Del. n. 23/2014/CCN Sezione regionale di controllo per la Toscana composta dai magistrati: Gaetano D’AURIA presidente Maria Annunziata RUCIRETA consigliere Paolo PELUFFO consigliere, relatore Nicola BONTEMPO consigliere Laura D’AMBROSIO consigliere Marco BONCOMPAGNI consigliere nell’adunanza del 14 aprile 2014, VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione; VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; VISTO il Regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000, e successive modificazioni; VISTO l’art. 11, comma 19, del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 ottobre 2013, n. 112 (recante disposizioni urgenti per il risanamento delle fondazioni lirico-sinfoniche e il rilancio del sistema nazionale musicale di eccellenza), che attribuisce alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti la funzione di certificare l’attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio; VISTO il decreto del Ministro dei beni e le attività culturali del 1° febbraio 2013 e del 12 settembre 2013 di nomina e di rinnovo del commissario straordinario del Teatro del Maggio Musicale Fiorentino di Firenze; VISTI l’ipotesi di Contratto integrativo aziendale 7 gennaio 2014 per i dipendenti della Fondazione Teatro del Maggio Musicale Fiorentino e l’Accordo a latere in pari data relativo al personale con lavoro intermittente della Fondazione, i cui testi sono stati sottoscritti dalle 1 organizzazioni sindacali rappresentative dei lavoratori e dalla Fondazione nella figura del Commissario straordinario; VISTO il progetto di Piano di risanamento 2014-2016 del 6 marzo 2014; VISTA l’ordinanza 10 aprile 2014, n. 8, con la quale il presidente della Sezione regionale di controllo ha convocato la Sezione per il giorno 14 aprile 2014; UDITO il relatore, cons. Paolo Peluffo; FATTO Con lettera del 10 marzo 2014 il Commissario straordinario del Teatro del Maggio Musicale Fiorentino ha inoltrato, per la prevista certificazione, il “Contratto integrativo aziendale” e l’ “Accordo a latere relativo al personale assunto con contratto di lavoro intermittente”, sottoscritti con le organizzazioni sindacali in data 7 gennaio 2014. A seguito di istruttoria avviata dall’Ufficio con nota del 14 marzo 2014, prot. n. 31, con la quale veniva richiesto di acquisire il CCNL di riferimento per il contratto aziendale e una relazione illustrativa contenente sia la quantificazione – per ogni anno di durata del contratto – degli oneri recati da ciascuna disposizione nonché dell’onere complessivo e delle relative fonti di finanziamento, sia la dimostrazione di congruenza tra gli oneri complessivi del contratto e gli strumenti di programmazione e di bilancio propri della Fondazione, l’ente ha trasmesso una sintetica relazione tecnico-finanziaria e il CCNL per il personale dipendente dalle fondazioni liriche e sinfoniche del dicembre 2001. Successivamente, a seguito di ulteriore e specifica richiesta, inoltrata in data 9 aprile 2014, prot. n. 39, è stato acquisito il progetto di Piano di risanamento 2014-2016 del 6 marzo 2014, elaborato dal commissario straordinario del Teatro del Maggio Musicale Fiorentino. Il Piano, inviato al Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo per la relativa approvazione, da concertare con il MEF, non è stato a tutt’oggi approvato. DIRITTO 1. Il contesto normativo L’art. 11 d.l. 8 agosto 2013, n. 91, convertito con modificazioni dalla l. 7 ottobre 2013, n. 112, nell’ambito della disciplina legislativa finalizzata alla tutela, valorizzazione e rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo, reca “disposizioni urgenti per il risanamento delle fondazioni lirico-sinfoniche e il rilancio del sistema nazionale musicale di eccellenza”. La finalità della norma è quella di far fronte allo stato di emergenza finanziaria e di grave crisi gestionale del settore; i suoi destinatari sono, pertanto, gli enti di cui al d.lgs. n. 367/1996 (e successive modifiche) e alla l. n. 310/2003 (e successive modifiche), che devono pervenire al risanamento delle gestioni e al rilancio delle attività attraverso un complesso sistema di interventi di natura eccezionale, tra i quali sono previste forme concordatarie in materia di debiti con istituti di credito e altri creditori, in combinazione con 2 forme di sostegno pubblico (in particolare, mediante l’accesso al fondo di rotazione, con una dotazione di 75 milioni: art. 11, comma 6), la possibilità di trasferire a una società pubblica (Ales s.p.a., partecipata al 100 per cento dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo-MIBACT) di talune eccedenze di personale amministrativo e tecnico a tempo indeterminato e altre forme di sostegno straordinario condizionate alla puntuale e obbligatoria esecuzione di drastiche azioni di riduzione dei costi