 del Codice
implicano una definizione dei criteri di valutazione che si predetermina in toto a monte della gara e
che, dunque, vede nella stesura del bando il momento unico per inquadrare tutti i criteri (e i loro
pesi ponderali) che saranno poi considerati nel momento più tecnico della valutazione delle offerte,
questa sì in capo alla commissione giudicatrice. Ciò, per tutelare anche il principio di trasparenza ed
evitare il rischio che tali criteri motivazionali siano declinati secondo una valutazione a posteriori.
Quando si intende ricorrere al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa non è possibile,
allora, lasciare generiche o indeterminate parti del capitolato prestazionale, per poi farle
“completare” dalle offerte e, così, permettere alle commissioni valutazioni che integrano le scelte
effettuate dalla stazione appaltante nel bando di gara.
Al contrario, il capitolato ed il progetto debbono essere estremamente dettagliati e precisi,
descrivendo i singoli elementi che compongono la prestazione in modo chiaro e definendo, in
maniera altrettanto chiara, i livelli qualitativi ai quali corrispondono i punteggi, affinché la
commissione si limiti ad accertare la corrispondenza tra un punteggio ed un livello predefinito. In
merito, l’autorità ha evidenziato che “un capitolato d’appalto che citi gli elementi concreti da
valutare da parte della commissione ai fini dell’attribuzione del punteggio [...] indicandoli, però, in
maniera approssimata e generica e senza ancorarli ad una predeterminata graduazione di punteggi
che va da un minimo ad un massimo passando per posizioni intermedie predeterminate o
determinabili, [...] consegna indebitamente un notevole potere discrezionale alla commissione
giudicatrice” (cfr. Parere AVCP n. 137 del 19 novembre 2009).
Si deve, infatti, evitare in modo assoluto che la genericità dei documenti di gara finisca con
l’attrarre, nell’orbita del giudizio tecnico sugli elementi dell’offerta, la definizione dei pesi e dei
18
rapporti sulla base dei quali essa verrà strutturata. Ciò potrebbe comportare una effettiva disparità
tra i soggetti che partecipano alla gara, che si vedono “ridefinire” i criteri di valutazione in un
momento successivo all’offerta.
La riformulazione del comma 4 dell’articolo 83 non prevede espressamente che i criteri
motivazionali debbano essere predefiniti a monte. Appare, tuttavia, certo che il bando deve
dettagliare i criteri ed i punteggi in modo da lasciare margini di discrezionalità ristretti alla
commissione, la quale, nella sostanza, deve operare solo in modo vincolato, avendo cura di
assegnare per quel ”criterio“ uno specifico e determinato punteggio corrispondente alla definizione
dell'offerta.
Come già evidenziato nella determinazione n. 4 del 2009, in merito ai criteri motivazionali, qualora
la determinazione dei coefficienti variabili tra zero ed uno avvenga con valutazioni discrezionali
espresse dai singoli componenti della commissione giudicatrice, essi devono essere previsti in modo
dettagliato, precisando quale caratteristica deve essere presente nell’offerta per attribuirle il
coefficiente 1,00 e quale deve essere presente per attribuirle il coefficiente 0,60 e così via. In
sostanza, per ogni criterio o sub-criterio, occorre predisporre una griglia di caratteristiche che lo
contraddistinguono, ad ognuna delle quali, qualora sia presente nell’offerta, si farà corrispondere un
prefissato valore del coefficiente stabilito tra zero ed uno. I commissari stabiliranno, in relazione a
quanto contenuto nell’offerta, a quale punto della griglia corrisponde, sulla base di una loro
valutazione, il contenuto dell’offerta e, di conseguenza, attribuiranno all’offerta il coefficiente ivi
indicato. I criteri motivazionali possono essere, invece, meno dettagliati se i coefficienti sono
attribuiti mediante il “confronto a coppie”, in quanto, come osservato dalla giurisprudenza, nel caso
del “confronto a coppie, la motivazione della valutazione degli elementi qualitativi risiede nelle
stesse preferenze accordate ai vari elementi considerati nel raffronto di ciascuno dei progetti con
gli altri, secondo un metodo che abilita e legittima una indicazione preferenziale ragguagliata a
predeterminati indici e non richiede alcuna estrinsecazione logico argomentativa della preferenza,
poiché il giudizio valutativo è insito nell’assegnazione delle preferenze, dei coefficienti ed in quella
consequenziale del punteggio” (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, sez. I 14 gennaio 2009, n. 15).
Su tali temi, si tornerà nei paragrafi successivi in relazione ai metodi per l’ordinamento delle
offerte.
4.7 La fissazione della soglia
Un altro aspetto innovativo del Codice (articolo 83, comma 2) e del Regolamento riguarda la
possibilità di fissare una soglia minima di punteggio (soglia di sbarramento) che i concorrenti
devono vedersi attribuire o acquisire, in relazione a taluni criteri di valutazione. Questa
innovazione, di origine comunitaria, consente alla stazione appaltante di prevedere, nei documenti
di gara, che gli offerenti, in relazione ad alcuni criteri di valutazione ritenuti particolarmente
importanti, debbano conseguire un punteggio – soglia minimo prestabilito. Va sottolineato che la
soglia può anche essere stabilita con riferimento ai coefficienti, di cui si parlerà in prosieguo.
In linea generale, è con riferimento ai criteri qualitativi che la soglia può essere un utile strumento,
soprattutto nei servizi, ad esempio nei casi in cui la stazione appaltante intenda respingere offerte,
anche molto economiche, ma che non rispettino certi standard di qualità o efficienza. La stazione
19
appaltante ben può, ad esempio, predeterminare una soglia minima qualitativa del criterio relativo
alle caratteristiche metodologiche dell’offerta, prevedendo nel bando che, qualora tale soglia non
venga raggiunta, non procederà alla valutazione degli altri elementi dell’offerta e considererà
escluso il concorrente dalla gara.
Il legislatore rimette alla stazione appaltante la facoltà di determinare tale soglia, precisando,
all’articolo menzionato citato, che quest’ultima va prefissata nella lex specialis e ciò al fine di
consentire a tutti i partecipanti alla procedura di avere, sin dall’inizio, piena contezza degli elementi
che incidono sulla partecipazione, sulla valutazione delle offerte e, quindi, in ultima analisi,
sull’aggiudicazione. Ne consegue che la soglia di sbarramento non può essere determinata ex post
dalla commissione di gara, con una valutazione che potrebbe essere orientata dalla conoscenza dei
partecipanti. Osta a ciò sia il dato testuale dell’art. 83 del Codice, che attribuisce alla stazione
appaltante la facoltà di introdurre una clausola di sbarramento, sia la ratio della medesima
disposizione, che, come sopra ricordato, è quella di mettere i partecipanti alla gara nella condizione
di conoscere prima della formulazione dell’offerta tutti gli elementi che possono incidere sulla
determinazione della stessa 28 .
5. Come individuare la migliore offerta
Nei precedenti paragrafi si è, più volte, evidenziato che nell’offerta economicamente più
vantaggiosa sono presi in considerazione diversi criteri di valutazione che possono essere sia
quantitativi che qualitativi.
L’art. 83, comma 5, del Codice stabilisce che le stazioni appaltanti debbano utilizzare metodologie
tali da consentire l’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa con un unico
parametro numerico finale.
