A Patrizia Palermo Il diritto di asilo e le misure collettive Copyright © MMXIV ARACNE editrice S.r.l. www.aracneeditrice.it [email protected] via Raffaele Garofalo, /A–B Roma () ---- I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell’Editore. I edizione: novembre A mio figlio Matteo, alla mia famiglia e a tutti coloro che amo Indice Premessa Abbreviazioni Introduzione Parte I La disciplina internazionale universale Capitolo I Il diritto di asilo e il rapporto con le misure collettive di esclusione .. Asilo e tutela dei diritti individuali nella convenzione di Ginevra. Natura giuridica e applicazione agli afflussi di massa, – ... Sull’esistenza di un diritto individuale all’asilo umanitario: fonti universali e natura giuridica, – ... L’asilo e la protezione dei rifugiati, – ... Lo status di rifugiato e il diritto di asilo, due nozioni giuridicamente coincidenti, collegate e distinte, – ... Il diritto di asilo in negativo o sussidiario: il divieto di refoulement e il diritto a “rimanere”., – ... Possibili eccezioni ratione personae al divieto di refoulement e al regime di Ginevra in caso di afflussi di massa. Aspetti “quantitativi”., – ... Aspetti “qualitativi” e diritti tutelabili nel caso di flussi di massa. L’hard core inderogabile, – ... Misure temporanee di protezione: diritto a “rimanere” e a “tornare”, – ... Prima facie refugee status determination (PFRSD), – .. Le misure collettive di esclusione nella fonti internazionali, – ... Sul diritto/potere di escludere gli stranieri dello Stato: estensione, limiti, divieti. Il quantum e il quomodo del diritto all’ammissione, – ... Le diverse forme di esclusione degli stranieri nel diritto internazionale. Possibili definizioni e classificazioni, – ... Misure individuali, collettive e di massa. Natura giuridica del divieto di espulsioni collettive degli stranieri, – ... Il divieto di refoulement e il divieto di tortura. Oltre la Convenzione di Ginevra, – ... Afflussi di massa, misure collettive e applicabilità del divieto di refoulement, – ... Eccezioni ratione loci al divieto di refoulement. Applicabilità extraterritoriale, – ... Le misure collettive e i diritti dell’infanzia migrante. Il diritto di asilo e le misure collettive La tutela oltre lo status, – .. Misure collettive: alcune fattispecie, – ... Riammissioni di massa e misure collettive. L’esperienza italiana, – ... Il potere di intervento in alto mare: interception e respingimenti, – ... I doveri di intervento in alto mare: salvaguardia della vita e obblighi di prestare soccorso, – ... Procedure di esternalizzazione dell’asilo, . Parte II La disciplina nello spazio europeo Capitolo II L’asilo e le misure collettive nella Convenzione Europea Dei Diritti Umani e nel diritto dell’Unione Europea .. L’asilo nella Convenzione europea dei diritti umani, – ... Convenzione europea dei diritti umani e jurisdiction. Il controllo in alto mare, – ... Imputabilità del controllo effettivo e soggetti non statali. Il ruolo di FRONTEX (rinvio), – ... Il diritto di asilo nella Cedu e nelle elaborazioni giurisprudenziali della Corte dei diritti umani, – ... Applicazione ai casi di rischi non personali e agli afflussi di gruppi (o collettivi) di migranti, – ... I sistemi di protezione della Cedu e di Ginevra a confronto: verso una tutela ulteriore del diritto di asilo in negativo, – ... Il diritto a “rimanere” ma a quali condizioni? Critiche a un sistema solo in negativo ma privo di accoglienza, – .. L’asilo nelle disciplina dell’Unione Europea, – ... Indagine sulla natura giuridica dell’asilo nelle fonti normative dell’Unione: dal mero diritto a chiedere asilo al diritto di asilo, – ... Rapporti tra il sistema dell’asilo nelle fonti dell’Unione Europea, lo status di rifugiato e la protezione in ambito CEDU, – ... Gli orientamenti della Corte di Giustizia in materia di diritto di asilo, – ... Afflussi di massa e protezione temporanea. Misure europee e nazionali nel caso Libia, – ... Diritto di asilo, controllo delle frontiere e applicazione extraterritoriale della normativa UE, – ... Riforma del diritto di asilo nella disciplina dell’Unione Europea: il regime comune e la effettiva solidarietà tra gli Stati, – .. Il divieto di espulsioni collettive e i respingimenti nello spazio europeo: tra CEDU e diritto dell’Unione, – ... La questione definitoria, – ... Il divieto di