strutturali e, contestualmente, di aumento della produzione. L’esecuzione dell’insieme delle disposizioni previste dall’art. 11, commi 1-21, è affidata alla gestione e al monitoraggio di un Commissario straordinario del Governo, nominato dal Ministro dei beni e delle attività culturali, di concerto con il Ministro dell’economia e finanze. Il comma 1, infatti, prevede che il Commissario presenti un “Piano di risanamento” che intervenga “su tutte le voci di bilancio strutturalmente non compatibili con la inderogabile necessità di assicurare gli equilibri strutturali del bilancio stesso, sia sotto il profilo patrimoniale che economico-finanziario, entro i tre successivi esercizi finanziari”. Il Piano di risanamento assume, nell’impianto della norma, natura cogente, come strumento di attuazione di tutte le condizionalità prescritte all’ente che richiede di accedere agli interventi di sostegno pubblico finalizzati a ripristinare la stabilità finanziaria e la solvibilità dell’ente stesso. In particolare, assumono carattere obbligatorio e non opzionale le determinazioni concernenti la riduzione dell’organico e la drastica riduzione del trattamento accessorio, l’aumento della mobilità e della flessibilità e lo smantellamento di apparati amministrativi e gestionali, così da concentrare la pianta organica sul personale strettamente funzionale alla produzione artistica, riducendo al contempo il costo unitario di rappresentazioni ed esecuzioni. Il Piano è obbligatoriamente costituito anche da misure di carattere gestionale sulle produzioni in termini di economicità complessiva e riduzione dei costi unitari delle rappresentazioni, pure attraverso la riduzione di forme di diaria, trasferta, festivi e prime rappresentazioni da corrispondere al personale. La norma individua il contenuto inderogabile del Piano nei seguenti punti: a) rinegoziazione e ristrutturazione del debito; b) indicazione della contribuzione a carico degli enti diversi dallo Stato partecipanti alla fondazione (e, dunque, partecipazione dei soci privati al processo di risanamento straordinario); c) riduzione della dotazione organica del personale tecnico e amministrativo fino al 50 per cento di quella in essere al 31 dicembre 2012 (secondo le modalità di cui al successivo comma 13, che prevede il ricorso alla risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro per il personale che ha raggiunto quaranta anni di anzianità contributiva e, in caso di ulteriore eccedenza, al trasferimento del personale nella predetta società Ales s.p.a.) e razionalizzazione del personale artistico; 3 d) divieto di ricorrere a nuovo indebitamento per il periodo 2014-2016, salvo il ricorso ai finanziamenti di cui al comma 6 (che istituisce un apposito fondo di rotazione); in tal caso il piano deve contenere misure di copertura adeguate; e) l’entità del finanziamento dello Stato a valere sul fondo di cui al comma 6 per contribuire all’ammortamento del debito; f) individuazione delle soluzioni compatibili per riportare l’ente (nell’arco di un triennio) nelle condizioni di attivo patrimoniale e almeno di equilibrio del conto economico; g) la cessazione dell’efficacia dei contratti integrativi aziendali in vigore, l’applicazione esclusiva degli istituti giuridici e dei livelli minimi delle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio previsti dal vigente CCNL e la previsione che i contratti collettivi dovranno in ogni caso risultare compatibili con i vincoli finanziari stabiliti dal piano; g-bis) l’obbligo di verificare che nel corso degli anni non siano stati corrisposti interessi anatocistici agli istituti bancari che hanno concesso affidamenti. Ai sensi del comma 2, inoltre, “i piani di risanamento, corredati di tutti gli atti necessari a dare dimostrazione della loro attendibilità, della fattibilità e appropriatezza delle scelte effettuate, nonché dell’accordo raggiunto con le associazioni sindacali maggiormente rappresentative in ordine alle previsioni di cui al comma 1, lett. c) e g), sono approvati ... con decreto del Ministro dei beni, delle attività culturali e del turismo, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Con il medesimo decreto è definito il finanziamento erogabile ai sensi del comma 6”. Per memoria, si riassume l’insieme delle procedure previste per accedere all’insieme delle agevolazioni pubbliche: 1. il commissario straordinario previsto all’art. 11, comma 3, è nominato con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze; 2. i Piani di risanamento presentati dal Commissario di cui al comma 1 e seguenti sono approvati su proposta motivata del Commissario, sentito il collegio dei revisori, con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze entro 30 giorni dalla loro presentazione; 3. le erogazioni a valere sul fondo di rotazione