Corte dei conti
Sezioni riunite per la Regione Autonoma della Sardegna
PARIFICA DEL RENDICONTO GENERALE
DELLA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA
PER L’ESERCIZIO FINANZIARIO 2013
PARTE II
Relatore
Referendario Roberto Angioni
Magistrati responsabili di specifici approfondimenti:
Consigliere Marcia Maria Paola
Consigliere Valeria Mistretta
Consigliere Lucia d’Ambrosio
Consigliere Valeria Motzo
Impostazione grafica:
Sig.ra Simona Murgia
Sig.ra Daniela Scardigli
SOMMARIO
PARTE II ................................................................................................................ 273
APPROFONDIMENTI MONOTEMATICI .................................................................... 273
CAPITOLO X ........................................................................................................... 275
LA GESTIONE DEI FONDI COMUNITARI NELL’ESERCIZIO FINANZIARIO 2013 ...... 275
I. GLI EFFETTI FINANZIARI IN SEDE DI CHIUSURA DEL P.O.R. SARDEGNA 2000-2006..... 283
1. Il P.O.R. 2000-2006 Sardegna (CCI n. 1999 IT 16 1 PO 010). ................................... 283
II. IL MONITORAGGIO SULLO STATO DI AVANZAMENTO DEI PROGRAMMI COMUNITARI 20072013. .................................................................................................................. 297
1. I Programmi operativi 2007-2013 ........................................................................... 297
2. Criticità del Monitoraggio finanziario ........................................................................ 299
3. Irregolarità riscontrate ed entità delle decertificazioni ................................................ 303
CAPITOLO XI ......................................................................................................... 305
I DEBITI COMMERCIALI ........................................................................................ 305
1. Iniziative adottate dall’Amministrazione regionale per accelerare il pagamento del debito
commerciale ....................................................................................................... 305
CAPITOLO XII ........................................................................................................ 317
LA RILEVAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NELL’AMBITO DELLA
REGIONE, CON PARTICOLARE ATTENZIONE AL FUNZIONAMENTO DEL CONTROLLO
INTERNO DI GESTIONE ......................................................................................... 317
A. Evoluzione normativa ........................................................................................... 317
B. I controlli interni nella regione ............................................................................... 322
CAPITOLO XIII ...................................................................................................... 337
L’AVVOCATURA REGIONALE .................................................................................. 337
CAPITOLO XIV ....................................................................................................... 347
RICOGNIZIONE
ALL’INDAGINE
DELLE
SUL
INIZIATIVE
ASSUNTE
QUADRO DEGLI ORGANISMI
DALLA
REGIONE
IN
ESITO
PARTECIPATI DI CUI ALLA
DELIBERA DELLA SEZIONE DI CONTROLLO N. 52/2013 ........................................ 347
CAPITOLO XV......................................................................................................... 391
LA SPESA SANITARIA REGIONALE E LE INIZIATIVE DI RAZIONALIZZAZIONE E
RIORDINO DELLA RETE. ........................................................................................ 391
1. L’incidenza finanziaria del fabbisogno della Sanità nei bilanci regionali ....................... 391
2. Le risorse assegnate dalla regione agli Enti del Servizio Sanitario Regionale ................ 392
3. La gestione economica. I risultati di esercizio delle Aziende ...................................... 396
4. La rete ospedaliera e le dotazioni di posti letto. ....................................................... 409
5. L’adozione degli atti aziendali da parte delle Aziende ................................................ 416
6. La riorganizzazione della rete territoriale ................................................................ 419
7. Il sistema informativo sanitario integrato regionale SISaR ........................................ 424
PARTE II
APPROFONDIMENTI MONOTEMATICI
All’interno della parte II della presente relazione vengono approfondite alcune tematiche già
oggetto di specifiche indagini sulla gestione da parte della Sezione di controllo della Corte
dei conti per la Regione Sardegna. Nell’ambito di ciascun capitolo, effettuato rinvio alle
relazioni di volta in volta approvate a seguito di adunanza pubblica, vengono messe in
rilievo le maggiori criticità riscontrate.
273
Capitolo X
CAPITOLO X
LA GESTIONE DEI FONDI COMUNITARI NELL’ESERCIZIO
FINANZIARIO 2013
Consigliere Maria Paola Marcia

Introduzione. Considerazioni finanziarie generali.
Per effetto della strategica importanza economico-sociale riconosciuta all’attuazione della
programmazione
comunitaria,
gli
interventi
finanziati
con
entrate
di
provenienza
comunitaria (o cofinanziati con fondi regionali o statali) sono esclusi dall’obbligo del rispetto
dei limiti del patto di stabilità interno, proprio al fine di assicurare un virtuoso ambito di
effettiva manovrabilità delle risorse del bilancio .
Si
consideri,
però,
che
l’acquisizione
dei
finanziamenti
europei
è
condizionata
strettamente dal grado di attuazione degli interventi programmati ed avviene, salve le
somme a titolo di acconti, solo a seguito dell’ accoglimento della richiesta di pagamento da
parte della Commissione europea corredata dalla rendicontazione delle spese, ovvero a
titolo di rimborso. Pertanto il grado di realizzazione dell’entrata comunitaria risulta correlato
non solo alla capacità/velocità attuativa degli interventi di spesa, ma anche al superamento
del vaglio di regolarità da parte della Commissione europea.
A tali fini nell’esercizio 2013 l’analisi delle risultanze finanziarie complessive relative alle
entrate e alle spese di fonte comunitaria presenta particolari criticità, segnalando una
insufficiente capacità di entrata e di spesa, tali da comportare il rischio della perdita dei
finanziamenti e la penalizzazione delle finalità di miglioramento strutturale sottostanti alle
programmazioni comunitarie.
Si consideri, infatti, che nell’esercizio 2013 a fronte di 320,4 milioni di euro stanziati
in sede previsionale, appostati nei titoli II (contributi e trasferimenti d parte corrente
dell’Unione europea) e IV (riscossione di crediti e trasferimenti in conto capitale), le entrate
comunitarie accertate in realtà ammontano a soli 81,2 milioni di euro, mentre i versamenti
si riducono ad appena 2,1 milioni di euro, determinando un carico di residui attivi pari a
79 milioni di euro.
Si consideri, ulteriormente, che anche nell’esercizio precedente si erano prodotti residui
attivi su tale tipologia d’entrata pari a 623,2 milioni di euro. A fine esercizio 2013 i
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
275
Capitolo X
residui totali ammontano a 375,6 milioni di euro, ma la loro effettiva acquisizione
è condizionata dall’esito positivo delle procedure sopradescritte.
ENTRATE PER FONTE - COMPETENZA 2013
Fonte
Titolo I
6.587.733.488,09
5.527.913.518,83
1.059.819.969,26
0,00
0,00
0,00
0,00
UE
0,00
0,00
0,00
0,00
6.272.804.000,00
6.587.733.488,09
FR
240.000,00
0,00
0,00
0,00
320.158.004,98
170.865.891,06
133.943.851,14
36.922.039,92
UE
168.763.441,71
19.993.774,48
2.113.389,70
17.880.384,78
489.161.446,69
190.859.665,54
136.057.240,84
54.802.424,70
FR
72.976.626,90
157.959.318,09
148.902.766,12
9.056.551,97
AS
110.000,00
0,00
0,00
0,00
UE
71.548,42
71.548,42
71.548,42
0,00
9.056.551,97
73.158.175,32
158.030.866,51
148.974.314,54
FR
7.170.000,00
12.518.258,51
12.518.258,51
0,00
AS
517.745.729,56
281.593.704,38
190.923.142,16
90.670.562,22
UE
151.654.565,16
61.136.937,31
3.900,00
61.133.037,31
676.570.294,72
355.248.900,20
203.445.300,67
151.803.599,53
FR
550.000.000,00
0,00
0,00
0,00
AS
0,00
0,00
0,00
0,00
UE
0,00
0,00
0,00
0,00
550.000.000,00
0,00
0,00
0,00
FR
134.790.886,51
108.662.259,75
99.445.785,37
9.216.474,38
AS
4.743.433,31
4.042.228,31
1.859.446,97
2.182.781,34
UE
0,00
0,00
0,00
0,00
139.534.319,82
112.704.488,06
101.305.232,34
11.399.255,72
FR
0,00
0,00
0,00
0,00
AS
0,00
0,00
0,00
0,00
UE
0,00
0,00
0,00
0,00
Totale
0,00
0,00
0,00
0,00
Totale
Titolo VI
Totale
Titolo 0
Totale
generale
FR
7.037.981.513,41
6.866.873.324,44
AS
842.757.167,85
456.501.823,75
326.726.440,27
129.775.383,48
UE
320.489.555,29
81.202.260,21
2.188.838,12
79.013.422,09
8.201.228.236,55
7.404.577.408,40
Totale
276
5.527.913.518,83 1.059.819.969,26
AS
Totale
Titolo V
Residui comp.
6.272.804.000,00
Totale
Titolo IV
Versamenti
FR
Totale
Titolo
III
Accertamenti
AS
Totale
Titolo II
Prev. finali
5.788.780.328,83 1.078.092.995,61
6.117.695.607,22 1.286.881.801,18
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
Fonte
FR
AS
Titolo I
UE
Totale
FR
AS
Titolo II
UE
Totale
FR
AS
Titolo III
UE
Totale
FR
AS
Titolo IV
UE
Totale
FR
AS
Titolo V
UE
Totale
FR
AS
Titolo VI
UE
Totale
FR
AS
Titolo 0
UE
Totale
FR
AS
Totale
generale
UE
Totale
ENTRATE PER FONTE - RESIDUI 2013
Residui al
Accertamenti
Versamenti
Residui comp.
1/1/2013
1.835.244.199,59
1.634.081.973,79
903.144.424,93
730.937.548,86
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.835.244.199,59 1.634.081.973,79
903.144.424,93
730.937.548,86
0,00
0,00
0,00
0,00
410.960.842,37
387.736.416,84
68.987.134,81
318.749.282,03
96.029.420,16
96.021.906,97
58.695.800,50
37.326.106,47
506.990.262,53
483.758.323,81
127.682.935,31
356.075.388,50
107.596.251,10
69.248.485,22
1.622.533,79
67.625.951,43
14.460.793,17
14.460.793,17
0,00
14.460.793,17
0,00
0,00
0,00
0,00
122.057.044,27
83.709.278,39
1.622.533,79
82.086.744,60
36.817,52
35.898,64
4.584,02
31.314,62
1.663.052.975,81
1.329.253.749,00
67.105.255,19
1.262.148.493,81
527.204.389,88
527.204.154,19
267.889.277,44
259.314.876,75
2.190.294.183,21 1.856.493.801,83
334.999.116,65 1.521.494.685,18
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
66.031.651,60
55.999.934,23
45.877.988,34
10.121.945,89
1.193.872,30
1.193.872,30
1.159.272,75
34.599,55
0,00
0,00
0,00
0,00
67.225.523,90
57.193.806,53
47.037.261,09
10.156.545,44
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2.008.908.919,81 1.759.366.291,88
950.649.531,08
808.716.760,80
2.089.668.483,65 1.732.644.831,31
137.251.662,75 1.595.393.168,56
623.233.810,04
623.226.061,16
326.585.077,94
296.640.983,22
4.721.811.213,50 4.115.237.184,35 1.414.486.271,77 2.700.750.912,58
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
277
Capitolo X
Parallelamente sul fronte della spesa si evidenziano inadeguate capacità di impegno
(81,4 milioni di euro su 320,8 milioni di euro stanziati) e di pagamento (appena 31,9
milioni di euro). In particolare, l’analisi delle strategie di spesa è sintomatica dei limiti
d’intervento finanziario che alcuni cruciali settori subiscono per effetto delle difficoltà
attuative in esame, ci si riferisce alle strategie “educazione”, “economia”, “crescita reti
infrastrutturali”, fortemente penalizzate da evidenti lentezze operative.
278
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
Strategia
STRATEGIA 01ISTITUZIONALE
Fonte
FR
26.357.622,11
1.886.041,67
184.823.149,25
4.612.210,78
1.317.672,03
3.294.538,75
1.324.342.878,84
1.110.980.584,05
883.086.971,70
227.893.612,35
FR
243.404.049,05
239.992.658,34
105.917.849,35
134.074.808,99
AS
190.226.398,70
69.205.617,31
33.663.392,44
35.542.224,87
UE
64.112.695,93
28.248.899,03
12.112.957,90
16.135.941,13
497.743.143,68
337.447.174,68
151.694.199,69
185.752.974,99
FR
47.190.776,28
46.362.090,58
21.696.803,16
24.665.287,42
AS
9.609.620,03
3.229.273,78
599.718,01
2.629.555,77
UE
5.176.771,79
2.878.820,67
804.120,95
2.074.699,72
61.977.168,10
52.470.185,03
23.100.642,12
29.369.542,91
FR
442.759.033,13
420.616.546,55
145.929.557,12
274.686.989,43
AS
95.000.118,65
76.437.914,94
38.943.987,70
37.493.927,24
UE
5.137.031,85
3.460.683,94
101.472,88
3.359.211,06
542.896.183,63
500.515.145,43
184.975.017,70
315.540.127,73
FR
3.581.765.513,18
3.563.490.349,34
3.076.018.624,95
487.471.724,39
AS
109.233.657,45
90.860.968,93
26.735.119,22
64.125.849,71
UE
5.612.565,06
105.497,52
30.850,77
74.646,75
3.654.456.815,79 3.102.784.594,94
551.672.220,85
TOTALE
STRATEGIA 04 AMBIENTE E
TERRITORIO
TOTALE
STRATEGIA 05 SERVIZI ALLA
PERSONA
TOTALE
STRATEGIA 06 ECONOMIA
24.471.580,44
44.605.964,06
UE
TOTALE
STRATEGIA 03 PATRIMONIO
CULTURALE
879.883.258,00
Residui
competenza
200.127.493,16
Pagamenti
AS
TOTALE
STRATEGIA 02 EDUCAZIONE
SPESA - COMPETENZE*
Stanziamenti
Impegni complessivi
finali
1.094.913.765,53
1.080.010.751,16
3.696.611.735,69
FR
286.617.408,63
267.494.381,03
144.006.673,88
123.487.707,15
AS
32.076.737,61
17.222.948,43
6.991.920,27
10.231.028,16
UE
27.646.319,07
25.603.274,05
16.171.983,59
9.431.290,46
TOTALE
STRATEGIA 07 FR
CRESCITA DELLE
AS
RETI
INFRASTRUTTURALLI UE
TOTALE
346.340.465,31
310.320.603,51
167.170.577,74
143.150.025,77
364.076.339,67
340.033.889,43
242.709.641,03
97.324.248,40
327.525.177,52
137.904.617,39
12.051.614,22
125.853.003,17
28.322.014,52
16.498.783,93
1.367.953,42
15.130.830,51
719.923.531,71
494.437.290,75
256.129.208,67
238.308.082,08
FR
968.423.548,15
363.541.652,29
319.310.281,20
44.231.371,09
AS
83.986.227,51
83.985.534,71
83.985.534,71
0,00
UE
0,00
0,00
0,00
0,00
1.052.409.775,66
447.527.187,00
403.295.815,91
44.231.371,09
STRATEGIA 08 SOMME NON
ATTRIBUIBILI
TOTALE
FR
7.029.150.433,62
AS
892.263.901,53
6.321.542.318,72 4.935.472.688,69 1.386.069.630,03
505.204.497,60
204.857.328,24
300.347.169,36
UE
320.830.547,47
81.408.169,92
31.907.011,54
49.501.158,38
TOTALE STRATEGIE
8.242.244.882,62
6.908.154.986,24 5.172.237.028,47 1.735.917.957,77
*Dati rilevati alla data del 10/05/2014. I dati definitivi, esposti nelle tabelle di cui al cap. VIII par. 2.2., presentano
marginali differenze.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
279
Capitolo X
280
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
SPESA - RESIDUI
Strategia
STRATEGIA 01ISTITUZIONALE
Fonte
723.803.535,86
378.353.557,25
345.449.978,61
AS
59.192.668,80
26.341.387,18
32.851.281,62
UE
54.138.046,30
54.134.977,32
4.241.598,95
49.893.378,37
883.635.065,39
837.131.181,98
408.936.543,38
428.194.638,60
FR
433.616.042,27
375.713.327,86
192.294.352,87
183.418.974,99
AS
231.079.382,56
211.651.789,78
72.425.356,98
139.226.432,80
UE
104.967.140,37
104.967.140,37
24.357.163,02
80.609.977,35
769.662.565,20
692.332.258,01
289.076.872,87
403.255.385,14
FR
48.315.577,35
40.392.042,61
28.115.249,68
12.276.792,93
AS
62.362.389,81
61.395.587,82
6.796.047,66
54.599.540,16
UE
2.888.018,25
2.888.018,25
1.316.975,53
1.571.042,72
113.565.985,41
104.675.648,68
36.228.272,87
68.447.375,81
FR
547.350.049,05
501.553.004,80
265.378.281,51
236.174.723,29
AS
611.493.794,81
609.084.709,56
65.609.800,29
543.474.909,27
UE
82.811.165,28
82.805.518,81
12.611.450,23
70.194.068,58
1.241.655.009,14
1.193.443.233,17
343.599.532,03
849.843.701,14
FR
780.779.651,95
734.076.286,08
612.106.832,52
121.969.453,56
AS
100.494.619,18
89.458.892,48
23.718.155,32
65.740.737,16
UE
25.026.140,08
25.026.140,08
12.134.522,17
12.891.617,91
TOTALE
STRATEGIA 05 SERVIZI ALLA
PERSONA
TOTALE
STRATEGIA 06 ECONOMIA
Residui dei residui
60.324.854,90
TOTALE
STRATEGIA 04 AMBIENTE E
TERRITORIO
Pagamenti
769.172.164,19
TOTALE
STRATEGIA 03 PATRIMONIO
CULTURALE
Impegni
complessivi
FR
TOTALE
STRATEGIA 02 EDUCAZIONE
Residui iniziali
906.300.411,21
848.561.318,64
647.959.510,01
200.601.808,63
FR
651.598.725,16
517.237.319,69
149.293.494,96
367.943.824,73
AS
103.082.472,49
92.323.310,11
13.032.950,17
79.290.359,94
UE
57.857.438,69
812.538.636,34
462.822.445,98
57.857.438,69
667.418.068,49
403.880.895,68
6.567.509,14
168.893.954,27
154.510.152,64
51.289.929,55
498.524.114,22
249.370.743,04
640.587.163,68
639.676.492,86
71.828.553,00
567.847.939,86
TOTALE
FR
STRATEGIA 07 CRESCITA DELLE
AS
RETI
INFRASTRUTTURALI UE
TOTALE
80.635.194,18
80.635.194,18
34.998.051,90
45.637.142,28
1.184.044.803,84
1.124.192.582,72
261.336.757,54
862.855.825,18
FR
102.901.802,77
92.883.950,43
49.040.199,62
43.843.750,81
AS
13.611.381,80
10.661.467,01
9.329.338,62
1.332.128,39
UE
0,00
0,00
0,00
0,00
116.513.184,57
103.545.417,44
58.369.538,24
45.175.879,20
FR
3.796.556.458,72
3.389.540.363,01
1.829.092.121,05
1.560.448.241,96
AS
1.823.036.059,23
1.773.444.918,42
289.081.589,22
1.484.363.329,20
UE
TOTALE STRATEGIE
408.323.143,15
408.314.427,70
96.227.270,94
312.087.156,76
6.027.915.661,10
5.571.299.709,13
2.214.400.981,21
3.356.898.727,92
STRATEGIA 08 SOMME NON
ATTRIBUIBILI
TOTALE
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
281
Capitolo X
Conclusivamente, il modesto avanzamento procedurale dei progetti finanziati con
fondi europei non consente o rallenta la presentazione delle domande di
pagamento/riconoscimento
alla
Commissione
europea:
in
tal
modo
trovano
giustificazione i ridottissimi indici di versamento delle entrate al bilancio regionale, secondo
quanto si ricava dalle tabelle e dai grafici precedenti.
282
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
I.
GLI EFFETTI FINANZIARI IN SEDE DI CHIUSURA DEL P.O.R. SARDEGNA 200020061.
1. IL P.O.R. 2000-2006 SARDEGNA (CCI N. 1999 IT 16 1 PO 010).
1.1.
E’ stato approvato con decisione Commissione europea C (2000) 2359 dell’8 agosto
2000, modificato più volte fino alla versione definitiva approvata con decisione C (2007)
1991 del 30 aprile 2007, e aveva previsto un investimento complessivo di 4.669,367
milioni di euro, dei quali 1.946,229 di co-finanziamento comunitario così ripartito
per fondo2:

1.155,926 milioni di euro per il F.E.S.R. (59,4%);

357,214 milioni di euro per il F.S.E. (18,3%);

406,078 milioni di euro per il F.E.O.G.A. – orientamento (20,9%);