Il Regolamento, riprendendo i contenuti dell’allegato B del d.P.R. 554/1999, per indicare tali
metodologie, fa riferimento alle cosiddette analisi multicriteri o multiobiettivi e, ferma restando la
possibilità di utilizzare uno qualsiasi dei metodi che si rinvengono nella letteratura scientifica,
indica alcuni metodi, quali il metodo aggregativo compensatore o della somma pesata, il metodo
electre, il metodo analityc hierarchy process (AHP), il metodo evamix, il metodo technique for
order preference by similarity to ideal solution (TOPSIS).
In più occasioni, l’Autorità ha chiarito quale è il contenuto di tali tecniche. Ha specificato che i
multicriteri sono sistemi di aiuto alle decisioni, ossia strumenti idonei a consentire l’esplicitazione
delle proprie preferenze, per il raggiungimento della consapevole adozione di una soluzione
adeguata al problema posto. Tali tecniche non hanno lo scopo di sostituire il giudizio umano con
strumenti di decisione completamente automatici, ma quello di fornire al decisore un supporto che,
rimanendo sotto il suo diretto controllo, ne espande la capacità di analisi, senza imporre scelte e
soluzioni predefinite. In sostanza, la letteratura scientifica chiarisce che essi permettono un
approccio multidisciplinare, finalizzato ad analizzare i problemi propri di una moderna società
tecnologica da diversi punti di vista: economico, sociale, amministrativo, etico ed estetico. Detti
28
Cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 settembre 2008, n. 4271.
20
strumenti, inoltre, forniscono una base razionale a problemi di scelta caratterizzati da molteplici
criteri, partendo dal presupposto che, in un contesto sociale, gli obiettivi (ad esempio, un progetto di
rinnovo urbano, le infrastrutture e i servizi, il mercato del lavoro ecc.) sono caratterizzati da un
profilo multidimensionale, detto vettore (w) degli elementi, che ingloba tutti gli attributi rilevanti
per la loro completa specificazione.
Tale indicazioni hanno trovato conferma nella recente giurisprudenza. Il Consiglio di Stato, sezione
V, nella sentenza n. 5583 del 18 ottobre 2011, ha affermato che “le analisi multicriteria si
propongono, in sostanza, di individuare quale delle alternative realizzabili presenta la migliore
combinazione del livello degli obiettivi, tale che essa non possa essere migliorata nei riguardi di
una delle sue caratteristiche o attributi, in quanto l'aumento del perseguimento o del
soddisfacimento di un obiettivo comporta sicuramente un peggioramento nel perseguimento o nel
soddisfacimento di un altro, con conseguente riduzione del livello di compromesso raggiunto. Tutti
questi metodi comportano che sulla base delle alternative dei beni o servizi da valutare e degli
obiettivi da perseguire o da soddisfare si costruiscano due matrici. La prima − detta matrice degli
impatti, o matrice di valutazione, o matrice di decisione, o matrice di desiderabilità, o matrice di
fattibilità − ha carattere prevalentemente oggettivo, in quanto è la tabulazione delle misure
quantitative e qualitative dell'effetto o impatto prodotto da ciascuna alternativa rispetto ad ognuno
degli obiettivi. Di norma, sull'asse orizzontale della matrice sono posti gli obiettivi e sull'asse
verticale le alternative. La seconda, detta matrice dei pesi oppure matrice degli obiettivi, ha
carattere prevalentemente soggettivo. Di norma, sul suo asse orizzontale sono posti gli obiettivi e
sull'asse verticale gli scenari o punti di vista dei decisori, ossia le priorità latu sensu "politiche".
In sintesi, il committente attribuisce, sulla base dell'importanza che ritiene di dover assegnare agli
elementi o criteri di valutazione, ad ognuno di essi un peso, che rappresenta la percentuale in cui
un determinato elemento o criterio di valutazione contribuisce al giudizio complessivo, dovendo la
somma di tutti i pesi essere uguale a cento (normalizzazione dei pesi). L'attribuzione del peso a
ciascun criterio di valutazione esprime la discrezionalità amministrativa e politica del committente.
Il problema che si pone è come ricavare dai dati delle suddette tabelle una graduatoria delle
alternative. E' evidente che la proposta in astratto migliore dovrebbe fornire contemporaneamente
per tutti gli elementi di valutazione la migliore risposta. Ma quasi mai ciò si verifica. Il problema è,
quindi, quello di stabilire quale procedura o metodo seguire per individuare la proposta che si
ritiene essere la migliore, cioè quella che costituisce, come prima detto, il miglior compromesso
rispetto ai diversi obiettivi che si vogliono perseguire. Sul piano scientifico, sono stati studiati molti
metodi per dare risposta al problema, ma si è rilevato anche che nessuno di essi è esente da limiti.
Diverse tecniche di aiuto alle decisioni o di analisi multicriteri o multiobiettivi conducono a
differenti classifiche degli oggetti in esame e che ognuna di tali tecniche dà risposta ad un
particolare problema. Ciò si verifica dal momento che non esiste la soluzione ottimale per
l'allocazione delle risorse. Di norma, ciascuna offerta risponde, infatti, in misura diversa ai diversi
elementi di valutazione ed è ritenuta, come si è prima osservato, migliore l'offerta che raggiunge il
miglior compromesso, che cioè mostra la minore distanza dall'offerta ideale (quella che, in teoria,
raggiungerebbe la misura massima in ogni elemento di valutazione). Questa è la ragione che
impone di indicare nel bando di gara o nella lettera d'invito non solo i criteri di valutazione, ma
anche quale scenario, cioè quali pesi, la stazione appaltante ha attribuito ad essi criteri e quale
metodo la commissione giudicatrice dovrà seguire per individuare l'offerta economicamente più
vantaggiosa. Al fine di conseguire trasparenza e correttezza della procedura è, cioè, necessario
stabilire prima che i concorrenti presentino le loro proposte come verrà determinato il
21
compromesso sopra indicato. Si evince, pertanto, al di là della complessità della materia, che tocca
profili di matematica applicata, volta a formalizzare i processi decisionali di scelta, che la formula
di gara prescelta tra uno dei molti metodi multicriteria, è potenzialmente in grado di influire
sull'esito conclusivo della gara. Pertanto, essa non può condurre ad una distorsione egli elementi
di valutazione e dei relativi pesi fissati dal bando di gara”.
L’Autorità, nella determinazione del 20 maggio 2009 n. 4, ha chiarito che – indipendentemente da
quale metodo (aggregativo-compensatore o somma pesata, electre, analityc hierarchy process ahp, evamix, topsis, punteggio assoluto) trovi applicazione per determinare l’offerta
economicamente più vantaggiosa, cioè per costruire la graduatoria delle offerte, la corrispondente
procedura comporta sempre due fasi operative. La prima fase – dato che l’individuazione
dell’offerta economicamente più vantaggiosa è fondata sulla valutazione integrata di una pluralità di
criteri di valutazione che, a causa della loro diversa natura, quantitativa o qualitativa e delle diverse
unità di misura in cui esse si esprimono, implicano la necessità di risolvere problemi di
comparabilità tra gli stessi criteri – comporta la trasformazione dei valori assoluti delle offerte
quantitative e dei giudizi delle offerte qualitative in numeri adimensionali, cioè in coefficienti
variabili tra zero ed uno. La seconda fase, invece, comporta la formazione della graduatoria
applicando il metodo previsto negli atti di gara. L’Autorità ha anche precisato che le due fasi vanno
tenute separate e ha specificato in qual casi occorre procedere alla cosiddetta riparametrazione dei
coefficienti. Il Regolamento stabilisce che, se i criteri di valutazione hanno natura qualitativa, cioè
intangibile, la trasformazione va effettuata con uno dei metodi di natura scientifica esistenti nella
letteratura; se i criteri, invece, hanno natura quantitativa, cioè tangibile, la trasformazione va
effettuata con formule matematiche discendenti da cosiddette “funzioni di utilità”.