previsto dall’art. 11, comma 6, sono attuate con contratti tipo, approvati dal Ministero dell’economia e delle finanze (che ne determina il tasso di interesse sui finanziamenti, le misure di copertura annuale di rimborso, le modalità di erogazione e di restituzione anche nei casi di mancato adempimento da parte dell’ente); 4. a valere su tale fondo, è prevista anche la possibilità, all’art. 11, comma 9, di anticipazione per l’anno 2013 di una quota fino a 25 milioni, per decisione del MIBACT su indicazione del Commissario, a valere sulle contabilità speciali di cui all’art. 3, comma 8, del d. l. n. 67/1997, convertito dalla l. n. 135/1997, e successive modificazioni, aperte per la 4 gestione dei fondi assegnati in applicazione dei piani di spesa approvati ai sensi dell’art. 7 d.l. n. 149/1993, convertito dalla l. n. 237/1993, intestate ai capi degli Istituti del MIBACT; 5. il trasferimento di personale in soprannumero dalle fondazioni liriche in oggetto alla società Ales s.p.a. è deliberato con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per i beni e le attività culturali, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e con il Ministro dell’economia e delle finanze; 6. la negoziazione dei contratti di lavoro subordinato delle fondazioni in oggetto, con la ridefinizione di tutte le componenti salariali, trattamenti economici, indennità, diarie etc., è rivista attraverso la predisposizione di un Contratto integrativo aziendale sottoscritto dalla fondazione con le associazioni sindacali maggiormente rappresentative (art. 11, comma 19). L’ipotesi di accordo viene inviata alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, la quale “certifica l’attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e bilancio”, deliberando entro 30 giorni. La norma ipotizza una mancata deliberazione di certificazione da parte della Sezione, prevedendo, in questo caso, un meccanismo di silenzio-assenso; prevede, altresì, il caso del diniego di certificazione, elencando espressamente le conseguenze gestionali e amministrative di esso (riapertura delle trattative per un nuovo accordo, ridefinizione dell’organico da parte dell’ente); prevede, infine, che avverso la deliberazione di diniego, possa essere proposto ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione. Dall’insieme delle previsioni procedurali sopra riassunte si desumono le seguenti considerazioni: - che il termine prescritto per l’emanazione del decreto col quale il MIBACT approva il Piano di risanamento è cogente ma soggetto al raggiungimento del concerto con l’autorità finanziaria di Governo; - che solo da tale decreto di approvazione scaturiscono le conseguenze giuridiche che rendono attuabile il Piano in termini di benefici pubblici di natura finanziaria e gestionale, in assenza dei quali le stesse previsioni di riduzione dei costi di personale previste dal CIA andrebbero completamente revisionate in senso ancor più restrittivo; - che talune essenziali agevolazioni pubbliche previste dalla norma – quale, ad esempio, il trasferimento di personale alla Ales s.p.a. – vengono considerate come acquisite nel CIA, anche al fine di minimizzare i sacrifici richiesti ai dipendenti, ma che esse andrebbero considerate opportunamente ipotetiche, quanto meno in considerazione del complesso iter deliberativo che prevede un decreto di più elevata fonte (DPCM su proposta del MIBACT e con un doppio concerto di “Funzione pubblica” e MEF); - che, in evidente considerazione delle complessità e della successione di decisioni, deliberazioni e valutazioni di diversi soggetti, è altresì previsto (art. 11, comma 2) che “eventuali integrazioni e modificazioni dei piani conseguenti all’applicazione del comma 5 3, lettera c”, debbano essere adottate con la stessa procedura di approvazione del piano originario. 2. Il rapporto di certificazione Il citato art. 11, comma 19, dispone che “il contratto aziendale di lavoro si conforma alle prescrizioni del contratto nazionale di lavoro ed è sottoscritto da ciascuna fondazione, con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative mediante sottoscrizione di un ipotesi di accordo da inviare alla Corte dei conti. L’ipotesi di accordo deve rappresentare chiaramente la quantificazione dei costi contrattuali”. La Sezione regionale competente, pertanto, è chiamata a certificare, nei termini suesposti, “l’attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio”. La norma citata aggiunge che “se la certificazione è positiva, la fondazione è autorizzata a sottoscrivere definitivamente l’accordo”. Se la certificazione non è positiva, “le parti contraenti non possono procedere alla sottoscrizione definitiva dell’ipotesi di accordo e la fondazione riapre le trattative per la sottoscrizione di una nuova ipotesi di accordo, comunque