27,011 milioni di euro per lo S.F.O.P. (1,4%);
La strategia del P.O.R. Sardegna era indirizzato a perseguire gli obiettivi prioritari
individuati dal Quadro comunitario di sostegno, adottato per le regioni italiane rientranti
nell’obiettivo 13, come il superamento del tasso di crescita medio dell’Unione Europea (da
1
La gestione della programmazione con co-finanziamenti comunitari di cui al P.O.R. Sardegna 2000-2006 è stata
oggetto di varie indagini di controllo sulla gestione (art. 3, commi 3° e 6°, della legge n. 20/1994 e s.m.i.) svolte
dal presente Ufficio istruttore e concluse con specifiche deliberazioni da parte dalla Sezione di controllo della Corte
dei conti per la Regione autonoma della Sardegna:
* n. 50/2007 del 15 febbraio 2007, “controllo successivo e monitoraggio sullo stato di attuazione dei fondi
strutturali
in
Sardegna
(POR
2000-2006),
con
rilevazione
delle
irregolarità”
(vds.
http://www.corteconti.it/controllo/regioni_enti_locali/gestione_finanziaria/archivio_dal_1999_al_2007/delibera_50
_2007_sardegna/);
* n. 20/07 del 17 aprile 2008, “controllo successivo sullo stato di attuazione dei fondi strutturali in Sardegna (POR
2000-2006)
con
particolare
riguardo
al
FSE;
con
rilevazione
delle
irregolarità”
(vds.
http://www.corteconti.it/controllo/regioni_enti_locali/gestione_finanziaria/archivio_dal_2008_al_2010/delibera_20
_2008_sardegna/index.html);
* n. 27/2009/PRS del 30 giugno 2009, “aggiornamento dello stato di attuazione dei fondi strutturali in Sardegna
(POR 2000-2006), con rilevazione delle irregolarità e delle sospette frodi, delle azioni di rettifica e recupero
intrapresi.
Verifica
delle
misure
adottate
dalle
Autorità
del
POR
Sardegna”
(vds.
http://www.corteconti.it/controllo/politiche_comunitarie/irregolarita_frodi/delibera_27_2009_sardegna/);
* n. 19/2011/PRS del 28 marzo 2011, “Indagine sulle risultanze finanziarie POR Sardegna 2000-2006 e del Fondo
FEOGA e sulle misure di investimento nelle aziende agricole. Rilevazione irregolarità, recuperi ed effetti della
decertificazione
della
spesa
irregolare”
(vds.
http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sardegna/2011/delibera_19_2011_e_allegat
o.pdf).
La materia ha avuto ampia trattazione nell’ambito delle relazioni di parifica del rendiconto generale della Regione
autonoma della Sardegna (art. 10 del D.P.R. n. 21/1978 e s.m.i.) nel corso degli ultimi anni:
* deliberazione Sez. controllo Corte dei conti per la R.A.S., 21 giugno 2012, n. 56/2012/PARI, parifica rendiconto
generale R.A.S. 2011 (vds. https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=363721/06/2012-SRCSAR);
* * deliberazione Sez. controllo Corte dei conti per la R.A.S., 28 giugno 2013, n. 55/2012/PARI, parifica rendiconto
generale R.A.S. 2012 (vds. https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=288128/06/2013-SRCSAR).
2
Art. 3 del P.O.R. Sardegna approvato con decisione Commissione europea C (2000) 2359 dell’8 agosto 2000.
3
Il regolamento CE n. 1260/1999 del Consiglio.
Lo strumento europeo di sostegno straordinario per le regioni rientranti nell’obiettivo 1 è individuato nell’ambito di
quanto previsto dal regolamento del Consiglio n. 1260/99/CE del 21 giugno 1999, recante disposizioni
generali sui Fondi strutturali, che ha provveduto, in primo luogo, a ridefinire gli obiettivi generali (concentrati in tre
rispetto ai precedenti sei) del nuovo Quadro comunitario di sostegno (Q.C.S.), individuati nella promozione dello
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
283
Capitolo X
ottenere entro il quarto anno) ed il perseguimento della coesione economico-sociale delle
aree interne dell’Isola, secondo i fondamentali principi della concentrazione (attivazione di
un numero limitato e significativo di obiettivi e misure), integrazione (interventi integrati nel
territorio interessato), decentramento ed individuazione della responsabilità di attuazione
degli interventi programmati, verificabilità dei risultati (azione di monitoraggio raccordata
alla valutazione in itinere).
Il P.O.R. Sardegna si articolava in sei assi prioritari, corrispondenti ad ampie
aree tematiche ed un ulteriore asse per l’assistenza tecnica (VII):
I.
valorizzazione delle risorse naturali;
II.
valorizzazione delle risorse culturali;
III.
valorizzazione delle risorse umane;
IV.
sistemi locali di sviluppo;
V.
VI.
miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita associata;
reti e nodi di servizio; assistenza tecnica.
P.O.R. Sardegna – Ripartizione misure e fondi (in milioni di euro)
ASSI PRIORITARI
I - risorse naturali
NUMERO PARTECIPAZIONE
MISURE
U.E.
9
520,628
COSTO
COSTO TOTALE
PUBBLICO
1.041,26
1.072,51
II - risorse culturali
4
189,774
379,548
III - risorse umane
13
283,872
567,744
379,548
567,744
IV- sistemi locali di sviluppo
21
610,495
1.220,99
1.983,34
V - città
3
116,74
233,48
233,118
VI - reti e nodi servizio
4
218,059
436,118
436,118
VII - assistenza tecnica
1
6,661
13,322
13,322
61
1.946,23
3.892,46
4.685,70
TOTALE
Le modalità procedurali, la tempistica, i criteri amministrativi, finanziari e tecnici per
l’attuazione della strategia e degli assi prioritari del P.O.R. Sardegna sono stati esplicati nel
Complemento di programmazione, documento che sviluppa in dettaglio le 61 misure in
cui si articolavano i medesimi assi, individuando per ciascun intervento le caratteristiche
necessarie (valutazione ex ante, indicatori di sorveglianza, categorie dei beneficiari finali,
piano finanziario, ecc.).
sviluppo e dell’adeguamento strutturale delle regioni che presentino ritardi rispetto alla media europea (obiettivo
1) nella promozione della riconversione economico-sociale delle aree con difficoltà strutturali (obiettivo 2) e nella
promozione dell’adeguamento e dell’ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione ed
occupazione (obiettivo 3) nonché dai regolamenti nn. 438/2001 e 2355/2002 recanti le modalità attuative per
quanto riguarda – soprattutto – i sistemi di controllo e di gestione dei contributi concessi.
284
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
Nel corso degli anni il P.O.R. Sardegna 4 e il relativo Complemento di programmazione5
sono stati revisionati e rimodulati in diverse occasioni, in particolare per risolvere incoerenze
tra gli obiettivi del Quadro comunitario di sostegno (Q.C.S.) e quelli del P.O.R.
1.2. La chiusura finanziaria. Alla Commissione Europea è stata notificata, con nota
C.R.P. prot. n. 1681 del 23 febbraio 2012, la versione consolidata del Rapporto finale di
esecuzione (RFE) del POR Sardegna 2000-2006 da parte dell’Autorità di gestione.
Si riportano di seguito i dati finanziari conclusivi con i relativi allegati.
P.O.R. SARDEGNA 2000-2006 al 30 giugno 2009 (per assi)*
ASSE
CONTRIBUTO
TOTALE
IMPEGNI
PAGAMENTI
CAPACITÀ
CAPACITÀ
IMPEGNO PAGAMENTO
1 - Risorse
1.056.164.520,00
1.301.171.438,33
1.208.249.296,28
123,2%
Naturali
2 - Risorse
379.723.372,00
421.288.271,75
380.970.863,71
110,9%
Culturali
3 - Risorse
716.997.130,00
779.980.579,45
714.644.508,28
108,8%
Umane
4 - Sistemi Locali
1.201.947.663,00
1.369.923.390,87
1.193.400.972,55
113,9%
di Sviluppo
5 - Città
371.902.000,00
522.636.534,86
407.909,611,17
140,5%
6 - Reti e nodi di
430.540.000,00
503.917.922,63
402.600.968,64
117,0%
servizio
7 - Assistenza
23.450.000,00
23.288.533,69
23.274.775,27
99,3%
Tecnica
TOTALE
4.180.724.685,00
4.591.832.469,54 4.331.050.993,92
109,8%
FONTE: Rapporto Finale di Esecuzione – R.F.E.
*Elaborazione su dati Monitweb, R.F.E., approvazione Comitato di Sorveglianza del 16 giugno 2010.
114,4%
100,3%
99,6%
99,3%
109,7%
93,5%
99,2%
103,6%
P.O.R. SARDEGNA 2000-2006 al 30 giugno 2009 (per fondi)*
FONDO
COSTO
PROGRAMMATO
FESR
FSE
COSTO AMMESSO
IMPEGNI
PAGAMENTI
CAPACITÀ
CAPACITÀ
IMPEGNI/COSTO PAGAMENTI/COSTO
AMMESSO
AMMESSO
2.600.980.000
3.426.820.412,98
2.972.693.474,00
2.761.119.189,70
86,7%
C80,6%
744.428.000
788.862.940,26
706.609.348,16
702.818.644,29
89,6%
89,1%
87,6%
78,3%
87,2%
84,6%
58,5%
82,3%
FEOGA
770.535.914
970.176.044,51
850.343.234,70
820.670.685,70
SFOP
64.780.771
79.406.550,99
62.186.412,68
46.442.504,23
TOTALE
4.180.724.685 5.265.265.948,74 4.591.832.469,54 4.331.050.993,92
*Elaborazione su dati Monitweb, R.F.E., approvazione Comitato di Sorveglianza del 16 giugno 2010.
Quanto ai pagamenti/erogazioni ricevuti (accreditati) dalla Commissione europea
(quota comunitaria) e dallo Stato (quota nazionale) risulta il seguente prospetto.
4
La prima versione del P.O.R. è stata approvata dalla Commissione europea con decisione C (2000) 2359 dell’8
agosto 2000, successivamente – in seguito alla riprogrammazione di metà percorso – con decisione C (2004) 5191
del 15 dicembre 2004, poi con decisione C (2005) 4820 dell’1 dicembre 2005, infine con decisione C (2007) 1991
del 30 aprile 2007.
5
La prima versione del Complemento di programmazione è stata approvata con deliberazione Giunta regionale n.
47/38 del 21 dicembre 2000, quella attualmente vigente è stata approvata dal Comitato di sorveglianza nella
seduta del 21 dicembre 2004 e notificato alla Commissione europea il 2 marzo 2005, ulteriormente modificata con
procedura scritta del Comitato di sorveglianza notificata alla Commissione europea il 2 dicembre 2005 e, infine,
ancora modificata ed integrata con decisione del Comitato di sorveglianza dell’1 febbraio 2006.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
285
Capitolo X
Pagamenti ricevuti
Quota comunitaria
1.903.909.909,92
Quota statale
1.372.099.738,09
TOTALE
3.346.157.288,01
1.3. Nell’ambito del P.O.R. Sardegna 2000-2006 sono stati finanziati n. 31.006
progetti mentre quelli oggetto di rinuncia da parte del beneficiario ovvero revocati
dalle Autorità POR sono n. 1.560, ma per questi ultimi non è dato rinvenire per quale
importo finanziario complessivo. Di seguito si riferisce il quadro completo dei progetti
rispettivamente finanziati, oggetto di rinuncia da parte del beneficiario in corso d’opera,
oggetto di revoca nei confronti del beneficiario, irregolari e sospesi per effetto di procedure
contenziose.
Progetti non conclusi: revocati – irregolari - sospesi
Asse
I
II
III
IV
V
VI
VII
POR
Fondo
Numero di
progetti
finanziati
Numero di
progetti oggetto
di rinuncia o
revocati
Fesr
Fse
Feoga
Totale
Fesr
Fse
Totale
Fesr
Fse
Totale
Fesr
Fse
Feoga
Sfop
Totale
Fesr
Fse
Totale
Fesr
Fse
Totale
Fesr
Totale
Fesr
Fse
Feoga
Sfop
Totale
1.054
364
167
1.585
452
199
651
543
6.680
7.223
5.580
610
13.730
187
20.113
935
46
981
262
3
265
188
188
9.022
7.902
13.897
187
31.006
21
2
0
23
5
2
7
25
190
215
66
44
1141
23
1.274
21
0
21
20
0
20
0
0
158
238
1141
23
1.560
Numero di progetti
irregolari e/o sospesi
a causa di procedure
giudiziarie o
amministrative
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
1
0
2
In corso di attuazione del programma POR il 35,58% del contributo totale programmato
(4,180 miliardi di euro) è stato, inoltre riversato sui cosiddetti progetti coerenti di I e II
fase per un importo pari a 1.487.830.000,00 euro, in seguito alla rimodulazione degli
286
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
interventi intervenuta nel 2008, da registrarsi alquanto tardiva rispetto alla tempistica del
POR.
La rimodulazione della programmazione inizialmente assunta è certamente attribuibile
alle numerose difficoltà/impossibilità di realizzazione intervenute, in gran parte dovute a
difettosa capacità programmatica di partenza.
Inoltre, sul livello di spesa complessiva così come certificata e richiesta dalle Autorità
regionali in sede di chiusura del POR pesa l’incognita della quota di spesa sostituita per
effetto
delle
decertificazioni,
la
quale
interessa
interventi
non
tempestivamente
programmati, bensì inseriti ex novo in sede di chiusura del Programma, per i quali si discute
ancora in sede comunitaria circa la loro ammissibilità a finanziamento, poichè, invece,
potrebbero determinare l’irreversibile perdita dei finanziamenti.
Ulteriormente si deve rammentare che sulla spesa oggi ancora oggetto di procedura per
il riconoscimento finale di ammissibilità, graveranno i tagli conseguenti al tasso di errore
nel senso che “l’ammontare finanziario del tasso di errore finale determinerà i tagli alle
quote di cofinanziamento europeo e statale, che saranno apportati in sede di saldo finale
con la correlata riduzione della compartecipazione finanziaria al POR” (dalla relazione alla
Corte dei conti del Certificatore indipendente, v. capitolo IV, paragrafo 5).
Con riguardo al complesso degli investimenti inizialmente programmati, i progetti
coerenti di I e di II fase hanno costituito oltre il 35,58% della spesa totale (con
deliberazione n. 36/36 del 12 luglio 2008 la Giunta regionale aveva provveduto
all’aggiornamento del relativo quadro).
P.O.R. SARDEGNA 2000-2006 - PROGETTI COERENTI
FONDO
FESR
COSTO
PROGRAMMATO
2.600.980.000
IMPORTO
INCIDENZA
COMPLESSIVO
PROGETTI
PROGETTI
COERENTI SU POR
COERENTI
SARDEGNA
1.224.610.000
47,08%
RISORSE
LIBERATE E
REINVESTITE
1.083.090.000
FEAOG
770.535.914
44.930.000
5,83%
47.400.000
FSE *
744.428.000
209.000.000
28,07%
14.080.000
SFOP
64.780.771
9.290.000
14,34%
10.300.000
TOTALE
4.180.724.685
Fonte: dati R.A.E.
1.487.830.000
35,58% 1.154.870.000
1.4. La validazione da parte della Commissione europea e gli effetti finanziari.
Secondo quanto reso noto dall’Autorità di gestione (nota C.R.P. prot. n. 2433 del 10
aprile 2014), dopo la conclusione del periodo gestionale del POR Sardegna 2000-2006 è
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
287
Capitolo X
stato avviato un confronto da parte dell’Autorità di gestione con la Commissione europea ai
fini della validazione di interventi e programmi.
Riguardo gli interventi rientranti nei finanziamenti FESR, la Commissione europea ha
inviato in data 12 marzo 2013 la proposta di chiusura del POR Sardegna 2000-2006 con
l’indicazione di possibili correzioni finanziarie, proposta non accolta dall’Autorità di gestione
con nota prot. n. 3008 del 14 maggio 2013. In seguito all’analisi delle controdeduzioni, si è
svolta a Bruxelles in data 26 marzo 2014 una specifica audizione dell’Autorità di gestione
presso i competenti Servizi (D.G. Audit) della Commissione Europea e continuano le
valutazioni in contraddittorio.
Con nota prot. 3906 del 13 giugno 2014 il Direttore generale del CRP ha comunicato che
“attualmente si è in attesa che la Commissione Europea finalizzi il verbale dell’audizione a
seguito del quale saranno formalizzate le eventuali rettifiche finanziarie”.
L’Autorità di gestione si è riservata di comunicare alla Corte dei conti “la chiusura della
procedura, ancora in atto, e le conclusioni finali”.
Per quanto concerne il FSE, la Direzione generale Occupazione della Commissione
europea ha comunicato la chiusura e il calcolo del saldo finale (nota prot. n. 1909614 del 5
giugno 2013).
288
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
POR Sardegna 2000-2006, chiusura interventi FSE
Per quanto concerne il FEOGA, la Direzione generale Agricoltura (DG Agri) della
Commissione europea ha comunicato l’aggiornamento del calcolo del pagamento del
pagamento finale con nota prot. ARES (2012) 1234554 del 18 dicembre 2012.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
289
Capitolo X
POR Sardegna 2000-2006, chiusura interventi FEOGA
Per quanto riguarda lo SFOP, non è tuttora pervenuta la proposta di chiusura da parte
della Commissione europea: la tabella seguente riporta i dati disponibili presso l’Autorità di
gestione e non possono essere considerati definitivi.
290
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
POR Sardegna 2000-2006, chiusura interventi SFOP
Si evidenzia in merito ai fondi FEOGA un taglio concordato di euro 59.055.855,08 e
pagamenti comunitari riconosciuti pari a euro 345.055.792,66, corrispondenti al 96,38% di
quanto programmato. In relazione ai fondi FSE, emergono un taglio pari a euro
30.603.341,44
e
pagamenti
comunitari
riconosciuti
pari
a
euro
672.215.302,85,
corrispondenti al 90,30% di quanto programmato.
Per quanto sopra esposto, non sono disponibili dati di analoga natura riferiti ai
fondi FESR e ai fondi SFOP.
Emerge, allo stato, una prima e necessariamente sommaria valutazione critica
concernente la non completa fruizione dei fondi comunitari previsti nel P.O.R. Sardegna
2000-2006, palesata da tagli concordati fra Commissione europea e Soggetto responsabile
del programma (Regione autonoma della Sardegna), indice di sensibili deficit nel campo
della programmazione e della gestione.
Non si dispone di valutazioni ex post sull’efficacia degli interventi finanziati con il
P.O.R. Sardegna 2000-2006 nel contesto economico-sociale isolano.
1.5. Irregolarità e frodi. Le problematiche dei recuperi e delle decertificazioni.
Va precisato che, a termini di normativa regolamentare Comunitaria, qualora insorga
qualsiasi fatto di qualsiasi natura che renda impossibile la prosecuzione dell’intervento
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
291
Capitolo X
sostenuto con i fondi comunitari, sorge l’obbligo del recupero del contributo erogato, in
particolare quando si tratti di sospetto di “irregolarità” o “frode” 6.
1.5.1 Sul piano sanzionatorio, la Convenzione affida a ciascun Stato membro il compito
di adottare le misure necessarie per sanzionare le condotte fraudolente con sanzioni penali
effettive, proporzionate e dissuasive, anche con la privazione della libertà personale nei casi
più gravi.
In ogni caso, il Soggetto responsabile dell’attestazione del piano avente sostegno
comunitario è tenuto a recuperare la somma erogata7.
L’azione
di
recupero
viene
gestita
a
livello
di
bilancio
regionale
dal
Responsabile di Misura/Linea e può avvenire tramite escussione di polizza
fidejussoria, attraverso compensazione o emanazione di appositi provvedimenti di
richiesta di rimborso.
3.2. Qualora l’irregolarità riguardi una spesa già certificata alla Commissione
europea, la fattispecie è compiutamente disciplinata dalle
procedure previste dai
regolamenti comunitari e il Responsabile di Misura/Linea ha la facoltà di scegliere tra due
opzioni, in base a quanto previsto dalle stesse disposizioni comunitarie (COCOF 10/002/02EN versione finale 17/03/2010):
a) la prima opzione prevede:
6
Per irregolarità si intende, ai sensi dell’art. 1, par. 2 del Regolamento CE 2988/95 del Consiglio del 18 dicembre
1995, qualsiasi violazione alle norme comunitarie posta in essere da un operatore economico (attraverso qualsiasi
comportamento, anche omissivo, intenzionale o colposo6) che arrechi o possa determinare un pregiudizio al
bilancio dell’Unione Europea, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie
percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita. Perché vi sia irregolarità dev’esservi
violazione di normativa (comunitaria o nazionale) comunque posta a tutela degli interessi finanziari dell’U.E.
Accanto alla nozione di irregolarità è possibile rinvenire quella di frode, lesiva degli interessi finanziari dell’U.E.,
contenuta nella Convenzione del 1995, elaborata in base all’art. K.3 del trattato sull’UE, relativa alla tutela degli
interessi finanziari comunitari. L’art. 1, par. 1, lett. a) definisce frode qualsiasi condotta dolosa (anche omissiva)
relativa:
a) all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti od incompleti cui consegua l’illecita
percezione di fondi UE ovvero l’illegittima diminuzione di risorse destinate o gestite al livello UE;
b) alla mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico cui conseguano gli stessi
effetti;
c) alla distrazione di fondi UE per finalità diverse da quelle per cui essi sono stati inizialmente concessi ovvero alla
distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto.
7
La contabilità dei recuperi è prevista dall’art. 61 del Regolamento (CE) n.1083/2006 e, secondo quanto previsto
dal Manuale delle Autorità di Certificazione della programmazione comunitaria Sardegna 2007-2013, dev’essere
tenuta a cura dell’Autorità di Certificazione sulla base delle notifiche effettuate dai competenti Responsabili di
Linea.
Infatti, il Responsabile di Misura/Linea attesta periodicamente all’Autorità di Certificazione l’avanzamento della
spesa attraverso la compilazione di un’apposita scheda di certificazione molto articolata, allegandovi l’elenco delle
operazioni.
L’attestazione di spesa è il documento base per l’attività di verifica effettuata dall’Autorità di Certificazione,
finalizzata alla elaborazione e successiva trasmissione delle certificazioni della spesa e delle domande di pagamento
intermedie e di saldo finale (art 61 del Regolamento (CE) n.1083/2006).
Con l’attestazione di spesa il responsabile di Misura/Linea comunica all’Autorità di Certificazione la presenza di
eventuali spese irregolari in precedenza certificate.
Qualora l’irregolarità riguardi spese non ancora certificate alla Commissione Europea, si attiva la procedura di
comunicazione, procedura che non coinvolge l’Autorità di Certificazione, se non a titolo meramente informativo.
292
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
•
il Responsabile di Misura/Linea può scegliere, in via cautelativa, di eliminare dalla
attestazione di spesa l’intervento oggetto di irregolarità anche prima di effettuare il
recupero;
•
in tal caso l‘Autorità di Certificazione deduce l'importo in questione dalla
successiva domanda di pagamento presentata alla Commissione ovvero, se l'importo
dedotto è insufficiente, rimborsa la differenza all’Unione europea;
•
il recupero verrà poi gestito a livello di bilancio regionale dal Responsabile di
Misura/Linea e potrà avvenire tramite escussione della polizza fidejussoria,
attraverso compensazione o rideterminazione degli importi oggetto di delega (nel
caso di opere pubbliche) o emanazione di appositi provvedimenti di richiesta di
rimborso;
b) la seconda opzione prevede:
•
il Responsabile di Misura/Linea avvia la procedura di recupero e ne da comunicazione, al
più tardi con la successiva attestazione di spesa, all’Autorità di Certificazione perché
possa compilare gli allegati previsti dal format della domanda di pagamento e iscrivere
l’importo nel registro dei recuperi;
•
dopo il recupero, l‘Autorità di Certificazione restituisce gli importi relativi ai pagamenti
irregolari recuperati, maggiorati degli interessi di mora, deducendo l'importo in
questione dalla successiva “dichiarazione delle spese e domanda di pagamento”
presentata alla Commissione ovvero, se l'importo dedotto è insufficiente, rimborsa la
differenza all’Unione europea.
L’opzione prescelta nella quasi totalità dei casi è la prima, definita decertificazione.
E’ opportuno evidenziare che si tratta della modalità operativa largamente utilizzata in
Italia e nel resto dell’Unione europea.
A fronte della velocizzazione impressa per questa via alle richieste di pagamento
formulate alla Commissione (già “ripulite” della quota di spesa irregolare) l’adozione delle
operazioni di decertificazione comporta, però, l’obbligo di realizzare gli interventi con fondi
nazionali e/o regionali, con indubbi significativi riflessi negativi di carattere finanziario. in tali
termini, detti interventi gravano del tutto sul bilancio regionale e nazionale per effetto delle
minori entrate a valere sul bilancio comunitario, ovvero diversamente da quanto era stato
già programmato.
1.6. Irregolarità, frodi, decertificazioni e recuperi nel POR Sardegna 2000-2006.
Dalla banca dati SIDIF (Sistema Informativo delle Irregolarità e Frodi comunitarie)
attivata dalla Corte dei conti presso la centrale Sezione Affari comunitari e internazionali, si
ricava un quadro aggiornato degli effetti finanziari relativi ai programmi comunitari che
interessano la Sardegna discendenti dalla spesa “irregolare”, quale risulta nella sede
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
293
Capitolo X
comunitaria OLAF (Ufficio europeo per la lotta anti-frodi), a cui sono pervenute le relative
dichiarazioni di decertificazione da parte dell’Autorità di gestione del POR Sardegna 20002006.
Nonostante le operazioni di decertificazione, gli importi da recuperare permangono
elevati, restando,
qualora
inevasi, a
carico del
Soggetto gestore del
programma
comunitario, come di seguito sintetizzato:
*fondo FESR: n. 22 casi, per un importo di spesa irregolare pari a euro 84.626.825,52 e
un importo ancora da recuperare di euro 25.930.192,90 (di cui euro 8.855.176,00 di fondi
comunitari);
*fondo FSE: n. 18 casi, per un importo di spesa irregolare pari a euro 1.136.436,00 e un
importo ancora da recuperare di euro 478.675,00 (di cui euro 146.369,00 di fondi
comunitari);
*fondo FEOGA: n. 177 casi, per un importo di spesa irregolare pari a euro
20.682.721,00 e un importo ancora da recuperare di euro 3.752.683,00 (di cui euro
143.546,00 di fondi comunitari);
*fondo SFOP: n. 1 caso, per un importo di spesa irregolare pari a euro 1.411.987,00
interamente recuperato.
POR Sardegna 2000-2006 - fondi FESR, casi irregolarità, decertificazioni,
recuperi
294
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
POR Sardegna 2000-2006 - fondi FSE, casi irregolarità, decertificazioni,
recuperi
POR Sardegna 2000-2006 - fondi FEOGA, casi irregolarità, decertificazioni,
recuperi
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
295
Capitolo X
POR Sardegna 2000-2006 - fondi SFOP, casi irregolarità, decertificazioni,
recuperi
296
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
II. IL
MONITORAGGIO
SULLO
STATO
DI
AVANZAMENTO
DEI
PROGRAMMI
COMUNITARI 2007-2013.
1. I PROGRAMMI OPERATIVI 2007-2013
La programmazione sostenuta da co-finanziamenti comunitari per il periodo 2007-2013
si sostanzia in tante programmazioni quante sono i fondi comunitari coinvolti: FESR, FSE,
PSR, FEP. Inoltre, vi è un coinvolgimento con i piani operativi nazionali di settore PAR FAS,
PON FAS, POin FAS.
1.1. Il PO FESR
Il Programma operativo regionale del Fondo europeo di sviluppo regionale (PO FESR)8 è
il documento di programmazione mediante cui la Regione ha pianificato le risorse disponibili
del Fondo per il periodo 2007-2013. Il POR individua la strategia di sviluppo9 per accrescere
la competitività del sistema produttivo isolano e punta sulla diffusione dell’innovazione, la
valorizzazione delle risorse naturali e culturali e la riduzione della dipendenza energetica
dalle fonti di origine fossile (olio combustibile, carbone, ecc.). Il Programma beneficia di
1.701.679.413 di euro, di cui 680.671.765 euro provenienti dal FESR.
1.2. Il PO FSE
Il Programma operativo regionale del Fondo sociale europeo (PO FSE) 10 è il documento
di programmazione mediante il quale la Regione ha programmato per il periodo 2007-2013
le risorse disponibili del Fondo Sociale Europeo, finalizzate al rafforzamento della coesione
economica e sociale, attraverso un miglioramento delle possibilità di occupazione e di
impiego. Il PO FSE è stato elaborato coerentemente agli orientamenti strategici, alle
8
La strategia di sviluppo regionale è articolata in sette Assi o Priorità di intervento:
Asse I - Società dell’informazione;
Asse II - Inclusione, servizi sociali, istruzione e legalità;
Asse III – Energia;
Asse IV - Ambiente, attrattività naturale culturale e turismo;
Asse V - Sviluppo urbano;
Asse VI – Competitività;
Asse VII - Assistenza tecnica.
9
Il PO definisce anche le modalità di attuazione del Programma, indicando le principali Autorità e Organismi che
avranno il compito di sorvegliare e gestire la sua attivazione ed è accompagnato da tre allegati: la Valutazione Ex
ante, la Valutazione ambientale strategica (V.A.S.) e le Pari Opportunità in Sardegna. Il POR FESR viene attuato
attraverso i criteri di ammissibilità e di selezione delle operazioni, approvati dal Comitato di Sorveglianza.
10
La strategia di sviluppo regionale è articolata in sei Assi o Priorità di intervento:
Asse I - Adattabilità;
Asse II - Occupabilità;
Asse III – Inclusione sociale;
Asse IV - Capitale umano;
Asse V – Trasnazionalità e Interregionalità;
Asse VI - Assistenza tecnica.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
297
Capitolo X
previsioni del Quadro strategico nazionale e ai regolamenti comunitari in tema di politica di
coesione. Il Documento strategico regionale (DSR) e il Piano regionale di sviluppo (PRS)
hanno contribuito a dare una dimensione locale al documento e ad individuare le priorità e
gli obiettivi da raggiungere nel corso della programmazione 2007-2013.
Il PO Sardegna FSE 2007 - 2013 definisce anche le modalità di attuazione del
Programma, indicando le principali Autorità e Organismi che avranno il compito di
sorvegliare e gestire la sua attuazione. Il programma beneficia di 729.291.176,00 euro
(Decisione comunitaria C (2007) 6081 del 30 novembre 2007).
1.3. Il PSR
Il Programma di Sviluppo Rurale (PSR) 2007/2013 della Regione Sardegna definisce le
strategie, gli obiettivi e gli interventi per il settore agricolo, agro-industriale e forestale e per
lo sviluppo rurale dell’Isola per il periodo di programmazione 2007/2013. Le risorse
destinate al finanziamento degli interventi sono pari a euro 1.292.253.805, di cui
574.899.000 provenienti dal Fondo Europeo Agricolo di Sviluppo Regionale (Regolamento
CE 1698/2005 del 20 settembre 2005).
1.4. Il PO FEP
Il Programma operativo del Fondo europeo per la pesca (PO FEP) è stato approvato dalla
Commissione europea il 19 dicembre 2007.
E’ il documento di programmazione nazionale
che attua le misure finanziate col Fondo Europeo per la Pesca, lo strumento finanziario
comunitario per la promozione dello sviluppo sostenibile di questo settore. La dotazione
del Fondo per l’Italia è pari a 424.342.854, il 75% è destinato alle regioni che
rientrano nell’obiettivo Convergenza, il restante 25% è destinato alle altre regioni,
tra cui la Sardegna. Il programma, coerentemente con gli indirizzi indicati nel Piano
strategico nazionale - che fissa priorità, obiettivi e risorse finanziarie da destinare al settore
- e con le disposizioni contenute nei regolamenti comunitari, contiene le modalità attuative
del FEP. In particolare descrive le linee strategiche generali, gli obiettivi globali e specifici;
gli assi prioritari e le misure; il piano di finanziamento e le disposizioni di attuazione. Alcune
misure sono gestite direttamente dall’Amministrazione centrale, altre sono a diretta
gestione regionale, altre ancora sono co-gestite a livello centrale e regionale.
1.5. Il Piano di Azione Coesione
Il "Piano di azione coesione per il miglioramento dei servizi pubblici collettivi al
sud" è il frutto di un percorso condiviso. Per accelerare la spesa dei fondi strutturali
disponibili per il periodo 2007-2013 e rilanciare – nel segno della qualità e dell’efficienza – i
Programmi in ritardo di attuazione, lo Stato italiano, le Istituzioni europee e alcune Regioni
298
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
hanno individuato 5 priorità di intervento su cui concentrare le risorse: istruzione, agenda
digitale, occupazione, servizi di cura e sistema dei trasporti/rete ferroviaria.
La Regione Sardegna ha destinato al Piano di azione coesione circa 395 milioni di
euro: 340,3 provenienti dal cofinanziamento nazionale del Programma Operativo FESR
2007-2013 e circa 54,2 milioni dal POR FSE.
Tali risorse verranno impiegate per il miglioramento delle infrastrutture di trasporto (reti
ferroviarie, grande viabilità stradale, porti), dei servizi di cura, dell’istruzione e per l’Agenda
digitale e per l’occupazione. Il Piano è il risultato del lavoro congiunto del Centro Regionale
di Programmazione, dell’Assessorato del Lavoro e degli altri Assessorati che gestiscono
risorse comunitarie.
Nell’ambito della priorità sistema dei trasporti/rete ferroviaria in Sardegna i
progetti relativi alle reti ferroviarie sono finalizzati alla velocizzazione e alla messa in
sicurezza della rete esistente, all’intermodalità dei sistemi di trasporto e al completamento
delle linee metropolitane di superficie (circa 133 milioni di euro). Le infrastrutture del porto
industriale di Cagliari assorbono risorse per 11 milioni.
La grande viabilità stradale finanzia opere per quasi 79 milioni di euro: si tratta
dell’ampliamento della SS Sassari-Olbia nella tratta di collegamento con l'aeroporto di Olbia,
dell'eliminazione delle intersezioni a raso e della riqualificazione dell’asse attrezzato urbano
della SS 554.
Nel Piano di azione coesione regionale sono previsti 35 milioni per i “servizi di cura”,
intervenendo nelle aree più svantaggiate con azioni di adeguamento delle Case della Salute
e con progetti di domotica. La Regione punta a migliorare, inoltre, le condizioni di vita delle
persone disabili, anziane e/o disagiate e la qualità della vita dei loro familiari.
La Sardegna alle due priorità “Agenda digitale” e “istruzione” ha riservato 54,2
milioni provenienti dal PO FSE e quasi 83 milioni del PO FESR.
L’obiettivo è accrescere l’efficacia delle didattica attraverso la riqualificazione delle
strutture scolastiche e l’introduzione di tecnologie innovative. Gli interventi con Agenda
digitale puntano ad azzerare il digital divide e a moltiplicare le opportunità offerte a cittadini
e imprese: l’accesso alla banda larga entro il 2013 e alla rete ultraveloce entro il 2020.
La priorità “occupazione” mira soprattutto alla creazione di opportunità di lavoro per i
lavoratori svantaggiati e molto svantaggiati, alla promozione di nuova imprenditorialità, al
sostegno di settori strategici quali il turismo e il commercio, al rilancio di aree industriali in
crisi.
2. CRITICITÀ DEL MONITORAGGIO FINANZIARIO
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
299
Capitolo X
Passando alle problematiche della realizzazione e dell’avanzamento finanziario, si è
osservato che i risultati raggiunti in termini di spesa alla chiusura del primo periodo di
attuazione della programmazione comunitaria 2007-2013 (primo biennio 2007-2009 e
successivo biennio 2010-2011 per la conclusione degli interventi) non potevano essere
ritenuti soddisfacenti. I sensibili ritardi nelle procedure di selezione dei beneficiari finali e
nell’attuazione degli interventi da proporre per le successive ammissioni a rimborso
comunitario hanno denotato le più volte richiamate carenze di accorte selezioni degli
obiettivi e valide programmazioni.
Conseguentemente dalle Autorità di gestione, previa approvazione in sede comunitaria,
sono stati modificati i piani finanziari, in particolare quello del PO FESR, (delibera Giunta
regionale 23 dicembre 2011 n. 53/31) con una netta diminuzione della quota UE – e
conseguente crescita della quota nazionale – in diversi Assi proprio per evitare le
conseguenze dell’incombente disimpegno automatico11.
In conseguenza, ai fini di referto sul rendiconto regionale, appare fondamentale
verificare i livelli di attuazione e l’efficacia dei singoli programmi interessati dal sostegno
comunitario 2007-2013.
2.1. Dagli atti acquisiti dalle Autorità regionali, risulta che al 31 dicembre 2013 il PO
FESR vedeva finanziati n. 1.727 progetti per un importo complessivo di risorse
programmate pari a 1.432,9 milioni di euro (105% dei fondi in programma), le risorse
impegnate sono pari a 1.134,2 milioni di euro (83% dei fondi in programma), mentre le
spese effettive ammontano a 856,2 milioni di euro (63% dei fondi in programma), di cui
784,8 milioni di euro certificate.
2.2. Al 31 dicembre 2013 il PO FSE vedeva risorse programmate pari a 675.053.206,00
euro, risorse impegnate pari a 660.436.078,00 euro (97,83% dei fondi in programma),
spese effettuate pari a 505.626.417,83 di euro (74,90% dei fondi in programma), mentre le
spese certificate ammontano a 468.457.132,90 euro (69,40% dei fondi in programma),
importo superiore di quasi 20 milioni di euro rispetto a quanto necessario per il target N+2.
11
La Commissione procede al disimpegno automatico della parte di un impegno di bilancio connesso ad un
programma operativo che non è stata utilizzata per il prefinanziamento o per i pagamenti intermedi o per la quale
non le è stata trasmessa una domanda di pagamento ai sensi dell'articolo 86 entro il 31 dicembre del secondo anno
successivo a quello dell'impegno di bilancio nell'ambito del programma, salvo l'eccezione di cui al paragrafo 2 (art.
93, del regolamento CE/1083/2006). Ulteriore casistica specifica è sintetizzata in
http://www.dps.tesoro.it/documentazione/docs/uver/normativa/Disimpegno%20automatico.pdf
300
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
Programmazione FESR al 31 dicembre 2013
PROGRAMMAZIONE FSE AL 31 DICEMBRE 2013
IMPEGNI FSE AL 31 DICEMBRE 2013
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
301
Capitolo X
PAGAMENTI FSE (SPESE EFFETTIVAMENTE SOSTENUTE DAI SOGGETTI
BENEFICIARI) AL 31 DICEMBRE 2013
Si deve evidenziare che la Commissione europea (note ARES n. 3719540 del 13
dicembre 2013 e n. 395007 del 18 febbraio 2014) ha interrotto i termini di pagamento, ai
sensi dell’art. 91 del Regolamento generale fondo FSE, riguardo le domande di ottobre e
dicembre 2013 a causa delle carenze riscontrate in precedente missione di audit riguardanti
sia attività di competenza dell’Autorità di gestione (sistemi informatizzati di contabilità,
sorveglianza e informativa finanziaria) che attività proprie dell’Autorità di Audit (procedure
di controllo).
2.3. E’, inoltre, risultato che al 31 dicembre 2013 il PSR vedeva risorse programmate
pari a 1.271,4 milioni di euro (99,00% dei fondi in programma), risorse impegnate pari a
1.060,6 milioni di euro (82,56% dei fondi in programma), mentre le spese effettuate
ammontano a 840,7 milioni di euro (65,43% dei fondi in programma).
Di seguito si espongono i dati finanziari resi disponibili da sito ufficiale della Regione,
aggiornati al 31.12.2013 esposti per Assi (v. elenco pag. 17), mentre non si dispone degli
stati di avanzamento finanziario degli ulteriori programmi “minori” con fondi comunitari.
302
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo X
3. Irregolarità riscontrate ed entità delle decertificazioni
Nell’ambito dell’attuazione del PO FESR sono state riscontrate (nota C.R.P. prot. n. 2263
del 4 aprile 2014) n. 14 irregolarità, per un importo complessivo pari a euro 11.027.914,65,
relative a violazioni della disciplina degli appalti (decreto legislativo n. 163/2006 e s.m.i.),
interamente oggetto di decertificazione.
Nell’ambito dell’attuazione del PO FSE sono state riscontrate (note Direzione gen.le
Ass.to reg.le Lavoro prot. n. 13616 del 2 aprile 2014 e prot. n. 17230 del 29 aprile 2014)
irregolarità per un importo complessivo pari a euro 1.303.425,29, determinate, in
particolare, dall’interpretazione della complessa normativa sui “costi ammissibili”.
Deve
segnalarsi, in proposito, un positivo elemento di discontinuità rispetto alla precedente
programmazione comunitaria 2000-2006, che ha consentito la forte riduzione delle spese
considerate irregolari e, conseguentemente, decertificate: “le verifiche amministrativocontabili
vengono
infatti
espletate
sul
100%
delle
operazioni/progetti
prima
della
presentazione della domanda di pagamento ovvero della certificazione della spesa alla
Commissione Europea, in concomitanza della gestione dell’intervento, al contrario della
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
303
Capitolo X
precedente programmazione dove veniva garantito il controllo rendicontale alla chiusura del
progetto”. La modifica delle procedure di controllo ha portato alla riduzione a percentuali
minimali delle spese irregolari decertificate rispetto a quelle complessive (circa 0,28% delle
spese certificate al 31 dicembre 2013, pari a euro 468.457.139,90).
Nell’ambito dell’attuazione del PSR è stata riscontrata una sola “irregolarità” in senso
tecnico, per la quale è stata effettuata da Agea – Servizio contenzioso comunitario12
l’escussione delle relative due polizze fidejussorie, e alcune richieste di restituzione per
errori
amministrativi, riduzioni
ed
esclusioni
per un
importo
complessivo di
euro
2.906.410,44, dei quali euro 2.309.980 già recuperati (euro 596.430,29 devono essere
ancora recuperati).
12
Si deve ricordare che per la Sardegna l’Organismo pagatore è rappresentato dall’Agenzia per le erogazioni in
agricoltura – Agea.
304
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XI
CAPITOLO XI
I DEBITI COMMERCIALI
Consigliere Valeria Mistretta
1. INIZIATIVE ADOTTATE DALL’AMMINISTRAZIONE REGIONALE PER ACCELERARE IL PAGAMENTO
DEL DEBITO COMMERCIALE
Come illustrato nella relazione relativa al rendiconto 2012 13, a seguito dell’entrata in
vigore del decreto legge n. 35 dell’8 aprile 2013, convertito nella legge n. 64 del 6 giugno
2013, che detta disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica
amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di
versamento di tributi degli enti locali, l’Amministrazione regionale aveva svolto una
ricognizione dei debiti di parte capitale certi liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre
2012, ovvero dei debiti di parte capitale per i quali sia stata emessa fattura o richiesta
equivalente di pagamento entro il predetto termine, al fine di una successiva esclusione di
tali pagamenti dai vincoli del patto di stabilità interno.
Già in precedenza l’Amministrazione aveva iniziato una ricognizione per dare attuazione
a quanto disposto del decreto legislativo n. 192 del 9 novembre 2012 che impone una
tempistica rigida per il pagamento dei debiti commerciali derivanti da transazioni concluse a
decorrere dal 1° gennaio 2013.
Il sistema contabile della Regione consente di rilevare la fase della liquidazione del
debito, che coincide con il momento nel quale il credito viene riconosciuto e certificato
dall’Amministrazione e quindi diviene esigibile il relativo pagamento.
I debiti commerciali (art. 2 D.L. n. 35/2013).
Dal 20 al 31 dicembre 2012 erano stati liquidati debiti commerciali per un totale di 129
fatture e per un ammontare complessivo di 1.746.661,15 euro, di cui 1.097.233,44 euro sul
titolo I (parte corrente) e 649.427,71 sul titolo II (parte capitale).
La Ragioneria regionale, con nota prot. n. 15817 del 3 maggio 2013, evidenziava i
risultati della ricognizione, operata sulla base dei dati certificati dalle Direzioni generali circa
il debito pregresso – comprensivo dei trasferimenti in favore degli Enti Locali e di altri debiti
13
Capitolo 11
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
305
Capitolo XI
in favore di enti o società controllati o partecipati – maturato al 31 dicembre 2012 ai sensi
del D.L. 35 e non ancora pagato alla data di entrata in vigore del decreto stesso (9 aprile):
Complessivo debito sui residui in conto
205.000.000,00 di cui debito commerciale: 12.000.000,00
capitale*
Complessivo debito sui residui di parte
182.000.000,00 di cui debito commerciale:
4.000.000,00
corrente*
Totale
387.000.000,00
16.000.000,00
*comprensivo dei trasferimenti in favore degli enti locali e di altri debiti in favore di enti o società
controllati o partecipati, maturato al 31/12/2012 ai sensi del DL 35 e non ancora pagato alla data di
entrata in vigore dello stesso DL (9 aprile)
Infine, l’analisi dei dati contabili presenti a sistema circa i pagamenti già effettuati per
l’assolvimento del debito commerciale pregresso, maturato al 31 dicembre 2012, aveva
consentito di rilevare i seguenti importi:
debito commerciale già pagato al 9 aprile 2013:
sul titolo I - 242 fatture - 14.777.000 euro
sul titolo II – 38 fatture - 1.470.000 euro.
Successivamente, con la nota n. 1764 del 20 gennaio 2014, la Ragioneria precisava che
per ciò che concerne il debito di parte corrente maturato dall'Amministrazione regionale al
31.12.2012 ai sensi del D.L. 35/2013 - comprensivo del debito derivante da transazioni
commerciali
contratte
dalla
medesima
Amministrazione
e
di
quello
derivante
da
trasferimenti ad altri soggetti - alla data del 10 gennaio 2014 non era ancora stato
completato il monitoraggio per certificare il grado di assolvimento del debito scaduto di
parte corrente come censito ad aprile 2013 (pari a circa 182 milioni di euro) o per
aggiornarne l'entità, così come avvenuto in riferimento al debito in conto capitale e ai
relativi pagamenti.
Con la stessa nota, in relazione al debito dell’Amministrazione regionale derivante dalle
transazioni commerciali, la Ragioneria regionale rappresentava che fin dagli ultimi mesi
dell'esercizio 2012 aveva collaborato per la messa a punto e l'implementazione sul sistema
informatico di nuove funzionalità, che consentissero il caricamento e la tracciabilità delle
fatture di debito commerciale e/o delle richieste equivalenti di pagamento con il relativo
scadenzario; tale implementazione era stata resa disponibile e operativa da gennaio 2013.
Nella stessa nota veniva illustrata la situazione al 31.12.2013, distintamente per i
capitoli di parte corrente e di parte capitale, riferita alle fatture o richieste equivalenti di
pagamento rilevate tramite il sistema informatico regionale.
306
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XI
Totale pagamento fatture esercizio 2013 (su
residui e competenze)
N.
fatture
Totale
liquidato
Media gg. ricevimento
fattura/quietanzamento
7.420
353.580.378,41
68
di cui
- transazioni commerciali 2012 e precedenti (corrente e capitale)
Titolo
N. fatture
Tot. Liquidato
Media gg ricevimento
fattura/quietanzamento
1*
1803
66.760.485,33
92
2**
643
51.524.622,02
79
Totale
2.446
118.285.107,35 88
* di cui euro 16.529.929,73, per un totale di 435 fatture pervenute al 31/12/2012
** di cui euro 3.665.626,69, per un totale di 83 fatture pervenute al 31/12/2013
- transazioni commerciali competenza 2013 (corrente e capitale)
Medi gg ricevimento
fattura/quietanzamento
1*
4603
194.450.563,20
58
2**
371
40.844.707,86
57
Totale
4.974
235.295.271,06 58
* di cui euro 725.912,27, pagati su riassegnazione di somme perente per un totale di 55 fatture pervenute al 31/12/2012
** di cui euro 635.181,29, pagati su riassegnazione di somme perente per un totale di 7 fatture pervenute al 31/12/2012
Titolo
N. fatture
Tot. Liquidato
Per quanto concerne il debito di parte capitale maturato dall'Amministrazione regionale
al 31.12.2012, derivante sia da transazioni commerciali dell'Amministrazione sia da
trasferimenti ad altri soggetti (Enti locali e altri soggetti pubblici o privati), la direttiva
Presidenziale n. 3745 del 29 maggio 2013 e la successiva deliberazione della Giunta
regionale n. 22/40 del 17 giugno 2013 avevano disposto che le direzioni generali
provvedessero tempestivamente e prioritariamente all'assolvimento dei relativi pagamenti.
Nel ricordare che l'art. 1, commi 7 e 8, del D.L. 35/2013 ha consentito alle regioni di
liberare spazi finanziari sul patto di stabilità interno 2013 finalizzandoli all'assolvimento del
debito in questione, la Direzione generale della Ragioneria ha altresì precisato di aver
adottato al proprio interno le misure organizzative idonee a conferire priorità alla
lavorazione dei provvedimenti di liquidazione e pagamento del predetto debito scaduto e, in
tale ottica, ha richiesto periodicamente - tra luglio e novembre - con varie note … indirizzate
alle competenti direzioni generali di attestare il debito scaduto al 31.12.2012 - sia già
pagato che ancora da pagare - con le connesse motivazioni, fornendo le indicazioni
operative necessarie e la modulistica utile per le relative certificazioni di spesa.
Di seguito le ulteriori informazioni comunicate dalla Ragioneria sempre nella nota n.
1764.
Sintesi dei dati certificati dalle Direzioni generali al 30 giugno 2013
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
307
Capitolo XI
- Da pagare: 149.511.859,84 (spesa interamente soggetta alle limitazioni del patto di
stabilità)
- Pagato 157.074.068,80 ( di cui 149.500.493,63 entro il patto di stabilità)
Sintesi dei dati certificati dalle Direzioni generali 31 agosto 2013
-Da pagare: 78.948.939,59 (spesa interamente soggetta alle limitazioni dei patto dì
stabilità)
-Pagato: 244.434.774,00 (di cui 220.434.773,95 entro il patto di stabilità)
Nella finanziaria regionale per il 2013, approvata con la legge n. 12 del 23 maggio 2013,
al comma 13 dell’articolo 5 è stabilito che È autorizzata nell'anno 2013 la spesa di euro
6.000.000 quale onere in conto interessi per l'assolvimento del debito commerciale in
essere in capo all'Amministrazione regionale e agli enti appaltanti per opere assistite da
finanziamento regionale; la Giunta regionale, su proposta dell'Assessore competente in
materia di credito, definisce il relativo programma d'intervento (UPB S08.01.007). La
presente autorizzazione di spesa, qualora si acceda alla linea di credito di cui agli articoli 2 e
3 del decreto legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti
scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali,
nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali), è utilizzata per far fronte alla
copertura dei relativi oneri.
Dai dati di chiusura del bilancio regionale si rileva la seguente situazione riguardo al
predetto stanziamento:
UPB S08.01.007
Spese generali per mutui, prestiti obbligazionari, anticipazioni di cassa, riscossioni e
cessione dei crediti
Capitolo SC08.0140
Debito commerciale
Stanziamento
iniziale
Variazioni
Stanziamento
Finale
Impegnato
Complessivo
C/Competenza
Economie
Residui
passivi
competenza
6.000.000,00
-5.000.000,00
1.000.000,00
0,00
1.000.000,00
0,00
Con la legge regionale 5 novembre 2013, n. 31, avente ad oggetto “Bilancio di
previsione per l'anno 2013: incremento del fondo per la riassegnazione di somme perente”,
nel bilancio della Regione per l'anno 2013 il fondo per la riassegnazione dei residui perenti
iscritto in conto dell'UPB S08.01.004 (Cap. SC08.0045) è stato incrementato di 75.170.000
euro, a seguito della verifica dell'incapienza del fondo perenzioni, necessario ad assolvere il
debito scaduto (sia in riferimento alla spesa capitale che a quella corrente).
308
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XI
Con la deliberazione n. 49/13 del 26 novembre 2013, la Giunta regionale dava mandato
all’Assessore della Programmazione di ripartire gli ulteriori spazi finanziari disponibili e quelli
eventualmente liberati per effetto dell’articolo 1, comma 7, del D.L. n. 35/2013, a seguito
dell’acquisizione da parte della Direzione generale del bilancio della certificazione di tutte le
Direzioni generali dell’avvenuto pagamento di tutto il debito in conto capitale scaduto al
31.12.2012, e di adeguare, qualora necessario, i plafond di spesa in termini di competenza
finanziaria e di competenza euro compatibile assegnati alla Presidenza e agli Assessorati.
Di conseguenza, la Direzione generale del bilancio ha provveduto a disporre le relative
nettizzazioni di spesa sul patto di stabilità (art. 1, commi 7 e 8, del D.L. 35/2013)
ripartendo gli ulteriori spazi finanziari tra le diverse Direzioni generali.
La nota della Ragioneria riporta quindi i dati riepilogativi del debito di parte capitale
maturato al
31.12.2012
e dei
relativi
pagamenti
secondo le
certificazioni
e gli
aggiornamenti delle competenti Direzioni generali, in base alle quali il debito stesso è
risultato assolto nella sua totalità.
Sintesi dei dati al 31.12.2013, aggiornati e certificati dalle Direzioni generali:
Complessivo debito in conto capitale scaduto al 31.12.2012 e interamente pagato al
31.12.2013: euro 302.360.618,86, di cui 277.412.314,27 entro il patto dì stabilità.
Una tabella del sito del MEF, intitolata “Regioni – Spazi finanziari in deroga al patto di
stabilità interno” riporta, per la Sardegna, un totale di spazi finanziari utilizzati in deroga,
pari, in totale, a 290.421.438 euro.
In relazione ai pagamenti dei debiti in conto capitale scaduti al 31.12.2012 e
interamente pagati al 31.12.2013, un documento della Ragioneria regionale datato 22
gennaio 2014 riportava i dati di seguito esposti, quale resoconto dell’attività 2013.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
309
Capitolo XI
IMPORTO DEI MANDATI DI
PAGAMENTO
DESCRIZIONE DELLA TIPOLOGIA DI SPESA
Trasferimenti in conto
Trasferimenti in conto
Beni immobili
Trasferimenti in conto
Beni mobili
Prodotti informatici
Trasferimenti in conto
capitale a enti locali
capitale ad altri soggetti
capitale a imprese
capitale a enti dell'Amministrazione centrale
Altre spese in conto capitale
207.540.213,38
51.431.723,53
28.481.131,45
11.011.919,41
2.415.702,39
1.446.001,51
19.436,71
14.490,48
TOTALE COMPLESSIVO
302.360.618,86
8.928.457,17
di cui transazioni commerciali
Dati Ragioneria regionale
TEMPI MEDI DI PAGAMENTO AFFERENTI A TRANSAZIONI COMMERCIALI
PAGATE NELL'ESERCIZIO 2013
Titolo
1 - Spese correnti
N° Fatture
6.406
Importo
Liquidazione
261.211.049,03
Media giorni
trascorsi*
67,35
2 - Spese in C/C capitale
1.014
92.369.329,88
70,90
Totale complessivo
7.420
353.580.378,91
67,84
TEMPI MEDI DI PAGAMENTO DELLE FATTURE AFFERENTI A TRANSAZIONI
COMMERCIALI CONCLUSE A DECORRERE DAL 1/1/2013
(art. 3, comma 1 del D.Lgs. 192/2012 - lotta contro i ritardi di pagamento
nelle transazioni commerciali)
Importo
Media giorni
Titolo
N° Fatture
Liquidazione
trascorsi*
1 - Spese correnti
4.603
194.450.563,20
57,78
2 - Spese in C/C capitale
371
40.844.707,86
57,05
Totale complessivo
4.974
235.295.271,06
57,73
TEMPI MEDI DI PAGAMENTO DELLE FATTURE AFFERENTI A TRANSAZIONI
COMMERCIALI CONCLUSE SINO AL 31/12/2012
(art. 3, comma 1 del D.Lgs. 192/2012 - lotta contro i ritardi di pagamento
nelle transazioni commerciali)
Importo
Media giorni
Titolo
N° Fatture
Liquidazione
trascorsi*
1 - Spese correnti
1.803
66.760.485,83
92
2 - Spese in C/C capitale
643
51.524.622,02
79
Totale complessivo
2.446
118.285.107,85
88
*Media Giorni Trascorsi= media semplice dei giorni solari ottenuti dalla differenza tra
giorni ricevimento fattura e data di quietanza del mandato di pagamento
In merito ai giorni ricevimento fattura, l'Amministrazione regionale fa riferimento a
quanto previsto dall'Art. 4, comma 2, lettere a,b,c,d del D. Lgs 231/2002 come
modificato dal D. Lgs. 192/2012
(fonte: Ragioneria regionale)
310
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XI
Con nota del 16 aprile 2014, prot. n. 9822, la Ragioneria regionale ha fornito il seguente
aggiornamento relativo ai
pagamenti
al
31
marzo 2014
afferenti
alle transazioni
commerciali:
TITOLO
NUMERO
FATTURE
IMPORTO
MANDATO
MEDIA GG RICEVIMENTO
FATTURA/QUIETANZA
1
1050
37.287.916,20
48,14
2
175
11.265.618,54
56,25
1225
48.553.534,74
49,35
Totale
complessivo
Riguardo ai dati sopra riportati la Ragioneria regionale ha precisato che “nell’importo
sono stati considerati tutti i mandati disposti al 31.3.2014 mentre per la media sono stati
considerati i mandati quietanzati alla stessa data”.
La citata nota della Ragioneria regionale ha fornito, altresì, il dettaglio dei dati con
riferimento all’anno di provenienza della fattura:
TITOLO/ANNO
PERVENIMENTO
FATTURA
Titolo 1
1050
37.287.916,20
2012
5
299,87
2013
217
21.307.293,92
2014
828
15.980.322,41
Titolo 2
175
11.265.618,54
2013
47
5.246.359,94
2014
128
6.019.258,60
Totale complessivo
1225
48.553.534,74
NUMERO
FATTURE
IMPORTO
MANDATO
I dati sopra esposti, come rappresentato dalla Ragioneria, sono stati rilevati dal sistema
contabile Sibar-Sap opportunamente implementato per la rilevazione del debito scaduto
derivante da transazioni commerciali.
Si rileva che i restanti debiti di parte corrente e di parte capitale - non derivanti da
contratti di forniture, somministrazioni, appalti o incarichi professionali - non risultano
ancora essere stati trattati a sistema con l’introduzione di un apposito scadenzario.
Per i forti ritardi riscontrati nell’utilizzo delle risorse appositamente destinate, un
approfondimento appare necessario con riferimento ai pagamenti del debiti sanitari, che
impongono una più articolata ricognizione sul territorio per il numero considerevole degli
enti coinvolti.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
311
Capitolo XI

I debiti sanitari (art. 3 D.L. n. 35/2013)
La Ragioneria regionale, nella nota prot. n. 15817 del 3 maggio 2013, aveva comunicato
che l’Assessorato della Sanità non aveva ancora completato la ricognizione del debito
pregresso delle AA.SS.LL. e degli altri Enti del Servizio Sanitario Nazionale ai sensi dell’art. 3
del D.L. 35/2012.
A distanza di un anno circa dalla prima comunicazione in materia, i dati forniti dalla
Ragioneria con la nota del 16 aprile 2014, prot. n. 9822, non tengono conto del debito
commerciale degli Enti del Servizio Sanitario.
Da una tabella pubblicata nel sito Internet del Ministero dell’Economia e delle Finanze,
aggiornata al 26 febbraio 2014, intitolata “Anticipazioni finanziarie: importi non utilizzati”,
risulta un’assegnazione finanziaria per la Sardegna pari a 159.728.000 euro non utilizzati;
da un’altra scheda, intitolata “Regioni – Risorse assegnate e disponibili per il pagamento dei
debiti sanitari nel 2013”, che riporta lo stesso importo di 159.728.000 euro, si deduce che
l’anticipazione ministeriale è stata assegnata alla Sardegna per il pagamento dei debiti
sanitari.
Dalla stessa tabella si rileva, altresì, che nessun atto è pervenuto dalla Regione.
A
seguito
di
richiesta
istruttoria,
la
Direzione
generale
dell’Assessorato
della
Programmazione, con nota 2894 del 16 aprile 2014, ha comunicato di essersi fatta carico
delle prescrizioni di cui al comma 4 dell'articolo 3 del D.L. n. 35/2013, considerato che lo
stesso
attribuiva
congiuntamente
al
Presidente
e
al
"responsabile
finanziario"
la
sottoscrizione dell'istanza di accesso all'anticipazione di liquidità a valere sulle risorse della
"Sezione per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli
enti del Servizio Sanitario Nazionale".
Detta istanza è stata inviata al Ministero dell’Economia e Finanze il 30 maggio 2013, alla
luce delle seguenti valutazioni:
1. il Decreto direttoriale del Ministero dell'economia e finanze - Ragioniere Generale dello
Stato - del 16 aprile 2013 aveva fissato, tra l'altro, una riserva di euro 159.728.000,00
a favore della Regione Autonoma della Sardegna. La misura, ad avviso della Direzione
generale, scaturiva da una stima di RGS del debito commerciale del SSR sardo e non da
comunicazioni formali della stessa Direzione generale;
2. un comportamento omissivo da parte dei due responsabili regionali avrebbe precluso
l'effettiva erogazione di liquidità, nel caso l'istruttoria in corso l'avesse giustificata.
La
nota
della
Direzione
generale
della
programmazione
precisa
ancora
che,
successivamente, il Governo regionale, non trovando riscontro alla misura del debito
commerciale delle Aziende sanitarie sarde ipotizzato dalla RGS, aveva rappresentato agli
organi ministeriali che il quantum effettivamente sussistente sarebbe stato soddisfatto con
312
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XI
fondi regionali, senza ricorrere alla forma di indebitamento prevista dall'articolo 3 del D.L.
35/2013 per non gravare il bilancio con i connessi oneri finanziari.
Si osserva che la quantificazione era stata effettuata in via d’urgenza sulla base dei dati
contenuti nel NSIS (Nuovo Sistema Informativo Sanitario) del Ministero della Salute al fine
di provvedere alla ripartizione dei primi 5 miliardi messi a disposizione per il pagamento del
debito commerciale tra tutte le Regioni e tale motivazione, con le poste di riferimento e le
percentuali, è chiaramente esplicitata nel decreto direttoriale del Ministero dell’Economia del
16 aprile 2013.
Con successiva nota del 28 aprile 2014 l’Assessorato della Programmazione ha precisato
che la misura del debito commerciale delle Aziende sanitarie sarde è stata certificata dai
Direttori generali delle medesime in esito alla procedura avviata dalla Direzione generale
della sanità, tramite il Servizio programmazione sanitaria e economico finanziaria e controllo
di gestione e che alla data di emanazione del Decreto direttoriale del Ministero dell’economia
e finanze – Ragioniere Generale dello Stato - del 16 aprile 2013 non era ancora possibile
quantificare con esattezza se eventuali limiti alla liquidità regionale avrebbero potuto
impedire
l’assolvimento
degli
obblighi
di
accelerazione
del
pagamento
dei
debiti
commerciali.
Pertanto, l’Amministrazione Regionale ritenne di non doversi precludere l’accesso al
beneficio previsto dal comma 1 dell’articolo 3 e formalizzò l’istanza di cui al comma 4. Era,
infatti, di tutta evidenza, almeno per la scrivente Direzione, che avrebbero potuto essere
imputati all’Amministrazione i mancati assolvimenti del debito, conseguenti la non effettuata
tempestiva richiesta di liquidità.
Le lettere a), b) e c) del successivo comma 5 inquadravano, invece, gli adempimenti
propedeutici all’erogazione dell’anticipazione. A tal fine l’Amministrazione avviò l’istruttoria,
che si concluse con:
• le certificazioni dei direttori generali delle ASL …;
• la verifica che l’effetto combinato delle regolari devoluzioni di cassa del Ministero
dell’economia e il mancato innalzamento della competenza eurocompatibile della Regione dovuta all’inerzia governativa in relazione all’attuazione delle disposizioni del comma 5bis
dell’articolo 11 del citato D.L. 35/2013 - avrebbero generato una disponibilità di cassa utile
per l’assolvimento dei debiti commerciali delle Aziende sanitarie sarde.
Di conseguenza, l’Amministrazione regionale non attuò le disposizioni del citato comma 5
e fece venir meno automaticamente, stante l’esplicita previsione normativa, le condizioni
per l’accesso all’anticipazione, valutando anche la possibile illegittimità dei connessi oneri
finanziari, in assenza di una documentata necessità di ricorrere a detta provvista finanziaria.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
313
Capitolo XI
L’Assessorato della Sanità ha comunicato, con nota pervenuta alla Sezione di controllo in
data 18 aprile 2014, che le Aziende avevano provveduto all’accreditamento nella
piattaforma elettronica per la gestione telematica del rilascio delle certificazioni predisposta
dal MEF e ne hanno dato comunicazione all’Assessorato.
Successivamente, l’Assessorato aveva chiesto alle Aziende sanitarie l’elenco dei debiti
certi, liquidi ed esigibili maturati al 31.12.2012.
L’elenco prodotto dalle Aziende viene sintetizzato nella seguente tabella.
ELENCO DEI DEBITI CERTI, LIQUIDI ED ESIGIBILI DELLE AZIENDE
SANITARIE AL 31/12/2012
Azienda
Debiti certi, liquidi ed
esigibili non ancora
pagati
Pagati dal
9/04/2013
Totale complessivo
ASL 1
42.473.839,40*
19.653.842,76
62.127.682,16
ASL 2
20.013.945,71
4.839.386,99
24.853.332,70
ASL 3
2.214.785,96
4.569.882,79
6.784.668,75
403.721,87
403.721,87
ASL 4
ASL 5
4.626.252,45
4.055.834,61
8.682.087,06
ASL 6
-
509.662,77
509.662,77
ASL 7
-
1.407.213,88
1.407.213,88
ASL 8
849.700,95
16.444.199,63
17.293.900,58
BROTZU
7.855.380,33
15.766.090,43
23.621.470,76
AOU SS
6.942.135,32
2.047.903,81
8.990.039,13
AOU CA
86.558,91
8.822.788,09
8.909.347,00
85.062.599,02
78.520.527,63
163.583.126,65
TOTALE
situazione riferita a luglio 2013
*esclusi i pagamenti su acconti a fornitori
Con nota del 23 luglio 2013 l’Assessorato aveva altresì chiesto alle Aziende di specificare
i debiti ceduti dal creditore e i tempi medi di pagamento del debito commerciale del 2012.
Con riferimento a quest’ultima informazione è stato evidenziato che le Aziende hanno
indicato dati non omogenei e, pertanto, non confrontabili, di conseguenza l’Amministrazione
regionale sta provvedendo all’implementazione nel sistema informativo Areas - Amc di una
reportistica uguale per tutte le Aziende.
314
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XI
Tempi medi pagamento
determinati a ottobre 2013
ASL 1
120
ASL 2
123
ASL 3
65
ASL 4
65
ASL 5
56
ASL 6
18
ASL 7
60
ASL 8
63
AO BZ
120
AOU SS
30
AOU CA
72
La situazione debitoria delle Aziende era stata, quindi, rappresentata all’Assessorato
della Programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio al fine di fornire gli elementi
utili per le valutazioni da effettuare in merito all’eventuale necessità di ricorrere all’apposita
linea di credito a valere sulla specifica sezione del fondo di cui all’art. 1, comma 10, del D.L.
n. 35/2013.
Con
nota
n.
Programmazione,
25631
del
l’Assessore
10
della
ottobre
Sanità
2013,
aveva
indirizzata
richiesto
un
all’Assessorato
intervento
della
normativo
finalizzato a un’integrazione di risorse di circa euro 111.000.000, sottolineando che la
disponibilità e la tempestiva erogazione delle stesse, dovrebbero garantire il rispetto dei
tempi di pagamento da parte delle Aziende, con conseguente riduzione / azzeramento del
debito commerciale.
Con successiva nota n. 29906 del 26 novembre 2013, indirizzata al Presidente della
Regione e all’Assessore della Programmazione, l’Assessore della Sanità aveva reiterato la
precedente richiesta evidenziando che:
-
la disponibilità di tali risorse e la possibilità di tempestiva erogazione delle stesse
avrebbero dovuto garantire il rispetto dei tempi di pagamento da parte delle Aziende,
con conseguente riduzione / azzeramento del debito commerciale;
-
tale soluzione avrebbe consentito di evitare il ricorso all’indebitamento limitando
l’onere degli interessi a carico del bilancio regionale;
-
per la copertura del DDL si sarebbero potuti utilizzare i risparmi derivanti dalla
effettiva capacità di impegno dei capitoli soggetti alla disciplina del patto di stabilità,
rispetto all’ammontare complessivo degli stanziamenti del bilancio 2013, senza oneri
aggiuntivi a carico del bilancio regionale.
Contestualmente, al fine di assicurare liquidità al sistema sanitario, il Servizio della
Programmazione Sanitaria, Economico Finanziaria e Controllo di Gestione aveva effettuato
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
315
Capitolo XI
le erogazioni mensili a favore delle Aziende, trasferendo circa il 96% delle risorse assegnate
nel bilancio 201314.
Si osserva però che solo con la legge regionale n. 40 del 30 dicembre 2013 sono
state assegnate al Fondo sanitario regionale ulteriori risorse pari ad euro
115.000.000 (a favore del fondo di cui al capitolo SC05.0001 relativo alla spesa sanitaria
di parte corrente indistinta). Tali risorse sono state ripartite tra le Aziende sanitarie
secondo quanto previsto dalla L.R. n. 10/2006 sulla base dei criteri definiti dalla DGR 45/17
del 12 novembre 2012 (recante criteri per il riparto delle risorse destinate al finanziamento
indistinto del Servizio Sanitario Regionale negli anni 2012, 2013 e 2014 tra le Aziende
sanitarie. Approvazione provvisoria) e dalla successiva DGR n. 51/4 del 28 dicembre 2012
(approvazione definitiva della precedente delibera a seguito dell’acquisizione del parere
favorevole da parte della competente Commissione consiliare) con la deliberazione n.
9/10 del 5 marzo 2014.
In tale delibera, peraltro, non vi è alcun accenno al debito commerciale.
Al 31 marzo 2014 la situazione dei debiti sanitari certi, liquidi ed esigibili al 31.12.2012
risulta essere la seguente:
ASL 1
ASL 2
ASL 3
ASL 4
ASL 5
ASL 6
ASL 7
ASL 8
AOB
AOU SS
AOU CA
TOTALE
Debiti certi liquidi ed esigibili Debiti certi liquidi ed esigibili al
al 31/12/2012 non ancora
31/12/2012 non ancora estinti
estinti al 31/03/2014
al 31/07/2013
704.390,601
42.473.839,40
6.010.884,692
20.013.945,71
348.383,743
2.214.785,96
0
0
0
4.626.252,45
0
0
0
0
0
849.700,95
2.568.855,434
7.855.380,33
0
6.942.135,32
2.336
86.558,91
9.634.850,46
85.062.599,03
1 Per far fronte a tale debito sono stati erogati euro 1.000.000, per i quali risulta disposto il
relativo pagamento in data 9.04.2014.
2 L’Azienda, contattata per le vie brevi, ha assicurato di essere in grado di far fronte al
pagamento del debito con la rimessa ordinaria del mese di aprile 2014.
3 Stante l’esiguità dell’importo e la rilevanza delle erogazioni trasferite a marzo e aprile 2014,
si ritiene che alla data odierna la somma sia stata interamente pagata.
4 Per far fronte a tale debito sono stati erogati euro 3.000.000, per i quali risulta disposto il
relativo pagamento in data 9.04.2014.
Sulla base di una prima stima comunicata dalla Direzione generale della Sanità nel
maggio 201415 risulta che al fine di garantire il rispetto dei tempi medi di pagamento, il
fabbisogno di liquidità per l’anno 2014 ammonti a complessivi (ulteriori) euro 98.116.000
14
Come dichiarato nella nota prot. n. 29906 del 23 novembre 2013.
Nota prot. 1131 del 19/05/2014 indirizzata al Presidente della Regione ed all’Assessore della Programmazione,
trasmessa alla Sezione del controllo della Corte dei conti in allegato alla comunicazione prot. 15436 del 12/06/2014
della Direzione generale della Sanità.
15
316
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XII
CAPITOLO XII
LA RILEVAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI
NELL’AMBITO DELLA REGIONE, CON PARTICOLARE ATTENZIONE AL
FUNZIONAMENTO DEL CONTROLLO INTERNO DI GESTIONE
Consigliere Valeria Mistretta
Il sistema dei controlli interni è stato nel tempo perfezionato e adeguato a un processo
evolutivo che richiede sempre più informazioni, trasparenza, legalità, in ragione del principio
del coordinamento della finanza pubblica.
Le disposizioni normative intervenute negli ultimi anni, che di seguito si richiamano
brevemente, hanno previsto per le Regioni l'obbligo di adottare specifici strumenti di verifica
della situazione finanziaria e di dotarsi di appositi organi di controllo interno.
A. EVOLUZIONE NORMATIVA

