sentenza tar Travi Sud SpaComune di Bonea

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Ottava)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1117 del 2013, proposto da:
Travi Sud Spa, rappresentato e difeso dall'avv. Fiore Pagnozzi, con domicilio eletto
presso Fiore Pagnozzi in Napoli, via Duomo, 348, c/o Iadanza;
contro
Comune di Bonea;
per la condanna
RISARCIMENTO
DEI
DANNI
PER
RESPONSABILITÀ
PRECONTRATTUALE A SEGUITO DELLA PROCEDURA DI EVIDENZA
PUBBLICA PER LA DEFINIZIONE DELLA GRADUATORIA NELL'
ASSEGNAZIONE DI LOTTI IN AREA P.I.P.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2014 il dott. Olindo Di
Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Col ricorso in epigrafe, la Travi Sud s.p.a. agiva per la condanna del Comune di
Bonea al risarcimento dei danni cagionati dalla mancata cessione di lotti ricadenti
in area p.i.p. ed assegnati in esito a procedura ad evidenza pubblica, in misura
complessivamente pari a € 516.844,01 (di cui € 515.285,49, a titolo di prezzo di
cessione indebitamente anticipato e € 1.558,52, a titolo di corrispettivo della
garanzia fideiussoria indebitamente costituita).
2. Ad illustrazione della proposta domanda risarcitoria, deduceva e documentava
che:
- in forza di deliberazione consiliare n. 8 del 13 febbraio 2008 e di conforme
determina dirigenziale n. 45 del 20 maggio 2008, il Comune di Bonea, con bando
del 21 maggio 2008, prot. n. 1600, pubblicato sul BURC il 3 giugno 2008, aveva
indetto una procedura ad evidenza pubblica per l‟assegnazione e la cessione in
diritto di proprietà delle aree assoggettate al piano di insediamenti produttivi
relativo alla località Fratta (adottato con deliberazione consiliare n. 7 del 13
febbraio 2008);
-
in
esito
all‟espletamento
della suindicata procedura
concorsuale ed
all‟approvazione della relativa graduatoria con deliberazione della giunta comunale
n. 8 del 23 febbraio 2009, la Travi Sud era risultata assegnataria dei lotti n. 1, 2, 3,
4, 5, 6, 7 e 8, per una superficie complessiva pari a mq 29.687;
- nel comunicare tale circostanza con nota del 2 marzo 2009, prot. n. 866,
l‟amministrazione procedente aveva richiesto alla ricorrente il “versamento della
somma di € 215.285,49, quale acconto come previsto … nel bando”, pari al 30%
del controvalore globale dei suoli attribuiti;
- il pagamento richiesto era stato, quindi, effettuato dall‟impresa interpellata
mediante bonifico del 10 marzo 2009;
- successivamente, con nota del 9 maggio 2009, prot. n. 1896, il Comune di Bonea,
nel segnalare di aver avviato la procedura espropriativa per l‟acquisizione delle aree
ricadenti in zona p.i.p., aveva invitato la Travi Sud a versare € 723.094,81, “quale
saldo della somma dovuta”;
- la richiesta avanzata era contestata dalla ditta assegnataria sia in quanto il
pagamento a saldo era previsto dalla lex specialis soltanto al momento della stipula
dell‟atto di trasferimento dei terreni sia in quanto la somma indicata non
corrispondeva al prezzo fissato dalla medesima lex specialis in €/mq 23,21;
- in riscontro alla rassegnata contestazione, l‟amministrazione procedente, con nota
del 20 luglio 2009, prot. n. 2825, aveva precisato che: “la richiesta effettuata con la
nota prot. n. 1896 del 9 maggio 2009 voleva tendere a una riduzione dei tempi
prestabiliti per l‟atto di rogito, atteso che la procedura espropriativa avviata
prevede la possibilità per i proprietari di convenire la cessione volontaria”; “il
calcolo operato dalla società assegnataria è (erroneamente) modulato sulle superfici
oggetto di assegnazione non considerando quelle ulteriori (non assegnate) ma da
asservirsi nel complessivo quadro della progettualità del p.i.p.”;
- con nota del 5 maggio 2010, prot. n. 2533, aveva, poi, ulteriormente precisato che
il corrispettivo totale della cessione ammontava a € 1.113.267,65 (di cui €