sottoposta alla procedura di certificazione prevista dal presente comma”. Avverso la delibera le parti interessate possono ricorrere alla Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, ai sensi dell’art. 1, comma 169, l. 24 dicembre 2012, n. 228. Il rapporto di certificazione, dunque, si basa su due elementi valutativi: l’attendibilità dei costi quantificati; la compatibilità degli stessi con gli strumenti di programmazione e di bilancio. Poiché il presupposto dell’impianto normativo è la mancata efficacia dei precedenti documenti programmatici e di bilancio, con conseguente necessità del loro superamento onde avviare il risanamento finanziario degli enti, il documento programmatico e di bilancio cui fare riferimento per la certificazione richiesta non può che essere identificato con il Piano di risanamento sopra descritto, del quale l’ipotesi di Nuovo Contratto Integrativo Aziendale, da parte di ciascuna fondazione con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentate, è uno degli elementi costitutivi e obbligatori. La cessazione dell’efficacia dei contratti integrativi aziendali in vigore, infatti, prevista dalla suindicata lett. g) del comma 1 dell’art. 11, comporta la necessità di una loro rinegoziazione, vincolata alla compatibilità con i limiti finanziari stabiliti dal piano. L’accertamento affidato alla Sezione regionale di controllo va, pertanto, considerato quale presupposto di uno degli elementi essenziali affinché l’ente possa accedere ai condizionati benefici previsti dal decreto legge citato. 3. Esame della documentazione Risultano agli atti, pertanto, oltre all’Ipotesi di Nuovo Contratto Integrativo Aziendale (che si definisce di seguito, per brevità, Contratto o Accordo), una relazione tecnico- 6 illustrativa e lo strumento di programmazione e bilancio adottato, consistente nel progetto di Piano di risanamento 2014-2016. Il quadro delle misure complessivamente previste per il risanamento comprende: interventi sulla produzione e sui ricavi; la riduzione del costo del personale; l’ottimizzazione dei costi esterni e di produzione, azioni per il riequilibrio finanziario. Soffermandosi sul primo degli elementi valutativi di competenza di questa Sezione, per l’analisi dell’attendibilità dei costi del contratto in esame e, quindi, delle misure previste per la riduzione dei costi precedentemente sostenuti, rileva, oltre al medesimo, anche il nuovo Organigramma funzionale (Allegato 3 al Contratto) derivante dall’applicazione della lett. c) del comma 1 dell’art. 11, che prevede la riduzione della pianta organica del personale tecnico e amministrativo e la razionalizzazione del personale artistico. Come sinteticamente illustrato nella relazione tecnico-finanziaria acquisita nel corso dell’istruttoria, l’attuazione dei predetti atti comporterà una riduzione complessiva del costo del personale di 1,5 milioni, sia attraverso la rivisitazione di alcuni elementi normativi ed economici del precedente Accordo aziendale, sia mediante il trasferimento di 55 unità di personale alla Ales s.p.a. e il prepensionamento con esodo incentivato di 6 unità appartenenti al Corpo di ballo. Conseguentemente, la consistenza media della pianta organica della Fondazione dovrebbe passare dalle 390 unità presenti nell’esercizio 2014 a 360 unità negli esercizi 2015 e 2016, di cui 331 unità di personale a tempo indeterminato e 59 unità di personale a tempo determinato. Dall’esame del contratto emerge quanto segue. Nelle premesse viene espressamente indicato che si intende dare “puntuale applicazione” alla lett. g), comma 1, dell’art. 11, del citato d.l. n. 91/2013, convertito dalla l. n. 112/2013, in attuazione degli “impegni assunti dalle parti con l’avvio della trattativa sindacale dell’11/10/2013 avente per oggetto la predisposizione di un Piano di risanamento che tra gli elementi inderogabili contiene anche la cessazione dell’efficacia dei contratti integrativi aziendali e la loro rinegoziazione vincolata alla compatibilità con i limiti finanziari stabiliti dal Piano suddetto”. Si esplicita, altresì, che l’approvazione del Piano da parte degli organi competenti viene considerata “condizione sospensiva” dell’efficacia e della validità dell’Accordo. L’art. 1 prevede, infatti, l’applicazione di questo, a partire dalla data di stipula e per la durata di tre anni, “al personale alle dipendenze della Fondazione Maggio Musicale Fiorentino, previa approvazione ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11, comma 2, l. n. 112/2013, il cui rapporto di lavoro sia disciplinato dal CCNL del personale delle fondazioni lirico-sinfoniche vigente, con rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato e a tempo determinato”. E’ fatta salva comunque la validità dell’Accordo a latere. L’Accordo si compone di una Disciplina generale, dove trovano regolamentazione gli istituti giuridici riguardanti il rapporto di lavoro, e di una Disciplina speciale, a sua volta suddivisa in una Parte normativa, contenente “armonizzazione della disciplina dell’orario di lavoro così come prevista dal vigente CCNL” per tutte le tipologie professionali dell’Area 7 Artistica e dell’Area tecnico-amministrativa, e in una Parte economica, contenente l’applicazione degli istituti giuridici e dei livelli minimi delle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio, nonché la loro individuazione ai sensi dell’art. 11 e ss. del vigente CCNL. Gli istituti normativi che rilevano ai fini del raggiungimento degli obiettivi del Piano sono principalmente i seguenti: - Art. 4. Classificazione del personale Area tecnico-amministrativa: “Alla luce della dinamica dei cambiamenti nell’organizzazione del lavoro e della necessità di ridisegnare le Piante organiche mediante l’istituzione di un nuovo modello organizzativo del personale e del lavoro (all. doc. n. 3) anche nel rispetto del Piano di risanamento di cui all’art. 11 legge 112/2013, le parti ritengono che si possa procedere alla definizione di una unica declaratoria del personale che unifichi e sostituisca quella attuale …”; - Art. 6. Mobilità professionale e fungibilità delle mansioni: “… le Parti concordano sulla opportunità di favorire la mobilità interna professionale nel rispetto della fungibilità delle mansioni e degli inquadramenti professionali”; - Art. 13. Straordinario: “Premesso che le prestazioni di lavoro del personale devono essere contenute entro l’orario normale così come stabilito dal CCNL vigente … le parti convengono di limitare al massimo il ricorso all’utilizzo dello straordinario che dovrà essere comunque preventivamente autorizzato tramite sistema applicativo informatizzato gestionale (c.d. Opera) dal proprio responsabile di direzione … ; tutte le prestazioni eventualmente eccedenti l’orario normale di lavoro non saranno né retribuite né maggiorate, ma daranno luogo a giorni compensativi e/o ore di recupero da consumarsi entro e non oltre il 30 aprile dell’anno successivo a quello di maturazione, a mezzo dell’istituto della Banca ore ...”; - Art. 14. Banca ore: “Per il personale al quale non si applica il periodo multiperiodale è costituito l’istituto della Banca ore ossia un meccanismo di compensazione di quelle ore di lavoro eccedenti l’orario giornaliero normale. Tutte le prestazioni eccedenti … daranno luogo a giorni compensativi e/o ore di recupero che andranno inserite in Banca ore … con esclusione di ogni pagamento e/o monetizzazione … Relativamente al personale appartenente all’Area artistica si conferma che le giornate di recupero maturate a far data dall’esercizio 2012-2013 e quelle maturande di cui agli art. 18, 20 e 22 dell’’abrogando Contratto integrativo aziendale si intendono abolite”; - Art. 15. Tempo reale: “… l’Azienda ha facoltà di programmare o meno la prima prestazione giornaliera … ; la durata dello spettacolo, della prova generale o antegenerale sarà quella della effettiva prestazione in regime ordinario ...”; - Art. 18. Attività in giornata festiva: “Fermo restando che di norma l’Azienda cercherà di non programmare attività nelle giornate festive, si conviene di riconoscere per l’attività svolta in tali giornate ed in sostituzione della maggiorazione del compenso, due 8 giorni compensativi da fruire individualmente, fatta salva la compatibilità di esigenze di produzione”; - Art. 24. Mobilità interna e fungibilità delle mansioni nei reparti tecnici di palcoscenico: “Tutto il personale tecnico-operaio … è utilizzabile, a seconda del momento della produzione, sia in laboratorio che in palcoscenico, con riguardo alle specifiche professionalità”; - Art. 25. Attività promozionale ed educativa: “Le parti … convengono … che, nell’ambito del normale orario di lavoro giornaliero, dovrà darsi maggiore sviluppo all’attività di spettacolo a prezzi agevolati per studenti e lavoratori nonché alla programmazione di prove generali con la partecipazione di tale pubblico”. L’art. 23, inoltre, ridisegna la disciplina delle “Trasferte” in conformità a quanto previsto dagli artt. 56, 70, 83, 95, 104 e 115 del vigente CCNL e dal successivo art. 34 dell’Accordo, abrogando espressamente tutte le disposizioni previste, in materia, dai precedenti contratti integrativi. L’attuale disciplina prevede dunque: - per le trasferte nazionali, l’orario giornaliero (comprensivo di viaggi, prove e spettacolo) dovrà essere contenuto entro i limiti delle 7 ore (oltre le quali, fino a 9 per il personale artistico e 10 per il personale tecnico amministrativo, si applica il regime straordinario di cui all’art. 15). Il successivo art. 34 dispone poi, fermo restando quanto previsto dai richiamati