espulsioni collettive nella Cedu e nella giurisprudenza della Corte di Starsburgo, – ... L’applicabilità del divieto di espulsioni collettive ai respingimenti in alto mare. L’atipicità della prassi e la tipicità delle espulsioni nella sentenza Hirsi c. Italia, – ... Espulsioni collettive e diritto a un ricorso effettivo, – ... La posizione dell’Unione in merito alle riammissioni di massa, ai respingimenti in acque internazionali e alle procedure di esternalizzazione, – ... Responsabilità nell’ambito delle operazioni Frontex, . Indice Parte III La disciplina nazionale Capitolo III Dal diritto soggettivo alle espulsioni collettive .. L’asilo costituzionale e le fonti extra ordinem, – ... Natura giuridica del diritto di asilo nel dettato Costituzionale. Il ruolo della giurisprudenza nella definizione del diritto di asilo e dello status di “asilato–rifugiato”, – ... La natura composita dell’asilo. L’integrazione e l’attuazione tramite le fonti extraordinamentali, – ... Il riparto di giurisdizione e l’entità dell’onere della prova, – ... La protezione temporanea in Italia, – ... Il futuro “incerto” dell’asilo costituzionale “originario” alla luce del regime comune di asilo, – .. Le espulsioni collettive e i respingimenti in Italia, – ... Definizioni e impatto della Direttiva “rimaptri” nel sistema interno in materia di espulsioni e respingimenti, – ... Divieto espulsione e di respingimento. Le espulsioni collettive a livello nazionale, – ... I respingimenti in alto mare, – ... Dai respingimenti atipici alle riammissioni atipiche?, . Conclusioni Un auspicio Indice Della Giurisprudenza Bibliografia Premessa È una dato comune all’analisi giuridica in materia di protezione dei diritti fondamentali osservare come attualmente essa si articoli su più livelli, tra loro complementari. Ciò è vero per quanto attiene il dato normativo, volto a definire il contenuto e la portata dei singoli diritti, che vengono declinati non solo nell’ordinamento interno, ma anche — e soprattutto — in strumenti universali o regionali, di origine internazionale o sovranazionale; ma è anche vero per quanto attiene di meccanismi di tutela creati da tali strumenti, che offrono una pluralità di percorsi, spesso paralleli, di diverso contenuto ed efficacia. Ne consegue che l’analisi giuridica deve affrontare necessariamente una realtà, in cui le disposizioni dei singoli strumenti in materia di diritti fondamentali e di meccanismi preposti alla loro tutela vanno interpretate non solo facendo riferimento al loro ordinamento d’origine, ma anche nel rapporto tra esso e gli altri ordinamenti che quegli stessi diritti vogliono promuovere e tutelare. L’approccio “multilivello” è, quindi, imprescindibile, in quanto sia l’elaborazione delle norme, sia la loro interpretazione ed applicazione è stata e viene costantemente influenzata dalla parallela evoluzione della materia nei vari sistemi che si sovrappongono e si coordinano, in un’ottica di tutela dell’individuo. Il lavoro dell’Autrice si segnala, quindi, per la piena consapevolezza di questo aspetto essenziale, per cui ogni singolo aspetto del tema delle misure collettive e del diritto di asilo viene appunto esaminato operando un costante raccordo tra diritto interno, diritto dell’Unione Europea e diritto internazionale, mostrando le influenze reciproche tra i vari sistemi e i diversi percorsi ermeneutici, che consentono di arricchire l’uno ordinamento con le esperienze maturate negli altri. Il tutto, tenendo costantemente presente come il tema centrale dell’attuale dibattito politico–giuridico sia soprattutto quello dell’effettività della tutela dei diritti fondamentali: effettività che deve essere garantita attraverso una sempre migliore e più efficace elaborazione di testi Premessa normativi, attraverso la creazione di meccanismi di controllo e di intervento più incisivi, ma soprattutto attraverso una prassi interpretativa ed applicativa da parte di tutti i soggetti che operano nel settore (e non solo da parte delle Corti nazionali o sovranazionali) che abbia come fine quello di realizzare tale effettività attraverso gli istituti e le norme esistenti, superando approcci riduttivisti in un settore in cui l’obiettivo fondamentale è, invece, la piena tutela della dignità umana, in tutte le sue articolazioni. Proprio lo studio proposto sulle misure collettive illustra