5.1 La prima fase delle metodologie
Nel presente paragrafo si illustra la prima fase che deve seguire la commissione giudicatrice e che
consiste nella trasformazione dei valori delle offerte in coefficienti variabili tra zero ed uno.
Tale fase è disciplinata dagli allegati “G” (settore dei lavori), “M” (settore dei servizi tecnici) e “P”
(settore dei servizi diversi da quelli tecnici e delle forniture) del Regolamento. Le indicazioni su
tale prima fase sono, in realtà, contenute all’interno della illustrazione di uno dei metodi utilizzabili:
il metodo aggregativo compensatore. Tali indicazioni valgono anche se si applica un altro metodo
per la determinazione della graduatoria delle offerte, in quanto tutte le tecniche hanno bisogno di
operare sulla base di numeri adimensionali variabili nello stesso modo normalmente fra zero ed
uno.
Le indicazioni sono due: una per i criteri e sub criteri di valutazione di natura qualitativa intangibile
e, cioè, non misurabile ed una per gli obiettivi o criteri o sub criteri di valutazione di natura
quantitativa e qualitativa tangibile e, cioè, misurabile.
Per quanto riguarda la procedura prevista per i criteri di natura qualitativa intangibile e, cioè, non
misurabile, non vi è differenza nelle indicazioni contenute negli allegati “G”, “M” e “P”. Vi sono,
invece, alcune differenze nelle indicazioni relative agli obiettivi di natura quantitativa e qualitativa
22
tangibile e, cioè misurabile.
5.1.1 Prima fase – aspetti qualitativi
L’allegato “P”, per i criteri aventi natura qualitativa (caratteristiche intangibili), stabilisce che i
coefficienti variabili tra zero ed uno possono essere determinati con:
1. la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, calcolati da ciascun commissario
mediante il "confronto a coppie" a matrice triangolare, seguendo le linee guida riportate
nell’allegato “G”;
2. la trasformazione in coefficienti variabili tra zero ed uno della somma dei valori attribuiti dai
singoli commissari mediante il "confronto a coppie" a matrice triangolare, seguendo le linee
guida riportate nell’allegato “G”;
3. la media dei coefficienti, calcolati dai singoli commissari mediante il "confronto a coppie",
seguendo il criterio fondato sul calcolo dell’autovettore principale della matrice completa
dei suddetti “confronti a coppie”;
4. la media dei coefficienti attribuiti discrezionalmente dai singoli commissari;
5. un diverso metodo di determinazione dei coefficienti previsto nel bando di concorso o nella
lettera di invito.
Nel caso sub 1, una volta terminati i “confronti a coppie”, per ogni elemento, ciascun commissario
somma i valori attribuiti a ciascun concorrente e li trasforma in coefficienti compresi tra zero ed
uno, attribuendo il coefficiente pari ad uno al concorrente che ha conseguito il valore più elevato e
proporzionando, ad esso, il valore conseguito dagli altri concorrenti; le medie dei coefficienti
determinati da ciascun commissario vengono trasformate in coefficienti definitivi, riportando ad
uno la media più alta e proporzionando ad essa le altre.
Nel caso sub 2, una volta terminati i “confronti a coppie”, si sommano i valori attribuiti ad ogni
offerta da parte di tutti i commissari. Tali somme provvisorie vengono trasformate in coefficienti
definitivi, riportando ad uno la somma più alta e proporzionando, a tale somma massima, le somme
provvisorie prima calcolate.
Nei casi sub 3, 4 e 5, una volta terminati i “confronti a coppie” o la procedura di attribuzione
discrezionale dei coefficienti, si procede a trasformare la media dei coefficienti attribuiti ad ogni
offerta da parte di tutti i commissari in coefficienti definitivi, riportando ad uno la media più alta e
proporzionando, a tale media massima, le medie provvisorie prima calcolate.
I documenti di gara devono, quindi, prevedere quale tra le modalità indicate sarà che utilizzata dalla
commissione giudicatrice, di cui all’articolo 84 del Codice, per determinare i coefficienti.
Il metodo del “confronto a coppie“ è illustrato nell’allegato “G” e richiamato dall’allegato “P” .
Secondo la giurisprudenza, peraltro, il metodo del “confronto a coppie“ rende meno necessario il
ricorso a criteri motivazionali dettagliati .
Per quanto riguarda le procedure per determinare i coefficienti variabili tra zero ed uno, relativi a
criteri di valutazione aventi natura qualitativa, gli allegati G, M e P al Regolamento dispongono,
fatto salvo il caso indicato al numero 2, che la media dei coefficienti attribuiti dai commissari va
trasformata attribuendo alla media più alta il coefficiente uno e proporzionando ad essa le altre
medie, in coerenza con le formule previste per i criteri aventi natura quantitativa secondo cui
all’offerta più conveniente per la stazione appaltante è sempre attribuito il coefficiente uno.
23
L’esclusione della procedura della media, nel caso indicato al numero 2, è dovuta al fatto che la
procedura in esso prevista attribuisce direttamente il coefficiente uno alla migliore offerta.
Esemplificazioni del metodo del “confronto a coppie” e dei metodi multicriteri sono contenuti nel
Quaderno, pubblicato sul sito dell’Autorità, “Il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa”, redatto a cura dell’Osservatorio.
5.1.2 Prima fase: aspetti quantitativi
Nel presente paragrafo si analizzano alcuni aspetti concernenti la determinazione dei coefficienti
variabili tra zero ed uno per le offerte quantitative ed in particolare per quella economica (ribasso o
prezzo). Tale questione è, infatti, oggetto di un vivace dibattito dottrinario, ma anche di numerose
pronunce giurisprudenziali. Le questioni poste si riferiscono, però, sempre al caso in cui è previsto
di determinare la graduatoria con il metodo aggregativo compensatore. Come si osserverà in
prosieguo tali questioni non si pongono se la stazione appaltante decide di utilizzare un altro
metodo multicriterio come l’electre.
La scelta dei meccanismi di valutazione non può che scaturire, in ogni caso, da un’analisi, da parte
della stazione appaltante, dei propri fabbisogni ed obiettivi, delle proprie esperienze pregresse e del
contesto di mercato di riferimento, fermi i principi ampiamente illustrati.
Conviene, anzitutto, riassumere il contenuto degli allegati al Regolamento per quanto riguarda i
criteri e sub-criteri di valutazione aventi natura quantitativa cioè misurabile.