723.664,59 a titolo di controvalore dei mq 31.179 dell‟area assegnata e €
389.603,06 a titolo di controvalore dei mq 16.786 dell‟area a standards), cosicché la
somma da versare a saldo si sarebbe ragguagliata a € 897.982,16; aveva, quindi,
invitato la Travi Sud a concordare, nell‟incontro fissato per il 13 luglio 2010, la data
della stipula dell‟atto traslativo; invito, quest‟ultimo, reiterato, con nota del 15
ottobre 2010, prot. n. 3601, per la data del 22 ottobre 2010;
- alla luce delle indicazioni ricevute, la ricorrente aveva versato al Comune di
Bonea, mediante bonifico del 28 ottobre 2010, l‟ulteriore importo di € 300.000,00,
con richiesta di trasmissione di “apposito prospetto recante il dettaglio delle
somme ancora dovute” (nota del 29 ottobre 2010);
- con nota del 22 dicembre 2010, l‟amministrazione procedente aveva trasmesso la
bozza della convenzione di cessione delle aree ricomprese in area p.i.p., in favore
della Travi Sud;
- in particolare, ai sensi dell‟art. 2, comma 1, della menzionata bozza di
convenzione, la divisata cessione aveva per oggetto “l‟area di mq 13.602 …
costituente i lotti n. 1, n. 2 e parte del n. 3 della zona p.i.p.”, mentre “la residua
superficie pari a mq 17.577” sarebbe stata “ceduta con separato e successivo atto”;
- ai sensi del susseguente art. 3, il prezzo della cessione dei lotti dianzi enumerati
ammontava a € 485.668,78, cosicché della differenza (€ 29.616,71) rispetto al
maggior importo versato in acconto (€ 515.285,49) si sarebbe tenuto conto in sede
del successivo atto di cessione della residua area;
- in prosieguo, non avendo assicurato il trasferimento dell‟intera area assegnata alla
ricorrente, il Comune di Bonea era stato da quest‟ultima diffidato, con nota
pervenuta il 7 settembre 2012, a restituire la somma anticipatagli, pari a €
515.285,49;
- a dispetto di tale diffida, il medesimo Comune di Bonea, con nota del 2 ottobre
2012, prot. n. 3746, aveva invitato la Travi Sud a presentarsi il 30 novembre 2012
ai fini della stipula dell‟atto traslativo, segnalando che l‟importo totale dovuto si
ragguagliava a € 929.952,98, e poi, con nota del 28 novembre 2012, prot. n. 4542,
aveva differito la data dell‟incontro al 5 dicembre 2012, segnalando che “ad oggi
sono in corso di perfezionamento gli adempimenti … correlati ad alcuni (residui)
atti di cessione volontaria delle aree assegnate alla Travi Sud”;
- con nota del 30 novembre 2012, l‟impresa assegnataria, nel denunciare la
condotta ingiustificatamente dilatoria dell‟amministrazione procedente e la
oggettiva indisponibilità di tutti i terreni attribuitile, aveva declinato l‟invito
rivoltole e ribadito la propria richiesta di restituzione delle somme versate in
acconto.
3. L‟amministrazione comunale intimata non si costituiva in giudizio.
4. All‟udienza pubblica del 19 giugno 2012, la causa veniva trattenuta in decisione.
5. Venendo, innanzitutto, a scrutinare l‟an dell‟invocato danno risarcibile, e, in
particolare, l‟elemento psicologico del denunciato illecito precontrattuale, valga
richiamare l‟indirizzo segnato da Cons. Stato, ad. plen., n. 13/2008, secondo cui
l‟imputazione della responsabilità nei confronti della pubblica amministrazione
non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell‟illegittimità dell‟azione
amministrativa, poiché ciò si risolverebbe in un‟inammissibile presunzione di
colpa, ma comporta, invece, l‟accertamento in concreto della colpa, configurabile
allorquando l‟adozione dell‟atto illegittimo sia avvenuta in violazione delle regole
proprie dell‟azione amministrativa, desumibili sia dai principi costituzionali in
punto di imparzialità e buon andamento, sia dalle norme di legge ordinaria in
punto di celerità, efficienza, efficacia e trasparenza, sia dai principi generali
dell‟ordinamento in punto di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza.