A.1. Decreto legislativo n. 286/1999
Con il decreto “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e
valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni
pubbliche” è stato rivisto il sistema che disciplinava i controlli interni, previsto dal decreto
legislativo n. 29/93.
L’articolo 1 individua per il settore pubblico, nell’ambito dei principi generali del controllo
interno, quattro tipologie di controlli:

Controlli di regolarità amministrativa e contabile;

Controllo di gestione;

Valutazione della dirigenza;

Controllo strategico.
L’attività di valutazione e controllo strategico è svolta da strutture che rispondono
direttamente agli organi di indirizzo politico-amministrativo. L’articolo 6 definisce la
valutazione e il controllo strategico rapportando l’esercizio dei poteri di indirizzo all’effettiva
attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico. L’attività si
esercita attraverso l’analisi, preventiva e successiva, della congruenza tra le missioni
affidate dalle norme, gli obiettivi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane,
finanziarie e materiali assegnate.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
317
Capitolo XII
Il controllo di gestione e l’attività di valutazione dei dirigenti sono svolti da strutture e
soggetti che rispondono ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata.
Al controllo interno di regolarità amministrativa e contabile provvedono gli organi
di revisione quali gli Uffici di ragioneria e i Servizi ispettivi e tale tipo di controllo non
comprende verifiche in via preventiva se non nei casi previsti dalla legge.
In base all’articolo 4 ai fini del controllo di gestione ciascuna amministrazione pubblica
definisce le unità responsabili della progettazione e della gestione; le unità organizzative a
livello delle quali si intende misurare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione
amministrativa; gli obiettivi gestionali e i soggetti responsabili; le modalità di rilevazione e
ripartizione
dei
l’economicità;
la
costi;
gli
frequenza
indicatori
di
specifici
rilevazione
per
delle
misurare
l’efficacia,
informazioni.
Con
l’efficienza
riferimento
e
alle
amministrazioni regionali la legge quadro di contabilità contribuisce a delineare l’insieme
degli strumenti operativi per le attività di pianificazione e controllo.

Decreto legislativo n. 150/2009
Il decreto legislativo n. 150/2009 “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in
materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza
delle pubbliche amministrazioni” prevede che le amministrazioni sviluppino il Ciclo di
gestione delle performance articolato secondo gli obiettivi che si intendono raggiungere, i
valori attesi di risultato e i rispettivi indicatori.
A tal fine vengono istituiti organismi indipendenti di valutazione della performance, di cui
ogni amministrazione, singolarmente o in forma associata, deve dotarsi in sostituzione dei
servizi di controllo interno, comunque denominati, previsti dal decreto legislativo n.
286/1999.
A tali organismi il decreto legislativo n. 150 citato assegnava, tra le altre, le attività di
controllo strategico di cui all'articolo 6 del decreto legislativo n. 286 del 1999, con il compito
di riferire direttamente all'organo di indirizzo politico-amministrativo.
L’art. 74 ”Ambito di applicazione” con preciso riferimento alle Regioni a statuto speciale
afferma che le disposizioni del decreto legislativo n. 150/2009 si applicano in quanto
compatibili con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione.

Decreto legge n. 138/2011
L’art. 14 del decreto “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo” (convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148) ha disposto
che le Regioni debbano adeguare ai fini del coordinamento della finanza pubblica i rispettivi
ordinamenti a diversi parametri tra i quali l’istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di
un Collegio dei revisori dei conti, introducendo un controllo – vigilanza sugli andamenti
318
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XII
complessivi della finanza dell’ente, in vista del coordinamento della finanza pubblica, in
raccordo con le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.

Decreto Legislativo 149/2011
L’art. 1 del decreto “Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e
comuni” prevede per le Regioni l’obbligo di redigere una “relazione di fine legislatura
regionale”, sottoscritta dal Presidente della Giunta regionale, certificata dagli organi di
controllo interno dell’ente e trasmessa poi alla Sezione regionale di controllo della Corte dei
conti.
Nella relazione tra l’altro, devono essere descritti in dettaglio il sistema e gli esiti dei
controlli interni.

Decreto legge n. 174/2012
Nel
decreto
legge
n.
174/2012
“Disposizioni
urgenti
in
materia
di
finanza
e
funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio 2012” (convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012) si
considera l’art. 1 (Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla
gestione finanziaria delle regioni), comma 6: Il presidente della regione trasmette ogni
dodici mesi alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti una relazione sulla
regolarità della gestione e sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni
adottato sulla base delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei
conti entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto. La relazione è, altresì, inviata al presidente del consiglio regionale.
La disposizione, come osservato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 39/2014,
deve intendersi nel senso che le linee guida non riguardano il sistema dei controlli interni,
ma la relazione annuale16.
La Sezione delle Autonomie della Corte dei conti ha, quindi, approvato con la delibera n.
5 dell’11 febbraio 2013 le linee guida per il 2012, con allegato uno schema di relazione in
forma di questionario a risposta sintetica per agevolarne l’inserimento informatico e con la
delibera n. 9/2014 le linee guida per la relazione relativa al 2013.
16
La Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, c. 6 in
quanto “ben lungi dal sovrapporsi all’ambito competenziale preservato dal parametro invocato, costituisce istituto
funzionale a garantire quel raccordo tra controlli interni ed esterni, finalizzati a garantire il rispetto dei parametri
costituzionali e di quelli posti dal diritto dell’Unione europea (ex plurimis, sentenze n. 267 del 2006, n. 181 del
1999, n. 470 del 1997, n. 29 del 1995), estensibili anche alle autonomie speciali (sentenze n. 60 del 2013 e n. 179
del 2007)”.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
319
Capitolo XII

Decreto legislativo n. 33/2013
Il provvedimento “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità,
trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, in vigore
dal 20 aprile 2013, inquadra i principi generali sulla trasparenza e gli obblighi di
pubblicazione da parte delle pubbliche amministrazioni riguardo all’organizzazione e alle
attività, all’uso delle risorse pubbliche, alle prestazioni offerte e ai servizi erogati. Contiene,
inoltre, precise indicazioni sulla vigilanza ai fini dell’attuazione delle disposizioni ed eventuali
sanzioni.
Con riferimento ai controlli, l’art. 31 precisa che le pubbliche amministrazioni pubblicano,
unitamente agli atti cui si riferiscono, i rilievi non recepiti degli organi di controllo interno,
degli organi di revisione amministrativa e contabile e tutti i rilievi ancorché recepiti della
Corte dei conti, riguardanti l'organizzazione e l'attività dell'amministrazione o di singoli
uffici.
Analogamente, l’art. 22 regola gli “Obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli enti
pubblici vigilati, e agli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonché alle partecipazioni
in società di diritto privato”.

A.2. Il sistema dei controlli interni adottato dalla Regione Sardegna è basato
essenzialmente su quanto dispone la legge regionale n. 31/199817 “Disciplina del
personale regionale e dell’organizzazione degli uffici della Regione”, in particolare agli
articoli 8, 9, 10, 11 e 65.
L’art. 8 distingue tra direzione politica e direzione amministrativa.
L’art. 9 disciplina le diverse competenze della Giunta regionale, del Presidente e degli
Assessori, dei Direttori generali e dei Direttori dei servizi.
L’art. 10 tratta in modo specifico del Controllo interno di gestione, secondo quanto
riportato di seguito integralmente:
1. Il controllo interno di gestione risponde alle seguenti finalità:
a) verificare la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa alle prescrizioni e
agli obiettivi stabiliti in disposizioni normative, negli atti di programmazione e nelle
direttive emanate, secondo le loro competenze, dalla Giunta regionale, dal Presidente
della Giunta, dagli Assessori e dagli organi di amministrazione degli enti;
b) valutare, tenendo in considerazione anche il grado di soddisfazione degli utenti, la
funzionalità degli uffici dell'Amministrazione e degli enti, l'efficacia, l'efficienza e
l'economicità nella gestione delle risorse attribuite ai dirigenti e la rispondenza delle
determinazioni organizzative da essi adottate ai criteri indicati nell'art. 4, fornendo
17
E successive modifiche e integrazioni.
320
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XII
anche elementi utili per l'adozione delle misure previste nei confronti dei responsabili
della gestione;
c) fornire gli elementi conoscitivi necessari al fine di collegare l'esito dell'attività di
valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati all'allocazione annuale delle
risorse.
2. Per l'attuazione del controllo interno di gestione è istituito un apposito ufficio che
opera in posizione di autonomia presso l'Assessorato competente in materia di
organizzazione e personale e dispone di una distinta dotazione organica.
3. L'ufficio:
a) stabilisce annualmente, tenuto conto delle priorità eventualmente indicate dalla
Giunta regionale, il piano delle rilevazioni dei costi, delle attività e dei prodotti,
individuando le aree e le attività da sottoporre a controllo e gli specifici indicatori di
efficacia, efficienza ed economicità da rilevare, nonché definendo i parametri e gli
indici di riferimento da utilizzare nella valutazione comparativa dell'efficienza,
dell'efficacia e dell'economicità dell'azione degli uffici dell'Amministrazione e degli
enti;
b) rileva ed elabora i dati occorrenti per il controllo di gestione; a tal fine l'ufficio ha
accesso ai documenti amministrativi, può richiedere alle direzioni generali, ai servizi
e alle altre unità organizzative, oralmente o per iscritto, qualsiasi atto o notizia e può
effettuare accertamenti diretti;
c) riferisce periodicamente i risultati dell'attività di controllo ai competenti organi di
direzione politica, ai fini della verifica dello stato di attuazione degli obiettivi
programmati, ed ai dirigenti delle strutture sottoposte al controllo, affinché questi
abbiano gli elementi necessari per valutare l'andamento della gestione degli uffici di
cui sono responsabili;
d) redige entro il 30 aprile di ogni anno un referto di sintesi sui risultati dell'attività di
controllo e lo trasmette al Presidente della Giunta, che sottopone il referto alla
valutazione della Giunta e ne invia copia per conoscenza al Consiglio regionale.
Con l’art. 11 si definiscono le procedure per la composizione della Commissione preposta
alla direzione dell’ufficio del controllo interno.
L’art. 65, comma 4, stabilisce che le procedure negoziali per la contrattazione integrativa
devono prevedere che, prima della definitiva sottoscrizione dei contratti integrativi, la
compatibilità dei relativi costi con i vincoli di bilancio sia accertata dall'ufficio del controllo
interno di gestione di cui all'art. 10.
Con riferimento a quanto disposto in materia di controllo interno, si richiamano le
seguenti delibere della Giunta regionale:
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
321
Capitolo XII
Delibera n. 22/18 del 21 luglio 2003, che approva le linee guida per il controllo
interno di gestione dell’Amministrazione e degli Enti, ritenute valide nei limiti della nuova
disciplina e dell’attesa riforma dei controlli.
Delibera n. 22/19 del 21 luglio 2003 di approvazione delle linee di indirizzo per la
valutazione delle prestazioni dirigenziali, che contiene il richiamo all’avvenuta istituzione
dell’Ufficio del controllo interno di gestione operativo dal 1° settembre 2002.
Delibera n. 46/20 del 16 novembre 2011 che approvava il disegno di legge n. 340
“Norme sull’organizzazione degli uffici e del lavoro e sulla trasparenza amministrativa.
Modifiche alla legge regionale 13 novembre 1998, n. 31”.
Si evidenzia che con detto disegno di legge si intendeva armonizzare l’ordinamento del
personale e degli uffici regionali alla luce dei principi generali contenuti del decreto
legislativo n. 150/2009 sopra citato. In particolare, in materia di controlli, si prevedeva
l’istituzione di un Organismo indipendente di valutazione della prestazione organizzativa e
dei risultati (OIV), unico per il personale dell'Amministrazione, delle agenzie e degli enti
strumentali.
La proposta è decaduta per il cambio della legislatura. In seguito sono intervenute le
seguenti delibere:
Delibera n. 27/45 del 19 giugno 2012, integrata con la n. 28/10 del 26 giugno
2012, con la quale si adotta l’atto di indirizzo nei confronti degli Assessorati regionali al fine
dell’applicazione anche agli enti e alle agenzie regionali nonché agli organismi societari
partecipati e/o controllati dalla Regione della normativa statale volta a razionalizzare la
composizione degli organi di controllo e/o di revisione delle società.
Delibera n. 13/2 del 19 marzo 2013, integrata con la n. 22/14 del 17 giugno
2013, in merito agli adempimenti connessi alla predisposizione del Piano triennale di
prevenzione della corruzione (legge n. 190/2012), Piano triennale della performance e
Programma triennale per la trasparenza e per l’integrità (d.lgs. n. 150/2009).
Delibera n. 3/7 del 31 gennaio 2014 con la quale ai sensi della legge n. 190/2012 e
del d.lgs. n. 33/2013 è approvato il Piano triennale per la prevenzione della corruzione
2014/2016 e i documenti allegati, tra i quali il Programma triennale per la trasparenza e
l’integrità 2014/2016.
B. I CONTROLLI INTERNI NELLA REGIONE
In base all’attuale organizzazione amministrativa (L.R. n. 31/1998) 18, le strutture
deputate a compiti di controllo sono inserite in diversi Assessorati.
18
L’Amministrazione regionale è articolata in Presidenza, 12 Assessorati, 26 Direzioni Generali suddivise in Servizi
e Settori. Ai sensi della legge regionale n. 31/1998 le funzioni di indirizzo politico-amministrativo sono riservate alla
Giunta regionale, al Presidente e agli Assessori secondo le rispettive competenze. Spetta ai dirigenti
322
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XII
Nella Presidenza sono collocati:
 la Direzione generale di Ragioneria con 5 Servizi di cui :
 un Servizio primo di controllo della spesa
 un Servizio secondo di controllo della spesa
che si occupano di controllo dei provvedimenti di spesa, registrazione degli impegni,
emissione dei mandati di pagamento provenienti dagli Assessorati e collaborazione
nell’analisi e monitoraggio dei flussi di spesa e dei dati della contabilità integrata, finanziaria
ed economico patrimoniale;
 l’Ufficio ispettivo che svolge compiti di controllo di II livello in riferimento a:
ispezioni presso l’amministrazione e gli enti, volte ad accertare la regolare
applicazione delle leggi e dei regolamenti e la regolarità amministrativo-contabile,
nonché l’adeguata e corretta utilizzazione del personale e l’andamento generale
dell’ufficio sottoposto a ispezione; inchieste e ispezioni di carattere straordinario che
si renda necessario effettuare in determinati uffici dell’Amministrazione e degli enti;
 la Direzione generale della programmazione unitaria e della statistica
regionale (Servizio dell'Autorità di Audit e dei supporti direzionali, Servizio della
programmazione unitaria, studi, monitoraggio e valutazione, Servizio della statistica
regionale), istituita presso la Presidenza con legge regionale n. 3 del 7 agosto 2009,
che, tra le numerose funzioni come da Decreto del Presidente della Regione n. 85 del
18 giugno 2013, cura il monitoraggio sull’attuazione dei programmi e predispone
report di sintesi per gli organi di direzione politica e per gli uffici competenti, al fine
di valutare la congruenza degli interventi rispetto al documento unitario di
programmazione e agli indirizzi del Presidente.
Nella Direzione generale è collocato il Servizio della Statistica regionale che, tra gli
altri compiti, gestisce i flussi informativi e contabili per il rapporto interno di gestione,
verifica lo stato di attuazione dei programmi operativi e cura i rapporti con l’Ufficio di
controllo interno di gestione. Supporta l’Autorità di Audit nell’adempimento delle proprie
funzioni, come da regolamenti comunitari e normativa nazionale per i programmi FESR,
FSE, FAS e per la Cooperazione Territoriale Europea.
Con la Deliberazione della Giunta regionale n. 12/6 del 5 marzo 2013 sono state
attribuite le funzioni di Autorità di Audit (AdA) al Servizio dell’Autorità di Audit e dei
supporti direzionali per il Programma Operativo del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale
(PO FESR) e per il Programma Operativo del Fondo Sociale Europeo (PO FSE) della
programmazione 2007/2013. L’Autorità di Audit è responsabile, ai sensi del Regolamento
dell’Amministrazione e degli Enti l’adozione degli atti e la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa attraverso
autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse e di controllo. I Direttori generali, a loro volta, affidano la
gestione dei programmi operativi ai Direttori dei servizi.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
323
Capitolo XII
(CE) 1083/2006, della verifica dell’efficace funzionamento del sistema di gestione e di
controllo. Inoltre, rappresenta uno dei principali interlocutori della Commissione europea in
materia di controlli e garanzie rispetto all’affidabilità dei Sistemi di gestione e controllo
(SIGECO) dei fondi strutturali.
Nell’Assessorato degli Affari generali, personale e riforma della Regione è
incardinato l’Ufficio di controllo interno di gestione con le funzioni di controllo strategico,
controllo di gestione, supporto alla valutazione dei dirigenti e contrattazione integrativa.
Nell’Assessorato della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio
con compiti di monitoraggio e analisi della finanza regionale, Autorità di pagamento FERS,
monitoraggio delle risorse assegnate agli enti locali, Patto di stabilità, partecipazioni
azionarie, è presente il Centro regionale di programmazione (C.R.P.), il soggetto tecnico
che predispone gli atti programmatici della Regione quali il Documento di programmazione
economico-finanziaria, il Piano generale di sviluppo, i Piani di rinascita e i relativi programmi
di intervento, dopo un processo complesso di analisi e verifica interna ed esterna
all’Amministrazione regionale che
coinvolge tutti
gli
Assessorati
ed
il
Partenariato
devono contribuire al
processo di
istituzionale ed economico e sociale.
Anche gli Enti, Agenzie e Società regionali
razionalizzazione delle politiche regionali tramite il ciclo di pianificazione, programmazione e
controllo, come più volte rappresentato dagli atti di indirizzo e dalle direttive impartite con
diverse delibere dalla Giunta regionale19:
- n. 34/15 del 18 agosto 2011 (Predisposizione di un piano di indicatori);
- n. 28/10 del 26 giugno 2012 (Organi di controllo e di revisione);
- n. 35/24 del 28 agosto 2012 (Indicazioni nell’ambito del Rapporto di gestione 2011);
- n. 3/7 del 31 gennaio 2014 che nell’ambito della programmazione triennale sulla
trasparenza, ribadisce che gli enti sono sottoposti alle direttive impartite dalla Giunta
regionale, sulla cui attuazione vigila l’assessorato competente attraverso un
controllo preventivo sui programmi, bilanci, regolamenti interni, pianta organica,
stato giuridico e trattamento economico del personale, nonché valutando la congruità
dei risultati raggiunti in termini di efficacia, efficienza ed economicità.
Per maggior chiarezza si riporta la tavola seguente con le tipologie di controllo svolte ai
vari livelli, gli atti e i documenti che costituiscono il Ciclo della governance all’interno della
Regione.
19
Oltre a quanto disposto in materia dalle leggi regionali 23-8-1995 n. 20 Semplificazione e razionalizzazione
dell'ordinamento degli enti strumentali della Regione e di altri enti pubblici e di diritto pubblico operanti nell'ambito
regionale, e 15-5-1995 n. 14 Indirizzo, controllo, vigilanza e tutela sugli enti, istituti ed aziende regionali.
324
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XII
CICLO DELLA GOVERNANCE
TIPOLOGIA
CONTROLLO
Strategico
Direzionale
AZIONE/DOCUMENTO
ENTITÀ
Programma elettorale
Coalizione
Programma di Governo
Presidente
Programma regionale sviluppo (PRS)
Giunta
Progetti-schede-allegato tecnico PRS
Giunta/CRP/Programmazione
DAPEF
Giunta
Progetti-schede-allegato tecnico DAPEF
Giunta/CRP/Programmazione
Legge finanziaria-Bilancio per UPB
Giunta/CRP/Programmazione
Allegato tecnico - Bilancio per capitolo
Giunta/Programmazione
Budget economico
Controllo interno di gestione
Indirizzi
Assessore
Programma operativo annuale (POA)
Direttore generale
Obiettivi gestionali operativi (OGO)
Direttore di servizio
Procedimenti gestori
Direttore di servizio
Verifica periodica stato di attuazione OGO
Direttore generale
Interventi correttivi
Direttore generale/Direttore servizio
Verifica periodica stato di attuazione POA
Assessore
Rendiconto Generale
DG Ragioneria/DG Enti locali
Rapporto di gestione
Controllo interno di gestione
Valutazione corrispondenza obiettivi/risultati
Presidente/Giunta
Valutazione prestazioni dirigenziali
Superiore gerarchico
Fonte: Ufficio controllo interno di gestione
Nel quadro fin qui delineato merita osservazioni l’Ufficio di controllo interno presso
l’Assessorato degli Affari generali, sia per la scelta organizzativa della Regione, sia per le
modalità operative adottate dall’Organismo. Tanto si evidenzia in vista della revisione della
richiamata legge regionale n. 31 del 1998
L’Ufficio di controllo interno di gestione, in funzione dal 2002, è stato istituito, ai
sensi dei citati articoli 10 e 11 della legge regionale n. 31/1998, presso l’Assessorato degli
Affari Generali, Personale e Riforma della Regione in posizione di autonomia e previo
espletamento della procedura ad evidenza pubblica.
La norma dispone che alla direzione dell’Ufficio sia preposta una commissione di tre
esperti, uno dei quali con funzione di presidente ma, di fatto, la direzione è stata affidata a
due commissari tramite la stipula di un contratto individuale di lavoro della durata di quattro
anni, rinnovato nel 2006 e nel 2010, rispettivamente con le delibere di Giunta regionale n.
23/24 del 30 maggio 2006 e n. 30/23 del 3 agosto 2010.
Nel settembre 2014 scadrà, quindi, la seconda proroga.
L’Ufficio di controllo ha evidenziato che in assenza di alcuni istituti introdotti da
normative nazionali ritenuti non immediatamente applicabili alla Regione Autonoma della
Sardegna, ha sempre inteso utilizzare le nuove metodologie, ancorché non espressamente
previste dalla normativa regionale, allorquando esse non fossero apertamente in contrasto
con la stessa.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
325
Capitolo XII
Infatti,
seppure
non
immediatamente
applicabili,
sono
sempre
stati
comunque
considerati:
- il D.lgs. n. 286/1999, quale cornice generale di riferimento del controllo interno in
senso ampio;
- il D.lgs. n. 150/2009, quale linea guida in ambito di valutazione delle prestazioni
dirigenziali;
- le indicazioni tecnico-metodologiche elaborate e formalizzate dalla Commissione per
la valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle Amministrazioni Pubbliche, CIVIT,
ridenominata nel 2012 Autorità Nazionale AntiCorruzione e per la valutazione e la
trasparenza delle amministrazioni pubbliche - A.N.AC.
Ai fini del monitoraggio della performance considera inoltre:
 l’art. 2 della legge regionale n. 11/2006 Norme in materia di programmazione,
di bilancio e di contabilità che definisce il Programma regionale di sviluppo
(PRS) attraverso la determinazione delle strategie e degli obiettivi generali e
specifici che la Regione intende perseguire per lo sviluppo economico e sociale
e le principali linee progettuali che si intendono adottare per il conseguimento
degli obiettivi nonché i risultati attesi. L'elenco dei progetti d'intervento
definiti è poi trasmesso dalla Giunta al Consiglio regionale con un separato
allegato tecnico costituito da schede riepilogative con i risultati attesi, le
risorse necessarie con le relative fonti di finanziamento e i soggetti
responsabili dell'attuazione;
 l’art. 3 della legge regionale n. 6/2012 (legge finanziaria 2012, c. 3) che
prevede per i dirigenti responsabili di linea una riduzione del trattamento di
risultato per il mancato utilizzo delle risorse comunitarie nei termini previsti
che comporti il disimpegno automatico da parte dell'Unione europea delle
risorse assegnate.
Ai fini del monitoraggio contabile:
 l’art. 61 della legge regionale n. 11/2006 che prevede la contabilità
economico-patrimoniale ed economico-analitica. In particolare il comma 2
specifica che “La Regione adotta un sistema di contabilità economico-analitica
al fine di consentire le rilevazioni utili per l'effettuazione del controllo interno
di gestione”.
La data per l’entrata a regime della contabilità economica, iniziata in via
sperimentale nel 2007, è stata ripetutamente rinviata. Da ultimo la legge regionale n.
14/2010 Misure di adeguamento del bilancio 2010 e modifiche e integrazioni alla legge
regionale 2 agosto 2006, n. 11 ha stabilito che le disposizioni riguardanti la contabilità
economica si applicano "in via definitiva dalla data di entrata in vigore della legge di riforma
326
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XII
della contabilità economica medesima ispirata ai principi di armonizzazione dei bilanci
pubblici e di coordinamento della finanza pubblica di cui alla legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilità e finanza pubblica)”.

Organizzazione
L’Ufficio di cui fanno parte, oltre ai due esperti, undici dipendenti regionali (8 di categoria
D, 3 di categoria C), è suddiviso nelle seguenti tre Aree funzionali:
 Budget, controllo e monitoraggio finanziario;
 Ciclo della performance;
 Contrattazione integrativa e attività amministrative generali.
Sono previste, inoltre, altre funzioni trasversali interne all’Ufficio quali:
 Segreteria generale;
 Gestione informatica;
 Gestione del sito web;
 Gestione della formazione interna;
 Sicurezza dei lavoratori
È organizzato con una struttura cosiddetta “a matrice” e si rapporta a ciascuna Direzione
generale dell’Amministrazione regionale con un collegamento continuo garantito da almeno
un referente specializzato per argomento e materia nel settore preposto.
Ciò permette un sistema operativo interconnesso tra le attività dell’Ufficio (la gestione
dei programmi operativi annuali - P.O.A.; il monitoraggio finanziario; il monitoraggio del
costo del lavoro; il budget economico; la redazione del Rapporto di gestione di ciascuna
Direzione Generale)
e delle Direzioni generali, fornendo sia un supporto tecnico-
metodologico specifico ai progetti decisionali sia un sistema omogeneo di monitoraggio.
Attività
Attività istituzionali
Attività di consulenza
e assistenza
Monitoraggio delle performance
Monitoraggio finanziario
Budget economico e monitoraggio dei costi
Contrattazione integrativa
Supporto alle direzioni in tema di controllo interno, attraverso il
referente
Redazione del rapporto annuale di gestione
Direzioni lavori del progetto SIBAR e SIBEAR
Attività generale al progetto SIBAR e SIBEAR
Assistenza in materia di contabilità economica
Impianto e gestione della contabilità economico-analitica a
controllo budgetario
Le attività costituenti il ciclo della performance seguono un preciso iter temporale che
alla fase della pianificazione fa seguire la fase del monitoraggio.
Di seguito si espone il calendario delle due fasi.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
327
Capitolo XII
DATA
ATTIVITÀ
Fase di Pianificazione
Dicembre/gennaio
15 febbraio
15 marzo
Definizione bozza del Programma Operativo
Annuale e degli Obiettivi Gestionali
Operativi
Trasmissione del POA completo
(comprensivo di indirizzi strategici e OGO)
da parte della D.G.
Caricamento degli OGO in Sap/PS da parte
del Referente
Trasmissione schede OGO Sap/PS (entro un
mese dalla trasmissione del POA le schede
degli OGO devono essere stampate da
Sap/PS sottoscritte e inviate)
ATTORI
Realizzata da
Con/Verso
Direzioni generali
Ufficio
Direzioni generali
Direzioni generali
Direzioni generali
Controllo di coerenza POA/OGO
15 aprile
Controllo documentale e di merito con le
disposizioni che regolano la sua definizione
Ufficio
Rilascio e blocco degli OGO su Sap/PS
Pubblicazione del Piano delle Performance
Fase di monitoraggio
15 luglio
30 luglio
30 settembre
15 ottobre
30 ottobre
31 gennaio
Caricamento dei dati consuntivi (al 30
giugno) in SAP/PS ai fini del primo
monitoraggio.
Estrazione dei dati di monitoraggio 15 gg.
dopo le scadenze programmate (15 luglio.)
Produzione del Report /1° monitoraggio al
30/06.
Trasmissione del Report di monitoraggio
(Ufficio) alla Giunta regionale e Direzioni
generali entro 30 gg. dalla scadenza
programmata.
Termine ultimo per eventuale rimodulazione
del POA o di singoli OGO.
Caricamento dei dati consuntivi (al 30
settembre) in SAP/PS ai fini del secondo
monitoraggio.
Estrazione dei dati di monitoraggio 15 gg.
dopo le scadenze programmate (15
ottobre).
Produzione del Report/2° monitoraggio al
30/09.
Trasmissione del Report di monitoraggio
(Ufficio) alla Giunta regionale e Direzioni
generali entro 30 gg. dalla scadenza
programmata.
Consuntivazione OGO esercizio precedente.
Direzioni generali
Realizzata da
Con/Verso
Direzioni generali
Ufficio
Direzioni generali
Direzioni generali
Ufficio
Direzioni generali
Verifica del grado di conseguimento dei
risultati monitorati in corso d'anno e a fine
periodo.
15 febbraio
Produzione del Report consuntivo al 31/12.
30 marzo
Analisi delle evidenze oggettive e statistiche
ai fini della pubblicazione della Relazione
della performance.
30 aprile
Rapporto di gestione.
Ufficio
Direzioni generali
Fonte: Ufficio del controllo interno di gestione

Monitoraggio contabile.
La normativa prevede l’utilizzo di tre sistemi contabili: la contabilità finanziaria, la
contabilità economico-patrimoniale e la contabilità analitica.
328
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XII
-
Il
monitoraggio
finanziario.
L’Ufficio
predispone
report
periodici
frutto
di
elaborazione della banca dati di Sap, ottenibili mediante l’uso del modulo di Business
Objects denominato Sap/BO (Cruscotti direzionali).
L’adozione del sistema informativo Sap permette che l’informazione sia fornita istante
per istante e qualunque utente può interrogare il sistema e soddisfare le proprie necessità
informative in modo autonomo.
Il monitoraggio finanziario classifica:

le entrate per titolo, per categoria economica, per assessorato e per direzione
generale;

le spese per strategia, per funzione obiettivo, per assessorato e per direzione
generale.
Il sistema consente l’analisi particolareggiata dei fenomeni finanziari fino al livello di
massimo dettaglio operativo.
- La
contabilità
economico-patrimoniale
viene
aggiornata,
prevalentemente,
mediante utilizzo delle scritture di liquidazione generate dalla contabilità finanziaria. Infatti,
il sistema adottato dal SIBAR prevede quale elemento di connessione tra i due sistemi
quello della fase della liquidazione, riconoscendo il momento in cui una spesa si traduce in
un costo gestionale.
In sintesi quando si effettua una liquidazione in contabilità finanziaria, il sistema, in via
automatica,
genera
una
registrazione
in
partita
doppia
in
contabilità
economico-
patrimoniale.
Le rilevazioni della contabilità economico-patrimoniale avvengono a cura della Direzione
generale della Ragioneria generale e, a loro volta, costituiscono la base per l’alimentazione
della contabilità economico-analitica che, invece, avviene a cura dell’Ufficio di controllo,
unitamente alla predisposizione del budget economico.
-
Il budget economico costituisce l’insieme dei costi di gestione e di funzionamento
che l’Amministrazione regionale prevede di sostenere nell’anno, considerando le risorse
umane, strumentali e finanziarie necessarie al conseguimento degli obiettivi prefissati.
-
La contabilità economico-analitica rappresenta il sistema di rilevazione dei valori
economici a consuntivo e consente un raffronto con i valori di budget. I dati del consuntivo
sono, perlopiù, determinati dalle liquidazioni generate in sede di contabilità finanziaria (nella
fase successiva all’impegno e precedente al pagamento) dagli acquisti di beni gestiti
attraverso la procedura acquisti mediante il modulo Sap/MM20 e dalle buste paga per la
liquidazione dei salari e degli stipendi.
20
Il modulo di gestione degli acquisti di beni e servizi è entrato in funzione a partire dal 2014 per i soli acquisti di
beni materiali.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
329
Capitolo XII
Il sistema è basato sul criterio di imputazione al centro di responsabilità che ha
effettivamente impiegato i fattori produttivi e non al centro che ha effettuato l'acquisto.
Ciò determina il problema dei costi indiretti (prevalentemente, riconducibili alle spese
sostenute dal Servizio Provveditorato e dal Servizio Tecnico degli Enti Locali) quali gli affitti
degli immobili, il costo delle utenze, delle pulizie, della guardiania, etc., che vengono
attribuiti/ripartiti sulla base di parametri di imputazione.
Attraverso il monitoraggio infrannuale è possibile intervenire con azioni correttive.
La reportistica, ingegnerizzata dalla società Accenture sulla base delle indicazioni
dell’Ufficio, consente di analizzare e verificare a sistema gli obiettivi di spesa e permette di
rilevare gli avanzamenti mensili.
Lo strumento del budget, unitamente alla contabilità economico-analitica e alla
contabilità economico-patrimoniale, integrati nel più ampio sistema Sibar, si riconduce alla
previsione legislativa di cui agli artt. 61 e 69 della legge regionale n. 11/2006.
Considerato che quanto disposto con il d.lgs. 118/2011 entrerà a regime dal 2015, con
delibera di Giunta regionale n. 17/18 del 13 maggio 2014 è stato adottato, in via
sperimentale per il 2014, il budget economico predisposto dall’Ufficio di controllo interno al
quale, contestualmente, è stato demandato il compito di portare a compimento la fase di
sperimentazione adeguando le procedure, i sistemi e gli schemi contabili in uso.

Rapporto di gestione
Il Rapporto di gestione che l’Ufficio predispone annualmente espone l’analisi dei risultati
finanziari del Bilancio di Previsione e del Rendiconto generale della Regione Sardegna,
predisposto dalla Direzione generale della Ragioneria. A differenza del Rendiconto generale,
il quale evidenzia elementi di natura contabile in merito all’utilizzo delle risorse finanziarie e
monetarie assegnate ai responsabili preposti alla loro gestione, il Rapporto di Gestione è
finalizzato a fornire informazioni sull’attività complessivamente svolta dalle varie strutture in
vista del conseguimento degli obiettivi programmati e del consumo di risorse correlato.
Nel rapporto di Gestione sono incluse: una dettagliata analisi sulla procedura di
redazione del budget economico e sulle risultanze dell’esercizio; le risultanze della
contabilità economico-analitica; la misurazione del costo-lavoro per centro di costo e
l’analisi dei trasferimenti erogati dall’Amministrazione regionale ad enti locali, imprese,
famiglie, aziende sanitarie, enti regionali, persone giuridiche e private che costituiscono il
volume più rilevante delle spese dell’esercizio. I dati relativi ai trasferimenti risultano
estratti dal modulo Sap-FI.
Il rapporto di gestione è costituito da una relazione generale, da un allegato specifico
sull’analisi finanziaria e dagli allegati (13) riferiti ai rapporti di gestione della Presidenza e
degli Assessorati articolati per singola direzione generale.
330
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XII
Secondo quanto evidenziato dall’Ufficio di controllo interno “il termine previsto dalla
norma di riferimento21 per la redazione del documento non considera i tempi tecnici
occorrenti per la predisposizione del rendiconto generale della Direzione generale della
Ragioneria Generale. La predisposizione del Rapporto di gestione con dati contabili certi è,
infatti, fondamentale per una corretta informazione interna ed esterna.”
Il documento è sottoposto alla valutazione della Giunta regionale, in merito alla coerenza
con le enunciazioni dell’art. 10 della legge regionale n. 31/1998, che ne prende atto con
deliberazione, evidenziandone, talora, aspetti
critici
e/o prevedendo integrazioni
al
contenuto dei report.
Si riportano gli estremi delle delibere nel triennio:
- Rapporto di Gestione 2010 – Delibera di Giunta regionale n. 33/29 del 10 agosto
2011.
- Rapporto di Gestione 2011 - Delibera di Giunta regionale n. 35/24 del 28 agosto
2012.
- Rapporto di Gestione 2012 - Delibera di Giunta regionale n. 31/21 del 30 luglio
2013.