in modo efficace come istituti tradizionali e talora poco considerati nell’analisi giuridica e nell’applicazione pratica possano costituire invece strumenti adattabili a situazioni nuove, quando letti attraverso il prisma dell’effettività della tutela; ed il caso Hirsi è emblematico di tali possibili sviluppi. L’Autrice ha ben colto la “difficile dialettica” tra l’interesse dello Stato ad esercitare la propria sovranità attraverso il pieno controllo dell’accesso da parte di soggetti terzi al proprio territorio e il diritto delle persone che sfuggono da situazioni di persecuzione e violenza di poter trovare rifugio, difficile dialettica che spesso si traduce in vero e proprio conflitto quando lo Stato si trova a dover fronteggiare situazioni di straordinaria difficoltà e urgenza, quali gli afflussi di massa, con la conseguente difficoltà di mantenere il livello di tutela richiesto dalle norme e tendenza a trovare soluzioni “eterodosse” per aggirare i limiti (sostanziali e procedurali) che il diritto pone, a vario livello, al potere di azione dello Stato. La pluralità di riferimenti normativi e, soprattutto, la pluralità di strumenti di tutela consente in molti casi di reagire in modo efficace a queste situazioni: l’analisi dell’Autrice mostra però come sia necessario il maturare di un diverso approccio, peraltro coerente con la concezione “multilivello”: è ormai ineludibile il pieno riconoscimento, sostanziale e procedurale, del diritto di asilo, anche e soprattutto in quelle situazioni “catastrofali” che portano a spostamenti di masse ingenti di persone e tale pieno riconoscimento deve essere certamente declinato attraverso una rielaborazione e ammodernamento degli assetti nomativi vigenti a livello nazionale, dell’Unione Europea e internazionale. Altrettanto fondamentale appare però superare definitivamente l’approccio “nazionale” a tali problemi e garantire l’effettività del diritto d’asilo attraverso la creazione di meccanismi di cooperazione e coordinamento “multilivello” tra stati e di ripartizione Premessa del peso, spesso non indifferente, conseguente a tali fenomeni. Non si può quindi che condividere la conclusione, formulata dall’Autrice, che si sia ormai innescato cosi un processo che mira a realizzare in modo effettivo il diritto di asilo anche per il tramite di meccanismi di solidarietà tra gli Stati membri dell’Unione Europea e le politiche di cooperazione con i Paesi terzi, coinvolgendo tutti gli attori internazionali, e non solo i singoli Paesi che si trovano volta per volta coinvolti nei flussi migratori eccezionali causati da guerre o catastrofi. Prof. P C Università di Genova Abbreviazioni Sigle AIMMF Associazione Italiana Magistrati per i Minorenni e per la Famiglia ANM Associazione Nazionale Magistrati Art. Articolo ASGI Associazione studi giuridici sull’immigrazione Cass. Suprema Corte di Cassazione CAT Convention against Torture CEDU Convenzione europea diritti umani CEI Conferenza Episcopale Italiana CERD Comitato per l’eliminazione della discriminazione razziale CIES Commissione di indagine sull’esclusione sociale CIR Consiglio italiani per i rifugiati COM Commissione europea CRC Comitato sui diritti dell’infanzia CSM Consiglio Superiore della magistratura d.d.l. Disegno di legge d.lgs. Decreto legislativo d.P.R. Decreto del Presidente della Repubblica FRA Agenzia dell’Unione Europea per i diritti fondamentali FRONTEX European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders FRP Fundamental Rights Platform GdP Giudice di Pace GRUPPO CRC Gruppo di lavoro sulla Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza Abbreviazioni ILO Organizzazione Internazionale del lavoro IMO Organizzazione Marittima Internazionale l. Legge OCSE Organisation for Economic Co–operation and Development OMS Organizzazione Mondiale della Sanità ONU Organizzazione Nazioni Unite OUA Convenzione dell’Organizzazione dell’Unità Africana SOLAS Safety Of Life At Sea STP Stranieri temporaneamente presenti T.U. Testo Unico TUE Trattato sull’Unione Europea UE Unione Europea UNAR Ufficio nazionale antidiscriminazioni razziali UNHCR Agenzia ONU per i Rifugiati UNCLOS Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare Riviste Archivio di diritto pubblico — Arch. dir. pubbl. Archivio giuridico — Arch. giur. Archivio penale — Arch. pen. Bollettino dell’Unione Europea — Boll. UE Commentario del codice civile — Comm. c.c. Comm. del codice civile Scialoja–Branca — Comm. c.c. Scialoja–Branca Comunità Internazionale — C.I. Corriere giuridico — Corriere giur. Danno e responsabilità — Danno e resp. Democrazia e diritto — Democr. e dir. Dir. comunitario e degli scambi internazionali — Dir. com. scambi intern. Diritto del commercio internazionale — Dir. comm. internazionale Abbreviazioni Diritto di famiglia — Dir. fam. Diritto e giurisprudenza — Dir. e giur. Diritto, Immigrazione e Cittadinanza — Dir. Imm. Citt. Enciclopedia del diritto — Enc. dir. Famiglia e diritto — Fam. e dir. Foro amministrativo — Foro amm. Foro italiano — Foro it. Giudice di Pace — Giud. Pace Internazionale privato — Giur. comp. dir. int. priv. Giurisprudenza comparata di diritto civile — Giur. comp. dir. civ. Giurisprudenza completa della Suprema Giurisprudenza costituzionale — Giur. cost. Giurisprudenza di merito — Giur. merito Giurisprudenza italiana — Giur. it. Gius — Gius Giustizia civile — Giust. civ. Guida al diritto — Guida al dir. La Corte di Cassazione — Corte cass. Massimario del Foro italiano — Mass. Foro it. Massimario della Giurisprudenza italiana — Mass. Giur. it. Massimario della Giustizia civile — Mass. Giust. civ. Novissimo digesto italiano — Noviss. dig. it. Nuova giurisprudenza civile commentata — NGCC Nuove leggi civili commentate — Nuove leggi civ. comm. Nuovo diritto — Nuovo dir. Rivista del diritto della navigazione — Riv. dir. nav. Rivista di dir. internaz. privato processuale — Riv. dir. int. priv. proc. Rivista di diritto internazionale — Riv. dir. int. Rivista di diritto privato — Riv. dir. priv. Rivista di diritto processuale civile — Riv. dir. proc. civ. Abbreviazioni Rivista di diritto processuale — Riv. dir. proc. Rivista di diritto pubblico — Riv. dir. pubbl. Rivista internazionale dei diritti dell’uomo– Riv. Int. Dir. Uomo. Rivista penale — Riv. pen. Rivista trimestrale di diritto e procedura civile — Riv. trim. dir. e proc. civ. Rivista trimestrale di diritto pubblico — Riv. trim. dir. pubbl. Stato civile — Stato civile Riviste Straniere AFDI — Annuaire français de droit international Afr. HRLJ — African Human Rights Law Journal Afr. YIL — African Yearbook of International Law AJCL — The American Journal of Comparative Law AJIL — The American Journal of International Law Ann. eur. — Annuaire européen (European Yearbook) Ann. IDI — Annuaire de l’Institut de droit international ARIEL — Austrian Review of International and European Law ASI — Affari sociali internazionali ASIL Proc. — American Society of International Law Proceedings Asi. YIL — Asian Yearbook of International Law Australian YIL–Australian Yearbook of International Law BVerfGe — Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BYBIL — The British Year Book of International Law Cah. CUREI — Cahiers du Centre Universitaire de Recherche Européenne et Internationale de l’Université Pierre–Mendès–France de Grenoble Case Western Reserve JIL — Case Western Reserve Journal of International Law CDE — Cahiers de droit européen CETS — Council of Europe Treaty Series CIJ Rec. — Recueil des arrêts, avis consultatifs et ordonnances de la Cour internationale de justice Abbreviazioni CML Rev. — Common Market Law Review Columbia HRLR — Columbia Human Rights Law Review Columbia JEL — The Columbia Journal of European Law Columbia JTL — Columbia Journal of Transnational Law Columbia LR — Columbia Law Review Conc. — Concurrences: revue des droits de la concurrence Cornell ILJ — Cornell International Law Journal ECJ — European Competition Journal ECLR — European Competition Law Review EECR — East European Constitutional Review EEHRR — East European Human Rights Review EELR — European Environmental Law Review EFA Rev. — European Foreign Affairs Review EG — Enciclopedia giuridica Treccani EHRLR — European Human Rights Law Review EIoP — European Integration online Papers EJIL — European Journal of International Law EJML — European Journal of Migration and Law ELJ — European Law Journal: Review of European Law in Context ELR — European Law Review EL Reporter–European Law Reporter EPIL — Encyclopedia of Public International Law EPL — European Public Law ERPL — European Review of Private Law ETL — European Transport Law: Journal of Law and Economics GLJ — German Law Journal Global Community YILJ — Global Community Yearbook of International Law and Jurisprudence GYIL — German Yearbook of International Law Harvard ILJ — Harvard International Law Journal Abbreviazioni Harvard LR — Harvard Law Review HM — Helsinki Monitor HRLJ — Human Rights Law Journal HRQ — Human Rights Quarterly ICJ Reports — International Court of Justice. Reports of Judgements, Advisory Opinions and Orders ICLQ — The International and Comparative Law Quarterly IJEL — Irish Journal of European Law IJRL — International Journal of Refugee Law ILM — International Legal Materials IYIL — The Italian Yearbook of International Law JCMS — Journal of Common Market Studies JDI — Journal du droit international JEPP — Journal of European Public Policy JIEL — Journal of International Economic Law LIEI — Legal Issues of Economic Integration (già Legal Issues of European Integration) Maastricht JECL — Maastricht Journal of European and Comparative Law Max Pl. YUNL — Max Planck Yearbook of United Nations Law M. dip. — Le Monde diplomatique Mediterranean JHR — Mediterranean Journal of Human Rights NYIL — Netherlands Yearbook of International Law RDCE — Revista de derecho comunitario europeo RDIDC — Revue de droit international et de droit comparé RDUE — Revue du droit de l’Union européenne Rev. dr. AI — Revue de droit des affaires internationales Rev. dr. ét. — Revue du droit des étrangers Rev. IA — Review of International Affairs Rev. Inst. Eur. — Revista de Instituciones Europeas Rev. IS — Review of International Studies Abbreviazioni Rev. trim. droit comm. — Revue trimestrielle de droit commercial et de droit economique RTDH — Revue trimestrielle des droits de l’homme RUDH — Revue universelle des droits de l’homme Stanford LR — Stanford Law Review Vanderbilt JIL — Vanderbilt Journal of International Law Virginia JIL — Virginia Journal of International Law Yale JIL — Yale Journal of International Law Yale LJ — Yale Law Journal YEL — Yearbook of European Law YHRC — Yearbook of the Human Rights Committee Introduzione L’indagine sulla natura giuridica del diritto di asilo e i suoi rapporti con lo status di rifugiato anche in relazione all’adozione di misure collettive di espulsione pone molti interrogativi. La disciplina multilivello del diritto di asilo e i differenti inquadramenti giuridici, rappresentano appieno la complessità dell’attuale sistema, caratterizzato da diversi intrecci normativi e giurisprudenziali. Non solo il diritto di asilo assume diverse qualificazioni giuridiche e livelli di tutela, a seconda dei sistemi di riferimento e di disciplina (internazionale, dell’Unione Europea e nazionale), ma soprattutto ad esso vengono riservate varie interpretazioni, in cui legislazione e giurisprudenza sembrano andare, talvolta, in direzioni opposte. Quale sia il ruolo del diritto di asilo rispetto allo status di rifugiato nei vari ordinamenti di normazione non è ancora definito con chiarezza. Il diritto di asilo in alcune regolamentazioni appare meramente prodromico allo status di rifugiato. In altri casi assume un ruolo differente, più ampio ed autonomo, fino ad assurgere a vero e proprio diritto soggettivo di scarsa attuazione concreta. In altri sistemi di disciplina viene svuotato e ridimensionato a livello di mero diritto in negativo, consistente nel divieto di refoulement imposto allo Stato da norme convenzionali consuetudinarie. Nello spazio europeo, non solo quello dell’Unione ma anche quello relativo alla Convenzione europea dei diritti umani, sono state date recentemente delle risposte decise, soprattutto a livello giurisprudenziale. La Corte europea dei diritti umani ha più volte sancito l’inderogabilità del divieto assoluto di tortura e di trattamenti disumani e degradanti, anche nel caso di allontanamento di stranieri, nei casi di flussi di massa o nelle ipotesi di espulsione di terroristi, e la Corte di Giustizia si è tendenzialmente allineata a tali orientamenti. La Convenzione di Ginevra del , che si riferisce allo status di rifugiato, espressamente non impone agli Stati alcun dovere di rico Introduzione noscere l’asilo, al di fuori del solo principio del non refoulement . Nella Convenzione di Ginevra si parla di riconoscimento della qualità di rifugiato, ma la qualità, in termini strettamente giuridici, è diversa dalla titolarità di un solo diritto. Un diritto non è uno status; infatti, in