E valga, altresì, richiamare i parametri o indici sintomatico-presuntivi elaborati
dalla giurisprudenza comunitaria (C. giust. CE, 5 marzo 1996, C-46/96 e C-48/93;
23 maggio 1996, C-5/94) – che ha, tra l‟altro, reputato incompatibile con
l‟ordinamento europeo la normativa riversante sul privato l‟onere della prova
dell‟elemento soggettivo della responsabilità dell‟amministrazione (C. giust. CE, 14
ottobre 2004, n. C-275/03; cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 2751/2008) –, recepiti da
quella nazionale (Cons. Stato, sez. IV, n. 5012/2004; sez. V, n. 32/2005; sez. IV, n.
478/2005; sez. V, n. 1346/2007) ai fini dell‟accertamento della colpa
dell‟amministrazione, sintetizzabili nella gravità della violazione (Cons. Stato, sez.
IV, n. 3169/2001; sez. V, n. 32/2005) ed esemplificabili nel grado di chiarezza e
precisione della norma violata, nell‟ampiezza del potere discrezionale attribuito
all‟autorità, nel carattere intenzionale o meno della violazione, nella presenza o
meno di una giurisprudenza consolidata (cfr. Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n.
717/2007) e nell‟eventuale novità della questione.
Con precipuo riguardo alla responsabilità precontrattuale, occorre, nel contempo,
rimarcare che – come già osservato dalla Sezione nella sent. n. 4017/2012 –
l‟obbligo di correttezza e buona fede nelle trattative va, comunque, inteso in senso
„oggettivo‟, ossia nel senso che non si richiede un particolare comportamento
soggettivo di malafede, ma è sufficiente anche il comportamento non intenzionale
o meramente colposo della parte che senza giustificato motivo abbia tradito le
aspettative della controparte (cfr. TAR Liguria, Genova, sez. II, n. 1250/2013).
Ed invero, l‟ipotesi di interruzione delle trattative può costituire fonte di
responsabilità per il contraente, qualora detta interruzione sia da ricondurre a
condizioni ostative o circostanze impeditive note e/o conoscibili, secondo
l'ordinaria diligenza, dalla parte evocata in giudizio – quali, appunto, nella specie,
quelle rivenienti dai procedimenti espropriativi avviati o, vieppiù, dalla carenza di
risorse finanziarie per corrispondere le indennità di espropriazione –.
In tema di responsabilità precontrattuale, la colpa va, cioè, individuata „in re ipsa‟,
quale violazione di legge consistente nella regola che impone alle parti di
comportarsi secondo buona fede e correttezza nelle trattative. Sul punto, si è,
infatti, chiarito che la parte che agisca in giudizio per il risarcimento del danno
derivante da illecito precontrattuale ha l'onere di allegare, ed occorrendo provare,
oltre al danno, l'avvenuta lesione della sua buona fede, ma non anche l'elemento
soggettivo dell'autore dell'illecito, versandosi, come nel caso di responsabilità da
contatto sociale, in una delle ipotesi di cui all'art. 1173 cod. civ. (cfr. Cass. civ., sez.
I , n. 27648/2011).
Ciò
posto,
nella
fattispecie
in
esame,
qualificano
soggettivamente
il
comportamento dell‟amministrazione intimata in termini di macroscopica
violazione dei canoni generali di correttezza e buona fede, e, quindi, di colpa
precontrattuale, l‟inesplicato protrarsi dell‟iter traslativo dell‟area p.i.p. attribuita
alla Travi Sud, l‟inopinata delimitazione della cessione ad una sola porzione di
quest‟ultima, la richiesta di anticipazione dei corrispettivi dovuti a dispetto della
perdurante incertezza circa i tempi di conclusione dei procedimenti espropriativi
dei lotti assegnati.
6. Quanto all‟elemento oggettivo della responsabilità precontrattuale, ricorre la
condotta illecita – contraria ai canoni di buona fede e correttezza in contrahendo –
del Comune di Bonea.
La condotta in parola si è sostanziata nella lesione del legittimo affidamento
riposto dalla Travi Sud nella stipula dell‟atto di cessione dei lotti in zona p.i.p.
assegnatile in esito ad apposita procedura ad evidenza pubblica.