Contrattazione integrativa
Ai sensi dell’art. 65 della legge regionale n. 31/1998, l’Ufficio deve accertare la
compatibilità dei costi per la contrattazione integrativa con i vincoli di bilancio.
Nel corso dell’ultimo triennio l’attività è stata caratterizzata, prevalentemente, dall’analisi
delle problematiche scaturite dall’attuazione delle disposizioni in materia di progressioni
professionali all’interno delle categorie del personale dell’Amministrazione regionale,
contenute nell’Accordo sulle progressioni professionali sottoscritto il 10 novembre 2009 22.
Particolarmente complessa è stata la contrattazione integrativa degli Enti e delle Agenzie
regionali
in
considerazione
delle
specificità
delle
funzioni
svolte
e
delle
diversità
organizzative degli enti soppressi e accorpati.
Di seguito le tabelle 2011/2013, fornite dall’Ufficio di controllo di gestione, relative alla
certificazione dei contratti dell’Amministrazione centrale regionale, del Corpo Forestale, degli
Enti e delle Agenzie regionali.
21
Il 30 aprile di ogni anno (art. 10 della L.R. n. 31/1998).
Tale accordo veniva sottoscritto a seguito della certificazione della Corte dei Conti, espressa con deliberazione
n.75/2009 del 5 novembre 2009, sull’attendibilità dei relativi costi e sulla compatibilità dei medesimi con gli
strumenti di programmazione finanziaria.
22
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
331
Capitolo XII
CONTRATTI CERTIFICATI 2011
Ente
Ipotesi contrattuale
Esito verifiche
ENAS
CCIL 10/12/2010
Certificato
ERSU CA
CCIL 29/12/2010
Certificato
CONSERV. COSTE
LAORE
AREA
ENAS
AGENZIA REG. LAVORO
ARGEA
ERSU SS
ERSU SS
AMM. CENTRALE
AGRIS
SARDEGNA PROMOZIONE
CCIL 22/12/2010
CCIL 3/3/2011
CCIL 9/3/2011
CCIL 11/4/2011
CCIL 28/2/2011
CCIL 11/5/2011
CCIL 8/9/2011
CCIL 6/10/2011
CCIL 3/10/2011
CCIL 4/10/2011
CCIL 19/10/2011
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Non certificato
Certificato
Non certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
CFVA
CCIL 7/11/2011
Certificato
ENAS
ARGEA
LAORE
ERSU CA
ERSU SS
ISRE
AREA
CONSERV. COSTE
AGENZIA REG. LAVORO
CCIL 21/10/2011
CCIL 21/10/2011
CCIL 19/10/2011
CCIL 8/11/2011
CCIL 8/11/2011
CCIL 20/10/2011
CCIL 9/11/2011
CCIL 18/10/2011
CCIL 14/11/2011
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Fonte: Ufficio controllo interno di gestione
CONTRATTI CERTIFICATI 2012
Ente
Ipotesi contrattuale
Esito verifiche
AGENZIA REG. LAVORO
CCIL 7/12/2012
Certificato
AGENZIA REG. LAVORO
CCIL 13/2/2012
Certificato
LAORE
CCIL 24/4/2012
Certificato
AGENZIA REG. LAVORO
ENAS
CONSERV. COSTE
CCIL 23/4/2012
CCIL 11/6/2012
CCIL 6/12/2012
Certificato
Certificato
Certificato
Fonte: Ufficio controllo interno di gestione
CONTRATTI CERTIFICATI 2013
Ente
Ipotesi contrattuale
ERSU SS
CCIL 20/12/2012
CFVA
CCIL 27/2/2013
CFVA
CCIL 15/3/2013
AREA
CCIL 21/2/2013
AGRIS
CCIL 13/3/2013
LAORE
CCIL 19/5/2013
AGENZIA REG. LAVORO
CCIL 28/5/2013
ENAS
CCIL 4/7/2013
AMM. CENTRALE
CCIL 8/7/2013
LAORE
CCIL 8/10/2013
CFVA
CCIL 15/10/2013
AGRIS
CCIL 29/10/2013
ERSU SS
CCIL 7/11/2013
CFVA
CCIL 10/12/2013
ENAS
CCIL 26/11/2013
Fonte: Ufficio controllo interno di gestione
332
Esito verifiche
Presa d'atto
Presa d'atto
Presa d'atto
Non certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Certificato
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XII

Sistemi informativi
La Regione Autonoma della Sardegna si è dotata del Sistema informativo di base
dell'Amministrazione regionale (SIBAR) al fine di migliorare l’efficienza, l’interoperabilità, la
trasparenza e il controllo dell’azione amministrativa mediante la gestione automatizzata del
protocollo e dei flussi documentali.
Il progetto SIBAR si inserisce negli interventi previsti nell’Accordo di programma Quadro
(APQ) in materia di Società dell’Informazione stipulato tra Stato (MEF, MIT e CNIPA) e
Regione nel 2004.
Il SIBEAR costituisce il sistema applicato agli Enti e alle Agenzie regionali. Nel primo
gruppo che ha preso parte alla realizzazione del sistema figurano.
Ente/Agenzia
Sottosistema
Ente Foreste Sardegna
SIBEAR SCI EFS
Agenzia per la gestione e l'erogazione degli aiuti in agricoltura
SIBEAR SCI ARGEA
Agenzia per la ricerca scientifica, la sperimentazione e
l'innovazione tecnologica nei settori agricolo, agroindustriale e
forestale
SIBEAR SCI AGRIS
Agenzia per l'attuazione dei programmi regionali in campo
agricolo e per lo sviluppo rurale
SIBEAR SCI LAORE
Sardegna Promozione
SIBEAR SCI SPRO
Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente della
Sardegna
SIBEAR SCI ARPAS
L’utilizzo del sistema applicativo sviluppato dalla Regione Sardegna è stato utilizzato,
sperimentalmente, dalla Regione Lombardia. Con la deliberazione di Giunta regionale n.
28/25 del 17 luglio 2013 è stato approvato il Protocollo d’intesa tra le due Regioni (durata
fino al 31 dicembre 2016 salvo proroghe), in base al quale è stato concesso alla Regione
Lombardia il riuso dell’intero applicativo SIBAR-SIBEAR al fine di rendere operativi i loro
sistemi secondo quanto previsto dalle nuove norme in tema di armonizzazione contabile
(D.lgs. 118/2011 e D.P.C.M. del 28.12.2011).

Osservazioni conclusive
Premesso che la validità del funzionamento dell’Ufficio di controllo interno della Regione
è oggetto di una specifica indagine ancora in corso da parte della Sezione di controllo23, si
prende atto che la mancata adozione di specifiche norme regionali volte a rendere applicabili
23
Delibera di programma n. 13/2014/INPR.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
333
Capitolo XII
regole e metodologie adottate in ambito statale non ha impedito all’Ufficio di controllo
interno di identificare ed attuare alcune azioni propositive orientate ai nuovi criteri nazionali.
Sul punto l’Ufficio ha proposto la seguente riflessione “da più parti, si ritiene auspicabile che
sia la Giunta Regionale ad adottare regole particolari volte a disciplinare la materia del
controllo e della valutazione definendo, in via formale, fasi, tempi e modalità operative. Ciò
risulterebbe di grande importanza e di facile attuazione. Infatti, la normativa regionale in
vigore detta regole sufficientemente generali da consentire significative personalizzazioni del
sistema, anche nell’ottica delle riforme nazionali. Tra i vantaggi di questa soluzione, si
ravvisa quello di poter sperimentare le nuove regole garantendo una maggiore elasticità
nella loro modificazione, nel caso in cui si dovessero riscontrare criticità in corso
d’attuazione. D’altra parte, la gestione delle performance è notoriamente caratterizzata da
livelli crescenti di approfondimento in ordine temporale e dovrebbe poter disporre di
strumenti di aggiustamento successivi per far fronte alle difficoltà emerse nel corso delle
esperienze realizzate e la sua disciplina non dovrebbe essere irrigidita oltre un certo limite
dalle norme giuridiche. Ciò potrebbe essere attuato, convenientemente, attraverso la
regolamentazione della materia attraverso indirizzi, linee guida e criteri operativi stabiliti
dalla Giunta Regionale.”
Questa Corte condivide la necessità che le attività di controllo siano regolamentate
quanto prima anche in ambito regionale prevedendo un indispensabile adeguamento
dinamico alla normativa nazionale, ma non ritiene che ciò possa essere di competenza
esclusiva della Giunta, in quanto le prospettate ragioni di celerità ed elasticità non possono
far venire meno l’esigenza che il Consiglio regionale approvi una legge organica di riforma,
che aggiorni quanto stabilito nel lontano 1998, anche in considerazione delle necessarie
modifiche da apportare per armonizzare le contabilità pubbliche alle nuove regole imposte
dagli accordi comunitari in riforma del SEC 95.
La riforma del sistema dei controlli non può, inoltre, prescindere da una riorganizzazione
dell’Amministrazione regionale che superi la frammentazione e la sovrapposizione dei
controlli
all’interno di
diversi
Assessorati, come
sopra
evidenziato, non
funzionale
all’efficienza della gestione. A tale scopo si ritiene, inoltre, non più differibile la costituzione
del Collegio dei revisori, al quale le recenti norme nazionali attribuiscono numerosi compiti.
Inoltre non appare condivisibile quanto affermato dall’Ufficio di controllo interno24,
secondo il quale “l’attività di controllo interno di gestione nei confronti degli enti e delle
agenzie regionali non può essere svolta da un organismo regionale, in quanto si tratta di un
insieme di attività volte a supportare le decisioni manageriali. Tale tipo di supporto può
essere utilmente svolto soltanto da un ufficio interno allo stesso ente o agenzia. Pertanto,
24
Nota dell’Ufficio di controllo interno di gestione prot. n. 308 del 10 aprile 2014.
334
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XII
recependo le indicazioni in merito, numerosi organismi regionali hanno già provveduto ad
attivare la propria funzione di controllo interno. Ad oggi sono in atto le analisi e le
valutazioni volte a definire il miglior raccordo tra le metodologie adottate dall’Ufficio con
quelle dei singoli enti e agenzie”.
Secondo questa prospettazione dell’Ufficio di controllo, ribadita dalle controdeduzioni di
cui alla nota prot. 497 del 13 giugno 2014, ogni organismo dovrebbe avere un proprio
organo di controllo interno, che riferisce esclusivamente al vertice dell’Agenzia o dell’Ente.
Tale ricostruzione implicherebbe, tuttavia, una moltiplicazione di strutture deputate al
controllo,
con
personale
dedicato
e
conseguentemente
sottratto
ai
compiti
propri
dell’organismo; inoltre, non risulta funzionale al controllo da parte della Regione nei
confronti di Agenzie e Enti che ne costituiscono diretta emanazione e dipendono per il loro
funzionamento dal suo bilancio.
Consentire che questi organismi sfuggano a un controllo organico da parte della Regione
stessa, in considerazione di una presunta loro attività manageriale, non risponde ai principi
di corretta amministrazione e non rispetta le indicazioni della Giunta contenute nelle
delibere sopra richiamate.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
335
Capitolo XIII
CAPITOLO XIII
L’AVVOCATURA REGIONALE
Referendario Roberto Angioni
In via istruttoria si è richiesto, sia alla Giunta regionale sia alla Direzione Generale degli
affari legali, una relazione sull’organizzazione dell’Avvocatura regionale e sullo stato del
contenzioso nell’anno 2013, ritenendosi che le modalità organizzative dell’Avvocatura e
l’ampiezza del contenzioso esistente abbiano un’importanza spesso trascurata nell’analisi
gestionale degli enti pubblici ed invece rilevanti sotto diversi punti di vista.
Anzitutto l’attività amministrativa, nella sua dimensione dinamica, assume purtroppo
fisiologicamente rilievo anche sotto l’aspetto patologico, quando, dopo la conclusione del
procedimento, per motivi non certo preventivabili e comunque non preventivati, la funzione
amministrativa non sia risultata adeguata alla tutela degli interessi pubblici o sia comunque
necessario far fronte a contenziosi di vario genere e natura. L’esistenza del contenzioso
rispecchia dunque la quantità oltre che la qualità dei provvedimenti amministrativi adottati e
l’incisività dell’azione dell’amministrazione.
Inoltre anche la tutela dei beni affidati agli enti pubblici passa spesso attraverso gli
strumenti legali che l’amministrazione è in grado di attivare.
Non si deve infine trascurare, specialmente per gli enti di consistenti dimensioni, il
profilo del risparmio che l’attività legale interna consente di conseguire rispetto alle spese
ben più gravose da affrontare per il ricorso a professionalità esterne specialmente per
l’assistenza in sede giudiziaria. Al contempo l’amministrazione trae indubbio vantaggio
dall’organizzazione di una propria avvocatura interna per via della conoscenza dell’apparato
amministrativo da parte dei propri legali interni, nonché per la versatilità e per
l’immediatezza dei rapporti, specie se si tengono presenti gli stringenti termini processuali
che specialmente nell’ambito delle vertenze amministrative impongono spesso (quasi
sempre) un’azione (o reazione) pressoché immediata da parte dell’ente.
Per questi motivi l’organizzazione efficiente dell’avvocatura è in grado da un lato di
assicurare un valido supporto, preventivo o successivo, all’azione dell’amministrazione e nel
corso del suo svolgimento, e dall’altro di conseguire un risparmio di spesa rispetto al
contenzioso, che, entro certi limiti, deve ritenersi un fenomeno inevitabile legato alla
gestione amministrativa.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
337
Capitolo XIII
Per i diversi motivi sopra indicati la legislazione degli ultimi anni ha operato notevoli
aperture in favore dell’istituzione e della regolamentazione delle avvocature pubbliche, per
altro adeguandosi in larga parte in termini di contenuto a principi che per lungo tempo era
stata la sola giurisprudenza a dover affermare, stante l’assenza di una disciplina specifica di
settore.
Non esistendo uno statuto proprio delle avvocature pubbliche è opportuno esaminare, se
pur brevemente, i principi affermati per via giurisprudenziale e le scarne previsioni di legge
che si occupano della materia, al fine di verificare l’aderenza dell’Avvocatura regionale a tali
principi.
Lasciando da parte l’Avvocatura dello Stato, per la quale valgono regole e principi
particolari,
l’organizzazione
per
via
normativa
delle
avvocature
pubbliche
è
stata
tradizionalmente limitata alle avvocature degli enti di particolare rilievo, quali ad esempio
l’Inpdap o l’Inps, mentre nessun principio organizzativo era stato in passato mai
direttamente previsto dal legislatore per le avvocature degli enti locali. Per tale motivo i dati
essenziali della regolamentazione delle avvocature degli enti locali sono stati nel tempo
definiti attraverso l’interpretazione giurisprudenziale, a partire dalle poche previsioni
disciplinanti
la
peculiare
figura
dell’avvocato
dipendente.
Queste
si
limitavano,
originariamente, al solo art.3 del RDL 1575/1933, vigente sino a pochi mesi addietro, il
quale statuiva l’incompatibilità dell’esercizio della professione forense “…con qualunque
impiego o ufficio retribuito con stipendio sul bilancio dello Stato, delle province, dei
comuni…”.Eccezione a tale principio veniva disposta poco oltre dalla medesima norma per
“gli avvocati ed i procuratori degli uffici legali organicamente istituiti come tali presso gli enti
di cui allo stesso secondo comma, per quanto concerne le cause e gli affari inerenti all’ufficio
cui sono addetti. Essi sono iscritti in un elenco speciale annesso all’albo”.
Partendo dal dato normativo esaminato è stato affermato che “Ai fini dell’iscrizione
nell’elenco
speciale
annesso
all’albo
degli
avvocati,
l’art.3,
ultimo
comma
lett.
b
r.d.l.1578/33 richiede che presso l’ente pubblico esista un ufficio legale costituente
un’unità organica autonoma, e che coloro i quali sono ad esso addetti esercitino con
libertà ed autonomia le loro funzioni di competenza, con sostanziale estraneità
all’apparato amministrativo, in posizione di indipendenza da tutti i settori previsti in
organico e con esclusione di ogni attività di gestione” (Cass.Civ.Sez.Un.18 aprile 2002
n.5559; il principio è stato da ultimo ribadito anche da Corte Cost.n.91/2013, nello stesso
senso, tra le altre, Cass.S.U.n.3733/2002 e S.U.n.10367/1998, Sez.Lav.n.11529/2013,
S.U.ord.24689/2010; analogo principio è stato ripetutamente confermato anche dalla
giurisprudenza univoca del Consiglio Nazionale Forense, vedi tra tutte, la deliberazione 28
novembre 2003 n.364).Anche la giurisprudenza amministrativa ha fatto applicazione dei
338
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIII
medesimi principi (Si vedano al riguardo, a titolo esemplificativo, le pronunce Consiglio di
Stato n.6023/2004, TAR Molise n.1/2002 e TAR Sicilia n.1029/2005 e, più recentemente,
Consiglio di Stato n.730/2012, TAR Basilicata n.100/2012, TAR Lombardia 1144/2014).
Alla luce di tali interpretazioni giurisprudenziali si è affermata:
- la necessità della creazione di una struttura organica autonoma;
- l’illegittimità della sottoposizione gerarchica ad un direttore generale, salvo che
esplichi, quale avvocato dirigente, le sole funzioni di coordinamento dell’attività
legale;
- l’esclusione da qualsiasi attività di gestione, salve le attività di natura amministrativa
che siano strettamente inerenti allo svolgimento degli affari legali (si pensi al
pagamento delle spese di registrazione delle sentenze o al disbrigo di istruttorie
legate ad una proposta di transazione);
- l’incompatibilità di forme di rilevamento automatico della presenza in ufficio;
- la necessità di assicurare la mobilità del legale per esigenze legate all’esercizio delle
proprie funzioni;
- l’interruzione del rapporto processuale in caso di cessazione del rapporto di lavoro del
legale costituito in giudizio;
- l’incompatibilità con l’esercizio dell’attività libero-professionale, anche per i dipendenti
in regime di part-time;
- l’illegittimità dell’affidamento al legale dipendente regionale delle vertenze di enti e
società partecipate;
- l’assoggettamento del legale interno al potere disciplinare del Consiglio dell’Ordine di
appartenenza.
Quanto all’organizzazione amministrativa, la necessità di salvaguardare l’autonomia e
l’indipendenza della posizione del professionista dipendente (e dunque anche del legale) è
per legge affermato, implicitamente, dall’art.69 comma 11 del D.Lgs.165/200125, che
rimanda all’applicazione delle leggi professionali, ed esplicitamente dall’art.2, comma 3, del
D.Lgs.2 febbraio 2006 n.30, il quale, testualmente, prevede che: “L'esercizio dell'attività
professionale in forma di lavoro dipendente si svolge secondo specifiche disposizioni
normative che assicurino l'autonomia del professionista”.
25
L’art.69, comma 11 del d.lgs. 165/2001 prevede che: Nell’attesa di una organica normativa nella materia,
restano ferme le norme che disciplinano, per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche, l'esercizio delle
professioni per le quali sono richieste l'abilitazione o l'iscrizione ad ordini o albi professionali. Il personale di cui
all'articolo 6, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni ed
integrazioni, può iscriversi, se in possesso dei prescritti requisiti, al relativo ordine professionale.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
339
Capitolo XIII
Recentemente il legislatore è intervenuto in via diretta sulla regolamentazione delle
avvocature pubbliche introducendo una norma speciale per l’esercizio delle funzioni in forma
associata mediante l’art. 2, comma 12, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge
finanziaria per il 2008)26, nonché con la disciplina di carattere generale contenuta nella
legge di riforma della professione forense n. 247 del 31.12.2012. In particolare l’art. 2,
comma 6, della legge professionale, prevede, a certe condizioni, la possibilità dello
svolgimento dell’attività forense mediante rapporto di lavoro subordinato o contratti di
collaborazione27; l’art. 15, comma 1, lettera b) dispone, come già accadeva secondo la
vecchia legge professionale, la necessità di istituire ed aggiornare presso ciascun consiglio
dell’ordine un elenco speciale degli avvocati dipendenti dagli enti pubblici; l’art. 19 comma 1
lett. d) prevede la cancellazione dell’avvocato pubblico dipendente dall’elenco speciale
quando venga a cessare il rapporto d’impiego28.
La previsione oggi di maggior rilievo è peraltro l’art. 23 della stessa legge professionale,
espressamente rubricato Avvocati degli Enti Pubblici29, che codifica le prerogative di
autonomia ed indipendenza delle avvocature pubbliche, l’esclusività della prestazione in
favore dell’ente di riferimento, la necessità dello stabile incardinamento del legale in un
ufficio legale appositamente costituito per l’esercizio della sola attività legale, la necessaria
previsione di un trattamento economico adeguato alla prestazione professionale svolta, il
mantenimento del potere disciplinare del consiglio dell’ordine di appartenenza.
26
L’art. 2, comma 12, della legge 244/2007 prevede che: “Gli enti locali di cui all'articolo 2 del testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, possono istituire,
mediante apposite convenzioni, da stipulare ai sensi dell'articolo 30 del medesimo testo unico, uffici unici di
avvocatura per lo svolgimento di attività di consulenza legale, difesa e rappresentanza in giudizio degli enti
convenzionati.
27
L’art. 6, comma 12, della legge 247/2012, testualmente dispone che “…È comunque consentita l'instaurazione di
rapporti di lavoro subordinato ovvero la stipulazione di contratti di prestazione di opera continuativa e coordinata,
aventi ad oggetto la consulenza e l'assistenza legale stragiudiziale, nell'esclusivo interesse del datore di lavoro o
del soggetto in favore del quale l'opera viene prestata….”
28
Dispone l’art. 17, comma 9, che: “La cancellazione dagli albi, elenchi e registri è pronunciata dal consiglio
dell'ordine a richiesta dell'iscritto, quando questi rinunci all'iscrizione, ovvero d'ufficio o su richiesta del procuratore
generale :..d) per gli avvocati dipendenti di enti pubblici, di cui all'articolo 23, quando sia cessata l'appartenenza
all'ufficio legale dell'ente, salva la possibilità di iscrizione all'albo ordinario, sulla base di apposita richiesta”.
29
A mente dell’art. 23: 1. Fatti salvi i diritti acquisiti alla data di entrata in vigore della presente legge, gli avvocati
degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, anche se trasformati in persone giuridiche di diritto
privato, sino a quando siano partecipati prevalentemente da enti pubblici, ai quali venga assicurata la piena
indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente ed un trattamento
economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all'albo.
L'iscrizione nell'elenco è obbligatoria per compiere le prestazioni indicate nell'articolo 2. Nel contratto di lavoro è
garantita l'autonomia e l'indipendenza di giudizio intellettuale e tecnica dell'avvocato.
2. Per l'iscrizione nell'elenco gli interessati presentano la deliberazione dell'ente dalla quale risulti la stabile
costituzione di un ufficio legale con specifica attribuzione della trattazione degli affari legali dell'ente stesso e
l'appartenenza a tale ufficio del professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni; la responsabilità
dell'ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell'elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i princìpi
della legge professionale.
3. Gli avvocati iscritti nell'elenco sono sottoposti al potere disciplinare del consiglio dell'ordine.
340
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIII
Ulteriori interventi normativi hanno avuto ad oggetto profili retributivi 30 e previdenziali31,
avendo diritto i legali interni alle competenze professionali liquidate in loro favore da
provvedimenti giudiziari secondo la legge professionale e diritto ai compensi professionali
riconosciuti in loro favore dall’amministrazione di appartenenza ai sensi delle previsioni
dell’art. 27 CCNL Comparto enti Locali o dell’art. 37 CCNL della Dirigenza32.
Da ultimo è necessario segnalare quanto disposto dall’art. 11, comma 8 bis, del d.l.8
aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013 n. 64, il quale
prevede che: Ai fini del contenimento della spesa pubblica, gli uffici legali delle Regioni sono
autorizzati ad assumere gratuitamente il patrocinio degli enti dipendenti, delle agenzie
regionali e degli organismi istituiti con legge regionale per l'esercizio di funzioni
amministrative delle Regioni medesime.
La Direzione Generale dell’Area Legale ha risposto alla richiesta istruttoria con la
pervenuta
con
prot.n.
2057
del
7.3.2014.La
Direzione
ha
comunicato
di
esser
istituzionalmente incaricata delle funzioni di Avvocatura, di esser preposta alla difesa
dell’Amministrazione
presso
le
giurisdizioni
costituzionale,
ordinaria,
amministrativa,
contabile e tributaria e di svolgere attività di consulenza giuridica e legale, mediante la
30
La criptica e discutibile previsione dell’art. 1, comma 457 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità
2014), dispone: A decorrere dal 1º gennaio 2014 e fino al 31 dicembre 2016, i compensi professionali liquidati,
esclusi, nella misura del 50 per cento, quelli a carico della controparte, a seguito di sentenza favorevole per le
pubbliche amministrazioni ai sensi del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, o di altre analoghe disposizioni legislative o contrattuali, in
favore dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale dell'Avvocatura dello Stato, sono corrisposti
nella misura del 75 per cento. Le somme provenienti dalle riduzioni di spesa di cui al presente comma sono versate
annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotate di autonomia finanziaria ad apposito capitolo di bilancio dello
Stato. La disposizione di cui al precedente periodo non si applica agli enti territoriali e agli enti, di competenza
regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario nazionale.
31
L’art. 1, comma 208, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) dispone che: “Le somme
finalizzate alla corresponsione di compensi professionali comunque dovuti al personale dell'avvocatura interna
delle amministrazioni pubbliche sulla base di specifiche disposizioni contrattuali sono da considerare comprensive
degli oneri riflessi a carico del datore di lavoro”.
La norma è stata ritenuta legittima dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 33/2009.
32
A mente dell’art. 27 CCNL per il personale del comparto Enti Locali del 14.9.2000: “Gli enti provvisti di
Avvocatura costituita secondo i rispettivi ordinamenti disciplinano la corresponsione dei compensi professionali,
dovuti a seguito di sentenza favorevole all’ente, secondo i principi di cui al regio decreto legge 27.11.1933 n. 1578
e disciplinano, altresì, in sede di contrattazione decentrata integrativa la correlazione tra tali compensi professionali
e la retribuzione di risultato di cui all’art. 10 del CCNL del 31.3.1999. Sono fatti salvi gli effetti degli atti con i quali
gli stessi enti abbiano applicato la disciplina vigente per l’Avvocatura dello Stato anche prima della stipulazione del
presente CCNL”.
Previsione del tutto analoga si trova nel CCNL area della dirigenza del 23.12.1999, il cui art. 37 prevede che: “Gli
enti provvisti di Avvocatura costituita secondo i rispettivi ordinamenti disciplinano la corresponsione dei compensi
professionali, dovuti a seguito di sentenza favorevole all’ente, secondo i principi di cui al regio decreto legge
27.11.1933 n. 1578 valutando l’eventuale esclusione, totale o parziale, dei dirigenti interessati, dalla erogazione
della retribuzione di risultato. Sono fatti salvi gli effetti degli atti con i quali gli stessi enti abbiano applicato la
disciplina vigente per l’Avvocatura dello Stato anche prima della stipulazione del presente CCNL”.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
341
Capitolo XIII
redazione di pareri scritti o intervenendo in riunioni convocate per la risoluzione di questioni
complesse che necessitano la partecipazione di diverse componenti.
L’attività di patrocinio è svolta da otto funzionari avvocati, un dirigente avvocato e tre
dirigenti avvocati cassazionisti.
Nonostante la Direzione chiarisca di esser incardinata nell’apparato della pubblica
amministrazione, i profili organizzativi riportati 33 e l’esame delle competenze attribuite alla
Direzione34 lasciano intendere il rispetto dell’autonomia professionale e dell’indipendenza
richiesto dalla natura delle prestazioni: a capo della struttura si trova infatti un avvocato
abilitato al patrocinio davanti alle magistrature superiori come previsto ai sensi dell’art.28
della legge regionale 13 novembre 1998, n. 31, il quale svolge funzioni di coordinamento in
connessione con i vertici dell’Amministrazione35; le eventuali attività amministrative
espletate sono solo quelle strettamente connesse all’esercizio delle attività latu sensu
defensionali dell’amministrazione e non vengono segnalate ingerenze nella gestione degli
affari legali.
Altresì rispettoso del ruolo e delle funzioni dell’Avvocatura è risultato, nel 2013, il
limitato ricorso ad incarichi esterni, affidati solo in affiancamento ad un legale interno e per
controversie di speciale o particolare rilevanza o per le quali si siano poste concrete ragioni
di opportunità che giustificavano il ricorso ad avvocati del libero foro.
Risultano in particolare conferiti n.6 incarichi esterni per giudizi dinanzi alla Corte
Costituzionale, n.1 incarico per l’impugnazione di un arbitrato di particolare rilievo e
difficoltà (controversia Tuvumannu-Tuviscxeddu), n. 1 incarico in materia di cabotaggio
marittimo, n. 1 incarico in procedura arbitrale, tutti affidati a professori universitari; n. 3
incarichi ad avvocati del foro di Cagliari, in due casi per la prosecuzione nel grado d’appello
di vertenze ad essi già affidate nei precedenti gradi di giudizio, ed in un caso in
conseguenza dell’attività già prestata in via stragiudiziale in favore dell’amministrazione.
Sono stati infine conferiti incarichi all’Avvocatura distrettuale dello Stato, per via dei
potenziali conflitti di interesse, per quattro cause civili ed un procedimento penale.
Tutti gli incarichi sono stati conferiti direttamente dalla Giunta regionale con specifica
deliberazione, con la quale è stato altresì approvato il preventivo di spesa, vincolante per il
professionista.
33
La direzione si articola nei seguenti servizi: 1) Affari generali; 2) Affari legali di giurisdizione ordinaria; 3) Affari
legali di giurisdizione amministrativa; 4) Affari legislativi e BURAS.
34
Oltre alle specifiche attività di difesa in giudizio e consulenza legale e giuridica all’apparato burocratico, la
Direzione partecipa, se richiesta, alle attività di recupero crediti anche mediante ingiunzioni di pagamento ai sensi
del R.D. 14 aprile 1910, n.639, ed alle procedure di transazione giudiziale ed extragiudiziale.
35
Il Direttore Generale dell’Area Legale segnala che: …l’assegnazione delle cause viene effettuata sulla base di una
programmazione che tiene conto dei ristretti tempi processuali e delle diverse tipologie di controversie, per far sì
che la ripartizione dei carichi di lavoro avvenga secondo criteri di logicità e coerenza”.
342
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIII
Non è stato chiarito se, per l’affidamento di tali incarichi sia stato acquisito o meno
anche il parere dell’Avvocato direttore generale, la cui necessità sarebbe opportuno fosse
espressamente prevista in via regolamentare36.
Sebbene alla luce di quanto sopra descritto si debba rilevare, in linea di principio,
l’adeguamento fattuale ai principi che regolano l’attività delle avvocature pubbliche, risulta
invece assolutamente necessario porre rimedio alla segnalata carenza
assoluta di
regolamentazione dell’attività e dell’organizzazione dell’Avvocatura regionale, carenza in
grado, di per sé stessa, di far venir meno, in qualsiasi momento, l’autonomia e
l’indipendenza della funzione, nel concreto non garantita da alcuna disposizione37.
In particolare tale rilievo di garanzia dell’autonomia professionale non può essere
attribuito all’art.47 della già citata legge regionale n.31/1998, recante una disciplina
generale riferibile all’esercizio delle attività professionali 38 svolte alle dipendenze della
Regione,
previsione
per
la
verità
maggiormente
aderente
alle
attività
tecnico-
ingegneristiche, Tale disciplina infatti non tiene conto delle prerogative di autonomia ed
36
L’art. 47 della legge regionale 31/1998 si limita infatti a prevedere che” ..il ricorso a professionisti esterni è
ammesso esclusivamente in caso di motivata impossibilità dell’Amministrazione di provvedere adeguatamente con
proprio personale”, disposto che lascerebbe intendere come inderogabile l’acquisizione del parere del responsabile
della struttura, in quanto tecnicamente in grado, a differenza della Giunta, di valutare la possibilità e l’opportunità
che l’Avvocatura non gestisca direttamente la lite.
37
Gli unici profili organizzativi per i quali si rinviene una disciplina di massima sono quelli, del tuto pleonastici,
indicati dall’art. 46 della legge regionale n. 31/1998, secondo il quale ”L’Amministrazione e gli enti possono
costituire rapporti di lavoro a tempo parziale … escluso il personale dirigenziale … e gli avvocati addetti agli uffici
legali dell’Amministrazione e degli enti” (sul punto vedasi Cass., Sez. Unite, Ordinanza interlocutoria n. 24689 del
06/12/2010);
38
Prevede l’art. 47 legge regionale n. 31/19998:
“1. Le attività per cui è richiesta l'iscrizione in albi professionali sono svolte, nell'Amministrazione e negli enti, da
dipendenti in possesso dei relativi titoli professionali e di iscrizione all'albo o abilitati da specifiche previsioni di
legge.
2. Le attività vanno svolte nel rispetto delle norme, anche deontologiche, che regolano la professione.
3. Per l'accesso ai posti in pianta organica il cui compito principale o esclusivo è l'esercizio di attività professionali
sono necessari l'iscrizione all'albo e l'esercizio effettivo dell'attività professionale per almeno tre anni.
4. La cancellazione dall'albo comporta la risoluzione del rapporto d'impiego. La sospensione dall'albo per motivi
disciplinari comporta la sospensione dall'impiego per lo stesso periodo, salva la facoltà dell'amministrazione di
irrogare altre sanzioni disciplinari.
5. L'attività è svolta dal singolo professionista con piena responsabilità personale, nel rispetto delle direttive
impartite, con carattere di generalità, dalla Giunta o dal suo componente preposto al ramo dell'Amministrazione,
ovvero dagli organi di amministrazione degli enti.
6. Direttive specifiche possono essere impartite dal professionista gerarchicamente sovraordinato, che in tal caso
assume solidalmente la responsabilità per l'attività condotta secondo tali direttive.
7. Il professionista che non condivida le direttive specifiche impartitegli può essere dispensato, su sua motivata
richiesta, dal singolo incarico professionale. Qualora non venga dispensato, la responsabilità professionale incombe
sul professionista sovraordinato.
8. Il ricorso a professionisti esterni è ammesso esclusivamente in caso di motivata impossibilità
dell'Amministrazione o dell'ente di provvedere adeguatamente con proprio personale.
9. Nell'Amministrazione e negli enti si applicano le norme in materia di incentivi recate dall'articolo 18, commi 1 e 1
bis, della Legge 11 febbraio 1994, n. 109, come modificato dall'articolo 6, comma 13, della Legge 15 maggio 1997,
n. 127. I criteri per il riparto degli incentivi sono determinati con deliberazioni della Giunta regionale o dei consigli
di amministrazione degli enti”.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
343
Capitolo XIII
indipendenza proprie della specifica funzione del professionista legale nonché della sua
sottoposizione a regole professionali e deontologiche ulteriori rispetto a quelle del pubblico
impiegato ed al potere disciplinare dell’Ordine degli Avvocati di appartenenza.
La necessità dell’adozione di una disciplina organizzativa specifica e del riconoscimento
dei tratti di specialità della prestazione forense svolta in forma dipendente per un ente
pubblico è oggi imposta non solo e non tanto dalle generali previsioni dell’art. 69 comma 11
del D.Lgs. 165/2001e dell’art. 2, comma 3 del D.Lgs.2 febbraio 2006 n. 30, applicabili
anche alle regioni ad autonomia speciale in quanto previsioni di carattere generale in
materia di pubblico impiego, quanto dall’art. 23 della legge professionale forense n.
147/2012, nella parte in cui quest’ultimo prevede, regolando aspetti sottratti alle discipline
regionali e riservate al legislatore statale, che all’avvocato pubblico sia assicurata
l’autonomia
e
l’indipendenza
necessaria
allo
svolgimento
della
professione
ed
un
trattamento economico adeguato alle funzioni svolte.
Ma anche, per quanto attiene nello specifico alla Regione Sardegna, dalle stesse
disposizioni, rimaste inattuate quanto ai professionisti funzionari avvocati, dell’art.
58 della stessa legge regionale n. 31/1998, secondo il quale: Per le figure professionali che,
in posizione di elevata responsabilità, svolgono compiti di direzione o che comportano
l'iscrizione ad albi professionali ….sono stabilite discipline distinte nell'ambito del contratto di
comparto.
Si deve in conclusione segnalare alla Regione l’opportunità che provveda
quanto prima a regolamentare l’attività dell’Avvocatura ed i profili professionali
dei propri dipendenti avvocati in coerenza con il dettato della legge professionale
forense e con le stesse previsioni regionali.
Con riferimento allo stato del contenzioso, al di là del contenzioso costituzionale cui è
stato dedicato approfondito esame, sono stati indicati dalla Direzione Generale degli Affari
legali i seguenti dati:
Contenzioso amministrativo: sono stati trattati nel 2013 n.285 ricorsi davanti al TAR
Sardegna, di cui 159 attivati negli anni precedenti; sono state tenute, complessivamente,
437 udienze. A questi si aggiungono 5 ricorsi trattati presso il TAR Lazio e n. 62 nanti il
Consiglio di Stato, di cui 43 instaurati nel 2013.
Contenzioso Civile, lavoristico e tributario: sono state trattate complessivamente
nuove 132 cause, delle quali: 113 presso tribunali della regione; n.2 presso il Tribunale di
Roma; 13 nanti la Corte di Cassazione in Roma; n.1 nanti il Tribunale Superiore delle Acque
Pubbliche; 1 nanti il Tribunale Regionale delle Acque; n. 2 nanti le Commissioni tributarie di
Sassari.
344
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIII
A tali procedimenti deve essere sommato il numero, certo ben più consistente sulla base
stimabile in base ai dati del 2013, delle vertenze in corso dagli anni precedenti.
Contenzioso Penale: l’Avvocatura regionale ha seguito per la costituzione di parte
civile nell’interesse dell’Amministrazione n.3 procedimenti di cui uno presso la Corte
d’Appello di Cagliari, uno presso il Tribunale di Oristano, uno presso il Tribunale di Sassari.
Per quanto attiene all’attività stragiudiziale, non sono stati conferiti dalla Direzione
Generale
dell’Area
Legale
nell’anno
2013
incarichi
di
collaborazione
coordinata
e
continuativa o di consulenza a legali esterni, mentre è risultata in aumento l’attività
consulenziale dell’Avvocatura, che ha reso in via formale 75 pareri in forma scritta oltre ai
numerosissimi pareri resi in via informale.
La stessa Direzione riporta invece di non esser stata mai contattata dagli assessorati in
caso di affidamento di incarichi di consulenza legale a professionisti esterni operati
direttamente dalle strutture amministrative, circostanza che depone per la sostanziale
disapplicazione delle cogenti previsioni dell’art. 6-bis, comma 1, della legge regionale n.
31/1998, secondo il quale “L'Amministrazione, le agenzie e gli enti, per obiettivi e progetti
specifici attinenti alle competenze loro attribuite dall'ordinamento, possono conferire ad
esperti, la cui competenza risulti adeguatamente documentata, incarichi individuali per
prestazioni di elevata professionalità, quando la complessità o la straordinarietà dei
problemi da risolvere richiede conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze
del
personale
dell'Amministrazione
conferente
e
questa
abbia
preliminarmente
accertato l'impossibilità di farvi fronte con le risorse professionali presenti al suo
interno”.
Alla luce del dato normativo infatti solo la previa acquisizione della disponibilità
dell’Avvocatura interna potrebbe legittimare il ricorso a consulenti legali esterni da parte
degli assessorati, dovendosi far riferimento, al fine di valutare la possibilità o l’impossibilità
di far fronte all’esigenza di risolvere problemi di particolare complessità o straordinarietà,
alla struttura regionale nel suo complesso.
Anche con riferimento a quanto riportato in ordine alle procedure seguite per eventuali
transazioni si sono riscontrati alcuni profili di criticità.
Ferme restando la specifica competenza della Giunta regionale in ordine alle liti attive e
passive, rinunce e transazioni, secondo le previsioni dell’art.4, lettera q) della legge
regionale 7.1.1977 n.139, quest’ultima ha assunto al riguardo indirizzi interpretativi ai sensi
39
Ai sensi di tale previsione la Giunta regionale delibera in materia di liti attive e passive, rinunce e transazioni;
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
345
Capitolo XIII
dell’art. 8 della medesima legge regionale n. 1/1977, con la deliberazione n. 13/16 del
30.4.2002.
In particolare, dopo aver premesso la procedura da seguirsi per la promozione o la
resistenza in giudizio secondo quanto indicato dall’art. 24 della legge regionale n. 31/199840
la Giunta ha chiarito che devono esser sottoposte al suo esame, oltre che le liti attive e
passive, anche le rinunce (per quanto attiene anche ai crediti anche parziali)41, e le
transazioni sia giudiziali che extragiudiziali. Specifica poi l’atto di indirizzo che “….le
proposte alla Giunta, relative agli argomenti predetti vengano contestualmente trasmesse
all’area legale della Presidenza per l’espressione, ove già non acquisito, del relativo parere.
Quest’ultimo sarà comunicato dall’Area Legale della Presidenza alla Direzione generale della
Presidenza stessa ed all’Assessorato proponente ai fini della proposizione dell’argomento
all’iscrizione all’Ordine del Giorno della Giunta medesima”.
Orbene, se tale procedura risulta rispettata con riferimento alle liti pendenti, non lo
stesso viene riferito in ordine alle transazioni extragiudiziali, per le quali non meno rilevante
è il ruolo dell’Area Legale, chiamata istituzionalmente a svolgere una più che opportuna
funzione consultiva anche sulle transazioni extragiudiziali, ma solo saltuariamente e
facoltativamente, in via di fatto, chiamata a svolgerlo.
Oltre alla sostanziale disapplicazione dell’indirizzo correttamente assunto dalla Giunta
regionale, si deve segnalare l’opportunità che lo stesso venga integrato con l’individuazione
di idonei criteri che limitino l’intervento della Direzione dell’Area Legale a quelle vertenze
stragiudiziali di certo valore o comunque di particolare rilievo, anche in termini di ripetitività.
40
Essenzialmente il direttore generale propone motivatamente alla Giunta, acquisito il parere della Direzione
Generale dell’Area legale, di deliberare la promozione o la resistenza alle liti. Qualora la richiesta non sia corredata
del prescritto parere questo potrà esser richiesto direttamente dalla Giunta.
41
Si deve ritenere che il testo intendesse, più opportunamente, le rinunce, anche parziali, al credito.
346
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
CAPITOLO XIV
RICOGNIZIONE DELLE INIZIATIVE ASSUNTE DALLA REGIONE IN ESITO
ALL’INDAGINE SUL QUADRO DEGLI ORGANISMI PARTECIPATI DI CUI
ALLA DELIBERA DELLA SEZIONE DI CONTROLLO N. 52/2013
Consigliere Valeria Motzo
Nel mese di giugno 2013, con la delibera n. 52, la Sezione regionale di controllo ha
approvato gli esiti dell’indagine svolta sul sistema delle partecipazioni regionali. La relazione
conclusiva ha evidenziato un quadro particolarmente complesso, in larga parte deficitario, in
relazione al quale le Direzioni Generali interessate sono state invitate a comunicare, ai sensi
dell’art. 3, comma 6, della L. n. 20/1994, entro sei mesi dalla data di ricevimento della
relazione conclusiva, le misure consequenziali adottate.
A questo proposito la Sezione di controllo, con la delibera n. 13 del 25 febbraio 2014, ha
inserito nel programma di attività per il 2014, la Ricognizione delle iniziative assunte dalla
Regione in esito all’indagine sul quadro degli organismi partecipati della Regione di cui alla
delibera della Sezione di controllo n. 52/2013.
La Direzione Generale della presidenza, la Direzione Generale degli affari generali e della
società dell’informazione, la Direzione Generale degli enti locali, la Direzione Generale del
lavoro, la Direzione Generale dei trasporti e il Centro regionale di programmazione hanno
tempestivamente dato conto delle iniziative assunte a seguito dei rilievi mossi a conclusione
dell’indagine di cui si è detto.
Nessuna
comunicazione
è
pervenuta
dall’Assessorato
della
pubblica
istruzione,
dall’Assessorato dell’industria pur essendo tali organi politici incaricati della gestione e del
controllo di svariate partecipazioni.
Con riferimento al gestore unico del servizio idrico integrato in Sardegna, Abbanoa S.p.A.,
si precisa che seppure nella tabella n. 1 l’Assessorato dei lavori pubblici figura nella colonna
Assessorato deputato al controllo, il controllo analogo nei riguardi della predetta società è
attribuito all’Autorità d’Ambito.
La presente analisi ha come punto di partenza le criticità emerse in occasione dell’indagine
sul Quadro degli organismi partecipati della Regione, e si sviluppa avendo riguardo alle
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
347
Capitolo XIV
iniziative correttive assunte dalla Regione a livello strutturale dell’intero comparto e a livello
dei singoli organismi partecipati; come tale offre un quadro particolarmente significativo del
fenomeno essendo, oltretutto corredata di dati ed informazioni aggiornate al 31 dicembre
2013.
La Direzione Generale degli affari generali, personale e riforma della Regione ha
preliminarmente dato atto42 che i rilievi mossi dalla Sezione di controllo nella relazione
conclusiva sul Quadro degli organismi partecipati della Regione impongono l’avvio di una serie
di interventi strutturali da parte della Regione destinati a riordinare il comparto delle
partecipazioni. Secondo la predetta Direzione, infatti, seppure i successivi interventi della Corte
Costituzionale (e del legislatore statale L. n. 147/2013) hanno in parte modificato il panorama
normativo di riferimento, risultano confermati e consolidati la gran parte dei rilievi
espressi dalla Sezione di controllo nella predetta relazione.
La stessa Direzione Generale, pertanto, d’intesa con la Direzione Generale della presidenza,
ha ritenuto opportuno predisporre una proposta di delibera della G.R. al fine di dare avvio ad
un intervento legislativo di riordino della materia e nel contempo fornire agli Assessorati
puntuali indirizzi in materia di gestione e controllo degli organismi partecipati.
La proposta di delibera della G.R. predisposta dalla Direzione Generale degli affari generali,
personale e riforma della Regione non è stata ad oggi ancora sottoposta all’esame degli organi
politici. Allo stato si tratta di un atto non definitivo su i cui contenuti futuri non vi è certezza
(considerato anche il recente avvio di una nuova legislatura).
La Direzione Generale della presidenza ha comunicato43 che tale proposta è in fase di
discussione e condivisione con gli Assessorati regionali interessati al fine di addivenire ad un
testo finale del documento da sottoporre all’attenzione degli organi politici.
Tale proposta conserva però una notevole importanza in quanto si da’ atto per la
prima volta della necessità di interventi di riordino complessivo del comparto delle
partecipazioni regionali e dell’urgenza di affrontare e risolvere le maggiori criticità
riscontrate dalla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
42
43
Nota del 20.1.2014 prot. n. 287.
Nota del 5.2.2014 prot. n. 3165.
348
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
ORGANISMI PARTECIPATI DELLA REGIONE SARDEGNA
N.
1
2
3
4
5
6
7
8
Denominazione
SO.GEA.AL S.p.A.
SOGAER S.p.A.
GEASAR S.p.A.
SO.GEA.OR. S.p.A.
SAREMAR S.p.A.
ARST S.p.A.
Fase 1 S.r.l.
Sfirs S.p.A.
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
Hydrocontrol S.r.l.
S.T.L. S.p.A.
Consorzio S.A.R. S.r.l.
Sardegna Ricerche
BIC Sardegna S.p.A.
IGEA S.p.A.
Carbosulcis S.p.A.
Fluorite Silius S.p.A.
Fluorsid S.p.A.
Intex S.p.A.
Janna S.r.l.
Nuova Min. Silius S.p.A.
Progemisa S.p.A.
Sigma Invest S.p.A.
Sipas S.p.A.
Sotacarbo S.p.A.
Abbanoa S.p.A.
Fondaz. Teatro Lirico Ca
Consorzio Forgea
Fondazione Giorgio Asproni
Fondazione Parodi
Fondazione Sardegna Film
31
AssociazioneTecnostrutturaT
ecnostruttura
Assessorato
deputato al
controllo
Misura
partecipaz.
regionale
Trasporti
Trasporti
Trasporti
Trasporti
Trasporti
Trasporti
Presidenza
80,20%
0,72%
1,53,%
3,36%
100,00%
100,00%
100,00%
Esercizio attività aeroportuale Alghero e attività connesse
Esercizio attività aeroportuale Cagliari e attività connesse
Esercizio attività aeroportuale Olbia e attività connesse
Esercizio attività aeroportuale Oristano e attività connesse
Esercizio trasporti marittimi
Esercizio trasporto pubblico locale
Ricerca promozione sviluppo progetti farmaceutici
Programmazione
100,00%
Concorre, in attuazioni dei piani, programmi ed indirizzi della Regione Autonoma della
Sardegna, allo sviluppo economico e sociale del territorio
Presidenza
Presidenza
Presidenza
Presidenza
Programmazione
Industria
Industria
Industria
Industria
Industria
Industria
Industria
Industria
Industria
Industria
Industria
Lavori Pubblici
Pubblica Istruzione
Pubblica Istruzione
Pubblica Istruzione
Pubblica Istruzione
Pubblica Istruzione
100,00%
100,00%
75,28%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
0,00%
99,99%
49,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
50,00%
14,50%
9,60%
50,80%
100,00%
attivo
attivo
attivo
in liquidazione
attivo
attivo
attivo
attivo
in liquidazione
in liquidazione
in liquidazione
attivo
attivo
attivo
attivo
in liquidazione
in
in
in
in
in
recesso
liquidazione
attivo
liquidazione
liquidazione
liquidazione
liquidazione
attivo
attivo
attivo
attivo
attivo
attiva
attiva
Utile o perdita di esercizio
2011
2012
2013
351.796,00
337.521,00
2.110.373,00
-1.443.372,00
2.523.438,66
-2.693.699,38
0,00
-2.372.402,00
4.907.669,00
2.416.414,00
20.053,00
-1.703.376,00
115.051,14
0,00
bilancio non approv.
504.404,00
-7.040.920,03
bilancio non approv.
-223.919,00
-2.583,00
-33.109,00
0,00
8.463,00
-10.434.406,00
-25.091.589,00
-1.902.212,35
6.042.392,00
-110.764,00
-1.337.382,00
-44.085,17
-123.370,26
-69.229,95
-160.867,00
4.886,00
-12.581.191,00
2.571.852,00
13.740,00
12.567,00
-266,00
-49.556,00
0,00
-10.733,00
-2.614.369,31
-42.195.160,00
-849.982,00
0,00
146.178,00
716.497,00
-608.654,00
-1.271.382,00
-37.397,00
-121.129,00
-353.700,08
-167.198,00
1.310,00
-11.587.246,00
111.014,00
-45.745,00
bilancio non approv.
2.806.188,00
-60.274,00
-11.484.415,00
365.871,45
bilancio non approv
bilancio non approv.
-10.676,00
0,00
bilancio non approv.
-11.523.472,90
bilancio non approv.
bilancio non approv.
bilancio non approv.
bilancio non approv.
bilancio non approv.
-147.135,00
bilancio non approv.
approv.
bilancio non approv.
approv.
n.d.
29.511,00
-47.857,00
4,76%
attiva
0,00
0,00
0,00
Lavoro, form. Prof.
55,39%
Attività di promozione, progettazione, realizzazione e gestione di attività finalizzate allo
sviluppo dell’occupazione e dell’imprenditorialità in Sardegna
attivo
-1.218.571,00
1.922,00
9.126,00
attivo
409.500,00
626.711,00
58.915,00
Lavoro, form. Prof.
In. Sar. S.p.A.
33
Sardegna IT S.r.l.
Affari Generali
100,00%
34
Bastogi S.p.A.
?
?
35
36
37
38
39
Brioschi S.p.A.
Fondazione C. Nivola
Fondazione Giuseppe Dessì
Fondazione Maria Carta
Fondazione S. Cambosu
Fondazione
Stazione
dell’Arte di Ulassai
Osservatorio Interregionale
sulla Cooperazione allo
Sviluppo
?
?
41
Ricerca per il controllo sistemi idrici
Sviluppo turistico territoriale
Servizio agrometeorologico
Promozione assistenza nuove tecnologie
Sviluppo d'Impresa
Interventi di tutela e ripristino ambientale
Attività mineraria
Attività mineraria
Attività industriale ciclo del fluoro
Attività di promozione nuove iniziative imprenditoriali nel centro Sardegna
Gestione linee comunicazione dati
Attività mineraria
Attività di ricerca geologico mineraria e nel settore della geo-scienza
Attività di assistenza e di supporto finanziario alle imprese
Società di investimenti programma alimentare sardo
Ricerca Scientifica Applicata
Gestione Servizio idrico integrato
Diffusione arte musicale
Conservazione e valorizzazione patrimonio geominerario
Attività culturale e ricreativa
Attività di promozione della cultura e arte sarda
Attività di promozione cinematografica in Sardegna
attivo o in
liquid.
Attività di studio e ricerca su sistemi formativi e del lavoro delle Regioni e delle
Provincie autonome
32
40
Oggetto sociale
Fornitura servizi e prestazioni informatiche
Servizi integrati per la gestione, la valorizzazione e la conservazione delle opere e degli
oggetti d’arte
Attività di sviluppo integrato di grandi aree urbane
nessuna notizia
nessuna notizia
227.026,03
30.301,08
222.923,22
-5.627,55
-169.449,00
-18.970,00
bilancio non approv.
bilancio non approv.
bilancio non approv.
Capitolo XIV
350
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
BANCA DATI DEGLI ORGANISMI PARTECIPATI DELLA REGIONE
Dalla relazione sul Quadro degli organismi partecipati della Regione del. n. 52/2013.
1.
La banca dati delle partecipazioni regionali che la Regione ha attivato dalla fine del 2012 (per
realizzare questo risultato la Regione ha dovuto procedere ad un vero e proprio censimento degli
organismi
partecipati),
non
dialoga
con
gli
altri
sistemi
informativi
regionali
alimentandosi
esclusivamente con i dati vidimati ed inseriti dai singoli Assessorati. Con particolare riguardo ai dati finanziari è
emerso che a tutt’oggi la Regione non dispone di un sistema informativo che prelevi e aggreghi i dati direttamente
dal bilancio regionale. Ciò incide sull’affidabilità e completezza dei dati raccolti, essendo possibili errori e ritardi
nell’inserimento da parte delle singole Direzioni Generali. E’ una riprova di tale anomalia la situazione paradossale
riferibile ad alcune società partecipate (Bastogi S.p.A. e Brioschi S.p.A.) delle quali a tutt’oggi la Regione non
dispone di alcuna utile informazione e sulle quali, dunque, non è in grado di svolgere alcuna attività di indirizzo e
controllo.
La bozza di delibera della G.R. predisposta dalla Direzione Generale degli affari generali
evidenzia che in occasione dell’indagine condotta dalla Corte dei conti è emerso che la banca
dati delle partecipazioni regionali (cfr. punto 1), soprattutto con riferimento ai dati finanziari,
presenta dei disallineamenti tra i dati vidimati e inseriti dai singoli Assessorati e quelli presenti
nel sistema informativo contabile della Regione. Poiché tale situazione di incertezza ha delle
ripercussioni sull’intera governance degli organismi partecipati, la bozza di delibera prevede il
necessario avvio di un processo di reingegnerizzazione del sistema informativo delle
partecipate regionali affinchè il medesimo sia allineato al sistema informativo contabile della
Regione nonché maggiormente rappresentativo delle informazioni più importanti dell’intero
comparto.
A questo proposito la Direzione Generale enti locali e finanze ha invitato tutte le Direzioni
Generali competenti44 - considerato che la Corte dei conti nell’indagine sul Quadro degli
organismi partecipati della Regione ha rilevato ancora una volta che la banca dati delle
partecipazioni regionali si presenta lacunosa non essendo disponibili per tutti gli organismi
partecipati i dati completi relativi ai trasferimenti finanziari, ai risultati d’esercizio conseguiti,
alla spesa sostenuta, alla composizione e ai costi degli organi di amministrazione e
controllo….e che gli importi dei trasferimenti finanziari …non sempre coincidono con quelli
comunicati
dall’Assessorato
regionale
del
bilancio
–
di
provvedere
all’inserimento
e
conseguente vidimazione dei dati mancanti relativi alle partecipazioni di propria competenza,
nonché all’aggiornamento e alla vidimazione dei dati già inseriti.
Con nota del 13/06/2014, prot. n. 10287 la Direzione generale dei Beni culturali ha
precisato che le fondazioni Asproni, Parodi, Nivola, Dessì, Carta, Cambosu, Stazione dell’arte di
Ulassai, inserite nella tabella della pagina precedente, non sono organismi partecipati. La
44
Nota del 28.2.2014 prot. n. 8724.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
351
Capitolo XIV
Regione interviene esclusivamente a sostegno della attività istituzionale attraverso un
contributo annuale. Secondo la predetta Direzione generale gli unici organismi al cui fondi di
dotazione partecipa la Regione sono la Fondazione Teatro Lirico di Cagliari e la Fondazione
Sardegna Film Commission.
CONCLUSIONI
La Corte dei conti deve evidenziare:

che ancora oggi, come risulta dalla tabella n. 1, non si ha alcun elemento informativo
sulla partecipazione della Regione nelle società Bastogi S.p.A. e Brioschi S.p.A.;

che nella piattaforma Amministrazione trasparente, presente nel sito istituzionale
della Regione, il numero delle partecipazioni regionali è salito da 35, così come
evidenziato nel mese di giugno 2013 dalla Sezione di controllo nella relazione sul
Quadro degli organismi partecipati della Regione e confermato dalla Direzione
Generale degli affari generali nella nota del 20.1.2014 prot.n. 287, a 41.
Dell’esistenza dei 6 nuovi organismi in vario modo riconducibili alla Regione,
seppure certamente preesistenti all’indagine della Sezione di controllo, si è avuta
notizia solo ora;

che dall’esame della nota del 10.3.2014, prot. n. 7043, trasmessa dalla Direzione
Generale dell’industria nell’ambito degli adempimenti preliminari alla verifica del
rendiconto regionale per il 2013, è emersa per la prima volta la partecipazione
della Regione in un’altra società, la SA.R.IND S.r.l., in liquidazione, di cui non
si dispone di alcun elemento informativo ad eccezione che la stessa è stata trasferita
dalla SFIRS alla Regione nel 2013.
La Corte dei conti, pertanto, deve ancora una volta invitare la Regione a
concludere con la massima urgenza la ricognizione del quadro completo delle
partecipazioni regionali indispensabile per un’effettiva governance del comparto,
anche in relazione alle ingenti risorse finanziarie di cui lo stesso annualmente
beneficia.
352
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
OBBLIGHI DI INFORMAZIONE E TRASPARENZA
Dalla relazione sul Quadro degli organismi partecipati della Regione del. n. 52/2013.
2.
Non risulta ad oggi che la Regione abbia rispettato gli obblighi di informazione e trasparenza contenuti
nel D.L. 6/07/2011, n. 98, convertito con la L. 15/07/2011, n. 111, ai quali si sono aggiunti quelli recentemente
introdotti dall’art. 22 del D.Lgs. n. 33 del 14.3.2013. In particolare, la Regione deve tenere, aggiornare e
pubblicare l’elenco delle società di cui detiene quote di partecipazione anche minoritarie, con l’indicazione della
misura della partecipazione, delle funzioni svolte dagli organismi partecipati, e con una rappresentazione grafica
che evidenzi i rapporti intercorrenti tra ciascun organismo e l’Amministrazione regionale. Per ogni organismo
partecipato devono poi essere pubblicati i dati relativi ai risultati conseguiti negli ultimi tre esercizi e agli incarichi
di amministratore conferiti con i relativi trattamenti economici.
Alla luce delle criticità riscontrate dalla Sezione di controllo (cfr. punto 2), la bozza di
delibera della G.R. predisposta dalla Direzione Generale degli affari generali in esame prevede
che ogni organismo partecipato debba approvare un regolamento che fissi, in conformità con la
L.R. n. 31/1998 e con il D.Lgs. n. 165/2001, i principi per il reclutamento del personale e per il
conferimento degli incarichi. Tali regolamenti devono essere pubblicati nel sito istituzionale
dell’organismo partecipato. Analogamente, è prevista l’approvazione e la pubblicazione di un
regolamento volto a disciplinare l’esecuzione in economia di lavori e l’acquisizione di beni e di
servizi. In relazione all’assolvimento degli obblighi di trasparenza previsti dall’art. 22 del D.Lgs.
n. 33/2013, la proposta di delibera prevede che, in attesa dell’allestimento della pagina web
nel sito istituzionale della Regione, ogni organismo partecipato dovrà pubblicare sul proprio
sito istituzionale le seguenti informazioni:
a) le quote di partecipazione alla propria compagine sociale indicandone per ognuna la
misura;
b) le funzioni svolte dall’organismo partecipato, con una rappresentazione grafica che
evidenzi i rapporti intercorrenti tra ciascun soggetto che compone la compagine sociale,
evidenziando in maniera particolare il ruolo dell’Amministrazione regionale;
c) i dati relativi ai risultati economici conseguiti negli ultimi tre esercizi e agli incarichi di
amministratore conferiti con i relativi trattamenti economici.
A questo proposito la Direzione Generale degli affari generali ha comunicato 45 che con
l’implementazione della piattaforma web Amministrazione trasparente presente nel sito
istituzionale, la Regione si è allineata alle disposizioni nazionali in materia di trasparenza.
45
Nota del 20.1.2014 prot. n. 287.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
353
Capitolo XIV
CONCLUSIONI
La Corte dei conti deve evidenziare che per alcuni organismi partecipati in vario modo dalla
Regione, non sono presenti nella predetta piattaforma web, tutte le informazioni che per
ragioni di trasparenza dovrebbero essere diffuse e rese pubbliche. Manca poi, per tutti gli
organismi partecipati, la rappresentazione grafica dei rapporti intercorrenti tra gli stessi e
l’Amministrazione regionale.
La Corte dei conti deve, pertanto, invitare la Regione con la massima urgenza ad
ottemperare correttamente agli obblighi di pubblicità e trasparenza e ricordare, che
ai sensi dell’art. 22 del D.Lgs. n. 33/2013, la mancata o incompleta pubblicazione dei
dati impedisce all’Amministrazione regionale di erogare agli organismi partecipati
somme a qualsiasi titolo.
354
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
VALUTAZIONE SULL’OPPORTUNITA’ DI MANTENERE LE PARTECIPAZIONI
Dalla relazione sul Quadro degli organismi partecipati della Regione del. n. 52/2013.
3.
Il legislatore statale ha previsto espressamente (L. n. 244/2007, art. 3, commi 27, 28,29) per tutte le Pubbliche
Amministrazioni, da un lato, il divieto di costituire società aventi per oggetto la produzione di beni e servizi non
strettamente necessarie al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, ovvero di assumere o mantenere
direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società, dall’altro, che il mantenimento delle partecipazioni
esistenti debba essere autorizzato con specifica delibera motivata che dia conto dell’esistenza dei descritti
presupposti. La Regione Sardegna non ha ancora effettuato una valutazione complessiva con riguardo
all’opportunità di mantenere le partecipazioni detenute o, alternativamente, di sciogliere o alienare gli
organismi partecipati, alla luce dell’aderenza dell’oggetto sociale alle funzioni istituzionali della
Regione e della convenienza economica. Risulta, infatti, ampiamente decorso il termine di 45 giorni fissato
dalla delibera della G.R. n. 11/1 del 26.2.2013 per la messa a punto da parte della Presidenza e dei singoli
Assessorati di un piano di dismissione/conservazione delle partecipazioni in essere. In occasione della
predisposizione del predetto piano la Regione dovrà anche considerare che il comparto delle partecipazioni
regionali nel 2011, a fronte di trasferimenti di risorse regionali pari ad euro 304.936.653,19, ha fatto registrare
una perdita complessiva di euro -19.038.424,45 (cfr. importi risultanti dalla relazione sulla verifica del
rendiconto regionale 2012 del. n. 55/2013).
L’indagine condotta dalla Sezione di controllo sul comparto delle partecipazioni regionali ha
evidenziato (cfr. punto 3) che la Regione Sardegna, pur avendo previsto, con delibera della
G.R. n. 11/1 del 26.2.2013, che entro 45 giorni dalla stessa la Presidenza e i singoli
Assessorati avrebbero dovuto mettere a punto un piano di dismissione/conservazione delle
partecipazioni in essere, non ha ancora effettuato una valutazione complessiva con riguardo
all’opportunità di mantenere le partecipazioni detenute o, alternativamente, di sciogliere o
alienare gli organismi partecipati, alla luce dell’aderenza dell’oggetto sociale alle funzioni
istituzionali della Regione e della convenienza economica.
A tale proposito, la proposta di deliberazione della G.R. formulata dalla Direzione Generale
degli affari generali contiene una serie di indicazioni per la predisposizione da parte
dell’esecutivo regionale di un disegno di legge destinato ad individuare il percorso per la
razionalizzazione degli organismi partecipati tenendo conto dell’andamento dell’attività degli
stessi
e
della
rispondenza
degli
obiettivi
conseguiti,
quali
risultanti
dai
prescritti
rendiconti/reports, con gli indirizzi e le direttive regionali. Secondo la predetta proposta di
delibera, il disegno di legge dovrà indicare il soggetto deputato alla predisposizione del Piano di
razionalizzazione, il termine entro il quale dovrà essere presentato, ed il soggetto istituzionale
(Giunta o Consiglio regionale) che lo dovrà approvare.
Si prevede, inoltre, che la Regione potrà partecipare direttamente ad organismi di diritto
privato, con assunzione della totalità del capitale o di quote di maggioranza o minoranza, solo
quando ciò si renda necessario per il perseguimento di un interesse di rilievo regionale. La
partecipazione dovrà essere decisa negli atti di programmazione generale della Regione in
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
355
Capitolo XIV
funzione degli obiettivi in tale sede individuati e formalizzata mediante legge regionale. In
quell’occasione dovranno anche essere indicati gli oneri a carico del bilancio regionale e le
relative risorse. Accogliendo i rilievi più volte mossi dalla Sezione regionale di
controllo, la proposta in esame prevede che potranno essere effettuate erogazioni di risorse
regionali a favore del comparto delle partecipazioni solo nell’ambito di rapporti contrattuali di
servizio o di prestazioni rese a fronte di specifici affidamenti.
Più in particolare, con riguardo ai singoli organismi partecipati, si rileva quanto segue.
Valutazione sull’opportunità di mantenere la partecipazione nella società Fase1 S.r.l.
Successivamente all’approvazione degli esiti dell’indagine di controllo successivo sulla
gestione della società partecipata integralmente dalla Regione Fase1 S.r.l. (cfr. delibera della
Sezione regionale di controllo n. 1/2014), la Direzione Generale della presidenza ha
predisposto una bozza di deliberazione contenente gli indirizzi per la dismissione della predetta
società. In data 14.2.2014, la Giunta regionale con delibera n. 6/5 ha riconosciuto che i profili
dell’attività di Fase 1 che le consentirebbero di sostenersi finanziariamente (sperimentazione e
sviluppo dei progetti farmaceutici), benché di indubbio rilievo, non risultano strategici e
strettamente necessari al perseguimento delle finalità istituzionali della Regione. Si è ritenuto,
quindi, necessario avviare una procedura di dismissione delle quote della società che dovrà con
ogni evidenza favorire sia la tutela degli interessi patrimoniali dell’Ente sia il più agevole
collocamento di un bene non facilmente commerciabile e che tenga altresì conto della
manifestazione di interesse formulata dall’Azienda Ospedaliera Brotzu e dei possibili benefici
per il sistema sanitario sardo oltre che dell’interesse generale allo sviluppo del sistema
regionale della ricerca.
Peraltro, deve essere evidenziato che con delibera della G.R. n. 8/10 del 27.2.2014,
ritenuto opportuno, prima di procedere ad avviare i procedimenti tesi alla dismissione della
partecipazione medesima, di dovere effettuare ulteriori approfondimenti, è stato deciso di
ritirare la citata delibera della G.R. n. 6/5 del 14.2.2014. con nota del 13/06/2014, prot. n.
13910, la Direzione generale della Presidenza ha comunicato di avere riproposto all’attenzione
della Giunta regionale l’ipotesi di dismissione della partecipazione regionale nella società con
nota dell’8/04/2014, prot. n. 9572.
Valutazione sull’opportunità di mantenere la partecipazione nella società IGEA S.p.A.
La Direzione Generale dell’industria, nell’ambito degli adempimenti istruttori preliminari alla
verifica del rendiconto regionale per il 2013, ha comunicato 46:
46
Nota del 10.3.2014 prot. n. 6879.
356
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
 che con la delibera della G.R. n. 53/77 del 20.12.2013 è stato approvato il testo del
disegno di legge regionale concernente la trasformazione dell’IGEA in Agenzia regionale
e l’istituzione dell’ARBAM – Agenzia regionale per la bonifica e l’esercizio delle attività
residuali delle aree minerarie dismesse o in via di dismissione. Successivamente, la
Giunta regionale con delibera n. 1/42 del 17.1.2014 ha ritirato il disegno di legge
approvato in precedenza;
 che in data 15.1.2014 il Consiglio regionale con la procedura di cui all’art. 102 del
Regolamento consiliare, ha approvato la L.R. n. 4 Istituzione dell’Agenzia regionale per
la bonifica e l’esercizio delle attività residuali delle aree minerarie dismesse o in via di
dismissione con un testo in parte diverso rispetto a quello precedentemente approvato
dalla Giunta regionale.;
 che in relazione alla L.R. n. 4/2014 è in atto la procedura di impugnazione davanti alla
Corte Costituzionale su iniziativa del Governo.
Valutazione sull’opportunità di mantenere la partecipazione nella società SO.GE.A.AL.
S.p.A.
La Direzione Generale dei trasporti ha comunicato 47 che è stata presentata all’attenzione
della Giunta regionale una proposta di deliberazione avente ad oggetto l’avvio delle procedure
di collocazione sul mercato di parte della quota di partecipazione azionaria regionale nel
capitale sociale di SO.GE.A.AL. S.p.A..
47
Nota del 9.1.2014 prot. n. 252.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
357
Capitolo XIV
CONCLUSIONI
La Corte dei conti deve ribadire l’urgenza, evidenziata anche nella proposta di delibera della
G.R. redatta dalla Direzione Generale degli affari generali di cui si è già detto, di dare
attuazione a quanto stabilito con la delibera della G.R. n. 11/1 del 26.2.2013 e, quindi, di
predisporre un piano di conservazione/dismissione che, con riguardo a tutti gli
organismi del comparto, consideri l’aderenza delle attività svolte con i fini istituzionali
della Regione alla luce anche:

dei risultati conseguiti negli ultimi esercizi in termini di efficacia, efficienza ed
economicità;

degli utili e delle perdite maturate negli ultimi esercizi;

del divieto per la Regione, ai sensi dell’art. 6, comma 19, del D.L. n. 78/2010 e
dell’art. 18, comma 42, della L.R. n. 12/2011, di effettuare trasferimenti di risorse a
vantaggio delle società partecipate che abbiano registrato perdite negli ultimi tre
esercizi;

degli obblighi di derivazione comunitaria di tutela della concorrenza che impediscono
di trasferire risorse ad organismi costituiti secondo i modelli civilistici per far fronte
agli oneri di funzionamento e, quindi, al di fuori di rapporti contrattuali di servizio.
358
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
CONTROLLO ANALOGO SUGLI ORGANISMI IN HOUSE
Dalla relazione sul Quadro degli organismi partecipati della Regione del. n. 52/2013.
4
Con riferimento alle attività di indirizzo e controllo che la Regione è tenuta a svolgere nei riguardi
delle società in house è stato riscontrato che in alcuni casi la Regione non ha posto in essere alcuna attività
riconducibile al modello del controllo analogo (caso SAREMAR) e che in modo diffuso: il controllo preliminare
non ha riguardato tutte le tipologie di atti per i quali è previsto (cfr. Delibera della G.R. n. 17/32 del
27.4.2010), che il controllo strategico non è stato svolto con il rispetto delle forme e dei termini previsti, che il
controllo di gestione non ha accertato l’efficacia, l’efficienza ed economicità dell’azione posta in essere dagli
organismi partecipati. Ritiene la Sezione di controllo che sia assolutamente urgente e non più
procrastinabile, anche in considerazione delle ingenti risorse finanziarie regionali di cui il comparto delle
partecipazioni beneficia annualmente, pari ad Euro 310.285.196,74 nel 2012, che la Regione svolga
ordinariamente le dovute attività di controllo analogo nel rispetto delle forme contemplate da
ultimo nella Delibera della G.R. n. n. 42/5 del 23/10/2012.
Nella già citata proposta di delibera della G.R. predisposta dalla Direzione Generale degli
affari generali è stato posto l’accento sulla circostanza che la recente indagine dalla Sezione
regionale di controllo sul comparto delle partecipazioni regionali …ha fatto emergere una
situazione di criticità del complessivo sistema di gestione e controllo degli organismi partecipati
dalla Regione a cui occorre porre rimedio (cfr. punto 4).
Considerato che sul tema del controllo analogo ed, in particolare, su quello strategico e di
gestione, …la Corte dei conti ha constatato una situazione deficitaria pressochè in tutti gli
Assessorati48, la Direzione Generale degli affari generali ha ritenuto necessario prevedere nella
proposta di delibera della Giunta regionale, con ciò facendo finalmente chiarezza sulla materia:

che sia individuato, per ciascun organismo partecipato, l’organo regionale deputato al
controllo e all’esercizio delle prerogative di socio. Il criterio attributivo di tali
competenze si baserà sull’affinità tra l’attività prevalente dell’organismo e la materia di
competenza della struttura deputata al controllo;

che nello statuto degli organismi partecipati per i quali si rende necessario il controllo
analogo siano introdotte specifiche disposizioni che ne rendano concreto l’esercizio;

che la Regione preliminarmente individui le linee di indirizzo per le politiche aziendali
degli organismi partecipati;

che l’organismo partecipato presenti annualmente, entro le scadenze previste nella
delibera della G.R. n. 42/5 del 23.10.2012, un Piano degli obiettivi misurabili mediante
la definizione di indicatori e di target;
48
Nota del 20.1.2014 prot. n. 287.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
359
Capitolo XIV

che per obiettivo si intende il risultato che si vuole raggiungere, per indicatore, lo
strumento utilizzato per misurare i progressi ottenuti nel perseguimento dell’obiettivo,
per target, il livello atteso di performance misurato attraverso uno o più indicatori;

che il Piano degli obiettivi, così predisposto, sia assimilabile al Programma operativo
annuale di cui all’art. 9, L.R. n. 31/98 (vigente per gli Enti e le Agenzie regionali);

che insieme al predetto Piano, ed entro le prescritte scadenze, sia presentato anche il
Budget economico-finanziario annuale;

che per rendere più efficace il controllo della Regione sulla gestione l’organismo
partecipato si debba dotare di un altrettanto efficace sistema di controllo interno di
gestione

che
il
controllo
dell’organismo
preliminare
in
house
di
presuppone,
obblighi
di
da
un
lato,
l’assolvimento
comunicazione
e,
da
dall’altro,
parte
l’obbligo
dell’Amministrazione regionale di rispettare una precisa procedura che, dopo il parere
tecnico della Direzione Generale competente, si deve concludere con un formale ed
espresso atto di indirizzo vincolante dell’organo politico;

che a completamento delle attività di controllo deve essere svolta un’attività di
monitoraggio, individuandosi anche la struttura regionale a cui farà capo questa
procedura, tesa a raccogliere le informazioni sui dati numerici raggiunti dagli indicatori
di volta in volta ritenuti significativi per la valutazione complessiva dell’operato degli
organismi partecipati.
Più in particolare, con riguardo ai singoli organismi partecipati, si rileva quanto segue.
Il controllo analogo nei confronti della società in house Sardegna It.
La Direzione Generale degli affari generali, struttura amministrativa deputata a svolgere il
controllo analogo nei riguardi della società in house Sardegna It, ha comunicato49 che nei
riguardi del predetto organismo in house non è stato possibile avviare, neppure nel 2013, il
controllo strategico e di gestione (il Piano degli obiettivi per il 2013 – presentato a ottobre
2013 anziché a febbraio 2013 – non è stato approvato) in quanto da un lato mancano precise e
puntuali linee strategiche e d’indirizzo emanate dalla Regione riguardo gli obiettivi e i target
che la società deve perseguire nell’esecuzione delle proprie azioni, mentre dall’altro lato si è
rilevato che nei casi in cui la società ha comunque inviato i documenti necessari ad effettuare
tali tipi di controllo (come nel caso del Piano degli Obiettivi 2013) questi ultimi, oltre ad essere
influenzati da tale carenza, non presentavano gli elementi minimi necessari per potere
misurare le performance della società sulla base di elementi effettivamente misurabili.
49
Nota del 20.1.2014 prot. n. 287.
360
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
A tale proposito la stessa Direzione Generale nel predisporre la proposta di delibera della
Giunta regionale già illustrata, ha ritenuto opportuno prevedere che il Piano degli obiettivi che
l’organismo in house deve predisporre annualmente contenga anche gli indicatori e i target per
misurare le performance realizzate.
Il controllo analogo sulla società Fase 1 S.r.l.
La Direzione Generale della presidenza ha comunicato50 che nelle more del futuro assetto di
Fase1 la società viene assoggettata a controllo analogo da parte del competente Servizio di
questa Direzione.
A tale proposito la predetta Direzione ha evidenziato che, in occasione della verifica degli
obiettivi programmati per il 2013 e del grado di raggiungimento di quelli fissati per il 2012, la
Direzione Generale della sanità ha rilevato il mancato o il parziale raggiungimento di alcuni
obiettivi nonché la previsione di altri obiettivi che per loro natura e caratteristiche non possono
essere inseriti tra quelli propri della società. Sulla base di tali evidenze, e considerata
l’insussistenza di immediate esigenze di cassa, la Direzione Generale della presidenza ha
ritenuto di non dovere erogare alla società il contributo per il 2013 (pari ad euro
1.500.000,00), chiedendo nel contempo alla stessa società l’invio di una relazione sulle attività
svolte e sull’impiego delle risorse finanziarie già trasferite. Tale relazione è attualmente
all’esame dell’ufficio deputato al controllo.
Attività di indirizzo e controllo nei riguardi della società IN.SAR. S.p.A.
La Direzione Generale del lavoro, deputata al controllo sulla società IN.SAR. S.p.A., ha
comunicato51:

di avere svolto il controllo preliminare sul bilancio di esercizio chiuso al 31.12.2012 con
un utile pari ad Euro 1.922,00;

di avere verificato (controllo strategico) la coerenza complessiva dell’attività sociale
svolta nel 2013 con le direttive impartite dall’organo politico attraverso un’analisi
preventiva e consuntiva degli obiettivi affidati e realizzati ed una valutazione degli
scostamenti prodotti rispetto ai target previsti nel Piano degli obiettivi 2013 (presentato
il 21.10.2013);

di avere accertato (controllo di gestione), attraverso l’utilizzo di indicatori quantitativi e
qualitativi, che le performance gestionali della società e, quindi, i risultati raggiunti sono
coerenti con i fattori produttivi impiegati.
50
51
Nota del 5.2.2014 prot. n. 3165.
Nota del 12.12.2013 prot. n. 56012.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
361
Capitolo XIV
Il controllo analogo sulla società SAREMAR S.p.A.
La Direzione Generale dei trasporti ha comunicato52 le iniziative assunte in accoglimento dei
rilievi contenuti nella relazione conclusiva sul quadro degli organismi partecipati della Regione
(delibera della Sezione di controllo n. 52/2013).
Con riferimento all’accertata assenza di attività riconducibile al modello del controllo
analogo sulla SAREMAR S.p.A., la delibera della G.R. n. 40/17 dell’1.10.2013 ha previsto che
risulta assolutamente urgente e non più procrastinabile che la Regione svolga ordinariamente
le dovute attività di controllo analogo anche sulla società SAREMAR S.p.A. nelle more della
compiuta definizione del processo di privatizzazione. A tal fine sono stati approvati i necessari
adeguamenti dello Statuto societario. La Direzione Generale dei trasporti ha informato la
società dei principali adempimenti e limitazioni cui la medesima è soggetta, sia con riguardo
alle previsioni contenute nella delibera della G.R. n. 42/5 del 23.10.2012 (in materia di
controllo analogo sugli organismi in house), sia con riguardo alla disciplina vincolistica vigente.
La medesima Direzione, per meglio chiarire gli adempimenti conseguenti all’assoggettamento
al controllo analogo, ha tenuto un’apposita riunione tecnica con la stessa società.
Il controllo analogo sulla società ARST S.p.A.
La Direzione Generale dei trasporti ha comunicato53 che con riguardo ai vincoli e alle
limitazioni vigenti in materia di reclutamento del personale degli organismi in house, la società
ARST S.p.A. ha adottato il Regolamento interno per il reclutamento del personale.
La stessa Direzione ha, inoltre, precisato che prendendo atto delle osservazioni contenute
nella deliberazione della Corte relativamente al controllo analogo svolto dalla Regione, ha
proceduto ad un’analisi critica della propria impostazione delle attività rientranti in tale ambito
al fine di recepire le considerazioni della medesima Corte per le quali non sia necessario un
intervento a livello extra assessoriale.
Il controllo analogo sulla società SFIRS S.p.A.
La Direzione del Centro Regionale di Programmazione ha comunicato54

che nel corso del 2013 è continuata l’attività di controllo analogo nei confronti della
società SFIRS S.p.A.. In particolare, sono stati oggetto di controllo preventivo la
proposta di bilancio per l’esercizio 2014 e la richiesta di autorizzazione al rinnovo di 20
contratti di collaborazione di cui 19 finalizzati alla realizzazione di progetti cofinanziati
con risorse UE;

che la società ha presentato il Piano degli obiettivi per il triennio 2013-2015;
52
Nota del 9.1.2014 prot. n. 252.
Nota del 9.1.2014 prot. n. 252.
54
Nota del 27.1.2014 prot. n. 553.
53
362
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV

che la società ha presentato le relazioni finali sui principali affidamenti con descrizione
delle attività svolte e degli obiettivi raggiunti.
Il controllo analogo sulla società BIC S.p.A.
La Direzione del Centro Regionale di Programmazione ha comunicato 55 che l’ufficio preposto
allo svolgimento del controllo analogo nei riguardi della società BIC S.p.A. ha proceduto nel
corso del 2013 al controllo preliminare dei principali atti societari. In particolare, sono stati
oggetto di controllo la proposta di bilancio e la proposta di budget per il 2014.
In data 16.5.2013 la società ha presentato una relazione tecnico-amministrativa relativa
alle principali attività svolte dalla società nel corso dell’esercizio 2012.
Il controllo analogo sulla società IGEA S.p.A.
La Direzione Generale dell’industria, nell’ambito degli adempimenti istruttori relativi alla
verifica del rendiconto regionale per l’anno 2013, ha comunicato 56 che la società IGEA S.p.A.
riceve affidamenti da parte, oltre che dell’Assessorato dell’industria, anche di quello
dell’ambiente e della pubblica istruzione e che, pertanto, ad oggi non è stata ancora
individuata la struttura amministrativa deputata allo svolgimento del controllo
analogo in modo esclusivo.
La predetta Direzione Generale ha, peraltro, esaminato il bilancio di esercizio 2012,
predisponendo una relazione per l’organo politico in cui sono state evidenziate una serie di
criticità. A seguito del parere reso dell’Area Legale, il bilancio è stato approvato in data
28.10.2013 con una perdita pari ad euro 2.614.369,31.
La medesima Direzione ha anche provveduto a predisporre, alla luce della perdita presunta
che la società dovrebbe presentare per il 2013, pari ad euro 11.523.472,90, una relazione
istruttoria per l’organo politico in merito all’assemblea convocata dall’Amministratore Unico per
il 17 e 20 dicembre 2013 riguardante Operazioni sul capitale sociale ai sensi dell’art. 2447 c.c.;
in alternativa scioglimento e messa in liquidazione della società e nomina del liquidatore, i cui
esiti, peraltro, non sono stati portati a conoscenza della Direzione Generale medesima.
La Direzione Generale dell’industria ha anche precisato che la società IGEA S.p.A. non ha
fornito le informazioni richieste in materia di contenimento delle spese per l’acquisto,
manutenzione ed esercizio del parco auto (art. 5, commi 2, 3 e 4 del D.L. n. 95/2012
convertito con la L. n. 135/2012), né in ordine alla procedura di dismissione degli immobili di
proprietà della società.
55
56
Nota del 27.1.2014 prot. n. 553.
Nota del 10.3.2014 prot. n. 6879.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
363
Capitolo XIV
CONCLUSIONI
La Corte dei conti deve ribadire le osservazioni formulate nella relazione conclusiva sul
quadro degli organismi partecipati della Regione (del. n. 52/2013).
Si deve, infatti, evidenziare che il controllo analogo sugli organismi in house presuppone
necessariamente l’assolvimento da parte di ciascun organismo, nei termini previsti
dalla delibera della G.R. n. 42/5 del 23.10.2012, di precisi obblighi di comunicazione.
Deve essere, pertanto, chiaro a tutti gli organismi in house che gli atti soggetti a controllo
preventivo, prima che sia concluso il procedimento per la loro adozione, devono essere
comunicati alla struttura assessoriale competente per essere espressamente approvati (è
stato eliminato il silenzio assenso). E’ evidente che portare ad esecuzione gli atti da
sottoporre a controllo preventivo senza la previa autorizzazione regionale, oltre a costituire
un comportamento da valutare in occasione della revoca/rinnovo dell’incarico conferito
all’organo amministrativo, potrebbe fare emergere responsabilità per eventuali danni
all’Erario che ne fossero derivati.
Dall’altro lato, è bene evidenziare, che la Regione è tenuta a svolgere il controllo preventivo
sugli atti trasmessi dagli organismi in house, concludendo la procedura di controllo, al
termine dell’istruttoria tecnica, con provvedimenti espressi di approvazione o rigetto.
Anche con riguardo al controllo strategico e di gestione vi sono precisi obblighi di
comunicazione che gli organismi in house sono tenuti a rispettare al fine di consentire alla
Regione lo svolgimento delle attività di controllo.
Preliminarmente, però, la Regione deve fornire agli organismi in house puntuali
direttive ed indirizzi sull’attività di gestione da svolgere. Se la Regione non
definisce preventivamente le linee di indirizzo cui gli organismi in house devono
conformare la propria attività, è preclusa in radice la possibilità di svolgere le
dovute attività di controllo.
Le comunicazioni cui sono tenuti gli organismi in house devono avvenire nel rispetto di
determinati contenuti e scadenze temporali. Infatti, il Piano annuale degli obiettivi, da
trasmettere
entro
il
mese
di
febbraio,
deve
contenere
anche
l’indicazione
dei
parametri/indicatori che consentano di verificare il grado di raggiungimento degli obiettivi
stessi. La Regione, dal canto suo, una volta ricevuto il Piano, accompagnato dal budget
annuale, deve svolgere un controllo effettivo, che non si riduca ad una mera presa
d’atto, sulla conformità degli obiettivi programmati con gli indirizzi regionali già dati e sulla
congruità delle risorse finanziarie di cui si programma l’utilizzo.
La relazione annuale sull’attività svolta nell’esercizio precedente, da trasmettere entro il
mese di marzo, deve essere oggetto di un’attenta ed effettiva verifica da parte delle
364
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
strutture assessoriali competenti concernente la realizzazione degli obiettivi programmati,
gli scostamenti verificatisi in rapporto alle risorse impiegate, i costi sostenuti. I risultati di
tali analisi consentiranno, se rapportate ad un congruo arco temporale, di verificare anche
la convenienza del mantenimento della partecipazione.
E’, pertanto, inutile che gli organismi in house trasmettano le relazioni sulle
attività svolte se poi sulle stesse la Regione non svolge alcuna approfondita
analisi anche al fine dell’adozione di idonee misure correttive.
In ogni caso il controllo sull’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione svolta dagli
organismi in house dovrebbe precedere l’assegnazione di nuove risorse a carico del bilancio
regionale. Degli esiti di tale controllo sarebbe opportuno che annualmente si desse conto in
un’apposita relazione da sottoporre all’assemblea elettiva analogamente a quanto previsto
per gli Enti e le Agenzie regionali dall’art. 2, comma 3, della L.R. n. 14/1995.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
365
Capitolo XIV
SPESA PER IL PERSONALE
SPESA PER INCARICHI DI STUDIO E DI CONSULENZA
SPESE DI RAPPRESENTANZA E PER SPONSORIZZAZIONI
Dalla relazione sul Quadro degli organismi partecipati della Regione delibera n. 52/2013.
5
La necessità di applicare anche agli organismi partecipati della Regione le norme statali in materia di
reclutamento e spesa per il personale in quanto principi di coordinamento della finanza pubblica, è stata più
volte evidenziata dalla Sezione di controllo in occasione delle indagini svolte sulle gestioni e delle verifiche
condotte sul rendiconto regionale per il 2010 e il 2011. Peraltro alcuni organismi partecipati, contrariamente
alla normativa vigente che gli impone il rispetto degli stessi vincoli che in materia di assunzioni, spesa per il
personale, incarichi per consulenze, si applicano all’Amministrazione regionale, hanno incrementato tra il 2011
e il 2012 la spesa per il personale. Tale condotta si pone in contrasto con gli specifici obblighi che
impongono all’Amministrazione regionale controllante di contenere tale voce di spesa corrente
anche per la redazione di un bilancio consolidato. E’ evidente, quindi, che la Regione Sardegna non si è
attivata concretamente procedendo a puntuali verifiche sul rispetto di tali norme di coordinamento della
finanza pubblica ed indirizzando gli organismi partecipati verso comportamenti conformi all’ordinamento
vigente. A tale proposito si evidenzia che nel 2012 (cfr. importi risultanti dalla relazione di verifica sul
rendiconto regionale 2012 del. n. 55/2013) la spesa per il personale complessiva sostenuta dagli organismi
partecipati è stata pari ad euro 194.637.696,5 a cui deve essere sommata la spesa per consulenze che nello
stesso anno ha raggiunto il ragguardevole importo di euro 4.379.232,44. Nessuna riduzione è stata poi
operata dagli organismi partecipati sulle spese di rappresentanza (relazioni pubbliche, convegni, mostre e
pubblicità) che nel 2012 (cfr. importi risultanti dalla relazione di verifica sul rendiconto regionale 2012 del. n.
55/2013) hanno superato l’importo di 17 milioni di euro.
Spesa per il personale e per incarichi esterni. Normativa statale e regionale.
L’art. 1, comma 557, della L. n. 296/2006, come sostituito dall’art. 14, comma 7, del D.L.
n. 78/2010, convertito con la L. n. 122/2010, ha previsto che le autonomie regionali, ai fini del
concorso al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica assicurano la riduzione delle spese per il
personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione
degli oneri relativi a rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva
e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in
termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento:
a) riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle
spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa
per il lavoro flessibile;
b) razionalizzazione
e
snellimento
delle
strutture
burocratico-amministrative,
anche
attraverso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle
posizioni dirigenziali in organico;
366
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche
conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali.
I successivi commi 557bis e 557ter hanno previsto che:
1. costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa, per le somministrazioni di lavoro, per il personale di cui
all’art. 110 del D.Lgs. n. 267/2000, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati,
senza estinzione del rapporto di lavoro di pubblico impiego, in strutture e organismi
variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’Ente;
2. in caso di mancato rispetto del comma 557 si applica il divieto di cui all’art. 76, comma
4, del D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni dalla L. n. 133/2008 ovvero il
divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia
tipologia
contrattuale,
ivi
compresi
i
rapporti
di
collaborazione
continuata
e
continuativa e di somministrazione.
A seguito delle modifiche apportate al panorama normativo dalla L. n. 147/2013 (legge di
stabilità 2014), ai sensi dell’art. 3bis, comma 6, del D.L. n. 138/2011, convertito con la L. n.
148/2011, le società affidatarie in house adottano criteri e modalità per il reclutamento del
personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui all’art. 35 del
D.Lgs. n. 165/2001, oltre ad essere soggette ai vincoli assunzionali e di contenimento delle
politiche retributive vigenti nei riguardi dell’ente controllante, ai sensi dell’art. 18, comma 2bis,
del D.L. n. 112/2008, convertito con la L. n. 133/2008.
Il predetto art. 18 prevede, infatti, l’estensione agli organismi partecipati delle disposizioni
che stabiliscono a carico delle amministrazioni controllanti obblighi di contenimento degli oneri
contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze.
Tra queste norme di contenimento della spesa devono essere ricordate quelle di cui all’art.
9, comma 28, del D.L. n. 78/2010, convertito con la L. n. 122/2010, riguardanti l’introduzione
di stringenti limiti al ricorso ad assunzioni a tempo determinato, a collaborazioni coordinate e
continuative, a contratti di formazione-lavoro, alla somministrazione di lavoro, e quella
contenuta nell’art. 6, comma 7, del medesimo D.L. n. 78/2010, contenente limiti alla spesa per
gli incarichi di studio e consulenza (recentemente modificati con il D.L. n. 101/2013, convertito
con la L. n. 125/2013). Tali norme di contenimento della spesa costituiscono
disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica.
La Regione Sardegna con la L.R. n. 6/2012, art. 3, comma 10, ha stabilito che gli Enti, le
Agenzie e le Aziende regionali nonché le società a totale partecipazione regionale concorrono
alla realizzazione degli obiettivi del patto di stabilità interno attraverso:
a) il contenimento dei costi di funzionamento della struttura;
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
367
Capitolo XIV
b) il raggiungimento del pareggio di bilancio negli enti che adottano la contabilità
economica;
c) il raggiungimento del pareggio della gestione di competenza negli enti che adottano la
contabilità finanziaria.
Con delibera della G.R. n. 48/23 dell’11.12.2012 relativa al Piano assunzioni 2010-2012.
Adeguamento agli indirizzi legislativi di contenimento della spesa e al regime limitativo delle
assunzioni, la Regione ha previsto che le società a totale partecipazione regionale concorrono
alla realizzazione degli obiettivi del patto di stabilità interno attraverso, tra l’altro, il
contenimento dei costi di funzionamento della struttura, e che, al fine di determinare la
capacità assunzionale della Regione deve essere considerata anche la spesa per il personale
sostenuta dalle predette società.
Con successiva delibera n. 20/8 del 22.5.2013 la Giunta regionale ha stabilito che al fine di
accertare il rispetto del rapporto tra spese correnti e spese per il personale, che deve essere
inferiore al 50%, ai sensi dell’art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008, convertito con la L. n.
133/2008, vengano computate nell’ambito delle proprie spese di personale anche quelle
sostenute dagli Enti/agenzie…individuati nella delibera della G.R. n. 48/23/2012…facendo salvi
tutti gli altri vincoli e limiti previsti dalla legge che ciascun Ente, Agenzia e società a totale
partecipazione regionale dovrà autonomamente considerare per determinare la propria
capacità assunzionale.
Nella proposta di delibera della G.R. predisposta dalla Direzione Generale degli affari
generali57, alla luce delle osservazioni formulate dalla Sezione di controllo (cfr. punto 5) si è
ritenuto opportuno prevedere:
 che al personale degli organismi a totale partecipazione pubblica o di controllo si applica
il regime limitativo delle assunzioni e le regole di contenimento della spesa cui è tenuta
l’Amministrazione controllante, nonché i criteri e le modalità per il reclutamento del
personale e per il conferimento degli incarichi coerenti con i principi vigenti per la
Pubblica Amministrazione che per la Regione Sardegna sono contenuti nella L.R. n.
31/1998;
 che anche gli organismi a partecipazione pubblica devono farsi parte diligente nel
compartecipare alla riduzione della spesa pubblica osservando i principi in materia di
finanza pubblica previsti per gli enti pubblici cui fanno riferimento;
 che gli stessi organismi dovranno raggiungere l’obiettivo di un contenimento della spesa
per il personale e per gli incarichi esterni pari almeno al 5%.
57
Nota del 20.1.2014 prot. n. 287.
368
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
Spese di rappresentanza e per sponsorizzazioni. Normativa statale e regionale
Il D.L. n. 78/2010, all’art. 6, commi 8, 9, 11, introduce specifiche norme finalizzate alla
riduzione dei costi degli apparati amministrativi. In particolare, stabilisce:

al comma 8 che a decorrere dall'anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel
conto
economico
consolidato
della
Pubblica
Amministrazione,
come
individuate
dall'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 incluse le autorità indipendenti, non possono
effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità' e di
rappresentanza, per un ammontare superiore al 20 per
cento della spesa
sostenuta nell'anno 2009 per le medesime finalità;

al comma 9, che a decorrere dall'anno 2011 le Amministrazioni Pubbliche inserite nel
conto
economico
consolidato
della
Pubblica
Amministrazione,
come
individuate
dall'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3, dell'articolo 1, della
Legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono
effettuare spese per sponsorizzazioni;

al comma 11, che le società inserite nel conto economico consolidato della
Pubblica Amministrazione, come individuate dall'Istituto Nazionale di Statistica
(ISTAT) ai sensi del comma 3, dell'articolo 1, della Legge 31 dicembre 2009, n. 196, si
conformano al principio di riduzione della spesa per studi e consulenze, per
relazioni
pubbliche,
convegni,
mostre
e
pubblicità,
nonché
per
sponsorizzazioni.
Non vi è dubbio che le richiamate norme di contenimento delle spese di rappresentanza e
per sponsorizzazioni, in quanto espressione di principi di coordinamento della finanza pubblica,
debbano essere applicate anche dagli enti territoriali regionali e dalle società inserite nel conto
economico consolidato della Pubblica Amministrazione partecipate dai predetti enti.
In tal senso la Sezione di controllo si è già espressa in occasione dello svolgimento
dell’attività consultiva non condividendo, pertanto, la scelta del legislatore sardo di avere
autorizzato con la L.R. 18 marzo 2011, n. 10, art. 2, comma 6, negli Enti Locali della
Sardegna, puntuali deroghe alla descritta normativa vincolistica statale qualora le spese in
questione siano finanziate con somme trasferite dal bilancio regionale, compreso il fondo
unico.
Tali contraddittorie iniziative avevano condotto ad una valutazione particolarmente severa
da parte della Sezione di controllo che in occasione della verifica sul rendiconto regionale per il
2011 non aveva mancato di rimarcare che la normativa regionale non progredisce nella
prospettiva di adeguamento ai principi della normativa statale cui si riconosce valore
di coordinamento della finanza pubblica nazionale e comunitaria (cfr. delibera n.
56/2012).
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
369
Capitolo XIV
In tempi più recenti l’Amministrazione regionale, al fine di contenere le spese di
rappresentanza e per sponsorizzazioni, ha disposto all’art. 3, comma 37, della L.R. 15
marzo 2012 n. 6 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della
Regione - legge finanziaria 2012), che negli enti, agenzie, aziende regionali nonché nelle
società a totale o prevalente partecipazione regionale, è vietato l’uso di fondi pubblici,
ancorché allocati in capitoli di bilancio per le pubbliche relazioni o per fondi di rappresentanza,
per l’acquisto di regali o gadget e per l’invio di comunicazioni augurali.
Inoltre, con la delibera della G.R. n. 27/39 del 19/09/2012 (Razionalizzazione del
parco auto degli enti, delle Agenzie, e dei vari organismi societari e non partecipati e/o
controllati dalla Regione. Atto di indirizzo), conformandosi alle direttive impartite dal
Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 6
dell’11/05/2010 e n. 6/11 del 28/03/2011, il Presidente della Regione Sardegna ha incaricato
gli Assessorati, ciascuno per i propri organismi di riferimento, di fornire precisi indirizzi al fine
della riduzione delle autovetture di servizio e di una ottimizzazione dell’uso di quelle in
dotazione attraverso il ricorso alla modalità del car sharing.
Più in particolare, con riguardo ai singoli organismi partecipati, si rileva quanto segue.
Controllo sulla spesa per il personale sostenuta dalla società in house Sardegna It.
La Direzione Generale degli affari generali ha comunicato58 di avere espresso pareri
favorevoli all’acquisizione di personale o alla proroga della durata di contratti a tempo
determinato solo nei casi conformi alle disposizioni legislative e soprattutto quando ciò
avveniva con una riduzione complessiva di personale della pianta organica della società
(cessazioni superiori alle proroghe).
Con riguardo al mancato svolgimento di un controllo preliminare sugli incarichi di
consulenza, così come accertato dalla Sezione di controllo nell’indagine sul quadro degli
organismi partecipati della Regione (cfr. punto n. 5), la Direzione Generale degli affari generali
ha precisato che tale tipo di controllo non è stato svolto in quanto la società non ha mai
comunicato
l’intenzione
di
effettuare
tale
forma
di
acquisizione
di
servizi
professionali.
La stessa Direzione Generale ha, peraltro, evidenziato di volere effettuare, per l’esercizio
2013, un controllo a campione sulle procedure di selezione del personale e di acquisizione dei
servizi di consulenza verificando prioritariamente se sono state rispettate le prescrizioni
contenute nella delibera della G.R. n. 42/5 del 23.10.2012 relative al controllo preventivo.
58
Nota del 20.1.2014 prot. n. 287.
370
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
Controllo sulla spesa per il personale sostenuta dalla società Fase 1 S.r.l.
La Direzione Generale della presidenza ha precisato59 che in tema di costi del personale
l’ufficio controllante ha costantemente ribadito alla società (da ultimo con nota prot. n. 2169
del 27.1.2014) che le società a totale partecipazione pubblica sono assoggettate al regime
limitativo
delle
assunzioni
e
alle
regole
di
contenimento
della
spesa
cui
è
tenuta
l’amministrazione controllante e che pertanto anche la copertura delle funzioni vacanti di Fase
1 deve necessariamente avvenire nel rispetto di tali limiti.
59
Nota del 5.2.2014 prot. n. 3165 .
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
371
PERSONALE DEGLI ORGANISMI PARTECIPATI E RELATIVA SPESA
N.
Denominazione
Unità di
personale a
tempo
indeterminato
in servizio
Unità di
personale a
tempo
determinato
in servizio
Spesa per il personale
(senza studi/consulenze)
Nuove
assunzioni a
tempo
indeterm.to
Nuove
assunzioni a
tempo
determinato
2012
2013
2012
2013
2012
2012
2013
2012
2013
258
143
190
19
168
2.144
6
38
0
0
0
49
28
220
444
94
0
0
0
0
0
0
0
20
1.402
226
3
260
n.d.
193
16
168
2.155
6
37
0
0
0
49
29
210
432
94
0
0
0
0
0
0
0
19
1.382
223
3
1
2
31
0
24
17
16
1
0
0
0
0
0
55
1
0
0
0
0
0
0
0
1
0
65
0
0
1
n.d.
27
0
33
18
7
1
0
0
0
2
0
56
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
52
25
2
0
0
32
104
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
5
0
0
3
n.d.
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6
1
0
0
0
0
17
3
0
0
0
0
0
0
29
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
8
46
0
1
n.d.
0
0
n.d.
18
2
0
0
0
0
2
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
8
67
0
Studi e consulenze affidate
2012
1
2
3
4
5
6
7
8
9
100
011
112
1
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
SO.GEA.AL S.p.A.
SOGAER S.p.A.
GEASAR S.p.A.
SO.GEA.OR. S.p.A.
SAREMAR S.p.A.
ARST S.p.A.
Fase 1 S.r.l.
Sfirs S.p.A.
Hydrocontrol S.r.l.
S.T.L. S.p.A.
Consorzio S.A.R. S.r.l.
Sardegna Ricerche
BIC Sardegna S.p.A.
IGEA S.p.A.
Carbosulcis S.p.A.
Fluorite Silius S.p.A.
Fluorsid S.p.A. (recesso)
Intex S.p.A.
Janna S.r.l.
Nuova Min. Silius S.p.A.
Progemisa S.p.A.
Sigma Invest S.p.A.
Sipas S.p.A.
Sotacarbo S.p.A.
Abbanoa S.p.A.
Fondaz. Teatro Lirico Cagliari
Consorzio Forgea
Fondazione Giorgio Asproni
Fondazione Parodi
Fondazione Sardegna Film
Commission Tecnostruttura
Associazione
In. Sar. S.p.A.
Sardegna IT S.r.l.
Bastogi S.p.A.
Brioschi S.p.A.
Fondazione Nivola
Fondazione G. Dessì
Fondazione Maria Carta
Fondazione S. Cambosu
Fondazione Stazione Arte Ulassai
Osservatorio Interr. Cooper.
Sviluppo
TOTALE
0
20
133
5.605
0
0
20
127
5.423
9.647.689,00
6.938.285,00
11.169.830,00
62.916,00
10.953.014,12
83.895.648,00
614.007,14
3.873.404,00
0,00
0,00
00,0
2.640.144,00
1.442.007,00
13.047.294,00
23.838.477,00
3.092.059,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
24.049,00
821.951,00
58.258.171,00
13.979.000,00
58.258.171,00
136.538,00
23.184,00
0
24
0
18
238
217
2013
9.404.278,00
n.d
11.408.252,00
65.671,00
10.048.073,33
83.037.555,00
394.245,00
3.560.712,00
0,00
0,00
0,00
2.642.934,00
1.449.192,00
11.738.939,00
21.064.244,00
3.712.457,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
738.412,00
57.437.516,00
14.098.920,00
138.330,00
82.589,00
1.207.914,00
6.902.886,86
1.292.366,00
6.820.925,31
252.568.468,12
239.135.610,64
0
0
1
N.
0
0
n.d.
0
4
4
20
18
1
0
2
7
88
44
9
4
0
2
1
4
4
8
0
2
6
6
27
3
0
11
0
0
0
13
1
3
5
22
185
11
118
103
291
2013
Costi
281.995,03
495.777,00
563.794,00
27.692,00
85.000,00
76.320,00
136.361,94
232.471,00
9.360,00
0,00
8.320,00
105.052,58
687.236,00
299.949,00
223.781,00
44.374,75
0,00
34.694,00
24.960,00
26.412,52
17.756,80
147.233,79
0,00
136.267,00
254.140,00
254.140,00
65.594,00
29.357,00
9.727,00
180.093,00
479.827,47
4.683.546,88
N.
0
n.d.
n.d.
0
5
2
9
20
1
0
4
n.d.
7
23
10
3
Costi
1
1
7
3
4
0
1
8
6
2
118.054,00
n.d
344.341,00
27.536,00
75.510,00
32.235,00
28.493,90
458.485,00
9.980,49
0,00
9.629,00
94.065,33
82.721,76
92.684,00
95.604,00
14.690,57
0,00
43.514,00
24.960,00
377.471,78
42.288,00
93.719,00
0,00
70.289,00
115.700,00
154.786,00
8.812,00
3
22.910,00
3
20
58.263,52
481.254,90
143
2.977.998,25
N.
Denominazione
SPESE DI RAPPRESENTANZA E PER SPONSORIZZAZIONI SOSTENUTE DAGLI ORGANISMI PARTECIPATI
Spesa per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità
Spesa per sponsorizzazioni
2011
2012
2013
2011
2012
9.035.591,40
16.581,92
9.066.352,89
0,00
0,00
n.d.
5.629.444,85
4.955.073,24
7.000,00
10.005,20
3.812.330,00
3.253.589,00
2.889.413,00
3.500,00
4.000,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
29.259,29
1.271.591,74
202.203,81
3.890,00
3.900,41
37.464,00
41.040,00
65.156,00
0,00
0,00
4.095,00
8.220,43
3.812,79
0,00
0,00
3.455,00
375,00
0,00
1.500,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
455.904,00
263.421,00
446.735,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
3.439,13
7.232,30
0,00
0,00
0,00
16.455,00
15.553,00
0,00
0,00
3.000,00
1.500,00
5.000,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.930,00
0,00
0,00
0,00
0,00
17.165,00
129.572,00
6.300,00
0,00
0,00
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
SO.GEA.AL S.p.A.
SOGAER S.p.A.
GEASAR S.p.A.
SO.GEA.OR. S.p.A.
SAREMAR S.p.A.
ARST S.p.A.
Fase 1 S.r.l.
Sfirs S.p.A.
Hydrocontrol S.r.l.
S.T.L. S.p.A.
Consorzio S.A.R. S.r.l.
Con. Sar. Ricerche
In. Sar. S.p.A.
BIC Sardegna S.p.A.
IGEA S.p.A.
Carbosulcis S.p.A.
Fluorite Silius S.p.A.
Fluorsid S.p.A.
Intex S.p.A.
Janna S.r.l.
Nuova Min. Silius S.p.A.
Progemisa S.p.A.
Sigma Invest S.p.A.
Sipas S.p.A.
Sotacarbo S.p.A.
Abbanoa S.p.A.
Associazione Tecnostruttura
Fondaz. Teatro Lirico Cagliari
Consorzio Forgea
Fondazione Giorgio Asproni
31
Fondazione Sardegna Film Commission
32 Fondazione Parodi
33 SardegnaIt. S.r.l.
34 Bastogi S.p.A.
35 Brioschi S.p.A.
36 Fondazione Costantino Nivola
37 Fondazione Giuseppe Dessì
38 Fondazione Maria Carta
39 Fondazione Salvatore Cambosu
40 Fondazione Stazione dell’Arte Ulassai
41 Osservatorio Interr. Cooper. Sviluppo
TOTALE
67.886,00
0,00
0,00
367,94
0,00
0,00
0,00
7.530,00
22.747,98
18.163,76
10.728.944,05
17.689.268,73
285,00
2013
0,00
n.d
4.000,00
0,00
0.00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
37.273,09
0,00
0,00
0,00
13.448.277,78
14.390,00
19.405,61
4.000,00
Capitolo XIV
CONCLUSIONI
I dati riportati nelle tabelle che precedono evidenziano una riduzione complessiva della
spesa per il personale sostenuta dagli organismi partecipati nell’esercizio 2013 rispetto alla
corrispondente spesa dell’anno 2012. Si è passati, infatti da euro 252.568.468,12 nel
2012 ad euro 239.135.610,64 nel 2013.
E’ pur vero che a quest’ultimo importo deve essere ancora aggiunta la spesa per il
personale sostenuta da tutte le Fondazioni regionali, ad oggi non ancora comunicata, ma è
prevedibile comunque che il trend in riduzione sia confermato.
Peraltro, dalla predetta tabella emerge che alcuni organismi partecipati hanno
incrementato tra il 2012 e il 2013 la spesa per il personale.
Tra questi organismi deve essere segnalata in modo particolare la società Fluorite di Silius
S.p.A. che pur essendo in liquidazione dal 18 maggio 2009 ha incrementato la propria
spesa per il personale da euro 3.092.059,00 nel 2012 ad euro 3.712.457,00 nel
2013.
Tale condotta non può che essere valutata negativamente a fronte di specifici
obblighi che impongono all’Amministrazione regionale controllante di contenere
tale voce di spesa corrente.
Anche sul fronte delle nuove assunzioni a tempo indeterminato e determinato si deve
evidenziare una notevole contrazione nel 2013 (11 a tempo indeterminato e 103 a tempo
determinato) rispetto all’esercizio 2012 che, invece, aveva registrato, rispettivamente, n.
185 e n. 118 nuove assunzioni. Anche in questo caso i dati complessivi del 2013 dovranno
essere aggiornati non appena perverranno tutti quelli delle Fondazioni regionali.
Con riguardo agli incarichi di consulenza, pur non disponendo ancora di tutti i dati delle
Fondazioni regionali, sembrerebbe che nell’esercizio 2013 il numero di tali incarichi si sia
notevolmente ridotto scendendo al di sotto della metà di quello registrato nel 2012 (si è
passati da n. 291 consulenze affidate nel 2012 a n. 143 affidate nel 2013), anche se per un
importo ancora considerevole pari ad euro 2.977.998,25, importo più che ragguardevole
se rapportato alla spesa per il personale sostenuta complessivamente nel medesimo anno
dagli organismi partecipati in misura pari ad euro 239.135.610,64.
A questo proposito deve essere evidenziato che, contrariamente alla vigente disciplina che
impone il contenimento della spesa per consulenze, alcuni organismi, tra cui SFIRS S.p.A. e
SardegnaIt S.r.l., hanno incrementato nell’esercizio 2013 tale voce di spesa. Merita poi una
particolare attenzione la società Nuova Mineraria Silius S.p.A. che pur essendo in
374
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
liquidazione dal 28 luglio 2006 ha fatto registrare un incremento della spesa per incarichi di
consulenza da euro 26.412,52 nel 2012 ad euro 377.471,78 nel 2013.
Con
nota
del
13/06/2014
prot.
n.
3906
la
Direzione
del
Centro
regionale
di
programmazione ha precisato che tra gli incarichi di consulenza affidati dalla S.F.I.R.S.
s.p.a. figurano anche i contratti di collaborazione a progetto per l’attuazione di progetti
cofinanziati dall’Unione Europea.
Dalle tabelle emerge che complessivamente le spese di rappresentanza sostenute nel
2013 dagli organismi partecipati dalla Regione Sardegna, pari nel 2012 ad euro
17.689.268,73,
si
sono
ridotte raggiungendo l’importo,
ancora particolarmente
elevato, di euro 13.448.277,78.
La Corte dei conti nel prendere atto dei risultati raggiunti deve invitare la Regione
Sardegna a proseguire nello svolgimento delle necessarie attività di indirizzo e,
soprattutto, di verifica del rispetto delle norme di contenimento della spesa da
parte degli organismi in vario modo partecipati dalla stessa Regione.
E’ evidente che la sede ideale per la realizzazione delle predette verifiche resta per gli
organismi in house l’ambito delle attività di controllo analogo ed in particolare il controllo
preliminare
sulle
nuove
assunzioni,
a
tempo
determinato
ed
indeterminato,
e
sull’affidamento delle consulenze (cfr. delibera della G.R. n. 17/32 del 27/04/2010, delibera
della G.R. n. 42/5 del 23/10/2012).
Deve, infine, essere ulteriormente ribadito che, alla luce della normativa vigente e
delle esigenze di governance dell’intero comparto, non è più giustificabile che la
Regione non disponga in tempo reale di puntuali informazioni riguardanti
l’ammontare della spesa per il personale sostenuta dagli organismi partecipati, il
numero dei dipendenti in servizio, le nuove assunzioni effettuate e gli incarichi di
consulenza affidati.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
375
Capitolo XIV
COMPOSIZIONE E COSTI
DEGLI ORGANI DI AMMINISTRAZIONE E CONTROLLO
Dalla relazione sul Quadro degli organismi partecipati della Regione del. n. 52/2013.
6
In un numero considerevole di organismi partecipati i consigli di amministrazione risultano
composti da più di tre membri. Secondo la Corte Costituzionale (cfr. sent. N. 229/2013) le norme statali
che hanno introdotto una riduzione del numero dei componenti i predetti organi collegiali intervengono nella
materia dell’ordinamento civile su cui lo Stato ha potestà legislativa esclusiva. Pertanto, in occasione del primo
rinnovo dei consigli di amministrazione non ancora scaduti la Regione deve verificare il rispetto delle norme
statali e dei principi che la stessa Giunta regionale ha introdotto (delibera della G.R. n. 39/17 del 26.9.2012
con cui è stato previsto che l’organo di amministrazione sia di regola monocratico).
Dalla relazione sul Quadro degli organismi partecipati della Regione del. n. 52/2013.
7
L’art. 6, comma 6, del D.L. n. 78/2010 convertito con la L. n. 122/2010, prevede che a decorrere dal
primo rinnovo dell’organo collegiale nelle società inserite nel conto economico consolidato della Pubblica
Amministrazione, nonché nelle società possedute direttamente o indirettamente in misura totalitaria
dalle Amministrazioni Pubbliche, il compenso di cui all’art. 2389, 1 comma, del codice civile, spettante ai
componenti degli organi di amministrazione e controllo sia ridotto del 10%. La Regione deve, pertanto
attivarsi affinchè in occasione del primo rinnovo degli organi collegiali degli organismi dalla stessa partecipati
in misura totalitaria o di controllo, sia rispettato l’obbligo di riduzione dell’ammontare dei compensi.
Alla luce delle osservazioni mosse dalla Sezione di controllo (cfr. punti 6 e 7) sul mancato
rispetto della normativa statale in materia di composizione e costi degli organi di
amministrazione e controllo degli organismi partecipati, la proposta di delibera della G.R.
predisposta dalla Direzione Generale degli affari generali, i cui contenuti sono già stati in parte
illustrati, ha richiamato la delibera della G.R. n. 39/17 del 26.9.2012 che ha previsto la
trasformazione dei Consigli di amministrazione in organi monocratici.
Con riguardo, invece, alla riduzione dei compensi spettanti all’organo di amministrazione la
proposta di delibera in esame ha previsto che a tutti gli organi di amministrazione debba
essere applicata una percentuale di riduzione dei compensi pari al 10% e che ad ogni
Assessorato competente alla gestione e controllo dell’organismo partecipato spetti la verifica
dell’effettiva riduzione.
Più in particolare, con riguardo ai singoli organismi partecipati, si rileva quanto segue.
Organo di amministrazione della società in house Sardegna It
La Direzione Generale affari generali ha comunicato60 che la trasformazione dell’organo
amministrativo da collegiale ad organo monocratico ha comportato un risparmio di oltre
60
Nota del 20.1.2014 prot. n. 287.
376
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
111.000,00 Euro all’anno a cui si sommano le economie per la riduzione degli emolumenti
dell’Amministratore Unico di oltre il 10% (pari a circa 28.000,00 Euro all’anno).
Organi di amministrazione e controllo della società Fase 1 S.r.l.
La Direzione Generale della presidenza ha comunicato61 che l’organo di amministrazione
della società Fase 1 S.r.l. è fin dall’origine monocratico e che in occasione dell’ultimo rinnovo
(delibera della G.R. n. 32/26 del 24.7.2012) il relativo compenso è stato ridotto del 10%.
Con riguardo all’organo di controllo la medesima Direzione ha precisato che la Giunta
regionale in ottemperanza a quanto previsto dalla delibera n. 27/45 del 19.6.2012, all’atto del
rinnovo dell’organo, ha sostituito il collegio composto da tre componenti effettivi e da due
supplenti, con un revisore unico (delibera della G.R. n. 38/14 del 18.9.2013).
Organo di amministrazione della società SAREMAR S.p.A.
La Direzione Generale dei trasporti ha comunicato62 che con delibera della G.R. n. 40/17 del
01.10.2013 si è proceduto al rinnovo dell’organo di amministrazione della società SAREMAR
S.p.A., prevedendo la sostituzione del Consiglio di amministrazione con un Amministratore
Unico ed approvando le necessarie modifiche statutarie. La predetta delibera ha anche previsto
che
il
compenso
annuo
dell’Amministratore,
omnicomprensivo
nella
misura
pari
alla
retribuzione fissa e di posizione dei Direttori Generali dell’Amministrazione regionale, sia
ridotto del 10% in linea con le misure sulla razionalizzazione e il contenimento dei costi
dell’apparato amministrativo previsti dalla normativa vigente.
Organi di amministrazione e controllo della società ARST S.p.A.
La Direzione Generale dei trasporti ha comunicato63 che con deliberazioni nn. 24/32 del
27.6.2013 e 31/2 del 30.07.2013 la Giunta regionale ha proceduto al rinnovo degli organi di
amministrazione e controllo di ARST S.p.A. prevedendo la nomina di un Amministratore Unico
in luogo del consiglio di amministrazione e ha disposto le conseguenti modifiche dello Statuto.
Con deliberazione n. 53/62 del 20.12.2013 la Giunta regionale è poi intervenuta in ordine al
trattamento economico dell’Amministratore Unico di ARST S.p.A..
A questo proposito deve essere evidenziato:
che la delibera della G.R. n. 24/32 del 27.06.2013 ha anche previsto:
 che il compenso da corrispondere all’Amministratore Unico sia determinato in
misura c.d. mista, ovvero sia costituito da una componente fissa, di cui si
dispone la riduzione del 10% in linea con i principi di contenimento della spesa
61
Nota del 05.02.2014 prot. n. 3165.
Nota del 09.01.2014 prot. n. 252.
63
Nota del 09.01.2014 prot. n. 252.
62
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
377
Capitolo XIV
pubblica, e da una componente variabile, pari al 30% della componente fissa,
ancorata al grado di raggiungimento degli obiettivi annuali;
 che il compenso da corrispondere all’organo di controllo, composto da tre
componenti effettivi, di cui uno Presidente, e da due supplenti, ai sensi della
delibera della G.R. n. 15/22 del 29.03.2013, sia pari ad euro 24.000,00 per la
carica di presidente e ad euro 16.000,00 per la carica di componente;
che la delibera della G.R. n. 31/2 del 30.07.2013 ha previsto di rafforzare l’attività di
controllo svolta dal Collegio sindacale attraverso l’aggiunta di un revisore legale dei conti a cui
spetta un compenso annuo pari a quello previsto per la carica di Presidente del Collegio
sindacale;
che la delibera della G.R. n. 53/62 del 20.12.2013, sul presupposto che risulta impossibile
parametrare il compenso degli amministratori al grado di raggiungimento degli obiettivi in
quanto i vincoli nascenti dal patto di stabilità impediscono il trasferimento di risorse certe
all’inizio di ogni annualità e, quindi, l’individuazione a priori di specifici obiettivi annuali da
raggiungere,
ha
modificato
la
componente
variabile
della
retribuzione
spettante
all’Amministratore Unico di ARST S.p.A.. In particolare, è stato inopinatamente previsto
che tale componente può variare da un minimo garantito del 20% della componente
fissa fino ad un massimo del 30% in proporzione alla percentuale di raggiungimento
degli obiettivi eventualmente assegnati.
Con nota del 13/06/2014 prot. n. 6643, la Direzione generale dell’Assessorato dei trasporti
ha precisato che il compenso annuo dell’Amministratore Unico conseguente alla predetta
delibera della Giunta regionale n. 53/2013 può arrivare al massimo a euro 118.287,00 annui,
contro euro 101.100,00 spettanti al componente con funzioni di Presidente nella precedente
composizione dell’Organo.
Organi di amministrazione e controllo della società SFIRS S.p.A.
La Direzione del Centro Regionale di Programmazione ha comunicato64:
 che con delibera della G.R. n. 22/44 del 17.6.2013 si è proceduto al rinnovo del
Consiglio di amministrazione della società riducendo il numero dei componenti da tre a
cinque ed il compenso ad essi spettante nella misura del 10%;
 che con la medesima delibera la Giunta regionale ha disposto il rinnovo dell’organo di
controllo composto da tre componenti effettivi, di cui uno Presidente, e da due
supplenti ed ha rinviato alla delibera della G.R. n. 15/22 del 29.3.2013 per la
determinazione dei compensi.
64
Nota del 27.1.2014 prot. n. 553.
378
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
Organi di amministrazione e controllo della società BIC S.p.A.
La Direzione del Centro Regionale di Programmazione ha comunicato 65 che con delibera del
24.7.2013 n. 29/14 la Giunta regionale ha proceduto a rinnovare gli organi di amministrazione
e controllo della società BIC S.p.A. Il primo si compone di tre membri, il secondo di tre membri
effettivi, di cui uno Presidente, e di due supplenti. Con la medesima delibera è stata anche
stabilita una riduzione del 10% dei compensi spettanti all’organo di amministrazione e fatto un
espresso richiamo, con riguardo alla quantificazione dei compensi spettanti all’organo di
controllo, alla delibera della G.R. n. 15/22 del 29.3.2013.
CONCLUSIONI
Quanto appena illustrato e i dati contenuti nella tabella che segue consentono di trarre le
seguenti considerazioni:

l’amministrazione degli organismi partecipati della Regione Sardegna ha comportato
un costo complessivo pari, rispettivamente, ad euro 2.917.976,76 nel 2012 e ad
euro 2.409.139,70 nel 2013;

l’attività di controllo e revisione degli organismi partecipati della Regione Sardegna
ha comportato un costo complessivo pari, rispettivamente, ad euro 1.411.190,71
nel 2012 e ad euro 1.380.698,71 nel 2013;

pur non essendo ancora disponibili i dati di tutte le Fondazioni regionali, si deve
constatare per l’esercizio 2013 una consistente riduzione dei costi degli
organi di amministrazione e controllo in ossequio alla normativa statale
vigente ed alle conseguenti delibere assunte dalla Giunta regionale;

i predetti risparmi, conseguenti alla riduzione oltre che del numero dei componenti
degli organi di amministrazione e controllo anche dei relativi compensi, non hanno
riguardato la società SardegnaIt S.r.l. che registra un incremento dei costi
per entrambi gli organi;

si devono esprimere forti dubbi di legittimità sulla delibera della G.R. n.
53/62
del
20.12.2013
con
la
quale
la
parte
della
retribuzione
dell’Amministratore Unico dell’ARST S.p.A., inizialmente determinata in
misura variabile in base al raggiungimento degli obiettivi programmati
(massimo il 30% della componente fissa), e per tale motivo sottratta alla
disciplina vincolistica di contenimento del 10%, è stata sganciata dal
65
raggiungimento
di
corresponsione
del
qualsiasi
20%
obiettivo
della
garantendosi
retribuzione
fissa.
comunque
Tali
la
perplessità
Nota del 27.1.2014 prot. n. 553.
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
379
Capitolo XIV
permangono anche alla luce dei chiarimenti forniti dalla Direzione generale
dei trasporti con nota n. 6643/2014.
Deve, infatti, evidenziarsi che l’attribuzione di compensi agli amministratori degli organismi
in house, da determinare sulla base dei risultati conseguiti, presuppone necessariamente
un’effettiva verifica da parte della Regione in termini di controllo strategico e di gestione
dell’attività svolta dall’organismo stesso, al pari della valutazione che l’Amministrazione è
tenuta a svolgere, ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato, nei riguardi del
personale dirigenziale interno. Verifica che sembrerebbe proprio nel 2013 non esservi stata
anche alla luce di quanto comunicato dalla Direzione Generale dei trasporti con nota del
15.5.2014, prot. n. 5688, con la quale si è precisato che la società non è stata destinataria
nel 2013 di specifiche linee di indirizzo strategico da parte della Regione e che il Piano degli
obiettivi per il 2013 è stato trasmesso dalla società solo nel mese di dicembre 2013;

in alcuni organi di amministrazione e di controllo risultano presenti componenti che
ricoprono cariche elettive. Tale circostanza impone l’immediata verifica da
parte della Regione del rispetto dell’art. 5, comma 5, del D.L. n. 78/2010,
convertito con la L. n. 122/2010, secondo cui al titolare di cariche elettive
che ricopre qualsiasi incarico, inclusa la partecipazione ad organi collegiali,
può essere corrisposto esclusivamente il rimborso spese e gli eventuali
gettoni di presenza da assegnare non possono superare l’importo di 30
Euro a seduta;