 L’ allegato “G”, lettera b (contratti relativi a lavori), dispone che “per quanto riguarda gli
elementi di valutazione di natura quantitativa quali, ad esempio, il prezzo, il tempo di
esecuzione dei lavori, il rendimento, la durata della concessione, il livello delle tariffe,
attraverso interpolazione lineare tra il coefficiente pari ad uno, attribuito ai valori degli
elementi offerti più convenienti per la stazione appaltante, e coefficiente pari a zero attribuito ai
valori degli elementi offerti pari a quelli posti a base di gara”.
 L’ allegato “P”, lettera b), (contratti relativi a forniture e a servizi diversi da quelli attinenti
all’architettura e ingegneria) dispone che “per quanto riguarda gli elementi di valutazione di
natura quantitativa quali, a titolo meramente esemplificativo, il prezzo e il termine di consegna
o di esecuzione, attraverso la seguente formula:
V(a)i = Ra/Rmax
dove:
V(a)i
=
Ra
Rmax
=
=
Coefficiente della prestazione dell’offerta (a) rispetto al
requisito (i), variabile tra zero e uno
Valore (ribasso) offerto dal concorrente a
Valore( ribasso) dell’offerta più conveniente
24
ovvero, per il solo elemento prezzo, attraverso la seguente formula:
Ci
Ci
(per Ai <= Asoglia)
(per Ai > Asoglia)
= X * Ai / Asoglia
= X + (1,00 - X)*[(Ai - Asoglia) / (Amax - Asoglia)]
dove
Ci
Ai
=
=
Asoglia
=
X
=
coefficiente attribuito al concorrente iesimo
Valore dell’offerta (ribasso) del concorrente iesimo
media aritmetica dei valori delle offerte (ribasso sul prezzo)
dei concorrenti
0,80 oppure 0,85 oppure 0,90 (indicare nei documenti di
gara quale delle tre percentuali va applicata)
 L’articolo 286, comma 6, del Regolamento (servizi di pulizia) dispone, poi, che per
l’elemento prezzo deve essere utilizzata la formula:
Ci = (Pb - Pi) / (Pb – Pm)
dove
Ci
Pb
Pi
Pm
=
=
=
=
coefficiente attribuito al concorrente iesimo
Prezzo a base di gara
Prezzo offerto dal concorrente iesimo
Prezzo minimo offerto dai concorrenti
Si chiarisce anche che i termini V(a) e Ci delle formule di cui all’allegato “P” del Regolamento
individuano entrambi il coefficiente, variabile fra zero ed uno, cui va moltiplicato il peso o
punteggio previsto nel bando di gara per l’offerta economica e che la formula alternativa per il
prezzo contemplata nell’allegato “P” è prevista nell’allegato “M”, come formula obbligatoria per i
servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura.
Inoltre, la formula prevista all’articolo 286, comma 6, del Regolamento coincide matematicamente
alla formula:
V(a)i = Ra/Rmax
Si può affermare che le procedure e le formule stabilite nel Regolamento consentono di attribuire il
punteggio stabilito nel bando di gara in tutti i suoi valori.
In ogni caso, al valore più favorevole (nel caso del prezzo: ribasso massimo o prezzo minimo) deve
corrispondere il coefficiente pari ad uno ed al valore meno favorevole (nel caso del prezzo: ribasso
25
zero o prezzo posto a base di gara) deve corrispondere il coefficiente pari a zero.
La giurisprudenza ha, in diverse occasioni, confermato che le formule devono essere tali da rendere
possibile l’attribuzione dell’intero range dei punteggi, variabile da zero al massimo fissato nel
bando. Quindi, le formule devono essere costruite in modo tale da garantire che si possano attribuire
i pesi fissati nel bando. Al riguardo, le formule previste nel Regolamento garantiscono il rispetto di
tali principi: si tratta di formule di tipo lineare che garantiscono l’equilibrio tra i criteri di
valutazione. La ragione che ha condotto il legislatore a prevedere formule di tipo lineare è dovuta,
probabilmente, alla considerazione che l’utilità marginale del ribasso è costante, nel senso che una
differenza di ribasso corrisponde sempre alla stessa riduzione di costo, qualsiasi siano i ribassi da
cui tale differenza dipende. In sostanza, la derivata prima della funzione ribasso deve essere
costante e, di conseguenza, deve essere una retta. 29
In tal senso si è recentemente espresso il Consiglio di Stato affermando che 30 “la legge matematica
o funzione di utilità secondo la quale possono variare tutti i coefficienti (percentuali dei pesi), (…).
di norma, fatto salvo che non siano di tipo sperimentale o scientifico, debbono essere dello stesso
tipo, in quanto i coefficienti (percentuali del peso) devono variare nello stesso modo, altrimenti non
sarebbe rispettata l'importanza relativa che il committente ha assegnato ad ogni elemento di
valutazione. Se, ad esempio, all'elemento economico (ribasso o prezzo) fosse assegnata una
funzione che a grandi oscillazioni dello stesso elemento comportasse una variazione molto piccola
del coefficiente, per quest'elemento di valutazione tutti i concorrenti si troverebbero praticamente
sullo stesso piano e, ai fini della scelta, l'elemento sarebbe ininfluente e la scelta verrebbe compiuta
sugli elementi qualitativi che, per definizione, sono discrezionali. Stabilito che tutti i coefficienti
devono variare linearmente, ed essendo noto che per determinare una retta è sufficiente stabilirne
due punti, la vigente normativa individua questi due punti tenendo conto del fatto che il coefficiente
deve variare, appunto, tra zero ed uno. Per ogni elemento di valutazione, quindi, le coordinate
cartesiane sono state poste in modo che sia uguale ad 1 il coefficiente per la migliore offerta ed
uguale a 0 il valore fissato nel bando di gara; la retta passa dunque per l'origine degli assi, in
coerenza con le formule di standardizzazione o normalizzazione che si ritrovano nella letteratura
scientifica. Quindi, anche sotto il profilo generale, le formule paraboliche come quelle in oggetto
non assicurano affatto il rapporto ponderale tra i vari elementi di valutazione fissati dal
committente, specie se tale formula riguarda il prezzo, perché distorcendone la linearità sotto il
profilo matematico, finisce per dare massimo valore ai criteri qualitativi che sono quelli più
discrezionali e, quindi, potenzialmente più manipolabili dalla commissione di gara, in contrasto
con i principi di trasparenza che permeano le gare pubbliche”.
Si noti che, per il solo elemento prezzo, l’allegato P contempla, in alternativa, una formula che
prevede un andamento bilineare, ma fondato su un valore soglia pari alla media delle offerte: la
formula consiste nel comprimere i coefficienti assegnati all’elemento prezzo per le offerte superiori
alla media dei ribassi proposti al di sopra di un coefficiente fissato dalla stazione appaltante,
individuabile in 0,80 o 0,85 o 0,90. Risulta evidente che, per diminuire l’importanza dell’elemento
prezzo, è necessario utilizzare gli indici X maggiormente elevati (0,85 o 0,90). Tale formula ha lo
scopo di scoraggiare il superamento di determinate soglie, per garantire la qualità dell’offerta o
29
30
Si veda anche la Deliberazione AVCP n. 41 Adunanza del 23 marzo 2011.
Cfr. Consiglio di Stato sezione V, n. 5583 del 18ottobre 2011, citata.