In proposito, giova sottolineare, in punto di fatto, che:
- in seguito all‟espletamento della procedura concorsuale per l‟assegnazione e la
cessione in diritto di proprietà delle aree assoggettate al piano di insediamenti
produttivi relativo alla località Fratta, la ricorrente è risultata assegnataria dei lotti
n. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8, per una superficie complessiva pari a mq 29.687, così come
dalla stessa richiesto in sede di domanda di partecipazione (espressamente
subordinata all‟allegato progetto di insediamento produttivo, “che prevede un
unicum senza soluzione di continuità intermedia stante la essenzialità di disporre di
capannoni che prevedono l‟ingresso di automezzi dal lato sud-est e l‟uscita dal lato
sud-ovest”) e come riconosciuto, con nota del 2 marzo 2009, prot. n. 866,
dall‟amministrazione procedente;
- essa è stata, quindi, invitata a versare, con la medesima con nota del 2 marzo
2009, prot. n. 866, ed ha effettivamente versato, il 30% (€ 215.285,49) del
corrispettivo dovuto, “a titolo di caparra confirmatoria”, entro il termine all‟uopo
previsto dall‟art. 13, comma 3, lett. a, del bando (ossia entro 15 giorni dal
ricevimento della comunicazione di assegnazione);
- è stata, altresì, invitata, con le successive note del 9 maggio 2009, prot. n. 1896, e
del 5 maggio 2010, prot. n. 2533, a versare il saldo (70%, pari a € 723.664,59) del
corrispettivo dovuto e di tale importo ha effettivamente versato, in data 28 ottobre
2010, € 300.000,00;
- e ciò, nonostante essa non sia stata convocata, entro il termine all‟uopo previsto
dall‟art. 12, comma 1, del bando (ossia entro 30 giorni dalla comunicazione di
assegnazione di cui alla nota del 2 marzo 2009, prot. n. 866), per la stipula dell‟atto
traslativo dei lotti assegnatile e nonostante il pagamento del saldo fosse
contemplato dall‟art. 13, comma 3, lett. b, del bando non già „preliminarmente‟,
bensì “contestualmente” alla stipula dell‟anzidetto atto traslativo;
- in seguito all‟ultimo pagamento effettuato dalla Travi Sud (nel cennato
ammontare di € 300.000,00), il Comune di Bonea ha rappresentato che
l‟imminente cessione avrebbe riguardato soltanto “l‟area di mq 13.602 …
costituente i lotti n. 1, n. 2 e parte del n. 3 della zona p.i.p.” (cfr. art. 2, comma 1,
della bozza di convenzione allegata alla nota del 22 dicembre 2010);
- al di là dei generici inviti a stipulate il divisato atto di cessione (cfr. note del 2
ottobre 2012, prot. n. 3746, e del 28 novembre 2012, prot. n. 4542), come
documentato nella perizia giurata depositata da parte ricorrente l‟8 marzo 2013,
non risulta che l‟amministrazione intimata abbia acquisito la disponibilità dei lotti
residui onde alienarli alla ditta assegnataria.
Ora, alla luce delle suindicate circostanze, dedotte dalla ricorrente e rimaste
incontestate ex adverso, è evidente l‟illiceità della condotta assunta dal Comune di
Bonea, per essersi atteggiata in termini ingiustificatamente e indefinitamente
dilatori e per aver contravvenuto all‟impegno sancito con l‟assegnazione dei lotti
richiesti in esito all‟espletamento della procedura concorsuale, così tradendo il
legittimo affidamento in tal senso ingenerato nella Travi Sud.
Al riguardo, è appena il caso di rammentare che è predicabile, in capo
all‟amministrazione, la responsabilità precontrattuale ex art. 1337 cod. civ., se,
dopo l‟indizione e la conclusione di una procedura ad evidenza pubblica –
addivenuta, nella specie, in forza della deliberazione della giunta comunale n. 8 del
23 febbraio 2009, all‟avanzata fase di approvazione della graduatoria e di
assegnazione dei lotti messi a concorso –, non se ne producano i connaturali e
necessari effetti, a causa dell‟ingiustificato arresto dell‟iter avviato, in violazione dei
generali canoni di correttezza e buona fede e con sacrificio degli affidamenti
suscitati nei soggetti interessati (cfr. Cons. Stato, ad. plen., n. 6/2005; sez. V, n.
6137/2007; n. 4947/2008; sez. VI, n. 6264/2008; sez. V, n. 2882/2009; n.
5245/2009; sez. VI, n. 4196/2011; n. 5002/2011; n. 195/2012; TAR Lazio, Roma,
sez. III, n. 8761/2007; sez. II quater, n. 5621/2010; TAR Toscana, Firenze, sez. II,
n. 2418/2008; TAR Puglia, Bari, sez. I, n. 3459/2010; n. 20/2012; TAR Campania,
Napoli, sez. VIII, n. 1646/2012).