con riguardo al rinnovo dell’organo di amministrazione della società BIC S.p.A.,
avvenuto con delibera della G.R. n. 29/14 del 24.7.2013, si esprimono dubbi sulle
ragioni che hanno condotto alla disapplicazione dell’indirizzo espresso con
la precedente delibera della G.R. n. 39/17 del 26.9.2012 (con cui si sollecitava
la trasformazione degli organi di amministrazione delle società partecipate in organi
monocratici) e al, conseguente, mantenimento di un organo di amministrazione
collegiale composto da tre membri di cui due dipendenti dell’Amministrazione
regionale.
Il richiamo alla
peculiarità
e alla trasversalità
dell’attività
societaria, che renderebbero necessaria l’adeguata rappresentanza dei
diversi soggetti interessati, appare contraddittorio stante la partecipazione
totalitaria della Regione al capitale sociale.
380
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
ORGANI DI AMMINISTRAZIONE E CONTROLLO
Organo di amministrazione
N.
Denominazione organismo
partecipato
1
2
3
4
5
6
7
SO.GEA.AL S.p.A.
SOGAER S.p.A.
GEASAR S.p.A.
SO.GEA.OR. S.p.A.
SAREMAR S.p.A.
ARST S.p.A.
Fase 1 S.r.l.
8
2012
n.
comp.ti
compenso
3
10/6
10
2
5/3
5
1
151.774,14
283.586,35
290.000,00
0,00
64.753,00
303.300,00
68.599,91
cariche
elettive
n.
comp.ti
NO
NO
NO
NO
SI
NO
NO
3
6
8
2
3
5/1
1
5 (1° sem.)
3 ( 2°sem.)
1
1
1
3
5 (1° sem.)
3 ( 2°sem.)
1
1
1
1
5
1
1
1
1
5
1
9
4
15.494,00
0,00
25.000,00
30.000,00
47.268,00
30.987,00
77.685,00
167.049,00
3.540,00
Sfirs S.p.A.
5
232.160,00
SI
9
10
11
12
Hydrocontrol S.r.l.
S.T.L. S.p.A.
Consorzio S.A.R. S.r.l.
Sardegna Ricerche
1
1
1
3
0,00
0,00
20.800,00
174.932,00
NO
NO
NO
NO
13
BIC Sardegna S.p.A.
3
14
IGEA S.p.A.
15
Carbosulcis S.p.A.
16
Fluorite Silius S.p.A.
17
Fluorsid S.p.A. (recesso)
18
Intex S.p.A.
19
Janna S.r.l.
20
Nuova Min. Silius S.p.A.
21
Progemisa S.p.A.
22
Sigma Invest S.p.A.
23
Sipas S.p.A.
24
Sotacarbo S.p.A.
25
Abbanoa S.p.A.
26
Fondaz. Teatro Lirico Cagliari
27
Consorzio Forgea
28
Fondazione Giorgio Asproni
29
Fondazione Parodi
30
Fondazione Sardegna Film Comm.
31
Associazione Tecnostruttura
32
In. Sar. S.p.A.
33
SardegnaIt. S.r.l.
34
Bastogi S.p.A.
35
Brioschi S.p.A.
36
Fondazione Costantino Nivola
37
Fondazione Giuseppe Dessì
38
Fondazione Maria Carta
39
Fondazione Salvatore Cambosu
40
Fondazione Stazione Arte Ulassai
41
Osservatorio Interr. Coop. Svilup.
TOTALE
101.670,00
NO
3
3/1
1
66.302,00
59.409,00
70.785,00
NO
SI
1
4
1
1
1
1
5
3/4
9
7
34.604,00
0,00
25.000,00
30.000,00
85.800,00
30.987,00
73.000,00
172.573,00
0,00
38.984,00
NO
SI
5
0,00
NO
5
3
3
183.030,00
355.927,36
NO
SI
3
3/1
2.917.976,76
Organo di controllo
2013
NO
NO
NO
SI
NO
SI
2012
cariche
elettive
n.
comp.ti
133.817,94
n.d.
265.000,00
0,00
53.355,00
216.803,00
68.599,92
NO
n.d.
NO
NO
n.d.
NO
NO
3
5
3
3
3
4
3
184.923,00
NO
62.400,00
0,00
20.800,00
174.932,00
NO
NO
NO
NO
86.533,33
52.000,00
51.992,00
61.464,00
compenso
n.
comp.ti
77.985,65
97.652,51
59.000,00
0,00
29.050,00
152.631,00
12.548,00
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SI
3
n.d.
3
3
3
4
3/1
69.618,36
n.d.
59.000,00
0,00
29.050,00
147.219,00
62.950,73
NO
n.d.
NO
NO
n.d.
NO
SI
3
129.763,00
NO
3
134.106,00
NO
3
0
3
3
36.799,92
0,00
9.588,86
17.293,00
SI
NO
SI
3/1
0
3
3
36.583,23
0,00
8.490,58
40.000,00
NO
NO
SI
SI
3
35.802,00
NO
3
26.812,08
NO
NO
NO
3
4
3
62.130,00
60.974,00
48.030,58
NO
NO
3
3
3
70.815,00
64.793,00
32.775,40
NO
NO
6.352,00
47.832,00
17.500,00
17.807,00
28.342,96
19.558,00
48.662,00
254.456,00
6.817,00
3.613,00
NO
SI
3
3
3
3
3
3
3
3/4
2
1
SI
NO
NO
NO
SI
NO
SI
31.424,00
181.399,92
366.672,59
2.409.139,70
2013
cariche
elettive
3
3
3
3
3
3
3
3/4
2
1
compenso
NO
NO
NO
NO
NO
NO
compenso
12.290,00
46.292,01
17.500,00
17.680,00
33.378,00
27.605,00
47.652,00
253.311,00
6.136,00
4.416,91
NO
1
6.907,99
NO
1
16.000,00
NO
SI/NO
3
3
101.683,00
22.411,24
NO
SI
3
3
80.864,41
35.360,00
1.411.190,71
cariche
elettive
SI
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
1.380.698,71
381
TRASFERIMENTI DI RISORSE FINANZIARIE
A CARICO DEL BILANCIO REGIONALE
Dalla relazione sul Quadro degli organismi partecipati della Regione del. n. 52/2013.
8
Con riferimento ai trasferimenti di risorse finanziarie a carico del bilancio regionale è stato
riscontrato che una parte considerevole degli stessi è stata disposta dalla Regione al di fuori di rapporti
contrattuali di servizio e che consistenti risorse sono state trasferite a favore di società partecipate che hanno
fatto registrare ingenti perdite di esercizio.
La Corte dei conti deve richiamare l’attenzione della Regione sulla necessità di rispettare:
- il divieto, ai sensi dell’art. 6, comma 19, del D.L. n. 78/2010 e dell’art. 18, comma 42,
della L.R. n. 12/2011, di effettuare trasferimenti di risorse a vantaggio delle società
partecipate che abbiano registrato perdite negli ultimi tre esercizi;
- il divieto, espressione del principio di derivazione comunitaria di tutela della concorrenza,
di trasferire risorse ad organismi costituiti secondo i modelli civilistici per far fronte
agli oneri di funzionamento e, quindi, al di fuori di rapporti contrattuali di servizio.
A questo proposito, recependo le osservazioni più volte formulate dalla Sezione di
controllo, la proposta di delibera della G.R. predisposta dalla Direzione Generale degli
affari generali66, di cui si è già dato ampiamente conto, ha previsto che non potranno
essere eseguiti trasferimenti di risorse in favore del comparto delle partecipate
regionali se non in relazione ad attività svolte in esecuzione di specifici contratti di
servizio o comunque di affidamenti regionali.
Con nota dell’8.4.2014 prot. n. 2640, la Direzione Generale dell’Assessorato della
programmazione e del bilancio ha comunicato l’entità delle risorse regionali trasferite
nell’esercizio 2013 agli organismi partecipati dalla Regione. Tali importi sono stati determinati
avendo riguardo per ogni organismo partecipato, all’ammontare complessivo dei mandati di
pagamento registrati sul sistema informativo SAP/SCI.
66
Nota del 20.1.2014 prot. n. 287.
N.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
Denominazione
SO.GEA.AL S.p.A.
SOGAER S.p.A.
GEASAR S.p.A.
SO.GEA.OR. S.p.A.
in liquidazione
SAREMAR S.p.A.
ARST S.p.A.
Fase 1 S.r.l.
Sfirs S.p.A.
Hydrocontrol S.r.l.
in liquidazione
S.T.L. S.p.A.
in liquidazione
S.A.R. S.r.l.
in liquidazione
Sardegna Ricerche
In. Sar. S.p.A.
BIC Sardegna S.p.A.
IGEA S.p.A.
Carbosulcis S.p.A.
Fluorite Silius S.p.A.
in liquidazione
Fluorsid S.p.A.
recesso
Intex S.p.A.
in liquidazione
Janna S.r.l.
Nuova Min. Silius S.p.A. in liquidazione
Progemisa S.p.A.
in liquidazione
Sigma Invest S.p.A.
in liquidazione
Sipas S.p.A.
in liquidazione
Sotacarbo S.p.A.
Abbanoa S.p.A.
Fondaz. Teatro Lirico Cagliari
Consorzio Forgea
Sardegna It S.r.l.
Associazione Tecnostruttura
Fondazione Giorgio Asproni
Fondazione Sardegna Film Commission
Bastogi S.p.A..
Brioschi S.p.A.
Fondazione Parodi
Fondazione Costantino Nivola
Fondazione Giuseppe Dessì
Fondazione Maria Carta
Fondazione Salvatore Cambosu
Fondazione Stazione Arte Ulassai
Osservatorio Interr. Cooper. Sviluppo
TOTALE
TRASFERIMENTI REGIONALI A FAVORE DEGLI ORGANISMI PARTECIPATI - TRIENNIO 2011/2013
2011
2012
Contratti di
Contratti di
Ad altro titolo
Utile o perdita
Ad altro titolo
Utile o perdita
servizio
servizio
0,00
120.000,00
351.796,00
0,00
38.335,08
-2.372.402,00
0,00
0,00
337.521,00
0,00
0,00
4.907.669,00
0,00
128.070,48
2.110.373,00
0,00
8.070,48
2.416.414,00
0,00
0,00
1.443.372,00
0,00
0,00
20.053,00
0,00
3.842.075,89
2.523.438,66
4.147.540,98
10.426.654,09
-1.703.376,00
91.767.770,40
41.037.513,97
-2.693.699,38
67.332.037,94
60.859.532,30
115.051,14
0,00
4.160.000,00
0,00
0,00
1.440.000,00
0,00
0,00
61.581.454,31
504.404,00
0,00
58.612.441,57
-7.040.920,03
0,00
0,00
-223.919,00
0,00
0,00
12.567,00
0,00
0,00
-2.583,00
0,00
0,00
-266,00
0,00
550,20
-33.109,00
0,00
2.309,68
-49.556,00
0,00
15.610.000,00
0,00
380.300,00
11.747.264,00
0,00
0,00
412.763,20
-1.218.571,00
0,00
3.365.149,79
1.922,00
0,00
5.742.798,92
8.463,00
0,00
4.044.150,69
-10.733,00
0,00
12.925.570,36
-10.434.406,00
0,00
17.070.010,85
-2.614.369,31
0,00
30.000.000,00
-25.091.589,00
0,00
18.770.000,00
-42.195.160,00
1.692.658,70
1.488.000,00
-1.902.212,35
2.437.981,61
2.369.586,34
-849.982,00
0,00
0,00
6.042.392,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-110.764,00
0,00
0,00
-608.654,00
0,00
0,00
-1.337.382,00
0,00
0,00
-1.271.382,00
0,00
0,00
-44.085,17
0,00
0,00
-37.397,00
0,00
0,00
-123.370,26
0,00
0,00
-212.129,00
0,00
0,00
-69.229,95
0,00
0,00
-353.700,08
0,00
0,00
-160.867,00
0,00
0,00
-167.198,00
0,00
0,00
4.886,00
0,00
0,00
1.310,00
0,00
8.424.976,18
-12.581.191,00
0,00
26.477.700,77
-11.587.246,00
0,00
10.116.130,91
2.571.852,00
0,00
8.971.187,38
111.014,00
0,00
270.000,00
13.740,00
241.250,00
-45.745,00
0,00
15.516.319,67
409.500,00
0,00
11.216.896,90
626.711,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
28.000,00
0,00
0,00
0,00
0,00
558.110,00
146.178,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
100.000,00
0,00
120.986,29
227.026,03
30.301,08
93.460.429,10
211.476.224,09
-169.449,00
-39.617.362,34
2013
Contratti di
servizio
0,00
0,00
0,00
0,00
14.659.310,99
83.286.369,83
0,00
2.480.198,52
10.984,80
0,00
0,00
163.646,02
4.967.499,61
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
22.267.807,87
0,00
Ad altro titolo
0,00
60.500,00
188.204,91
0,00
1.072,90
27.300.246,24
0,00
51.153.856,25
0,00
0,00
329,16
19.372.893,87
4.284.245,86
4.578.816,04
10.416.057,51
18.920.344,32
525.193,10
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
63.886.069,10
6.514.732,92
167.770,30
236.367.636,21
-18.970,00
-62.563.000,61
Bil. non approv.
Bil. non approv.
2.806.188,00
-60.274,00
-11.484.415,00
365.871,45
0,00
Bil. non approv
Bil. non approv.
-10.676,00
0,00
9.126,00
Bil. non approv.
-11.523.472,90
Bil. non approv.
Bil. non approv.
0,00
283.537,09
Bil. non approv
Bil. non approv
Bil. non approv
-147.135,00
Bil. non approv
Bil. non approv
n.d.
29.511,00
-47.857,00
58.915,00
0,00
500.000,00
716.497,00
36.971,58
222.923,22
-5.627,55
74.297.860,53
Utile o perdita
Bil. non approv
Bil. non approv
127.835.817,64
208.190.841,15
Bil. non approv.
-19.287.721,45
La Direzione del Centro Regionale di Programmazione, con nota del 13/06/2014, prot. n. 3906, ha precisato che dei trasferimenti operati a favore delle società S.F.I.R.S. s.p.a. e BIC Sardegna s.p.a. una parte considerevole,
rispettivamente 51.milioni di euro e 0,5 milioni di euro, sono destinati alla costituzione di fondi da erogare sotto forma di contributi alle imprese.
La Direzione generale dell’Assessorato del lavoro, formazione professionale, cooperazione e sicurezza sociale con nota prot. n. 23463 del 16/06/2014 ha comunicato che il trasferimento di risorse in favore della società partecipata
INSAR non è riferibile a spese di gestione e funzionamento ma riguarda incentivi da erogare ai destinatari finali del Progetto Promuovidea a valere su risorse POR Sardegna FSE 2007-2013; tali risorse non sono dunque destinate
all’INSAR ma unicamente ai soggetti beneficiari delle azioni (disoccupati, inoccupati e percettori di ammortizzatori sociali).
Capitolo XIV
CONCLUSIONI
Dall’esame dei dati contenuti nella tabella che precede emerge che la Regione ha
continuato ad operare consistenti trasferimenti in favore degli organismi partecipati
al di fuori di un rapporto contrattuale di servizio; tali risorse nel 2012 sono state pari
ad euro 236.367.636,21 e ad euro 208.190.841,15 nel 2013, riducendosi in termini
percentuali nella misura del 12%.
Di tale anomalia la Sezione di controllo si era già avveduta in occasione della verifica sul
rendiconto regionale del 2011. Pertanto, in questa sede, richiamando l’attenzione della
Regione, si deve ribadire “l’incongruenza costituita dall’assegnazione di vari contributi
di finanziamento da parte del socio unico Regione in favore di organismi costituiti
secondo i modelli civilistici societari, considerando debitamente che tali fatti
potrebbero anche contravvenire al sistema comunitario di tutela della concorrenza,
alterando le regole del mercato in quanto rappresenterebbero impropri regimi di
aiuto, ormai non consentiti” (cfr. delibera n. 56/2012).
Tale perdurante stato di cose non può che suscitare forti preoccupazioni per le possibili
procedure di infrazione che potrebbero essere avviate dalla Comunità Europea con gravi
ripercussioni non solo per la Regione ma per le stesse società alle quali potrebbero essere
imposti ingenti oneri di restituzione.
La suesposta tabella evidenzia, inoltre, che una parte consistente dei predetti trasferimenti
operati dalla Regione al di fuori di rapporti contrattuali di servizio, sono stati destinati ad
organismi partecipati in perdita o addirittura in stato di liquidazione, contravvenendo
ai limiti di cui alla normativa statale e regionale vigente.
Considerato che accanto ai descritti trasferimenti di risorse operati dalla Regione ad altro titolo,
si devono aggiungere euro 127.835.817,64 per contratti di servizio, il comparto degli
organismi partecipati risulta beneficiario nel 2013 di trasferimenti complessivi per euro
336.026.658,79 con un incremento dell’8% rispetto all’ammontare trasferito nell’esercizio
2012 pari ad euro 310.665.496,74. Peraltro, deve essere evidenziato che il medesimo
comparto nel 2012, a fronte del predetto trasferimento di risorse complessivo pari ad euro
310.665.496,74, aveva fatto registrare una perdita complessiva nel medesimo anno pari
ad euro 62.563.000,61.
Analoghe considerazioni potranno essere svolte per il 2013 quando si disporrà di tutti i dati
relativi ai risultati di esercizio maturati al 31.12.2013.
Quanto appena illustrato dovrà essere considerato dalla Regione in occasione della
predisposizione del piano di dismissione/conservazione degli organismi partecipati,
di cui alla Delibera della G.R. n. 11/1 del 26.2.2013, evidenziando, ai fini del
mantenimento
delle
partecipazioni,
la
convenienza
economica
e
l’aderenza
dell’oggetto sociale con le finalità istituzionali della Regione.
384
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
PROCEDURE LIQUIDATORIE IN CORSO
Dalla relazione sul Quadro degli organismi partecipati della Regione del. n. 52/2013.
9
Con riguardo agli organismi partecipati in liquidazione, la Sezione di controllo ha richiamato l’attenzione
della Regione sulla necessità di curare con diligenza ogni utile iniziativa per concludere in modo efficace
nell’immediato futuro le procedure liquidatorie in essere, alcune delle quali avviate fin dall’anno 2000,
evitando, così, inutili pregiudizi all’Erario.
La proposta di delibera della G.R. già ampiamente richiamata67 ha previsto che il disegno di
legge di iniziativa della Giunta regionale che sarà predisposto sulla base degli indirizzi
contenuti nella stessa proposta di delibera dovrà prevedere, alla luce di quanto segnalato dalla
Sezione di controllo (cfr. punto 9) anche le regole per la conclusione delle procedure
liquidatorie in capo agli organismi che risultano in tale stato.
Con riferimento alle procedure liquidatorie in corso si rappresenta quanto segue.
Stato delle procedure liquidatorie di Hydrocontrol S.r.l., Consorzio S.A.R., S.T.L. S.r.l.
In considerazione dei rilievi mossi dalla Sezione di controllo nella relazione conclusiva sul
quadro degli organismi partecipati della Regione (delibera n. 52 del 17.6.2013), la Direzione
Generale della presidenza ha fornito un aggiornamento sullo stato delle procedure liquidatorie
riguardanti Hydrocontrol S.r.l., Consorzio S.A.R., S.T.L. S.r.l..
Con riguardo alla società Hydrocontrol S.r.l., in liquidazione dal 6.12.2007, è stato
comunicato68:
 che con atto notarile del 24.1.2014 la proprietà immobiliare della società è stata
trasferita alla Regione Sardegna;
 che il Ministero dell’Istruzione nel mese di novembre 2013 ha corrisposto alla società il
saldo dovuto per la commessa AQUATEC per un importo pari ad euro 431.707,14;
 che il medesimo Ministero a saldo della commessa SIGLA, a fronte di un credito pari ad
euro 205.477,62, ha erogato la somma di euro 165.073,54 al netto di euro 40.404,69
per compensazione dell’ultima rata di finanziamento agevolato ancora dovuta dalla
società al MIVE69;
 che è ancora in corso la vertenza con la Presidenza del Consiglio dei Ministri –
Dipartimento Funzione Pubblica, per un credito reciprocamente vantato da entrambe le
parti
collegato
al
Programma
Operativo
Multiregionale
940022/I/1
–
FSE
-
Sottoprogramma PASS Formazione Funzionari della P.A. PASS 2 ID 289. A tale
proposito è stato precisato che il liquidatore ha ricevuto il 31.1.2014 un decreto
ingiuntivo con il quale la Presidenza del Consiglio ha intimato alla società il pagamento
67
Nota del 20.01.2014 prot. n. 287.
Nota del 05.02.2014 prot. n. 3165 e nota del 10.3.2014 prot. n. 6575.
69
Nota del 13.06.2014 prot. n. 13910.
68
385
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
delle somme dovute (pari ad euro 194.024,49) e che allo stesso è stata fatta
opposizione;
 che sono ancora pendenti i contenziosi con gli ex dipendenti della società che chiedono
di essere inquadrati tra il personale regionale e ai quali il liquidatore ha recentemente
notificato la nota dell’Assessorato del personale prot. n. 26508 del 31.10.2013 secondo
cui la norma (art. 6, comma 8, della L.R. n. 2/2007) non definisce un diritto soggettivo
perfetto in capo ai richiedenti in possesso dei requisiti per l’inquadramento, ma lo
subordina al rispetto delle norme vigenti in materia di assunzioni e compatibilmente
con le disponibilità di bilancio e di dotazione organica….Allo stato, quindi, non
sussistono le condizioni di base per gli inquadramenti richiesti;
 che permanendo l’esigenza di portare a termine la gestione liquidatoria, la Giunta
regionale ha dato mandato (delibera della G.R. n. 29/16 del 24.7.2013) di verificare la
sussistenza
delle
condizioni
per
procedere
alla
fusione
di
Hydrocontrol
per
incorporazione in altra società, ai sensi dell’art. 2501 del c.c., individuando la società
incorporante prioritariamente tra le società in liquidazione interamente partecipate
dalla Regione la cui durata residua si ipotizzi superiore a quella di Hydrocontrol;
 che nelle more di questo eventuale passaggio, su cui l’Assessorato dell’industria ha
sollevato specifiche riserve, si è comunque operato per ridurre i costi di gestione della
liquidazione nominando un sindaco unico in luogo del collegio sindacale previa modifica
statutaria in tal senso (assemblea dei soci del 16.12.2013).
Con riguardo al Consorzio S.A.R., in liquidazione dal 21.11.2005, la Direzione Generale
della presidenza ha comunicato70:
 che non è stato possibile finora chiudere la gestione liquidatoria a causa di contenziosi
tuttora pendenti con ex dipendenti;
 che la G.R. con delibera n. 9/6 del 12.2.2013 ha dato mandato alla Direzione Generale
della presidenza di verificare le condizioni per procedere alla fusione del medesimo
Consorzio per incorporazione in altra società in liquidazione regionale interamente
partecipata dalla Regione e facente capo all’Assessorato dell’industria;
 che con successiva delibera della G.R. n. 42/16 del 16.10.2013 è stata individuata la
SIGMA INVEST S.p.A. in liquidazione quale società incorporante dando mandato ai
liquidatori di porre in essere tutti gli atti necessari alla fusione;
 che tale operazione è attualmente in corso di realizzazione – sono state acquisite a titolo
gratuito le quote degli altri soci, operazione questa propedeutica alla fusione con
procedura semplificata ex art. 2505 c.c.;
70
Nota del 05.02.2014 prot. n. 3165 e nota del 10.3.2014 prot. n. 6575.
386
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
 che in data 4 aprile 2014 si sono svolte le assemblee straordinarie delle società S.A.R.
s.r.l. in liquidazione e SIGMA INVEST s.p.a in liquidazione che hanno deliberato la
predetta fusione.71
In relazione alla società S.T.L. S.r.l., in liquidazione dal 18.12.2006, la Direzione Generale
della presidenza ha precisato72:
 che non sono stati definiti i contenziosi con gli ex amministratori (la prossima udienza
davanti al Giudice del lavoro è fissata per il 6.2.2015);
 che la società ha promosso un’azione di responsabilità nei confronti dell’organo
amministrativo e di controllo per gli asseriti pregiudizi che la società ritiene di avere
subito a causa della loro condotta;
 che la gestione liquidatoria prosegue pressochè senza costi di gestione, anche a seguito
della trasformazione di S.T.L. da S.p.A. a S.r.l. e dell’abolizione del collegio sindacale.
Stato delle procedure liquidatorie di Fluorite di Silius S.p.A., INTEX S.p.A.
La Direzione Generale dell’industria nell’ambito degli adempimenti istruttori preliminari alla
verifica del rendiconto regionale per il 2013 ha comunicato 73 che nelle more dell’affidamento
della concessione del sito minerario di Genna Tres Montis ad un soggetto individuato mediante
procedura ad evidenza pubblica, il Servizio attività estrattive dell’Assessorato dell’industria ha
affidato con apposita convenzione alla società Fluorite di Silius S.p.A., in liquidazione dal
18.5.2009, l’attività di custodia e di messa in sicurezza del predetto sito. Pertanto, la
procedura liquidatoria si potrà concludere solo al momento dell’affidamento della concessione
mineraria. La gara è stata espletata ed è stato individuato il nuovo concessionario.
Attualmente il progetto dell’aggiudicatario è all’esame del SAVI (Servizio regionale della
sostenibilità ambientale, valutazione impatti e sistemi informativi ambientali).
La stessa Direzione Generale ha anche comunicato che per favorire la definizione della
procedura liquidatoria la Regione, con L.R. n. 41 del 30.12.2013, ha previsto un incentivo per il
personale della società che richieda la risoluzione del rapporto di lavoro entro il 31.12.2014.
Con riguardo alla società INTEX S.p.A., in liquidazione dal 29.9.2000, la Direzione
Generale dell’industria ha comunicato (sempre con la medesima nota) che si sta dando
esecuzione alla delibera della G.R. n. 52/26 del 10.12.2013 Società partecipata regionale
INTEX S.p.A. in liquidazione. Atto di indirizzo per la chiusura della liquidazione e, quindi, si sta
procedendo all’acquisizione al patrimonio regionale dell’immobile di proprietà della società al
fine di addivenire all’estinzione della società con la successiva cancellazione della stessa dal
Registro delle imprese e al riversamento alla Regione dell’attivo societario come previsto nel
bilancio finale di liquidazione approvato nel 2013.
71
Nota del 13.06.2014 prot. n. 13910.
Nota del 05.02.2014 prot. n. 3165 e nota del 10.03.2014 prot. n. 6575.
73
Nota del 10.03.2014 prot. n. 6879.
72
387
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XIV
Stato delle procedure liquidatorie di Nuova Mineraria Silius S.p.A., Progemisa S.p.A., Sigma
Invest S.p.A., SIPAS S.p.A.
La Direzione Generale dell’industria nell’ambito degli adempimenti istruttori preliminari alla
verifica del rendiconto regionale per il 2013 ha comunicato 74 che gli uffici stanno esaminando
le strade legittimamente percorribili dal punto di vista civilistico e della normativa comunitaria
per addivenire alla chiusura delle procedure liquidatorie nel minor tempo possibile.
La tabella esposta nella pagina seguente rappresenta per ciascuna delle società in
liquidazione i trasferimenti erogati dalla Regione nel triennio 2010/2012 e gli oneri sostenuti da
tali società per la retribuzione del personale e dei liquidatori.
CONCLUSIONI
La Corte dei conti deve richiamare l’attenzione della Regione sulla necessità di
proseguire le iniziative assunte per concludere in modo efficace nell’immediato
futuro le procedure liquidatorie in corso evitando, così, inutili pregiudizi all’Erario.
Incombe, infatti, sulla Regione il dovere di curare con diligenza ogni possibile
soluzione che consenta la definizione delle procedure liquidatorie che si trascinano
da anni con ingenti costi per il bilancio regionale.
Ai liquidatori, solo negli anni 2012 e 2013, sono stati corrisposti compensi pari,
rispettivamente, ad euro 297.976,00 e ad euro 293.413,00.
74
Nota del 10.3.2014 prot. n. 6879.
388
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
ORGANISMI PARTECIPATI IN LIQUIDAZIONE
N.
Denominazione
Data in cui
l'organismo è
stato posto in
liquidazione
Trasferimenti a carico del bilancio regionale
realizzati durante lo stato di liquidazione
2011
2012
2013
Compensi corrisposti al liquidatore
2011
2012
2013
Spesa per il personale eventualmente
sostenuta durante la liquidazione
2011
2012
2013
1
Hydrocontrol S.r.l.
06/12/2007
0,00
0,00
10.984,80
0,00
0,00
62.400,00
0,00
0,00
0,00
2
S.T.L. S.p.A.
18/12/2006
0,00
0,00
0,00
14.446,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
3
Consorzio S.A.R. S.r.l.
21/11/2005
0,00
0,00
329,16
17.333,34
20.800,00
20.800,00
0,00
0,00
0,00
4
Fluorite Silius S.p.A.
18/05/2009
3.112.078,00
4.807.568,00
5.492.692,71
56.160,00
70.785,00
61.464,00
2.112.693,00
3.092.059,00
3.712.457,00
5
Intex S.p.A.
29/09/2000
0,00
0,00
0,00
34.604,00
34.604,00
15.494,00
0,00
0,00
0,00
6
Nuova Min. Silius S.p.A.
28/07/2006
0,00
0,00
0,00
25.000,00
25.000,00
25.000,00
0,00
0,00
0,00
7
Progemisa S.p.A.
01/08/2008
0,00
0,00
0,00
30.000,00
30.000,00
30.000,00
0,00
0,00
0,00
8
Sigma Invest S.p.A.
19/10/2004
0,00
0,00
0,00
7.800,00
85.800,00
47.268,00
0,00
0,00
0,00
9
Sipas S.p.A.
06/12/2000
0,00
0,00
0,00
30.987,00
30.987,00
30.987,00
23.023,00
24.049,00
0,00
10
SO.GE.A.OR
24/5/2011
0,00
0,00
69.987,00
62.916,00
65.671,00
11
SA.R.IND S.r.l.
26/02/2013
TOTALE
0,00
3.112.078,00
4.807.568,00
5.504.006,67
0,00
216.330,34
297.976,00
293.413,00
0,00
2.205.703,00
3.179.024,00
3.778.128,00
Capitolo XV
CAPITOLO XV
LA SPESA SANITARIA REGIONALE E LE INIZIATIVE DI
RAZIONALIZZAZIONE E RIORDINO DELLA RETE.
Consigliere Lucia d’Ambrosio
1. L’INCIDENZA FINANZIARIA DEL FABBISOGNO DELLA SANITÀ NEI BILANCI REGIONALI
75
Come già osservato in numerose occasioni dalla Sezione regionale di controllo ,
l’incidenza del fabbisogno della Sanità sul complesso dei bilanci regionali è particolarmente
elevata ed in aumento negli ultimi esercizi.
La manovra di bilancio regionale si attesta su 12,158 miliardi di euro nel 2009, su 9,799
miliardi di euro nel 2010, su 10,034 miliardi di euro nel 2011, su 9,190 miliardi di euro nel
2012 e su 8,242 miliardi di euro nel 201376. La manovra complessiva al netto delle partite di
giro e delle somme a copertura del disavanzo, risulta di 8,391 miliardi di euro nel 2009, di
7,866 miliardi di euro nel 2010, di 8,203 miliardi di euro nel 2011, di 8,121 miliardi di euro
nel 2012 e di 7,552 miliardi di euro nel 2013.
Si deve evidenziare che gli stanziamenti finali di competenza dell’Assessorato della
Sanità rappresentano circa il 40% della manovra complessiva lorda e oltre il 40% della
manovra netta (45% nel 2011, 47% nel 2012 e 48% nel 2013). Gli impegni di competenza
dell’Assessorato sono oltre il 50% degli impegni totali. I pagamenti di competenza sono
oltre il 60% del totale dei pagamenti della Regione.
75
La Sezione regionale di controllo si è ampiamente interessata del comparto Sanità. Si richiamano al riguardo le
relazioni in esito a specifiche indagini approvate con delibere nn. 23/2011/SSR, 25/2012/SSR, 97/2012/SSR,
17/2014/SSR e 29/2014/SSR.
76
Comprensivi delle somme a copertura del disavanzo e delle partite di giro.
391
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Rapporto tra spesa complessiva RAS e spesa dell’Assessorato della Sanità
(competenza)
ANNI
STANZIAMENTO FINALE
IMPEGNATO
PAGATO
Totale
RAS
Totale
Assessorato
%
Totale
RAS
Totale
Assessorato
%
Totale
RAS
Totale
Assessorato
%
2008
10.742.459
3.771.284
35,11
7.503.487
3.183.230
42,42
5.597.402
2.717.676
48,55
2009
12.158.856
3.577.089
29,42
8.049.528
3.151.093
39,15
5.705.789
2.767.308
48,50
2010
9.799.132
3.723.724
38,00
7.178.835
3.633.297
50,61
5.219.156
3.095.180
59,30
2011
10.034.620
3.633.077
36,21
7.259.659
3.528.500
48,60
5.172.531
3.037.016
58,71
2012
9.190.495
3.790.038
41,24
7.180.440
3.692.101
51,42
5.151.540
3.154.084
61,23
2013
8.242.245
3.622.290
43,95
6.674.913
3.509.569
52,58
5.172.237
3.080.316
59,55
Migliaia di euro
Elaborazione Corte dei conti-Sezione controllo Sardegna su dati Rendiconto RAS 2007 - 2013.
Rapporto tra spesa complessiva netta RAS e spesa dell’Assessorato della Sanità
(competenza)
IMPORTI AL NETTO DELLE PARTITE DI GIRO E DELLE SOMME A COPERTURA DEL DISAVANZO
ANNI
Stanziamento finale
Impegnato
Pagato
Totale
RAS
Totale
Assessorato
%
Totale
RAS
Totale
Assessorato
%
Totale
RAS
Totale
Assessorato
%
2008
9.029.000
3.771.284
41,77
6.602.913
3.183.230
48,21
4.760.338
2.717.676
57,09
2009
8.391.000
3.577.089
42,63
6.668.284
3.151.093
47,25
4.831.392
2.767.308
57,28
2010
7.866.197
3.723.724
47,34
7.057.364
3.633.297
51,48
5.136.617
3.095.180
60,26
2011
8.203.978
3.633.077
44,28
7.137.018
3.528.500
49,44
5.102.686
3.037.016
59,52
2012
8.121.490
3.790.038
46,67
6.919.480
3.692.101
53,36
4.954.633
3.154.084
63,66
2013
7.552.711
3.622.290
47,96
6.562.209
3.509.569
53,48
5.101.607
3.080.316
60,38
Migliaia di euro
Elaborazione Corte dei conti-Sezione controllo Sardegna su dati Rendiconto RAS 2007 - 2013.
2. LE RISORSE ASSEGNATE DALLA REGIONE AGLI ENTI DEL SERVIZIO SANITARIO REGIONALE
Passando all’esame del flusso di finanziamenti all’interno del Servizio Sanitario
Regionale, il sistema prevede che la Giunta Regionale approvi annualmente i criteri di
riparto del Fondo Sanitario Regionale tra le Aziende77, previa acquisizione del parere della
77
Cfr. art. 26 della L.R. n. 10 del 2006 “Finanziamento del servizio sanitario regionale”.
1. Il finanziamento del servizio sanitario regionale è assicurato dal Fondo sanitario regionale, costituito dai fondi
assegnati alla Regione o da questa acquisiti ai sensi della normativa vigente, nonché, ove presenti, dalla quota
regionale di partecipazione alla spesa sanitaria e dai fondi regionali destinati a finanziare eventuali livelli integrativi
di assistenza definiti a livello regionale.
392
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
competente commissione del Consiglio regionale, e successivamente provveda, in coerenza
con la Deliberazione CIPE di approvazione del riparto del Fondo Sanitario Nazionale e con la
propria deliberazione di approvazione dei criteri di riparto, ad attribuire le risorse alle
Aziende del Servizio Sanitario Regionale.
Recentemente il legislatore regionale, con legge approvata in data 17 ottobre 2012 (art.
8), ha disposto che “La Giunta regionale individua i criteri per il riparto del Fondo sanitario
regionale con riferimento ad un periodo temporale non inferiore al biennio, sentita la
Commissione consiliare competente in materia di sanità. Nella definizione dei criteri relativi
alle ASL si tiene conto dei livelli essenziali di assistenza e di: a) popolazione residente,
tenuto conto delle caratteristiche demografiche rilevanti ai fini dei bisogni di assistenza; b)
variabili di contesto, con particolare riferimento alle caratteristiche infrastrutturali del
territorio, alla variabilità demografica stagionale e ai fenomeni di spopolamento; c)
fabbisogno di assistenza tenuto conto della domanda di prestazioni e della rete dei servizi e
presìdi; d) obiettivi assistenziali e funzioni di coordinamento assegnati alle ASL dalla
programmazione regionale."
Nelle relazioni allegate alle deliberazioni n. 23 del 2011 e n. 97 del 2012 la Sezione di
controllo ha illustrato le procedure di riparto degli ultimi esercizi, censurandone i sistematici
ritardi e affermando quanto segue:
… i procedimenti descritti per il periodo dal 2007 al 2012 evidenziano una delle principali anomalie del sistema,
consistente nella sistematica ritardata quantificazione ed erogazione delle risorse rispetto agli esercizi finanziari cui
le risorse si riferiscono.
Con riguardo al bilancio regionale la descritta frammentazione temporale delle assegnazioni da parte della RAS non
può non far emergere perplessità in ordine al rispetto assicurato ai principi finanziari generali di annualità e
competenza.
Con riguardo alle Aziende, il ritardo con cui si provvede alla prima attribuzione delle risorse (a fine esercizio, se non
addirittura ad esercizio già concluso) si ripercuote inevitabilmente sulle dinamiche della corretta programmazione
finanziaria da parte di queste ultime, affievolendone la necessaria responsabilizzazione verso una corretta
programmazione della spesa. Gli Enti, infatti ricevono solo ad esercizio ormai avviato o, addirittura, concluso, non
solo le risorse, ma anche gli indirizzi gestionali in un circolo vizioso che non può che aggravare le condizioni che
determinano il disavanzo.
2. La Giunta regionale individua ogni anno, sentita la Commissione consiliare competente in materia di sanità, i
criteri per il riparto annuale del Fondo sanitario regionale tra le ASL tenuto conto dei livelli essenziali di assistenza e
sulla base di:
a) popolazione residente, tenuto conto delle caratteristiche demografiche rilevanti ai fini dei bisogni di
assistenza;
b) variabili di contesto, con particolare riferimento alle caratteristiche infrastrutturali del territorio, alla
variabilità demografica stagionale e ai fenomeni di spopolamento;
c) fabbisogno di assistenza tenuto conto della domanda di prestazioni e della rete dei servizi e presidi;
d) obiettivi assistenziali e funzioni di coordinamento assegnati alle ASL dalla programmazione regionale.
3. Il riparto del Fondo sanitario regionale è altresì effettuato, per le specifiche funzioni assistenziali assegnate, a
favore delle altre aziende e istituti pubblici di cui al comma 3 dell'articolo 1.
393
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Considerata la condizione dei bilanci degli Enti del SSR, strutturalmente ormai deficitaria, sembrerebbe
indispensabile provvedere alle dotazioni finanziarie degli stessi enti tempestivamente e secondo le cadenze
temporali contemplate dalle procedure di bilancio, anche al fine di programmare solo la spesa dotata di copertura
finanziaria.
I criteri per il riparto del Fondo Sanitario Regionale Anno 2012, 2013 e 2014
sono stati definitivamente approvati dalla Giunta regionale con deliberazione n. 51/4 del 28
dicembre 2012.
La Direzione generale della Sanità ha precisato78 che nel giugno/luglio 2013, erano
state comunicate alle Aziende sanitarie le assegnazioni provvisorie sulla base di una stima
effettuata con riferimento alla quota percentuale di risorse assegnate con il riparto del fondo
sanitario
effettuato
nell’anno
201279,
con
l’obiettivo
di
assicurare
certezza
nella
programmazione delle risorse e di fornire alle Aziende un quadro programmatorio di
riferimento ancorché temporaneo, in attesa della definiva ripartizione. Ha dichiarato, inoltre,
che la necessaria liquidità è stata garantita in corso d’anno tramite attribuzioni mensili pari
a circa il 92,5% delle risorse assegnate nel bilancio 2013.
Con DGR n. 50/23 del 3 dicembre 2013 sono state definite le assegnazioni 2013 alle
varie Aziende del SSR per un totale complessivo di euro 2.979.982.166,84 (fondi regionali
2013), al netto delle spese dirette regionali, del finanziamento ARPAS, delle entrate proprie
delle Aziende sanitarie, e della mobilità, provvedendo alla ripartizione delle stesse tra le
varie Aziende Sanitarie.
Successivamente, la legge regionale 30 dicembre 2013, n. 40 ha autorizzato per l’anno
2013 l'ulteriore stanziamento di euro 115.000.000 per il finanziamento indistinto della spesa
sanitaria di parte corrente nell’esercizio 2013. Inoltre dopo l’adozione della DGR n. 50/23
ulteriori interventi hanno variato lo stanziamento dell’UPB S05.01.001 (capitoli SC05.0001 e
SC05.0016).80 Conseguentemente le risorse finali destinate nel bilancio regionale 2013 al
finanziamento indistinto della spesa sanitaria di parte corrente nell’esercizio 2013 da
ripartire
e
assegnare
a
favore
delle
Aziende
Sanitarie
sono
passate
da
euro
2.979.982.166,84 a euro 3.090.159.961,0681. La Giunta regionale ha attribuito dette risorse
alle Aziende con DGR n. 9/10 del 5 marzo 2014.
78
Con nota n. 15436 del 12 giugno 2014.
Con note nn. 16851, 16852, 16853, 16854, 16855, 16856, 16857, 16858, 16859, 16860, 16861 del 27.06.2013
e con la successiva nota di rettifica n. 17694 del 3.07.2013.
80
In particolare si evidenziano l’adozione della legge regionale 11 dicembre 2013, n. 35 e l’espressione dell’Intesa
CSR n. 181 del 19 dicembre 2013 che quantifica in euro 68.787.405 il saldo della mobilità passiva interregionale
2013. In base a tale Intesa si deve necessariamente destinare la quota pari a euro8.787.405 stanziata sull’UPB
S05.01.001 (capitolo SC05.0001) al conguaglio del saldo della mobilità passiva interregionale per l’anno 2013,
ancora dovuto al Ministero dell’Economia e delle Finanze. Infine il pay back relativo all’esercizio 2013 versato a
favore della Regione al 31.12.2013 è pari a euro 20.836.868,69.
81
Tale finanziamento di euro 3.090.0159.961,06 non comprende: le spese dirette regionali (euro 6.514.895,93); il
finanziamento dell’ARPAS (euro 13.000.000); i ricavi propri convenzionali delle aziende sanitarie (euro 45.917.138)
e la mobilità infraregionale ed interregionale.
79
394
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Assegnazioni 2013 – Ripartizione alle Aziende
DGR 50/23 del 2013
DGR 9/10 del 2014
Variazione
%
ASL 1
497.930.671,52
514.615.564,02
16.684.892,50
3,35
ASL 2
212.794.524,11
228.500.000,00
15.705.475,89
7,38
ASL 3
271.472.412,24
306.117.200,00
34.644.787,76
12,76
ASL 4
92.778.277,27
92.733.091,49
-45.185,78
-0,05
ASL 5
263.797.568,46
253.783.241,43
-10.014.327,03
-3,80
ASL 6
137.247.684,81
137.941.928,68
694.243,87
0,51
ASL 7
199.038.693,89
212.528.500,00
13.489.806,11
6,78
ASL 8
877.640.270,47
910.022.021,57
32.381.751,10
3,69
AOU Cagliari
139.291.706,68
135.572.813,87
-3.718.892,81
-2,67
AOU Sassari
123.609.150,97
124.350.600,00
741.449,03
0,60
AO Brotzu Cagliari
164.381.206,42
173.995.000,00
9.613.793,58
5,85
2.979.982.166,84
3.090.159.961,06
110.177.794,22
3,70
Totale
Elaborazione Corte dei conti-Sezione controllo Sardegna su dati DGR.
Dal raffronto tra l’esercizio 2012 e l’esercizio 2013 emerge che la Regione Sardegna ha
assegnato alle Aziende per il 2013 una somma sostanzialmente invariata rispetto al quella
assegnata nel 2012, in quanto la differenza di 57.160.369 euro è sovrapponibile al risparmio
IRAP. In merito l’Assessorato della Sanità82 ha, infatti, dichiarato che “La ripartizione di cui
alla sopracitata delibera consente di perseguire l’equilibrio del sistema sanitario nel suo
complesso, in assenza di incrementi di costi a carico delle Aziende sanitarie, in quanto
l’assegnazione definitiva per l’anno 2013 è pari a quella del 2012 se si considera il risparmio
IRAP (pari a circa 59 milioni di euro). Eventuali perdite di bilancio dovranno essere coperte
con risorse da reperire a carico del bilancio regionale.”
Assegnazioni Regionali 2012 e 2013
ASL 1
2012
DGR 15/30 del
2013
523.909.050,86
-9.293.486,84
-1,77
ASL 2
232.784.471,77
212.794.524,11
228.500.000,00
-4.284.471,77
-1,84
ASL 3
310.859.196,58
271.472.412,24
306.117.200,00
-4.741.996,58
-1,53
ASL 4
94.644.293,99
92.778.277,27
92.733.091,49
-1.911.202,50
-2,02
ASL 5
259.366.131,11
263.797.568,46
253.783.241,43
-5.582.889,68
-2,15
ASL 6
135.930.012,10
137.247.684,81
137.941.928,68
2.011.916,58
1,48
ASL 7
221.354.744,93
199.038.693,89
212.528.500,00
-8.826.244,93
-3,99
ASL 8
922.063.150,77
877.640.270,47
910.022.021,57
-12.041.129,20
-1,31
AOU Cagliari
137.416.154,33
139.291.706,68
135.572.813,87
-1.843.340,46
-1,34
AOU Sassari
127.366.591,77
123.609.150,97
124.350.600,00
-3.015.991,77
-2,37
AO Brotzu Cagliari
178.763.393,42
164.381.206,42
173.995.000,00
-4.768.393,42
-2,67
Totale
3.147.320.330,24 2.979.982.166,84 3.090.159.961,06 -57.160.369,18
Elaborazione Corte dei conti-Sezione controllo Sardegna su dati delibere della Giunta regionale.
-1,82
82
2013
DGR 50/23 del
DGR 9/10 del
2013
2014
497.930.671,52
514.615.564,02
Variazioni
Differenza
%
Con nota del 17 aprile 2014.
395
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
3. LA GESTIONE ECONOMICA. I RISULTATI DI ESERCIZIO DELLE AZIENDE
L’equilibrio economico finanziario delle Aziende del SSR, che costituisce il principale
obiettivo delle Aziende stesse e dell’Amministrazione regionale83, dovrebbe essere realizzato
principalmente attraverso il contenimento dell’incremento dei costi della produzione, in
particolare attraverso la riduzione dei costi per l’acquisto di beni e servizi, della spesa
farmaceutica territoriale e ospedaliera e della spesa per il personale.
Con specifico riguardo agli obiettivi assegnati ai Direttori generali delle Aziende
della Regione, si ricorda preliminarmente che la Giunta regionale, con D.G.R. n. 50/35 del
21 dicembre 2012, aveva rimarcato la validità pluriennale degli obiettivi assegnati per il
2011 con D.G.R. n. 30/60 del 12 luglio 2011, affermando in particolare che l’obiettivo
economico riferito al livello complessivo dei costi della produzione (riduzione dell’incidenza
del riequilibrio calcolato sulla spesa storica) era valido anche per il 2012, sia pure con
modalità semplificate in ragione dello stato di avanzamento dell’anno, ovvero valutando
l’andamento dei costi della produzione rispetto al 2011. 84
Successivamente si è reso
necessario integrare gli obiettivi dell’anno 2012 con quelli introdotti con la deliberazione
della Giunta regionale n. 24/43 del 27 giugno 2013 concernente “Azioni volte al
perseguimento dell’efficienza del Servizio Sanitario Regionale”, che, prendendo atto del
ridimensionamento delle risorse assegnate con la legge finanziaria regionale 2013, ha dato
avvio ad un’attività di razionalizzazione e contenimento della spesa che si estrinseca in sei
azioni (ottimizzazione dell’utilizzo dei posti letto per acuti; ottimizzazione dell’impiego del
personale; ottimizzazione dell’organizzazione dei servizi; ottimizzazione della gestione delle
procedure di gara; ottimizzazione della qualità dei flussi informativi; definizione procedure
approvazione degli atti aziendali) a cui corrispondono una serie di obiettivi.
Con DGR n. 33/37 dell’8 agosto 2013 la Giunta ha, inoltre, assegnato ai Direttori
generali obiettivi specifici per il 2013. Tra gli obiettivi economico-gestionali relativi a
specifiche voci di costo individuati dalla Giunta regionale con DGR n. 33/37 primaria
importanza assumono gli obiettivi di blocco della crescita del costo del lavoro, per effetto
della sospensione dei rinnovi dei contratti del personale dipendente e delle convenzioni con
il personale convenzionato; di contenimento della crescita del costo per l’acquisto di beni e
servizi, per effetto della manovra disposta con il d.l. 95/2012, convertito con l. 135/2012; di
contenimento del costo dell’assistenza farmaceutica per effetto delle manovre disposte a
livello nazionale e regionale. La valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi
83
Del quale la Sezione di controllo ha accertato il mancato conseguimento negli ultimi esercizi. Cfr. Relazioni
allegate alle Deliberazioni n. 23/2011/SSR, 97/2012/SSR e 55/2013/PARI.
84
Saranno valutate positivamente le Aziende che registreranno costi pari o inferiori a quelli del 2011 e
negativamente le Aziende che registreranno incrementi pari o superiori all’1%.
396
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
economici si baserà sul confronto tra i costi della produzione 2012 e 2013 al netto degli
ammortamenti, che derivano da scelte di anni precedenti, e degli accantonamenti tipici di
esercizio. L’obiettivo verrà considerato conseguito secondo le seguenti modalità: raggiunto
pienamente da parte delle aziende che registreranno costi della produzione 2013 pari o
inferiori a quelli del 2012; non raggiunto da parte delle aziende che registreranno costi della
produzione 2013 con un incremento rispetto al 2012 pari o superiore al 1%; raggiunto
parzialmente da parte delle aziende che registreranno incrementi dei costi della produzione
tra il 2012 ed il 2013 in misura variabile tra i due estremi sopra indicati.
Con riferimento all’obiettivo del contenimento dell’incremento dei costi della
produzione,
dall’esame
delle
scritture
riepilogative
provvisori) trasmesse dalla Regione (modelli CE
degli
esercizi
2010/2013
(dati
85
) ed elaborate dall’ufficio di controllo,
emerge un andamento dei costi della produzione in tendenziale aumento: dal 2010 al 2011
si è registrato un incremento dei costi del 2,8%; dal 2011 al 2012 un ulteriore incremento
del 1,32%. L’incremento provvisorio dal 2012 alla chiusura del IV Trimestre 2013 è pari al
1%. In merito all’affidabilità dei dati relativi al IV trimestre in rapporto ai dati definitivi,
deve osservarsi che dall’esame degli andamenti degli esercizi 2010, 2011 e 2012 emergono
scostamenti in aumento dell’1-2% circa tra il totale dei costi della produzione al IV trimestre
e il totale definitivo.
La tabella che segue riassume l’evoluzione del valore della produzione e dei costi della
produzione del complesso delle Aziende del SSR negli ultimi esercizi, evidenziando
l’andamento delle principali voci di costo e del risultato complessivo della gestione
operativa.86
85
La Direzione generale della Sanità dell’Assessorato ha trasmesso, con nota del 18 aprile 2014, i modelli CE e SP
2012 e CE 2013 IV trimestre. In merito ai modelli trasmessi ha specificato che: “I modelli CE e SP consuntivi 2012
non contengono un dato definitivo in quanto la procedura di controllo prevista dall’art. 29 della L. R. n. 10 del 2006
non si è ancora conclusa. In particolare sono ancora in corso i controlli sui bilanci di esercizio 2012 delle ASL n. 1 di
Sassari, n. 2 di Olbia, n. 3 di Nuoro e n. 8 di Cagliari. ... Per quanto riguarda i modelli SP 2012 si forniscono i
singoli modelli aziendali, il modello 000 compilato dall’Assessorato e il modello consolidato secondo le istruzioni
ministeriali di cui al DM 15.06.2012.Con riferimento all’esercizio 2013 i modelli CE e SP consuntivi non sono ancora
disponibili e nessun bilancio di esercizio è stato adottato dalle aziende sanitarie, pertanto - al momento - il dato più
aggiornato è quello indicato nei modelli CE 4° trimestre 2013 che sono stati conferiti al sistema NSIS a febbraio
2014 in data antecedente alla DGR 9/10 del 05.03.2014 concernente l’attribuzione alle aziende sanitarie regionali
delle risorse destinate al finanziamento indistinto della spesa sanitaria di parte corrente per l'esercizio 2013 e alla
nota n. 7887 del 21.03.2014 con cui lo scrivente ha confermato alle aziende sanitarie l’applicazione delle aliquote
IRAP ridotte previste dalla L. R. n. 12 del 2013.Conseguentemente l’ufficio ha provveduto a rielaborare i dati
contenuti nei modelli che si stanno trasmettendo modificando l’importo delle voci AA0030 e YA0020 indicando nelle
stesse le attribuzioni massime (al lordo delle premialità) della suddetta DGR e l’IRAP presunta ridotta calcolata ai
sensi della L. R. n. 12/2013. La sommatoria dei dati dei modelli delle singole aziende e del modello 000 compilato
dall’Assessorato (Dirette regionali) confluisce nell’ultima colonna della tabella denominata “Totale aziende” e il
risultato in essa riportato è costituito da una perdita di esercizio di € -21.538.000,00 da intendersi ancora presunta
in quanto i ricavi e i costi non sono definitivi e che non dovrebbe comportare alcun onere a carico del bilancio
regionale 2015 (nonché 2014 in caso di assestamento della manovra finanziaria 2014-2016) in quanto tale
disavanzo è inferiore al totale degli ammortamenti al netto delle sterilizzazioni indicati nei CE .
86
Data dalla differenza tra valore e costi della produzione.
397
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Valore della produzione e costi della produzione 2010/2013 (IV Trim)
VOCE CE
A.1) Contributi in conto esercizio
2010
2.988.004
2011
3.054.436
A.2) Rettifica contributi c/esercizio
per destinazione ad investimenti
A.3) Utilizzo fondi per quote
inutilizzate contributi vincolati di
esercizi precedenti
A.4) Ricavi per prestazioni
sanitarie e sociosanitarie a
rilevanza sanitaria
2012*
Scostamento
2012/2013*
IV 2013*
3.289.497
3.216.570
-10
0
0
0
-2,22%
-100,00%
53.547
47.251
34.820
28.027
-19,51%
A.5) Concorsi, recuperi e rimborsi
11.699
9.157
9.860
8.242
-16,41%
A.6) Compartecipazione alla spesa
per prestazioni sanitarie (Ticket)
27.615
28.708
29.021
29.204
0,63%
9.271
14.883
13.816
16.207
17,31%
0
0
9.954
8.410
-15,51%
-2,37%
A.7) Quota contributi c/capitale
imputata all'esercizio
A.8) Incrementi delle
immobilizzazioni per lavori interni
A.9) Altri ricavi e proventi
Totale valore della produzione
B.1) Acquisti di beni
B.2) Acquisti di servizi
B.3) Manutenzione e riparazione
(ordinaria esternalizzata)
B.4) Godimento di beni di terzi
B.5) Personale del ruolo sanitario
B.6) Personale del ruolo
professionale
B.7) Personale del ruolo tecnico
3.090.136
3.154.435
3.386.958
3.306.660
485.642
493.762
486.134
517.180
6,39%
1.360.665
1.378.936
1.403.785
1.382.103
-1,54%
56.033
71.193
71.322
71.968
0,91%
27.640
33.417
35.438
35.261
-0,50%
956.159
962.500
967.026
976.599
0,99%
4.125
3.789
3.513
3.484
-0,83%
115.058
110.624
109.182
109.652
0,43%
B.8) Personale del ruolo
amministrativo
73.388
73.528
73.997
74.459
0,62%
B.9) Oneri diversi di gestione
18.925
20.604
18.427
17.341
-5,89%
2.470
1.776
1.872
2.306
23,18%
B.11) Ammortamento dei fabbricati
19.875
21.416
22.482
26.558
18,13%
B.12) Ammortamenti altre
immobilizzazioni materiali
26.792
26.521
26.479
26.865
1,46%
1.102
399
374
438
17,11%
-10.034
-3.522
-7.514
-3
-99,96%
21.125
20.106
44.892
45.924
2,30%
Totale costi della produzione
3.158.965
3.215.049
3.257.409
3.290.135
1,00%
Differenza tra Valore e Costi
della Produzione
-68.829
-60.614
129.549
16.525
B.10) Ammortamenti delle
immobilizzazioni immateriali
B.13) Svalutazione immobilizzazioni
e crediti
B.14) Variazione delle rimanenze
B.15) Accantonamenti tipici
dell'esercizio
Migliaia di euro - Valori comprensivi delle voci “diretta regionale” e “INRCA” (fino al 2012).
Elaborazione Corte dei conti-Sezione controllo Sardegna su dati CE regionali 2010, 2011, 2012 e 2013 IV Trimestre
(dati 2012 e 2013 provvisori).
Il differenziale negativo delle voci “Valore della produzione” e “Costi della produzione” è
pari a -68,829 milioni di euro nel 2010 e a -60,614 milioni di euro nel 2011. Nel 2012 il
398
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
differenziale delle due voci è pari a 129.149 milioni di euro; alla chiusura del IV Trimestre
2013 è pari a 16,525 milioni di euro.
I modelli CE regionali (a consuntivo) espongono una perdita, comprensiva delle voci
“diretta regionale” e “INRCA”, pari a 56,054 milioni di euro nel 2007, a 160,403 milioni di
euro nel 2008, a 262,501 milioni di euro nel 2009, a 178,964 milioni di euro nel 2010 e a
154,509 milioni di euro nel 2011. Il risultato di esercizio 2012 – vista la rilevante entità di
risorse integrative assegnate alle Aziende - è positivo.87 Il IV trimestre 2013 chiude con una
perdita provvisoria di 21,538 milioni di euro, secondo i dati verificati dall’Ufficio di controllo;
con una perdita provvisoria di 11,613 milioni di euro secondo quanto comunicato dalla
Regione con nota prot. n. 15436 in data 12 giugno 2014. I dati provvisori NSIS CE
Consuntivo 2013 comunicati dall’Assessorato con nota 15860 del 19/06/2014 espongono
una perdita di 11,374 milioni di euro.
Risultati di esercizio 2010/2013 IV Trimestre
VOCE CE
2010
2011
2012*
IV 2013*
TOTALE VALORE DELLA PRODUZIONE (A)
3.090.136
3.154.435
3.386.958
3.306.660
TOTALE COSTI DELLA PRODUZIONE (B)
3.158.965
3.215.049
3.257.409
3.290.135
TOTALE PROVENTI E ONERI FINANZIARI (C)
-1.405
-726
-6.248
-6.457
TOTALE PROVENTI E ONERI STRAORDINARI
(E)
-21.120
-6.160
-27.132
-4.629
RISULTATO PRIMA IMPOSTE
(A - B +/- C +/- D +/- E)
-91.354
-67.500
96.169
5.439
87.610
87.009
86.132
26.977
-178.964
-154.509
10.037
-21.538
(Dato comunicato in data 12 giugno 2014)
-11.613
(Dato comunicato in data19 giugno 2014)
-11.374
TOTALE IMPOSTE E TASSE
UTILE O PERDITA DI ESERCIZIO
Migliaia di euro
Valori comprensivi delle voci “diretta regionale” e “INRCA” (fino al 2012).
Elaborazione Corte dei conti-Sezione controllo Sardegna su dati CE regionali 2010, 2011, 2012 e 2013 IV Trimestre
(dati 2012 e 2013 provvisori).
87
La disponibilità netta da assegnare alle Aziende per il 2012 – fissata con DGR n. 15/30 del 29 marzo 2013 per un
totale complessivo di euro 3.147.320.330,24 (fondi regionali 2012) - è data da euro 2.751.141.353,90 di
Fabbisogno indistinto teorico netto e da ulteriori risorse per euro 396.178.976,34 a carico del bilancio regionale
2012 in c/residui, di cui euro365.001.127,30 sul capitolo SC05.001 “Finanziamento delle spese correnti delle
Aziende ex art. 38 dlg 446/1997”. In merito, si ricorda che la Sezione regionale di controllo ha più volte osservato con riguardo ad analoghe assegnazioni integrative effettuate per il 2010 e per il 2011 per importi più ridotti - che
dette risorse, anche alla luce della circostanza che le Delibere di assegnazione sono state adottate ad esercizio
scaduto, dovrebbero configurarsi quale prima copertura delle perdite già realizzatesi.
399
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
La perdita (al netto degli interessi di computo e degli ammortamenti) effettivamente
coperta dalla RAS ammonta a 33,798 milioni di euro nel 2007, 146,832 milioni di euro nel
2008, a 239,108 milioni di euro nel 2009, a 138,003 milioni di euro nel 2010 (oltre al
finanziamento integrativo di 104,789 milioni di euro) e a 118,391 milioni di euro nel 2011
(oltre al finanziamento integrativo di 149,926 milioni di euro) 88.
La tabella che segue riassume i risultati di esercizio delle Aziende del SSR al IV Trimestre
2013.89
Nell’esame dei risultati provvisori 2013 (positivi per alcune Aziende) occorre considerare
che si tratta di dati relativi al IV Trimestre suscettibili di modifiche, soprattutto in termini di
incremento dei costi, in sede di chiusura definitiva dei bilanci di esercizio.
Dati al 17/04/2014
TOTALE VALORE DELLA PRODUZIONE
(A)
TOTALE COSTI DELLA PRODUZIONE (B)
TOTALE PROVENTI E ONERI FINANZIARI
(C)
TOTALE PROVENTI E ONERI
STRAORDINARI (E)
RISULTATO PRIMA DELLE IMPOSTE (A B +/- C +/- D +/- E)
TOTALE IMPOSTE E TASSE
UTILE O PERDITA DI ESERCIZIO
UTILE O PERDITA DI ESERCIZIO
(Dati RAS al 19/06/2014 -Provvisori)
Elaborazione Corte dei conti – Sezione controllo
ASL 5 OR
ASL 4 LA
ASL2 OL
ASL1 SS
DIR.
REG.
317.185
316.300
97.650
96.109
262.195
266.145
0
-2.676
-659
-395
-364
-659
0
5.820
-1.075
-845
77
-1.610
0
1.266
5.180
-355
1.254
-6.219
0
0
5.167
-3.901
1.994
3.187
3.095
-3.450
882
373
2.233
-8.452
0
418
3.187
-3.450
373
6
AOU CA
AO BZ
REGIONE
239.461
232.547
AOU SS
540.787
542.665
ASL 8 CA
VOCE CE
74.716
74.716
ASL 7 CB
TOTALE VALORE DELLA PRODUZIONE (A)
TOTALE COSTI DELLA PRODUZIONE (B)
TOTALE PROVENTI E ONERI FINANZIARI
(C)
TOTALE PROVENTI E ONERI
STRAORDINARI (E)
RISULTATO PRIMA DELLE IMPOSTE (A B +/- C +/- D +/- E)
TOTALE IMPOSTE E TASSE
UTILE O PERDITA DI ESERCIZIO
UTILE O PERDITA DI ESERCIZIO
(Dati RAS al 19/06/2014 -Provvisori)
ASL 6 SA
Dati al 17/04/2014
VOCE CE
ASL 3 NU
Risultati di esercizio delle Aziende – IV Trimestre 2013
143.84
8
137.31
7
223.20
3
225.64
5
945.92
6
928.42
9
186.03
0
188.17
8
129.56
5
133.52
2
146.09
4
148.56
2
3.306.66
0
3.290.13
5
5
-258
-1.056
-366
-23
-6
-6.457
-968
-2.457
-2.673
8
-709
-197
-4.629
5.568
-5.157
13.768
-2.506
-4.689
-2.671
5.439
1.414
4.154
2.130
-7.287
6.225
7.543
2.178
-4.684
34
-4.723
1.626
-4.297
26.977
-21.538
0
-892
3.091
-1.187
-5.927
-3.489
-11.374
Sardegna su dati CE 2013 IV Trim (provvisori).
88
Cfr. Relazione allegata alla Deliberazione n. 97 del 2013, Capitolo III.
I dati dei modelli CE IV trimestre non sono ancora disponibili nella versione definitiva. In data 19 giugno 2014 la
Direzione generale sanità ha trasmesso alcuni dati aggiornati desunti dall’analisi degli ultimi dati disponibili sul
sistema NSIS dei modelli di rilevazione ministeriale CE consuntivi 2013.
89
400
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Dall’esame comparativo tra i dati del IV Trimestre 2013 e quelli del IV Trimestre 2012
emerge, inoltre, che molte Aziende hanno incrementato i
costi
della produzione.
Particolarmente elevati appaiono gli incrementi dei costi della A.O. Brotzu e della AOU di
Cagliari.
ASL1 SS
ASL2 OL
ASL 3 NU
ASL 4 LA
ASL 5 OR
74.716
542.665
232.547
316.300
96.109
266.145
74.716
528.115
230.876
308.721
94.919
254.031
TOTALE COSTI DELLA
PRODUZIONE 2013 IV
Trim
TOTALE COSTI DELLA
PRODUZIONE 2012 IV
Trim
% VARIAZIONE
4,77%
REGIONE
1,25%
AOU CA
2,45%
AOU SS
0,72%
AO BZ
VOCE CE
2,76%
ASL 6 SA
% VARIAZIONE
ASL 8 CA
TOTALE COSTI DELLA
PRODUZIONE 2013 IV
Trim
TOTALE COSTI DELLA
PRODUZIONE 2012 IV
Trim
ASL 7 CB
VOCE CE
DIR. REG.
Costi della produzione delle Aziende – IV Trimestre 2012 e 2013*
137.317
225.645
928.429
188.178
133.522
148.562
3.290.135
140.330
220.303
917.485
180.461
128.701
142.521
3.225.184
4,24%
2,01%
-2,15%
2,42%
1,19%
4,28%
3,75%
*Dati provvisori
Elaborazione Corte dei conti – Sezione controllo Sardegna su dati CE IV Trimestre 2012 e IV Trimestre 2013.
Con riguardo agli obiettivi di contenimento della spesa per il personale si riscontra
che il costo per il personale che nel 2004 ammontava a circa 1,028 miliardi di euro (dato
acquisito dal verbale del Tavolo tecnico Stato-Regione in data 23 marzo 2010), negli esercizi
successivi ha registrato una costante crescita, fino a pervenire nel 2013 ad un incremento di
oltre il 13% rispetto al costo del 2004. La spesa per il personale al IV Trimestre 2013 si
attesta, infatti, su 1.164.194.000 al netto dell’IRAP (pari a quasi 22 milioni di euro).
401
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Costi per il personale 2009-IV trimestre 2013
B.5) Personale del ruolo
sanitario
B.6) Personale del ruolo
professionale
B.7) Personale del ruolo
tecnico
B.8) Personale del ruolo
amministrativo
TOTALE
Variazione
2012/2013
Variazione
2011/2012
976.599
0,99%
0,47%
3.513
3.484
-0,83%
-7,28%
110.624
109.182
109.652
0,43%
-1,30%
73.528
73.997
74.459
0,62%
0,64%
1.117.167 1.148.730 1.150.441 1.153.718 1.164.194
0,91%
0,28%
2009
2010
2011
2012*
931.726
956.159
962.500
967.026
3.933
4.125
3.789
110.613
115.058
70.895
73.388
2013*
Dati in migliaia di euro
*Dati provvisori
Elaborazione Corte dei conti-Sezione controllo Sardegna su dati CE Regionali 2007-2013.
Ai
costi
per
il
personale
devono
aggiungersi
quelli
per
le
consulenze,
le
collaborazioni, i rapporti di lavoro interinale e le altre prestazioni di lavoro
sanitarie e non sanitarie.
Ne discende un quadro di spesa in significativo ulteriore incremento. Si osserva, infatti,
che, nonostante l’esigenza di contenimento di dette tipologie di spesa e di risparmio
generale, tali voci di costo hanno registrato negli ultimi anni una costante evoluzione,
passando da 64,445 milioni di euro nel 2008, a 63,360 milioni di euro nel 2009, a 78,552
milioni di euro nel 2010, a 89,641 milioni di euro nel 2011. Dal 2012 la spesa in esame
appare in riduzione: si passa da 75,585 milioni di euro a fine 2012 a 66,123 milioni di euro
alla chiusura del IV Trimestre 2013.
402
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
ANNO
2009
2010
2011
VOCE CE
REGIONE
Costi per consulenze, collaborazioni e interinali - 2009-IV trimestre 2013
B02405 - B.2.A.14) Consulenze, Collaborazioni, Interinale e altre
prestazioni di lavoro sanitarie e sociosanitarie
43.244
B02595 - B.2.B.2) Consulenze, Collaborazioni, Interinale e altre
prestazioni di lavoro non sanitarie
20.116
Totale Consulenze, collaborazioni, ecc
63.360
B02405 - B.2.A.14) Consulenze, Collaborazioni, Interinale e altre
prestazioni di lavoro sanitarie e sociosanitarie
54.121
B02595 - B.2.B.2) Consulenze, Collaborazioni, Interinale e altre
prestazioni di lavoro non sanitarie
24.401
Totale Consulenze, collaborazioni, ecc
78.522
B02405 - B.2.A.14) Consulenze, Collaborazioni, Interinale e altre
prestazioni di lavoro sanitarie e sociosanitarie
63.154
B02595 - B.2.B.2) Consulenze, Collaborazioni, Interinale e altre
prestazioni di lavoro non sanitarie
Totale Consulenze, collaborazioni, ecc
B02405 - B.2.A.14) Consulenze, Collaborazioni, Interinale e altre
prestazioni di lavoro sanitarie e sociosanitarie
2012*
B02595 - B.2.B.2) Consulenze, Collaborazioni, Interinale e altre
prestazioni di lavoro non sanitarie
Totale Consulenze, collaborazioni, ecc
B02405 - B.2.A.14) Consulenze, Collaborazioni, Interinale e altre
prestazioni di lavoro sanitarie e sociosanitarie
IV 2013*
B02595 - B.2.B.2) Consulenze, Collaborazioni, Interinale e altre
prestazioni di lavoro non sanitarie
Totale Consulenze, collaborazioni, ecc
26.487
89.641
50.992
24.593
75.585
44.878
21.245
66.123
Dati in migliaia di euro
*Dati provvisori
Elaborazione Corte dei conti-Sezione controllo Sardegna su dati CE Regionali 2007-2013.
Per quanto concerne la spesa farmaceutica complessiva, quale risultante dai modelli
CE consuntivo, nel periodo 2009/2013 (IV Trimestre) si registra un incremento globale del
1,97%.
Il dato provvisorio del 2013 evidenzia un incremento della spesa farmaceutica
complessiva dell’ 1,39% rispetto all’esercizio precedente, determinato in particolare da un
incremento dei costi per acquisto di prodotti farmaceutici (ed emoderivati) solo in parte
compensato dalla significativa riduzione della spesa per la farmaceutica convenzionata (6,60%). Si consideri, inoltre, che non si tratta di dati definitivi.
403
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Spesa farmaceutica complessiva – Anni 2009 – IV Trim. 2013*
VOCE CE
B.1.A.1) Acquisto
Prodotti farmaceutici
(ed emoderivati)
B.2.A.2.1) Acquisti
servizi sanitari per
farmaceutica
convenzionata
Totale
2011*
2012*
IV 2013*
Scost.
Scost.
2011/2012 2012/2013
2009
2010
233.340
258.545
261.662
255.797
285.080
-2,24%
11,45%
341.578
347.970
333.294
322.450
301.176
-3,25%
-6,60%
574.918
606.515
594.956
578.247
586.256
-2,81%
1,39%
Migliaia di euro
*Dati provvisori
Elaborazione Corte dei Conti-Sezione controllo Sardegna su dati CE consuntivo anni 2009-2013.
Il rapporto tra il totale delle due componenti della spesa farmaceutica e il totale dei costi
della produzione, quali risultanti dai CE, oscilla tra il 18% e il 19% circa.
Rapporto tra spesa farmaceutica complessiva e costi della produzione 2009-2013*
Inc. 2009
Inc. 2010
Inc. 2011
Inc. 2012
Inc. 2013
IV Trim.
7,58%
8,35%
8,14%
7,85%
8,66%
11,10%
11,24%
10,37%
9,90%
9,15%
Totale
18,68%
19,59%
18,51%
17,75%
17,82%
Totale costi della produzione (B)
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
VOCE CE
B.1.A.1) Acquisto Prodotti farmaceutici
(ed emoderivati)
B.2.A.2.1) Acquisti servizi sanitari per
farmaceutica convenzionata
Migliaia di euro
*Dati provvisori
Elaborazione Corte dei Conti-Sezione controllo Sardegna su dati CE consuntivo anni 2008-2013.
Nel 2010 la spesa farmaceutica complessiva risultava in aumento rispetto al 2009 e agli
esercizi precedenti in tutte le Aziende della Regione. Dall’esame dei dati del 2011 emergeva,
invece, una riduzione della spesa farmaceutica complessiva rispetto al 2010 in numerose
Aziende. Nel 2012 la spesa farmaceutica complessiva si riduceva in tutte le Aziende tranne
che nella ASL 1 di Sassari e nella ASL 3 di Nuoro. Dall’esame dei dati al IV trimestre 2013,
emerge che la spesa farmaceutica complessiva è nuovamente in aumento nella Asl n. 2 di
Olbia, nella Asl n. 3 di Nuoro, nella ASL 5 di Oristano, nella ASL 7 di Carbonia, nella ASL 8 di
Cagliari, nella A.O.U. di Cagliari, nella A.O.U. di Sassari e nell’A.O. Brotzu.
404
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
ASL 5 OR
46.807
2010
536
101.149
42.594
55.858
16.146
47.935
2011
523
98.959
41.863
54.236
16.415
48.158
2012*
401
98.991
39.501
55.640
15.318
46.859
IV Trim 2013*
523
97.298
40.566
55.830
15.150
47.459
ANNI
REGIONE
ASL 4 LA
14.512
AOU CA
52.216
AOU SS
ASL 3 NU
39.673
AO Brotzu
ASL2 OL
96.714
ASL 8 CA
ASL1 SS
2.362
ASL 7 CB
2009
ASL 6 SA
ANNI
DIR. REG.
Spesa farmaceutica complessiva delle Aziende – Anni 2009 – 2013*
2009
29.741
41.653
196.944
10.045
21.547
22.667
574.918
2010
31.085
42.145
213.149
11.415
22.471
21.992
606.515
2011
30.195
41.057
207.195
10.545
25.264
20.498
594.956
2012*
27.880
39.011
202.210
10.064
24.101
18.208
578.247
IV Trim 2013*
26.883
39.839
204.267
12.332
25.137
20.972
586.256
Migliaia di euro
*Dati provvisori
Elaborazione Corte dei Conti-Sezione controllo Sardegna su dati CE consuntivo anni 2009-2013.
Quanto al rispetto dei limiti di spesa fissati dal legislatore nazionale, secondo le
risultanze dei dati elaborati dalla Corte dei conti – Sezione delle Autonomie90 la Regione
Sardegna non ha rispettato i tetti programmati per la spesa farmaceutica complessiva nel
2009, nel 2010, nel 2011 e nel 2012. Dall’esame dei dati AIFA al 30 aprile 2014 emerge il
mancato rispetto dei tetti anche nel 2013.91
Si sottolinea che la Regione Sardegna è, tra tutte le Regioni e Province autonome, quella
nella quale negli ultimi anni si è registrata la più alta incidenza della spesa farmaceutica
complessiva netta sul FSR.
Con specifico riguardo alla spesa farmaceutica ospedaliera (che registra i consumi di
medicinali distribuiti o somministrati all’interno delle strutture ospedaliere e nella continuità
ospedale-territorio), si ricorda che la Sezione regionale di controllo ha approvato, nel corso
del 2013, le Relazioni conclusive di verifica delle misure correttive adottate dai Presidi
90
Deliberazione n. 17/SEZAUT/2010/FRG, Deliberazione n. 6/SEZAUT/2011/FRG e Deliberazione n.
14/SEZAUT/2012/FRG.
91
Incidenza della spesa farmaceutica complessiva sul FSR 18,7% (tetto 14,85%); incidenza della spesa
farmaceutica ospedaliera 4,9% (tetto 3,5%); incidenza della spesa farmaceutica territoriale 13,9% (tetto 11,35%).
405
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
ospedalieri “Binaghi” e “Marino” (ASL 8), “Sirai” (ASL 7) e “Ozieri” (ASL 1) e dalle rispettive
Aziende per adeguarsi alle osservazioni e raccomandazioni formulate dalla Sezione regionale
di controllo a seguito di quattro indagini di controllo92 miranti non solo alla ricostruzione dei
flussi della spesa farmaceutica ospedaliera all’interno dei vari Presidi, ma anche all’analisi
delle fasi di acquisizione, consegna, conservazione, somministrazione, scarico e gestione dei
beni e prodotti farmaceutici e delle relative rimanenze 93 ed ha affermato quanto segue.
Dalle verifiche effettuate, compresi gli accessi disposti presso i Reparti, emerge un significativo livello di
adeguamento della Dirigenza dei Presidi e delle rispettive Aziende alle raccomandazioni già formulate dalla Corte
dei conti nelle precedenti indagini.
Si è passati da una situazione di mancanza di documenti di carattere regolamentare o d’indirizzo in ordine ai
compiti e alle responsabilità connesse all’acquisizione, conservazione, custodia e distribuzione/somministrazione dei
beni farmaceutici in capo agli operatori (ovvero risultava impossibile individuare il responsabile), all’adozione di
Regolamenti aziendali che ora individuano compiti e responsabilità del Coordinatore infermieristico (consegnatario
per debito di vigilanza responsabile di carico, scarico e inventari), del Direttore della Struttura (tenuto a vigilare e a
controllare il corretto svolgimento dell’attività del coordinatore), del Farmacista (consegnatario per debito di
custodia e tenuto alla resa del conto).
Si è passati da una situazione di a) mancata conoscenza dei flussi di consumi nei Reparti, b) assenza di
procedure (cartacee o informatizzate) atte a rilevare i consumi dei beni ricevuti, c) mancata registrazione delle
giacenze e di omessa tenuta di inventari, ad una situazione nella quale è ora possibile conoscere – sia pure con
approssimazioni e ritardi temporali come nel caso di scarichi c.d. massivi – non solo i dati dei beni farmaceutici
distribuiti dalla Farmacia ai Reparti, ma anche i dati contabili dei consumi di ciascun reparto, unitamente ai dati
contabili sui beni scaduti e alla rilevazione di quelli in giacenza.
In particolare i Direttori delle Aziende e dei Presidi hanno assicurato che:
- in tutte le Strutture/Reparti dei Presidi oggetto di indagine sono stati chiaramente attribuiti compiti e
responsabilità di gestione dei beni farmaceutici e sono state predisposte adeguate misure di custodia di tali beni
pubblici;
- in tutte le Strutture si è attualmente in grado di pervenire ad una ricostruzione attendibile dei flussi dei consumi
effettivi
di
beni
farmaco-sanitari
e
sono
state
implementate
procedure
che
favoriscono
una
oculata
programmazione dei consumi futuri;
- in tutte le Strutture, con riguardo ai beni farmaco-sanitari, è effettuata una sistematica rilevazione delle
“giacenze” e degli “scaduti”;
- in quasi tutte le Strutture è effettivamente e sistematicamente utilizzata la procedura “armadio farmaceutico
virtuale” sul Sistema SISaR (in alcune effettuando lo scarico a paziente e in molte altre con lo scarico massivo,
seppure non sempre tempestivo).
Dette affermazioni hanno trovato puntuale riscontro in sede di accertamento diretto effettuato dalla Corte dei
conti presso le Farmacie ospedaliere e alcuni Reparti.
La Corte dei conti ha rilevato che, trattandosi di procedure che richiedono un processo di graduale e
progressivo adeguamento, si dovrà proseguire assicurando il necessario perfezionamento e il maggiore
coinvolgimento degli operatori “resistenti al cambiamento”. Indispensabile a tal fine appare il superamento delle
difficoltà e criticità riscontrate dagli operatori nell’utilizzo in concreto del modulo “armadietto di Reparto” sul SISaR
92
V. deliberazioni n. 15/2012 (Presidio Ospedaliero Binaghi Cagliari), n. 14/2012 (Presidio Ospedaliero Marino
Cagliari), n. 13/2012 (Presidio Ospedaliero Carbonia), n. 16/2012 (Presidio Ospedaliero Ozieri).
93
Adunanza pubblica del 16 aprile 2013.
406
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
e l’implementazione all’interno di detto modulo di tutti i necessari correttivi e miglioramenti tecnologici a cura
dell’Azienda fornitrice del Sistema, della Società in house SardegnaIT e dell’Amministrazione Regionale.
La Sezione ha osservato che il pieno ingresso generalizzato a regime delle nuove misure organizzative in tutti i
Presidi ospedalieri delle Aziende contribuirà a facilitare la realizzazione delle politiche di controllo e contenimento
dei costi, perseguite dall’Amministrazione regionale e dettate alle Aziende.
La Sezione regionale di controllo, nel corso del 2014 94, ha approvato, inoltre, la
Relazione conclusiva di verifica delle misure correttive adottate dalla Regione e dalle
Aziende del SSR per adeguarsi alle osservazioni e raccomandazioni formulate dalla Sezione
regionale di controllo a seguito dell’indagine di carattere generale sulla spesa farmaceutica
ospedaliera