26
evitare una eccessiva compressione del costo del lavoro. Tale formula si presta, quindi, ad essere
utilizzata nel caso in cui la stazione appaltante voglia scoraggiare i concorrenti a praticare ribassi
troppo elevati, come, ad esempio, nel caso di servizi ad alta intensità di lavoro, quali i servizi di
pulizia. Anche in tale caso, resta rispettato il principio che il coefficiente è crescente al crescere del
ribasso o al diminuire del prezzo.
Le formule previste dagli allegati al Regolamento, compresa quella bilineare sopra citata, sono di
tipo interdipendente, nel senso che l’attribuzione del punteggio dipende dal confronto tra le offerte
dei diversi concorrenti. La scelta del legislatore si pone in linea con il principio su cui si fondano le
gare, vale a dire far emergere dal mercato le migliori condizioni di offerta.
Pertanto, l’eventuale adozione di formule diverse da quelle previste dal Regolamento, di tipo
indipendente, devono seguire ad un’attenta analisi del mercato di riferimento, sulla base di quanto
chiaramente affermato dalla giurisprudenza sopra citata; tali formule comportano infatti che la
stazione appaltante debba effettuare una valutazione ex ante fissando aprioristicamente un
parametro di riferimento per lo sconto massimo realizzabile in gara, restringendo di fatto il range di
oscillazione degli eventuali sconti.
Per quanto riguarda i paventati rischi di accordi collusivi derivanti da formule interdipendenti,
fermo restando che non è possibile effettuare una valutazione di tali rischi in linea generale, ma
occorre sempre analizzare il mercato di riferimento, si segnala che la letteratura economica, a
partire dal seminal paper di Stigler del 1964 (che estende alle gare i principali risultati sulla
collusione relativi ai casi di oligopolio), sostiene che la trasparenza, dal lato delle imprese, aumenta
i rischi di collusione, in quanto vi è un maggior controllo su ciascun partecipante al cartello. La
trasparenza massima dal lato dell’offerta, si ha, ovviamente, proprio in quelle situazioni in cui è
noto ex ante il punteggio che verrà attribuito a ciascun concorrente (indipendentemente dal
comportamento degli altri, compreso quello di un’eventuale impresa che decida di “rompere” il
cartello). Pertanto, se, in determinati contesti, già favorevoli alla collusione, è possibile ottenere
esiti anticoncorrenziali anche in presenza di interdipendenza delle offerte, tali risultati potrebbero
essere ancor più facilitati dall’assenza di incertezza sul punteggio conseguibile in relazione
all’offerta presentata, come nel caso di utilizzo di formule indipendenti.
Per altro verso, occorre evitare che la graduatoria possa essere modificata artatamente da un
concorrente a favore di un’altro. Ciò potrebbe verificarsi, ad esempio, nel caso di offerte
“irrilevanti”, ovvero quando qualcuno dei concorrenti presenta offerte contenute al fine di abbassare
il valore medio, nel caso si utilizzi la formula bilineare, ciò al fine di far vincere un concorrente
diverso (che offre prezzi inferiori) rispetto a quello che sarebbe risultato in assenza delle loro offerta
(con un’offerta migliore per l’amministrazione). Al fine di scongiurare tali rischi si potrebbero
utilizzare alcuni accorgimenti, come, considerati la qualità e potenziale numero dei partecipanti alla
gara, e/o il numero dei “lotti”, prevedere nel bando che i punteggi conseguiti per l’offerta tecnica e
per l’offerta economica non si modificano dopo l’apertura delle buste economiche anche se un
concorrente ritira la sua offerta economica. Un’altra disposizione che può evitare il rischio di
accordi collusivi è quella che consente di stabilire una soglia di ammissibilità delle offerte tecniche
e qualitative. Tale previsione impedirebbe agli operatori che intendono presentare offerte
economiche con ribassi elevati di partecipare alla gara. Va, infatti, ricordato che il valore soglia
comporta la presentazione di un’offerta tecnica e qualitativa credibile, che ha sempre un costo per la
sua preparazione e, pertanto, non può essere un’offerta di favore. Si suggerisce, quindi, di porre
particolare attenzione all’utilizzo di meccanismi che, nel pieno rispetto delle disposizione contenute
nel Regolamento, riducono o eliminano le criticità.
27
5.2 La cd. “riparametrazione”
Un problema che si pone, nel procedere alla scomposizione di un criterio in sub criteri, è quello
della cosiddetta riparametrazione.
Per i criteri di valutazione riguardanti aspetti dell’offerta aventi natura quantitativa (per esempio
ribasso sul prezzo posto a base di gara), all’offerta più conveniente per la stazione appaltante (per
esempio ribasso più alto), è sempre attribuito il coefficiente uno e, quindi, nel metodo aggregativo
compensatore, il punteggio massimo previsto nel bando. Qualora non si procedesse nello stesso
modo, attribuendo all’offerta tecnica e qualitativa più favorevole il coefficiente uno e, quindi, il
massimo punteggio previsto nel bando, verrebbe alterato il rapporto prezzo/qualità che la stazione
appaltante ha stabilito nel bando.
In sostanza, se alla migliore offerta sul piano della qualità non viene attribuito il coefficiente uno,
aumenta, nel giudizio, il peso del prezzo, con una conseguente alterazione dell’obiettivo prefissato
dalla stazione appaltante.
Tale procedura è prevista dal Regolamento nell’allegato “M”, che riguarda l’affidamento dei servizi
tecnici, ed è stata confermata, più volte, dalla giurisprudenza, anche con riferimento ad affidamenti
di lavori, concessioni, forniture 31. L’allegato stabilisce che “qualora il bando preveda la
suddivisione dei criteri di cui al comma 5, lettere a) e b) dell’articolo 266 in sub-criteri e sub-pesi, i
punteggi assegnati ad ogni soggetto concorrente in base a tali sub- criteri e sub-pesi vanno
riparametrati con riferimento ai pesi previsti per l’elemento di partenza” 32.
Anche l’Autorità ha richiamato l’attenzione sull’applicazione di tale regola (determinazione n,
1/2009; determinazione n. 4/2009).
31
Cfr. T.A.R. Toscana, sentenza n .1175/2006; T.A.R. Puglia, Lecce, sentenza n. 1674/2007; T.A.R. Puglia, sentenza n.
1675/2007.