7. Con riferimento, poi, alla lesione o meno del bene della vita ambito in
conseguenza dell‟acclarata condotta illecita, ossia con riferimento al rapporto di
causalità tra quest‟ultima e il danno lamentato, il Collegio osserva che, in caso di
responsabilità precontrattuale, il risarcimento, come noto, riguarda il solo interesse
negativo, ossia le spese inutilmente sostenute in previsione dell‟ampliamento della
propria sfera patrimoniale e le perdite sofferte per non aver usufruito di occasioni
alternative di guadagno (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 2680/2008; n. 3380/2008;
TAR Campania, Napoli, sez. I, n. 1794/2006; n. 5687/2007; sez. VIII, n.
1646/2012; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, n. 502/2012).
Nel caso in esame, un giudizio prognostico incentrato sulla documentazione
depositata dalla ricorrente induce a ritenere che effettivamente quest‟ultima non
avrebbe partecipato alla procedura concorsuale de qua e sostenuto le relative spese
né, tanto meno, avrebbe anticipato le somme richiestele, se fosse stata avveduta
della circostanza che, a causa del comportamento dilatorio e omissivo del Comune
di Bonea, non avrebbe potuto acquistare in proprietà, in tempi sufficientemente
ragionevoli, l‟intera area prevista ed assegnata (pari a circa mq 30.000, al netto delle
connesse superfici destinate a standards) ai fini della progettata realizzazione di una
unità produttiva per manufatti prefabbricati.
8. Ciò posto, è ora possibile passare a stabilire il quantum dei danni dalla Travi Sud
(correttamente) individuati nei limiti dell‟interesse negativo, e quindi, delle spese
inutilmente sostenute in vista dell‟acquisizione della richiesta area p.i.p., nonché
ragguagliati all‟importo (€ 516.844,01) complessivamente versato a titolo di
acconto sul prezzo della cessione (€ 515.285,49) e di corrispettivo della costituita
garanzia fideiussoria (€ 1.558,52).
Ebbene, tale importo è reputarsi adeguatamente provato dalla ricorrente attraverso
l‟esibizione sia dei bonifici effettuati il 10 marzo 2009 e il 28 ottobre 2010 sia
dell‟estratto della garanzia fideiussoria (n. 1399088/0/002) rilasciata il 2 luglio
2008.
9. In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte, la domanda di risarcimento
dei danni avanzata dalla Travi Sud risulta fondata e deve essere, pertanto, accolta
nella misura del complessivo importo di € 516.844,01, a titolo restituzione delle
somme indebitamente versate in acconto sul prezzo di cessione dei lotti assegnatile
in esito alla procedura ad evidenza pubblica indetta con determina dirigenziale n.
45 del 20 maggio 2008, nonché a titolo di ristoro dei costi di partecipazione
all‟anzidetta procedura concorsuale.
Sull‟importo sopra indicato compete la rivalutazione monetaria secondo gli indici
ISTAT, trattandosi di debito di valore, con decorrenza dalla data (7 settembre
2012) di recapito della diffida a restituire le somme indebitamente anticipate fino a
quella di pubblicazione della presente sentenza (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. III, n.
3776/2011; TAR Campania, Napoli, sez. VII, n. 5611/2011). Sull‟ammontare così
rivalutato si computeranno gli interessi legali calcolati esclusivamente dalla data di
deposito della presente sentenza fino all'effettivo soddisfo (cfr. Cons. Stato, sez.
VI, n. 3144/2009; sez. V, n. 550/2011)
10. Quanto alle spese di lite, esse devono seguire la soccombenza e, quindi, essere
poste a carico del Comune di Bonea.
Dette spese vanno liquidate in complessivi € 1.500,00 in favore della parte
ricorrente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava),
definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l‟effetto,
condanna il Comune di Bonea al risarcimento del danno cagionato alla Travi Sud
s.p.a. nella misura complessiva di € 516.844,01, oltre rivalutazione monetaria e
interessi legali.
Condanna il Comune di Bonea al pagamento delle spese, dei diritti e degli onorari
di lite, che si liquidano in complessivi € 1.500,00 in favore della Travi Sud s.p.a.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2014 con
l'intervento dei magistrati:
Paolo Corciulo, Presidente FF
Gianluca Di Vita, Primo Referendario
Olindo Di Popolo, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/04/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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