articoli del vigente CCNL, il riconoscimento di una “diaria a titolo di rimborso forfetario di spese di vitto così come disciplinato dalla Determinazione del Sovrintendente n. 52 del 21/03/2008 che si intende qui espressamente ed interamente richiamata, come parte integrante del contratto, ad esclusione del punto 3) che si intende abrogato (all. doc. n. 7)”; - per le trasferte internazionali, è “riconosciuta la diaria prevista dalle Tabelle ministeriali di cui alla legge n. 100/2010”. La Parte economica è regolata dalla Disciplina speciale di cui agli artt. 29 e ss. e prevede, in premessa, che “ogni istituto economico salariale, previsto dall’abrogando Contratto integrativo aziendale e/o nascente da precedenti accordi aziendali, patti, regolamenti e/o disposizioni comunque denominati, perderà di efficacia al momento dell’entrata in vigore del presente Contratto”. In particolare, l’art. 29 istituisce un’unica voce retributiva, denominata “PAC” (Premio aziendale consolidato), costituita dagli “istituti giuridici ed i livelli minimi delle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio di cui all’art. 11 e ss. del vigente CCNL” e dispone, altresì, “nel rispetto della compatibilità con i limiti finanziari stabiliti dal Piano di risanamento”, l’erogazione di “una somma consolidata PAC (Premio aziendale consolidato) il cui valore, ridotto in percentuale, determina una riduzione complessiva della retribuzione lorda come da tabella allegata alla presente (Allegato 9) assorbe, sostituendoli, i principali istituti economici dell’abrogando Contratto integrativo aziendale” (Assegno teatrale comunale, Indennità di incentivazione, Premio di risultato, Premio di produzione parte 9 variabile). Il successivo periodo prevede, inoltre, che la “suddetta integrazione salariale, unitamente alla retribuzione prevista dal CCNL vigente, viene considerata quale unica voce di paga e corrisposta mensilmente e ridotta in proporzione rispetto alle giornate di Assenza dovute a: Permessi contrattuali CCNL; Aspettativa non retribuita di cui all’art. 12; Permessi brevi di cui all’art. 11; Congedo parentale, ad esclusione dell’astensione obbligatoria maternità; permessi legge n. 104/92; Malattia fino a 10 giorni e Infortunio non professionale, ferma restando la disciplina normativa in materia”. Il successivo art. 30 regola, invece, una ulteriore voce retributiva riconosciuta soltanto ai dipendenti appartenenti all’Area artistica denominata PAV (Premio aziendale variabile), erogata “in sostituzione di tutte le indennità di esecuzione, in forma variabile e vincolata al raggiungimento di precisi obiettivi di efficienza e produttività … in misura proporzionale al periodo lavorato e strettamente legato alla effettiva Presenza”. Le anticipazioni del Trattamento di fine rapporto sono regolate, infine, dall’art. 31, il quale rinvia alla disciplina di un “apposito regolamento facente parte integrante del presente Contratto (all. doc. n. 8)” e prevede l’erogazione ai sensi di quanto determinato dall’art. 2120 cod. civ. e di quanto disposto con deliberazione n. 52/1997 del Consiglio di amministrazione del Teatro del Maggio Musicale Fiorentino, nonché con l. n. 53/2000. La relazione tecnico-finanziaria inviata dall’ente evidenzia la quantificazione annua degli oneri del nuovo contatto nei seguenti termini (valori in euro): Disposizioni esercizio 2014 esercizio 2015 esercizio 2016 Totale PAC 3.545.409 3.075.929 3.075.929 Totale PAV 1.048.725 1.048.725 1.048.725 Totale CIA 4.594.134 4.124.654 4.124.654 Per il 2014, tuttavia, il costo totale di esercizio è pari a 4.847.037, poiché al Totale CIA occorre aggiungere il costo del personale in esubero nel primo semestre, quantificato in euro 224.597 per i trasferimenti in Ales ed euro 28.306 per gli esodi incentivati. Per la seconda delle valutazioni di competenza di questa Sezione, riguardante la compatibilità dei costi complessivi con il Piano di risanamento, che nella fattispecie costituisce, come detto, lo strumento di programmazione e di bilancio, occorre inquadrare il Contratto in esame nel contesto degli interventi previsti all’interno del medesimo. Le “Direttive strategiche” di riferimento sono quattro: 1) interventi sulla produzione e sui ricavi; 2) riduzione costo del personale; 3) ottimizzazione costi esterni e di produzione; 4) azioni per il riequilibrio finanziario. La situazione dei ricavi, provenienti dalle seguenti fonti: contributi FUS, altri contributi pubblici (tra cui quelli regionali e comunali), contributi privati, attività innovative, 10 altri ricavi e biglietti e abbonamenti netti, mostra un trend negativo del 33 per cento, passando da 41,4 milioni del 2011 a 27,9 del 2013, calcolati senza le anticipazioni previste dal decreto in oggetto. Con l’accesso al finanziamento statale e la