32
In particolare, il Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 3716/2009 ha affermato che “non merita positiva valutazione
neanche la successiva censura con la quale si contesta la lettera d’invito nella parte in cui prevede che alla ditta che
avrà ottenuto la massima valutazione dell’offerta tecnica, come sommatoria dei parametri di qualità, verranno
attribuiti 50 punti, mentre gli altri concorrenti otterranno punteggi inferiori e determinati proporzionalmente. Si tratta
del criterio della c.d. “riparametrazione”, che risponde all’esigenza di garantire il rispetto dei dettami del capitolato,
assicurando un rapporto invariabile tra qualità e prezzo (nel caso di specie erano previsti 50 punti per la qualità e 50
punti per il prezzo), e che viene anche indicato dal D.P.R. n. 554/1999 come metodo di calcolo per il punteggio da
assegnare agli incarichi di progettazione. Si deve preliminarmente convenire con il Primo Giudice sulla carenza di
interesse alla coltivazione della censura in ragione del mancato superamento della prova di resistenza. Dall’esame
degli atti di causa si evince infatti che, anche senza il ricorso alla riparametrazione, il Consorzio C.N.S. si sarebbe
comunque aggiudicato la gara per i lotti 1 e 2; di qui il difetto dell’appellante a stigmatizzare un preteso “effetto
distorsivo” innescato da “un sostanziale schiacciamento dei punteggi che penalizza i concorrenti portatori di ribassi
considerevoli”…..”sotto un secondo, decisivo, aspetto, che la riparametrazione assolve alla non irragionevole esigenza
di garantire un rapporto invariabile tra il fattore prezzo ed il fattore qualità (nel caso di specie erano previsti 50 punti
per la qualità e 50 per il prezzo) in modo che, in relazione ad entrambe le componenti, l’offerta migliore ottenga il
massimo punteggio, con conseguente rimodulazione delle altre offerte. A questa stregua, il criterio in parola risponde
al fine di stabilire la proporzione tra i punteggi riportati da ogni impresa dopo che il punteggio massimo assegnato
all’impresa classificatasi più favorevolmente sia stato elevato a 50. Tale esigenza è d’altronde tenuta presente
─ in
tema di appalti di lavori ma sulla scorta di un principio estensibile anche alla materia in esame
─ dalla di sciplina di
cui all’allegato E del d.P.R. n. 554/1999, che, in tema prevede per l’appunto la riparametrazione dei punteggi relativi
agli elementi qualitativi dell’offerta”.
28
Il principio della riparametrazione è presente nell’allegato “G” al Regolamento: da tale allegato, si
rileva che per ogni criterio e, quindi, per ogni sub criterio, qualsiasi sia il metodo di determinazione
dei coefficienti all’offerta di maggior valore il coefficiente da attribuire è sempre pari ad uno.
Nella tabella che segue, un esempio di utilizzo della riparametrazione.
DETERMINAZIONE PUNTI ATTRIBUITI PER IL CRITERIO 1 TRAMITE RIPARAMETRAZIONE DEI PUNTI
ATTRIBUITI PER I SOTTOCRITERI 1.1, 1.2, 1.3 e 1.4
PUNTI ATTRIBUITI PER I SOTTOCRITERI
OFFERTE
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
SOMMA
PUNTI
MAX
PUNTI
ATTRIB.
COEFF.
PUNTI
MAX
CRITERIO
PUNTI
ATTR.
A
3,853
4,316
3,972
3,185
15,325
1,000
20,000
B
3,427
2,550
1,748
3,185
10,911
0,712
14,238
C
1,084
3,250
4,520
0,944
9,798
0,639
12,787
D
4,735
2,115
4,286
4,104
15,240
0,994
19,888
E
1,787
1,787
5,000
1,667
10,241
0,668
13,365
F
1,133
2,070
3,972
1,667
8,841
0,577
11,537
G
1,968
1,223
2,776
1,667
7,634
H
2,816
2,550
3,972
3,185
12,523
15,325
0,498
0,817
20
9,963
16,343
I
1,133
2,550
2,240
1,293
7,216
0,471
9,417
J
5,000
5,000
3,436
0,884
14,320
0,934
18,688
K
1,381
1,787
4,119
1,293
8,580
0,560
11,197
L
3,499
2,507
3,972
3,185
13,163
0,859
17,178
M
0,510
1,223
1,548
0,884
4,165
0,272
5,435
N
2,390
1,223
1,548
5,000
10,160
0,663
13,259
Nel caso specifico, il bando prevede che al criterio n. 1 sia attribuito un punteggio massimo di punti
20. Come si evince dalla tabella, la commissione attribuisce il punteggio più elevato di 15,325
all’offerta A. Di conseguenza, a nessuna offerta viene attribuito il punteggio massimo previsto dal
bando e, cioè, 20 punti e, ciò, a discapito di quanto previsto nel bando stesso e, cioè, che alla
migliore offerta vengano appunto attribuiti 20 punti. Il modo di ristabilire quanto voluto dalla
stazione appaltante nel bando e, quindi, l’equilibro fra i diversi elementi qualitativi e quantitativi
previsti nel bando, è operare la riparametrazione. Si attribuisce, così, alla migliore offerta il
punteggio massimo (20) e, proporzionalmente, il punteggio a tutte le altre.
effetto Per mezzo di questa operazione, l’offerta A rimane, comunque, la prima in graduatoria per
quel criterio, ma, evidentemente, quel punteggio finale acquisito può avere un effetto differente
sulla graduatoria finale, che somma anche il punteggio relativo al prezzo. In sintesi, con la
riparametrazione, i punteggi relativi alla qualità hanno lo stesso peso che viene dato al prezzo,
mentre,senza la riparametrazione, per effetto delle formule matematiche previste dal Regolamento
(che correttamente attribuiscono sempre il massimo punteggio al ribasso più alto) il prezzo pesa, di
fatto, relativamente di più della qualità.
Occorre rammentare, infine, che il giudizio operato dalla commissione non è di tipo assoluto, bensì
29
di tipo relativo: se ad un’offerta viene assegnato il punteggio massimo, questo non vuol dire che la
stessa costituisce la migliore offerta in assoluto presente sul mercato, ma significa che detta offerta
è la migliore offerta presentata in una data procedura di gara e valutata da una data commissione.
Riparametrare l’offerta migliore ad un coefficiente pari ad uno e, conseguentemente, tramite
proporzione lineare, le altre offerte, risulta essere il metodo migliore anche per la valutazione
dell’anomalia, in quanto, a monte, una valutazione di tipo assoluto permetterebbe alla commissione
di eluderla, già in fase d’esame delle offerte tecniche, potendo la stessa optare per valutazioni che
cadano tutte al di sotto della soglia prevista dal’art. 86 comma 2 del Codice.
5.3 La seconda fase: la formazione della graduatoria
Alla luce di quanto previsto nell’allegato “G” e nell’allegato “P”, del Regolamento, la seconda fase
della procedura di valutazione comporta la formazione della graduatoria, applicando il metodo
previsto negli atti di gara. La determinazione si effettua sulla base dei coefficienti (variabili tra zero
ed uno) attribuiti (previa riparametrazione qualora i criteri di valutazione siano suddivisi in subcriteri).
In concreto, dopo che la commissione giudicatrice ha effettuato le valutazioni tecniche (confronto a
coppie con tabella triangolare oppure con matrice quadrata, oppure coefficienti attribuiti
discrezionalmente dai singoli commissari), trasformato questi valori in coefficienti ed attribuito i
coefficienti agli elementi quantitativi, occorre, attraverso i medesimi coefficienti, determinare, per
ogni offerta, un dato numerico finale atto ad individuare l’offerta migliore.
Come già evidenziato nei precedenti paragrafi, il Regolamento, a questo fine, fa riferimento a
metodi multicriteri e multiobiettivi, quali l’aggregativo compensatore, l’electre, il topsis, l’evamix.
Nessun metodo è in assoluto il migliore.
5.3.1 Il metodo aggregativo compensatore
Il metodo maggiormente utilizzato dagli operatori è quello aggregativo compensatore, in quanto
facilmente comprensibile. Tale metodo prevede che la migliore offerta sia quella del concorrente
che consegue la somma maggiore dei punteggi, ottenuti moltiplicando, per ogni criterio di
valutazione, il peso o punteggio del criterio per il relativo coefficiente attribuito al concorrente.