base all’interpretazione fornita da autorevole dottrina generale del diritto , sono due posizioni giuridiche differenti, e la confusione terminologica è sicuramente sintomo di uno “svuotamento” dell’asilo, talvolta obbligato, considerata la mancanza di norme cogenti di disciplina soprattutto a livello internazionale. Lo status è il presupposto di una sfera di capacità e quindi di una serie aperta di poteri e doveri, o di rapporti, che possono variare senza che cambi lo stato . Il diritto invece consiste nella posizione giuridica di vantaggio riconosciuta a favore di un determinato soggetto; è un potere di agire per la realizzazione di un interesse, corrispondente, solitamente, ad un obbligo da parte di un’altra parte (in questo caso lo Stato) per la soddisfazione di tale interesse. Questa confusione terminologica e la riconduzione del diritto di asilo nell’“alveo” dello status di rifugiato, ha spinto alcuni autori ad accomunare il contenuto giuridico delle nozioni di asilante (o asilato) e di rifugiato. Il regime di Ginevra non si applica a qualunque soggetto richiedente asilo, ma ad una specifica categoria di persone: i rifugiati, il cui status viene riconosciuto solo se il soggetto richiedente abbia il timore di subire persecuzioni nel Paese di origine, e purché suddetto timore sia fondato sulla base di elementi oggettivi e ragionevoli. Oggetto della Convenzione di Ginevra è dunque quello di stabilire il trattamento e il livello di protezione del rifugiato cui sia tenuto lo Stato, che ha deciso di accoglierlo . Tra le nozioni di rifugiato e l’asilo esiste sicuramente una correlazione, ma è opinione diffusa in dottrina, quella secondo cui anche a livello internazionale le due posizioni giuridiche non vadano confuse: . B. N, Il futuro della politica europea di asilo, in I, Working Paper, giugno , in http://www.ispionline.it/it/documents/wp__.pdf. . F. S P, Dottrine Generali del Diritto Civile, Napoli, Jovene ; A. T, P. S, Manuale di diritto privato, Milano, Giuffrè , p. . . F. S P, Dottrine Generali del Diritto Civile cit., p. . . R. P M, Il diritto di asilo anni dopo la Dichiarazione universale, in Riv. Int. Dir. Uomo, p. . Introduzione È bene evidenziare che se è possibile godere dell’asilo senza beneficiare dello status giuridico di rifugiato, a contrario nessuna disposizione convenzionale prevede che il riconoscimento dello status di rifugiato comporti un obbligo da parte di uno Stato di accordare l’asilo. La stessa Convenzione di Ginevra, che costituisce il testo fondamentale in materia di protezione dei rifugiati, non fa che un generico riferimento al diritto d’asilo . Ad avviso di altri autori un limitato diritto di asilo, consistente più nel non essere allontanato piuttosto che un diritto alla protezione, deriva indirettamente dall’art. , par. , della Convenzione di Ginevra, che sancisce il principio di non refoulement . Anche questo diritto a non essere respinti è però soggetto a restrizioni causate da contrastanti interpretazioni applicative. Il divieto di non refoulement previsto dal regime di Ginevra non è assoluto ma bilanciabile con il potere/dovere dello Stato di garantire e preservare la sicurezza. Una delle debolezze di questo diritto di asilo “in negativo”, che discende dal sistema di Ginevra, è dovuto all’assenza di un meccanismo internazionale di controllo sul rispetto da parte degli Stati dei loro obblighi, pur tenendo conto degli importanti stimoli forniti dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR). Gli Stati sono stati di fatto liberi di adottare le interpretazioni e le pratiche di espulsione e di respingimento reputate opportune al fine di contenere gli accessi al territorio di stranieri soprattutto nei casi di flussi di massa, particolarmente problematici da un punto di vista della gestione e dell’inquadramento dei medesimi nel caso che siano misti e contano la presenza contemporanea di soggetti richiedenti protezione e migranti economici. Soprattutto i respingimenti alle frontiere e in acque internazionali hanno sollevano molte perplessità sia in Italia che sul piano internazionale, tanto da essere definite, in un primo momento, ipotesi atipiche di espulsione, ma la sentenza del caso Hirsi e altri c. Italia , confermata . E. M M., Evoluzione del regime internazionale in materia di asilo, Riv. Int. Dir. Uomo, , p. . . M P., Il