prevista anticipazione di 5,5 milioni, il piano ricavi si prospetterebbe in crescita per 4,5 milioni, con un recupero graduale, nel triennio considerato (2014-2016). L’incremento della produzione si basa essenzialmente sulla “implementazione graduale di un sistema produttivo misto tra “teatro di stagione” e “teatro di repertorio” e modulazioni standard per periodi omogenei (opera, sinfonica, danza, “altra musica” e festival), nonché sulla programmazione triennale di un progressivo aumento della produttività e sul rafforzamento del coordinamento e della collaborazione con altre fondazioni lirico-sinfoniche. Tali obiettivi in termini di ricavi implicano considerevoli e particolarmente ambiziosi aumenti del numero di produzioni e di rappresentazioni: da 46 nel 2013 a 61-64-66 nel triennio considerato per le prime; da 157 nel 2013 a 200-233-252, sempre nel triennio considerato, per le seconde. Si ritiene, al riguardo, che tale risultato non possa prescindere dall’applicazione del nuovo Accordo e, in particolare, delle misure di flessibilità e mobilità e riducendo in particolare i costi unitari delle medesime produzioni e rappresentazioni: le prime attraverso co-produzioni, le seconde tramite le determinazioni da assumere in applicazione dell’Accordo in esame. La riduzione del costo del personale è determinata, ovviamente, dalla revisione, con il nuovo Contratto, degli istituti giuridici ed economici sopra descritti (aumento dell’orario di lavoro, blocco straordinari, istituzione Banca ore compensativa, blocco avanzamenti automatici di carriera, abolizione graduatorie, istituzione di un’unica voce retributiva – PAC – legata ad indici di produttività, efficienza e presenza), nonché, in misura determinante, dal ridimensionamento e dalla ottimizzazione delle risorse tramite il nuovo Organigramma funzionale. Oltre alle misure già evidenziate (esodo incentivato di 6 unità di personale e trasferimento di 55 unità alla società Ales) è previsto, infatti, il distacco temporaneo di 12 unità del Corpo di ballo. In termini economici, la riduzione prevista è di 4,5 milioni di euro, di cui 1,5 derivanti dall’applicazione del nuovo Accordo, così articolata: da 22,6 milioni del 2013 a 18,1 nel 2016 (a regime). Sarebbe auspicabile prevedere in ogni caso ulteriori interventi di risparmio sul personale, anche in considerazione del significativo contenzioso sulle cause di stabilizzazione (28 vertenze, che andranno a sentenza entro il 2014). 4 - Gli effetti dell’esame svolto dalla Sezione La circostanza che la procedura di approvazione del Piano di risanamento non sia stata conclusa prima della stipula del contratto in esame induce la Corte ad alcune precisazioni. 11 Il Piano di risanamento costituisce, in primo luogo, il punto di sintesi delle scelte programmatiche compiute dagli enti in funzione della “inderogabile necessità” di assicurare, nell’arco di tre esercizi finanziari, “gli equilibri strutturali dei loro bilanci” (art. 11, c. 1); in secondo luogo, e di conseguenza, l’atto di avvio del processo di risanamento economicofinanziario; in terzo luogo, il documento che – definendo anche l’ammontare del finanziamento pluriennale concesso a ciascuna fondazione sulle disponibilità del fondo di rotazione di cui all’art. 11, c. 6 – rappresenta il riferimento essenziale della valutazione, che la Corte è chiamata a compiere, circa la compatibilità degli oneri recati da ciascun contratto aziendale con gli “strumenti di programmazione e bilancio” (art. 11, c. 19). Sotto i primi due profili, fra i contenuti inderogabili del Piano, già posti in evidenza nei paragrafi precedenti, rilevano in particolare: - “la riduzione della dotazione organica del personale tecnico e amministrativo fino al cinquanta per cento di quella in essere al 31 dicembre 2012 e una razionalizzazione del personale artistico (art. 11, c. 1, lett. c); - la cessazione dell'efficacia dei contratti integrativi aziendali in vigore, l'applicazione esclusiva degli istituti giuridici e dei livelli minimi delle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio previsti dal vigente contratto collettivo nazionale di lavoro e la previsione che i contratti collettivi dovranno in ogni caso risultare compatibili con i vincoli finanziari stabiliti dal Piano (art. 11, c. 1, lett. g). Secondo la legge, tali contenuti debbono formare oggetto di appositi accordi sindacali, a loro volta destinati a confluire nei (progetti dei) Piani di risanamento che gli enti sono tenuti a sottoporre, per l’approvazione, al MIBACT, su proposta del Commissario straordinario (art. 11, cc. 2 e 3). Sotto il terzo profilo, l’approvazione del Piano di risanamento costituisce il presupposto per far luogo alla stipula, in ciascuna fondazione, del contratto aziendale, i cui oneri debbono essere compatibili con il quadro