In formula:
Pi =
dove
Pi =
Cai =
Cni =
Cai*Pa+Cbi*Pb+….. Cni*Pn
punteggio concorrente i
coefficiente criterio a, del concorrente i;
coefficiente criterio n, del concorrente i;
30
Pa
Pn
= peso criterio a
= peso criterio n
Il metodo presenta tuttavia alcuni inconvenienti: nei casi in cui siano presenti tanto criteri di
valutazione quantitativi (e, quindi, misurabili) che criteri qualitativi non tangibili (e, quindi, non
misurabili), gli aspetti economici potrebbero pesare in misura relativamente elevata, anche se in
assoluto, cioè in entità di euro, gli scarti fra le offerte sono modesti. In altri termini, nel caso in cui
vi siano ribassi non elevati e con differenze piccole tra le offerte, l’utilizzo della formula lineare
comporta che le differenze tra i punteggi siano molto elevate e, ciò, non rispecchia le differenze tra
le offerte in termini di risparmio economico per la stazione appaltante. La conseguenza pratica è che
può vincere la gara il concorrente che, in termini assoluti, offre un prezzo di poco più economico
ma che, per effetto della formula lineare, consegue un punteggio molto elevato, tanto da ribaltare la
graduatoria degli aspetti qualitativi. Pertanto, potrebbe risultare migliore un’offerta che, sul piano
della qualità, aveva conseguito un punteggio non elevato, ma che riesce a colmare il gap per effetto
dell’elevato punteggio conseguito per l’offerta economica, senza che essa corrisponda un’ effettiva
rilevante riduzione dei costi per la stazione appaltante, in quanto i ribassi offerti erano di per se
stessi contenuti.
Una simile conseguenza può, però, derivare da vari fattori, che devono essere presi in
considerazione quando si predispongono gli atti di gara. Anzitutto, se la stazione appaltante ritiene
necessaria una maggiore considerazione degli aspetti qualitativi, deve attribuire un peso
relativamente poco elevato al prezzo. Inoltre, come è stato più volte sottolineato e come è stato
chiarito nel paragrafo precedente, si deve garantire che non venga alterato il rapporto prezzo/qualità
che la stazione appaltante ha fissato nel bando, attraverso la cosiddetta riparametrazione, la cui
effettuazione si suggerisce sia prevista negli atti di gara. In sostanza, se alla migliore offerta sul
piano della qualità non viene attribuito il massimo punteggio, aumenta, nel giudizio, il peso del
prezzo, con una conseguente alterazione dell’obiettivo della stazione appaltante. Inoltre, è possibile
prevedere una soglia di sbarramento per gli elementi qualitativi ed inserire la formula bilineare
prevista nell’allegato “P”.
Tali aspetti sono, quindi, da prendere tutti in considerazione, attraverso una valutazione ex ante in
relazione alla complessità dell’appalto.
5.3.2 Il metodo electre
Una efficace soluzione agli inconvenienti sopra evidenziati risiede nell’utilizzo di metodi diversi da
quello aggregativo compensatore, come il metodo electre (Elimination and Coice Traslating
Reality). La ragione di tale differenza è dovuta al fatto che il metodo aggregativo compensatore si
fonda sul principio che una carente risposta ad un criterio di valutazione può essere compensata da
un'elevata risposta ad un altro criterio di valutazione, mentre il metodo electre non ammette tale
compensazione. Il metodo electre è un metodo di aiuto alle decisioni fondato sul principio del
surclassamento. In termini operativi, il principio del surclassamento prevede che, date due
alternative A e B, si può affermare che A surclassa B qualora:
31
a) esiste una sufficiente maggioranza di criteri di valutazione rispetto ai quali si può asserire
che l’alternativa A è preferibile o indifferente rispetto alla alternativa B;
b) per nessuno dei criteri di valutazione non appartenenti a questa maggioranza di criteri,
l’alternativa B risulta ampiamente preferibile all’alternativa A.
Tale principio è stato studiato proprio per evitare fenomeni compensativi. Il metodo è illustrato
nell’allegato “G” del Regolamento, nel quale sono riportate tutte le formule necessarie per
applicarlo e nel “Quaderno sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa” pubblicato
sul sito dell’Autorità, che ne esemplifica l’utilizzo.
Nel caso in cui la stazione appaltante decida di utilizzare il metodo electre, sono necessari alcuni
accorgimenti procedurali.
In primo luogo, si chiarisce che il metodo electre, limitatamente alle offerte relative a criteri di
valutazione di natura quantitativa o di natura qualitativa misurabili, può essere applicato anche
senza procedere preliminarmente alla trasformazione dei relativi valori in coefficienti variabili tra
zero ed uno, in quanto il metodo può essere applicato sulla base dei valori assoluti delle offerte.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’eventuale previsione della soglia di sbarramento, i
documenti di gara devono prevedere che non sono ammessi alla seconda fase della procedura i
concorrenti che non abbiano conseguito, per specifici criteri di valutazione qualitativi e previa
riparametrazione qualora i criteri siano suddivisi in sotto criteri, un valore minimo dei coefficienti.
Si precisa, poi, che la soglia di anomalia prevista dall’articolo 86, comma 2, del Codice non è in
questo caso calcolabile, dal momento che la graduatoria delle offerte non è costruita sulla somma
dei punteggi, ma sulla somma degli indici unici di dominanza; pertanto, ancorché non previsto nei
documenti di gara, la stazione appaltante può eventualmente applicare il comma 3 dell’articolo 86
del Codice, procedendo alla verifica di congruità ove ne ricorrano i presupposti 33.
Infine, si riporta nella tabella seguente un esempio di applicazione del metodo electre, ipotizzando
ribassi di entità diverse, ma con scarti fra di loro uguali ed uguale scarto massimo.
Come si vede, la graduatoria è la stessa se il ribasso massimo è pari a 25% oppure è pari a 8%
purché siano uguali lo scarto fra i ribassi e lo scarto massimo. In sostanza, il contributo del ribasso
offerto all’assetto della graduatoria è indipendente dal ribasso massimo, ma dipende dagli scarti
esistenti fra i ribassi offerti.
peso
ribassi %
scarti
scartomax
sk
pk
aki
akj
aki - akj
30
25
20
12
8
21
16
6
4
4
4
4
4
6
cij = (aki - akj) * sk
20,0000
20,0000
20,0000
20,0000
Se si fosse applicato, invece, il metodo aggregativo compensatore, nel caso di ribassi del 25% e del
33
La formula finale della procedura del metodo electre illustrata nell’allegato “G” del Regolamento contiene un errore
materiale; gli indici “k” ed “n”presenti nella formula “Pi” devono intendersi rispettivamente “j” ed “r”.
32
21% (lo scarto fra i ribassi è pari a 4%), ipotizzando come peso 30 e come ribasso massimo
25%, al ribasso pari a 21% in base alla formula [(Ri / Rmax) * 30] spetterebbero 25,2 [(21/25)*30]
punti; nel caso, invece di ribassi pari a 8% ed a 4% (lo scarto fra i ribassi è sempre pari a 4%)
ipotizzando come peso 30 e come ribasso massimo 8%, al ribasso pari a 4% spetterebbero 15
([4/8)*30] punti. Come si vede, pur essendo lo scarto uguale, e, quindi, pur avendo una identica
comporta riduzione di costo per la stazione appaltante, i punteggi per i concorrenti sono
notevolmente diversi.