diritto di asilo nell’ordinamento internazionale agli albori del terzo millennio, in Verso una disciplina comune del diritto d’asilo a cura di L. Zagato, Padova, Cedam, . p. . . Corte Europea dei diritti dell’uomo, Grande Camera, Hirsi Jamaa e altri c. Italia, febbraio , ricorso /; Corte Europea dei diritti dell’uomo, Sharifi e altri c. Italia e Grecia, ottobre , ricorso /. Introduzione dalla decisione Sharifi e altri c. Italia e Grecia, della Corte di Strasburgo ha chiarito molti degli aspetti problematici della controversia. In materia di diritto di asilo i dubbi emergono dalla contiguità fra regole e prassi di contrasto all’immigrazione illegale e regole (soprattutto procedurali) volte al riconoscimento dello status di rifugiato e dell’asilo, che operano in un contesto nel quale chi ha diritto all’asilo si presenta quasi sempre sotto la veste di immigrato illegale. Considerate le interazioni tra i differenti livelli di regolamentazione, l’indagine è stata articolata su tre livelli di esame (internazionale, Unione Europea e nazionale). Ogni parte tratta della natura giuridica del diritto di asilo e delle misure collettive di esclusione. Il termine “esclusione” è onnicomprensivo e riferibile a tutte le ipotesi di allontanamento, espulsioni, respingimenti, non ammissioni, rimpatri. Come rilevato in dottrina non è un termine tecnico utilizzato in testi normativi, ma stante la difficoltà di trovare un’unica definizione applicabile ai vari livelli di disciplina verrà spesso utilizzato anche se nella già citata sentenza Hirsi c. Italia la Corte europea dei diritti umani ha optato per un’interpretazione lata del termine “espulsione”, teleologicamente orientata e sistematica, in armonia con gli obiettivi e le disposizioni della Convenzione . I tre piani dell’indagine vengono congiuntamente analizzati e messi in relazione. Il diritto di asilo rappresenta l’occasione per affrontare anche l’intreccio normativo e giurisprudenziale tra i tre sistemi giuridici: internazionale (soprattutto Consiglio di Europa e giurisprudenza della Corte CEDU), europeo e nazionale. L’obiettivo è quello di valutare anche l’incidenza della normativa dell’Unione, soprattutto in merito al regime “comune” dell’asilo, a livello interno. Appaiono, infatti, molto ridotti gli spazi residui di attuazione piena dell’asilo costituzionale, disposizione quasi mai applicata considerata la sua estesa previsione normativa. . M. S, I limiti all’esclusione degli stranieri dal territorio dell’Unione Europea, Torino, Giappichelli, , p. . . Corte Europea dei diritti dell’uomo, Grande Camera, Hirsi Jamaa e altri c. Italia, cit., par. : “la Cour doit établir le sens ordinaire à attribuer aux termes dans leur contexte et à la lumière de l’objet et du but de la disposition dont ils sont tirés. Elle doit tenir compte du fait que la disposition en question fait partie d’un traité pour la protection effective des droits de l’homme, et que la Convention doit se lire comme un tout et s’interpréter de manière à promouvoir sa cohérence interne et l’harmonie entre ses diverses dispositions”. Introduzione Da un punto di vista delle espulsioni collettive, i livelli internazionali e dell’Unione, hanno svolto, e svolgeranno ancora di più, una funzione integrativa e talvolta sostitutiva del regime interno, già a livello definitorio. L’obiettivo è dunque quello di vagliare i rapporti tra il complesso e strutturato regime giuridico dell’asilo e l’adozione di misure collettive considerato che il divieto di respingimento assolve un duplice ruolo giuridico: quello di misura di protezione, seppur prevalentemente in negativo, soprattutto a livello internazionale, e quello di divieto di esclusione anche nel caso afflussi di massa. I rapporti tra asilo e potere dello Stato di rifiutare l’accesso o di allontanare dal territorio appare sempre più delicato nel caso di migrazioni di massa. I recenti fenomeni, che hanno coinvolto e coinvolgono ancora l’Italia in particolar modo a seguito della crisi dei Paesi del Nord Africa, e non solo, ne sono una testimonianza, anche se la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ha ormai tracciato una precisa linea di demarcazione nella definizione delle espulsioni collettive e indicato i limiti, soprattutto procedurali, al potere di espellere.
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