economico-finanziario delineato dal Piano; è, quindi, rispetto al Piano, così come approvato dal Ministero, che la Corte è chiamata a valutare la compatibilità degli oneri implicati dal contratto aziendale. Nel caso in esame, risultano effettivamente stipulati gli accordi sindacali aventi ad oggetto la riduzione del personale (allegato C1 al Nuovo Contratto) e la cessazione di efficacia del contratto integrativo. Il Piano di risanamento non risulta, invece, a tutt’oggi approvato dal MIBACT, benché ad esso presentato al Ministero per i beni e le attività culturali e il turismo il 6 marzo 2014. In questa sede, la Sezione di controllo non può che esprimere, pertanto, una valutazione “allo stato degli atti” circa la compatibilità economico-finanziaria del contratto aziendale, assumendo a riferimento non già il Piano di risanamento approvato dal MIBACT, quanto – in chiave meramente collaborativa – il “progetto di Piano” attualmente all’esame e non ancora approvato dal Ministero. 12 Ne discende, anzitutto, che la valutazione qui espressa della Sezione prescinde dalle eventuali modifiche che al Piano dovessero essere apportate in sede di approvazione ministeriale, restando, perciò, inteso che, ove intervenissero modifiche siffatte, l’ipotesi contrattuale dovrà essere nuovamente sottoposta all’esame di questa Sezione. Ne discende, altresì, che l’eventuale valutazione positiva della Corte in termini di compatibilità economico-finanziaria del contratto aziendale non può che essere condizionata dalla circostanza che il Piano approvato dal Ministero sia in tutto coincidente con il “progetto di Piano” assunto dalla Sezione a riferimento della propria valutazione di compatibilità. 5 - Considerazioni conclusive Con le precisazioni che precedono, l’analisi delle disposizioni previste dall’ipotesi di nuovo CIA sottoscritto dalle parti interessate il 7 gennaio 2014 e trasmesso a questa Sezione il 10 marzo 2014 consente a questa Sezione di ritenere che le misure di riduzione di tutte le componenti dei costi considerate in tale accordo sono coerenti con il raggiungimento degli obiettivi di risanamento indicate dall’ente nel Piano di risanamento trasmesso dal Commissario al MIBACT per l’approvazione il 6 marzo 2014. Non risulta, tuttavia, che sia stato emanato il previsto decreto ministeriale di approvazione del Piano, il quale solo può rendere giuridicamente cogente l’accesso agli istituti agevolativi previsti dalla norma, in assenza dei quali la stessa applicazione del nuovo CIA risulterebbe largamente insufficiente. La mancata approvazione del Piano determinerebbe condizioni che esulano dalla procedura prevista dall’art. 11, comma 19, e quindi non sono considerate in questa sede né farebbero venir meno la coerenza tra l’ipotesi di nuovo CIA e il progetto di Piano di risanamento presentato al MIBACT, che è senza dubbio il documento cui fa riferimento l’art. 11, comma 19, nell’affidare alla Sezione competente della Corte dei conti il compito di accertare la “compatibilità [del contratto] con gli strumenti di programmazione e bilancio”. Va, tuttavia, considerata anche la possibilità che all’approvazione del Piano non segua la tempestiva applicazione degli istituti di agevolazione che, pur previsti dalle norme, sono soggetti a procedure complesse e di incerta durata. Ove, pertanto, i tempi di attivazione di tali istituti si rivelassero tali da non consentire il rispetto del Piano e delle cadenze da esso previste, l’ente dovrà darsi carico di attivare immediatamente la procedura prevista dall’art. 11, comma 2, per operare le “integrazioni e modificazioni” del Piano, necessarie a compensare – sia pure temporaneamente – il venir meno di risorse esterne con più incisive azioni di riduzione dei costi. Il Commissario straordinario avrà cura, nell’ambito delle proprie attribuzioni, di monitorare l’attuazione del contratto aziendale e di riferire a questa Sezione le eventuali situazioni di criticità che dovessero verificarsi nell’applicazione della disciplina normativa contenuta nel d.l. n. 91/2013. 13 P.Q.M. La Sezione esprime certificazione positiva, a condizione che il Piano approvato dal Ministero sarà in tutto coincidente con il “progetto di Piano”, assunto dalla Sezione a riferimento della propria valutazione di compatibilità. Il presente rapporto di certificazione verrà inviato al Commissario straordinario del Teatro del Maggio Musicale Fiorentino, al Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e al Ministero dell’economia e delle finanze. Così deciso in Firenze nell’adunanza del 14 aprile 2014. Il relatore f.to Paolo Peluffo Il presidente f.to Gaetano D’Auria Depositato in segreteria il 14 aprile 2014 Il funzionario preposto al Servizio di supporto f.to Claudio Felli 14
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