5.3.3 Il punteggio assoluto
Si sottolinea, infine, che, fra i criteri previsti dalla letteratura scientifica, l’allegato “P” indica anche
il metodo del cosiddetto punteggio assoluto. Tale metodo, pur rientrando fra i metodi di analisi
multicriteri o multiobiettivi, è fondato su attribuzioni dei punteggi su base tabellare. In sostanza, è il
metodo aggregativo compensatore applicato sulla base di punteggi tabellari e,cioè, di una tabella
che mette in rapporto specifici aspetti qualitativi e quantitativi con specifici coefficienti. Il
Regolamento richiama tale metodo solo nell’allegato “P”, non nell’allegato “G” o nell’allegato
“M”. La ragione va ricercata nel fatto che esso non può essere applicato quando i criteri qualitativi
comportano valutazioni di natura soggettiva e non oggettiva. L’attribuzione di punteggi su base
tabellare, infatti, è ammissibile per le forniture e per alcuni servizi cui fa riferimento l’allegato “P”.
mentre non può mai essere utilizzata per i lavori o per i servizi tecnici, che normalmente prevedono
valutazioni di natura soggettiva.
In questo caso, il coefficiente zero riguarda, come in qualsiasi metodo di analisi multicriteri o
multiobiettivi, l’offerta il cui impatto è il minimo oggettivamente possibile, oppure l’offerta risulta
uguale a quella posta a base di gara, mentre il coefficiente uno riguarda l’offerta che presenta un
impatto, nei riguardi dell’obiettivo o criterio di valutazione in esame, pari o superiore ad un
determinato valore, stabilito nei documenti di gara. Occorre, tuttavia tenere presente che anche in
questo caso il coefficiente uno deve essere sempre conseguibile e ciò condiziona la formula di
determinazione del coefficiente per l’attribuzione del punteggio per l’offerta economica che deve
consentire di poter conseguire comunque il coefficiente uno. Ciò non si verifica con formule diverse
da quelle del Regolamento.
Per esempio, la formula definita “lineare semplice” che prevede che il punteggio economico
attribuito all’offerta del concorrente iesimo cresce in maniera proporzionale rispetto al ribasso
offerto. (PEi = PEmax * Ri) comporta che il punteggio massimo sarebbe, attribuito al concorrente
che ha offerto il ribasso del 100% e il punteggio zero a chi ha offerto ribasso zero, cioè non ha
offerto ribasso. Il ribasso del 100% è sicuramente anomalo. Tale formula, quindi, oltre a non
rispettare il principio che al concorrente che ha offerto la migliore offerta economica (ribasso
massimo o prezzo minore) spetti il punteggio massimo, altera i rapporti che la stazione appaltante ha
stabilito fra aspetti economici e aspetti qualitativi. Il rapporto non sarebbe quello stabilito dalla
stazione appaltante ma quello discendente dal massimo ribasso offerto. Se il ribasso fosse pari al
20% il punteggio attribuito per il prezzo sarebbe pari al 20% di quanto stabilito nel bando. Gli
aspetti qualitativi peserebbero, quindi, l’80% in più.
33
Nel seguente quadro si riporta un esempio di una tabella che mette in rapporto specifici aspetti
qualitativi e quantitativi con specifici coefficienti necessaria per determinare l’offerta
economicamente più vantaggiosa applicando la procedura del punteggio assoluto. Si tratta di un
esempio di tabella relativa ad un appalto di forniture di computer. Nella tabella si ipotizza che per
determinare i coefficienti per le proposte migliorative si possa impiegare sia una procedura
tabellare, sia la procedura del confronto a coppie. In questo secondo caso vi sarà sempre un
concorrente a cui sarà attribuito il coefficiente uno.
punti per criterio di valutazione economica
60
0
325
0,1
70
0,1
5,000
350
0,2
90
12,50
12,500
375
0,3
4,500
15,00
15,000
400
17,50
5,250
17,50
17,500
20,00
22,50
25,00
27,50
30,00
6,000
6,750
7,500
8,250
9,000
20,00
22,50
25,00
27,50
30,00
20,000
22,500
25,000
27,500
30,000
2,50
ribasso
0,000
0,00
0,000
0,750
2,50
2,500
5,00
1,500
5,00
12,50
3,750
15,00
valutazione
discrezionale
coefficiente
0
0,00
punti attribuiti
proposte miglioramenti tecnici e
garanzie offerte
coefficiente
300
Ribasso
%
punti attribuiti
termine
di
consegna
(giorni))
giorni
capacità
hrd disk
(GB)
coefficiente
durata
batteria
(minuti)
coefficiente
punti attribuiti =
(Ri/Rmax)*[punteggio
massimo (030)]
numero
punti attribuiti =
(Pmax*Ri) - (Pmax =
punteggio massimo = 30;
Ri = ribasso offerto)
coefficienti per altri criteri di valutazione
coefficienti
confronto
a coppie
300
0
nessuna
proposta
0
0
275
0,1
pochi effetti
positivi
0,1
0,1
0,2
250
0,2
0,2
0,2
120
0,3
225
0,3
0,3
0,3
0,4
150
0,4
200
0,4
accettabile
0,4
0,4
450
0,5
180
0,5
175
0,5
molto
accettabile
0,5
0,5
500
550
600
700
800
>800
0,6
0,7
0,8
0,9
1
1
210
250
300
350
400
>400
0,6
0,7
0,8
0,9
1
1
150
125
100
75
50
<50
0,6
0,7
0,8
0,9
1
1
discreta
buona
molto buona
eccellente
perfetta
0,6
0,7
0,8
0,9
1
0,6
0,7
0,8
0,9
1
mediocri
effetti
positivi
appena
accettabile
Come si vede dalla tabella determinando i punteggi per l'offerta economica con la formula definita
"lineare semplice" al ribasso massimo non è attribuito il massimo punteggio. Si suggerisce, quindi,
di applicare anche nel caso del metodo del "punteggio assoluto" le formule del Regolamento.
Sempre nell’esempio citato, per il criterio “proposte di miglioramenti tecnici”, per il quale è
34
prevista la valutazione discrezionale, occorre prevedere nel bando dettagliati criteri motivazionali
(si veda supra).
In base a quanto sopra considerato
IL CONSIGLIO
Adotta la presente determinazione.
Il relatore
Piero Calandra
Il Presidente f.f.
Sergio Santoro
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 7 dicembre 2011
Il Segretario
Maria Esposito
35

Società “Centro Estero per l`Internazionalizzazione s.c.p.a.

D.L. 12 aprile 2006, art. 38, comma 2 bis

il programma della giornata

classifica categoria l1 - Liceo Classico Carlo Alberto NOVARA

La Prova Speciale n° 2 "Lacona" viene annullata.

Differimento termini

D.3 Comunicazione art. 79 Codice

CONV COMM DI GARA 1 - Comune di Copertino

errata-corrige-rep.-albo-1181-bando

Richieste di chiarimento