95
, formulando le valutazioni che seguono.
Dall’istruttoria effettuata nei confronti della Regione, della Società SardegnaIT e delle Aziende del SSR emerge
che si sta progressivamente passando da una situazione di carenza di adeguate misure di custodia dei beni sanitari
nelle Strutture/Reparti alla previsione di strumenti di sorveglianza e controllo; da una situazione di assoluta
carenza di conoscenza in merito ai consumi dei Reparti (e in alcuni casi addirittura di incompleta conoscenza con
riguardo al distribuito dalla Farmacia ai Reparti), di mancata registrazione delle giacenze (a inizio e fine esercizio) e
di omessa tenuta di inventari, nella quale si partiva dal presupposto che tutti i beni distribuiti dalla Farmacia ai
Reparti fossero consumati, ad una situazione nella quale è possibile conoscere – sia pure con approssimazioni,
imprecisioni e ritardi temporali più o meno significativi (soprattutto nel caso di scarichi c.d. “massivi”) – non solo i
dati del distribuito dalla Farmacia ai Reparti, ma anche i consumi dei Reparti, le giacenze, gli scaduti, i resi.

Si è passati, inoltre, da una situazione nella quale i Direttori dei Reparti ospedalieri dichiaravano che i compiti e
le responsabilità connesse all’acquisizione, conservazione, custodia e distribuzione/somministrazione dei beni
farmaceutici erano attribuite a tutti gli operatori (ovvero a nessuno), all’adozione di indirizzi e/o atti (in molti casi
specifici Regolamenti aziendali) che individuano compiti e responsabilità del Coordinatore infermieristico, del
Direttore della Struttura, e del Farmacista ospedaliero. In merito la Sezione sottolinea che la puntuale
configurazione dei ruoli, dei compiti e delle responsabilità di tutti gli operatori coinvolti nel processo di distribuzione
dei prodotti farmaceutici consentirà finalmente sul piano fattuale che il Responsabile della Farmacia sia in grado di
conoscere e documentare non solo le movimentazioni dei beni dalla Farmacia ai Reparti, ma anche i percorsi interni
ai Reparti fino all’utilizzo/somministrazione ai pazienti, indirizzando altresì la gestione verso canoni di correttezza,
trasparenza e regolarità amministrativo-contabile (si veda in merito il parere adottato dalla Sezione con
deliberazione n. 5/2014/PAR).

Si prende atto, inoltre, del fatto che a seguito delle raccomandazioni di questa Sezione è stata svolta da parte
del Team Operativo di SardegnaIT una puntuale attività di informazione/formazione a vantaggio degli operatori
all’interno delle Strutture ospedaliere di tutte le Aziende del SSR.

E’ possibile, pertanto, riscontrare un apprezzabile livello di adeguamento da parte della Regione e degli Enti del
SSR alle raccomandazioni formulate dalla Sezione della Corte dei conti con la Relazione allegata alla Deliberazione
n. 25 del 2012, pur dovendosi tener conto del differente livello di utilizzazione delle procedure nelle varie Strutture
dei Presidi e delle Aziende del SSR.
La circostanza che lo “scarico a paziente” sia attualmente limitato ad alcuni Reparti di alcune Aziende e che, in
molte Strutture sia effettuato solo lo “scarico massivo” – spesso con significativi ritardi – è indicativa di un
inevitabile processo di graduale e progressivo adeguamento delle procedure, che dovrà essere proseguito e via via
94
95
V. relazione approvata con deliberazione n. 17/2014.
V. relazione approvata con deliberazione n. 25/2012/SSR.
407
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
migliorato anche attraverso un maggiore coinvolgimento degli operatori “resistenti al cambiamento”. Indispensabile
a tal fine appare il superamento delle difficoltà e criticità riscontrate dagli operatori nell’utilizzo in concreto del
modulo “armadietto di Reparto” sul SISaR e l’implementazione all’interno di detto modulo di tutti i necessari
correttivi e miglioramenti tecnologici a cura dell’Azienda fornitrice del Sistema, della Società in house SardegnaIT e
dell’Amministrazione Regionale.

In merito, va osservato che il pieno ingresso generalizzato a regime di tali misure organizzative contribuirà a
facilitare la realizzazione delle politiche di controllo e contenimento dei costi, perseguite dall’Amministrazione
regionale e dettate alle Aziende. Infatti, sono evidenti i vantaggi che possono essere assicurati per effetto
dell’utilizzo dell’ “armadietto di Reparto” nei Reparti/Unità Operative, nella direzione di disporre di adeguate
informazioni sui flussi di distribuzione e consumo che consentano non solo di monitorare l’evoluzione dei consumi
nel tempo ma anche di effettuare le necessarie e opportune comparazioni (tra Reparti nel Presidio, tra Presidi
nell’Azienda, e tra Aziende nella Regione).
Per contenere e ridurre i costi dei beni sanitari è, infatti, fondamentale conoscere con la massima precisione
possibile i consumi effettivi, poter distinguere tra distribuito e consumato, monitorare le giacenze, controllare il
volume degli scaduti, in altre parole raggiungere un significativo grado di certezza in merito al fatto che tutto ciò
che si acquista è somministrato ai pazienti, è utilizzato per i pazienti e non dimenticato in qualche magazzino fino
ad inevitabile scadenza, gettato tra i rifiuti speciali o sottratto per utilità personali. E’ certamente importante che si
pervenga ad una riduzione dei costi, ma è fondamentale innanzitutto essere certi che tutto ciò che si spende vada
a beneficio dei pazienti.
Dall’esito delle odierne verifiche sembrerebbe che – finalmente – sia stia cominciando ad andare in una
direzione più adeguata alle esigenze di conoscenza, monitoraggio e controllo dei flussi di spesa da tempo segnalate
da questa Sezione. In sede di disamina delle relazione sui bilanci d’esercizio di ciascuna Azienda, potranno essere
ulteriormente svolte le opportune verifiche.
In detta sede è emerso in particolare che la spesa farmaceutica ospedaliera degli Enti del
SSR si è ridotta in modo significativo negli ultimi esercizi.
Spesa farmaceutica ospedaliera 2011/2013 – Distribuzione per ASL
ASL
Anno 2011
Anno 2012
Scostamento
(2012-2011)
Anno 2013
Scostamento
2013-2012
Scostamento
(2013-2011)
-5,09%
-28,79%
ASL 1
11.889.857,89
8.921.293,46
-24,97%
8.467.304,61
ASL 2
6.349.722,70
5.685.109,53
-10,47%
5.811.264,54
2,22%
-8,48%
ASL 3
8.208.745,15
7.034.677,39
-14,30%
5.571.298,26
-20,80%
-32,13%
ASL 4
1.393.286,07
1.296.456,57
-6,95%
1.197.867,46
-7,60%
-14,03%
ASL 5
5.281.001,41
5.754.402,79
8,96%
5.344.497,68
-7,12%
1,20%
ASL 6
2.326.998,07
1.627.722,57
-30,05%
1.727.690,92
6,14%
-25,75%
ASL 7
4.576.768,80
3.982.826,14
-12,98%
3.780.345,04
-5,08%
-17,40%
ASL 8
28.011.461,13
23.974.825,59
-14,41%
25.131.798,09
4,83%
-10,28%
AO BROTZU
6.164.205,42
5.564.820,05
-9,72%
6.228.260,69
11,92%
1,04%
AOU SS
6.791.787,93
3.924.145,93
-42,22%
4.219.439,36
7,53%
-37,87%
AOU CA
6.477.192,68
6.004.080,54
-7,30%
5.749.782,22
-4,24%
-11,23%
87.471.027,24
73.770.360,56
-15,66%
73.229.548,87
-0,73%
-16,28%
RAS
Fonte: RAS - Assessorato Sanità
La riduzione è stata presumibilmente determinata dal concorso di più fattori:
408
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
- la piena entrata a regime del progetto “tracciabilità del farmaco” con il conseguente
progressivo miglioramento della rilevazione dei consumi dei farmaci in ambito ospedaliero
(Flusso CMO) e dell’attendibilità delle rilevazioni effettuate;
- la fissazione di “tetti” a livello nazionale per la spesa farmaceutica ospedaliera;
- l’utilizzazione dell’applicativo “armadietto di reparto”.
Detti strumenti di monitoraggio e controllo dei consumi sono stati certamente
determinanti nel favorire maggiore attenzione da parte degli operatori al controllo della
spesa farmaceutica ospedaliera.
4. LA RETE OSPEDALIERA E LE DOTAZIONI DI POSTI LETTO.
Come illustrato in una precedente indagine della Sezione di controllo 96, nel Piano di
rientro, riqualificazione e riorganizzazione del Servizio sanitario regionale 97 del luglio 2007 si
evidenziava una dotazione di “posti letto” del complesso delle strutture sanitarie aventi sede
in Sardegna (considerando la rete dei presidi pubblici e privati) con standard superiori a
quelli nazionali (determinati in 4,5 posti letto per ogni 1.000 abitanti
98
), con una media
regionale di 4,7 posti letto ogni mille abitanti. Pertanto, in attuazione di quanto previsto dal
Piano di rientro, la Giunta, con DGR n. 72/26 del 19 dicembre 2008, prevedeva l’obiettivo di
pervenire ad una offerta complessiva di 7.102 posti letto, di cui 6.075 per acuti e 1.027
post-acuzie.
99
Dalla lettura della relazione illustrativa della situazione dei posti letto della Rete
Ospedaliera della Sardegna e della tabella relativa alla situazione nel 2010, trasmessa nel
luglio 2012 dalla Direzione generale della Sanità100, risultava un totale di 6.988 posti letto
proveniente da flussi HSP 2010 (o di 6.865 risultante da rilevazione diretta delle Aziende).
96
Relazione approvata con deliberazione n. 23 del 2011.
V. piano, pag. 32.
98
Nella materia della razionalizzazione della rete ospedaliera v. legge 28.12.1995 n. 549, art. 2, e l. 18.9.2001 n.
357, convertito in l. n. 405 del 2001, art. 3 e, successivamente, l’intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 4,
con cui si erano determinati gli standard nazionali di 5,5 posti letto per mille abitanti a 4,5.
99
La parte del Piano relativa al riordino della rete ospedaliera è stata, tuttavia, successivamente invalidata dal TAR
per la mancata consultazione della Conferenza per la programmazione sociale e socio-sanitaria.
100
Con nota n. 0018161 del 13 luglio 2012 nell’ambito dell’istruttoria relativa al controllo sull’attività di indirizzo e
sul finanziamento degli Enti del Servizio Sanitario Regionale da parte della Regione Autonoma della Sardegna
(2010-2011).
97
409
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Posti letto – Anno 2010 - Ripartizione Teorica
PL
Provincia
TOTALI
DA HSP
Parametro 3,7*1000 ab
Sassari
DA
PL/1000
2010
PL TOTALI
rilevazione
PL TEORICI
DIFF.
Parametro 3,7*1.000 ab
PL/1.000
diretta
PL TEORICI
DIFF.
1.566
4,64
1.248
318
1.551
4,6
1.248
303
Olbia-Tempio
355
2,25
584
-229
355
2,25
584
-229
Nuoro
495
3,08
595
-100
495
3,08
595
-100
Ogliastra
188
3,24
214
-26
202
3,48
214
-12
Oristano
586
3,52
615
-29
603
3,63
615
-12
Medio Campidano
186
1,82
379
-193
186
1,82
379
-193
Carbonia Iglesias
422
3,25
480
-58
386
2,97
480
-94
Cagliari
3.190
5,66
2.084
1.106
3.087
5,48
2.084
1.003
Totale Regione
6.988
4,17
6.199
789
6.865
4,10
6.199
666
Fonte: RAS – Assessorato Sanità
Alla luce del disposto dell’art. 15 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 (convertito in L. 7 agosto
2012 n. 135) che prevede una ulteriore riduzione dello standard dei posti letto ospedalieri,
da 4 per 1.000 abitanti a 3,7 per 1.000 abitanti (comprensivi di 0,7 posti letto per la
riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie)
101
, la dotazione complessiva dei posti letto
della Regione Sardegna avrebbe dovuto attestarsi, invece, su 6.199 posti letto.
Il 17 ottobre 2012 il Consiglio regionale ha approvato, come si è detto, la legge
concernente “Disposizioni urgenti in materia sanitaria connesse alla manovra finanziaria”
(L.R. 7 novembre 2012, n. 21).
Tra gli interventi volti alla razionalizzazione e riduzione della spesa, l’art. 4 “Rete
ospedaliera” prevede la ristrutturazione della rete ospedaliera regionale sulla base dei
101
“… sulla base e nel rispetto degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza
ospedaliera fissati, entro il 31 ottobre 2012, con regolamento approvato ai sensi dell'articolo 1, comma 169, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, previa intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano, nonché tenendo conto della mobilità interregionale, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano adottano, nel rispetto della riorganizzazione di servizi distrettuali e delle
cure primarie finalizzate all'assistenza 24 ore su 24 sul territorio adeguandoli agli standard europei, entro il 31
dicembre 2012, provvedimenti di riduzione dello standard dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a
carico del servizio sanitario regionale, ad un livello non superiore a 3,7 posti letto per mille abitanti, comprensivi di
0,7 posti letto per mille abitanti per la riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie, adeguando coerentemente le
dotazioni organiche dei presidi ospedalieri pubblici ed assumendo come riferimento un tasso di ospedalizzazione
pari a 160 per mille abitanti di cui il 25 per cento riferito a ricoveri diurni. La riduzione dei posti letto è a carico dei
presidi ospedalieri pubblici (per una quota non inferiore al 50 per cento) del totale dei posti letto da ridurre ed è
conseguita esclusivamente attraverso la soppressione di unità operative complesse. Nelle singole regioni (e
province autonome), fino ad avvenuta realizzazione del processo di riduzione dei posti letto e delle corrispondenti
unità operative complesse, e' sospeso il conferimento o il rinnovo di incarichi ai sensi dell'articolo 15 septies del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni. Nell'ambito del processo di riduzione, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano operano una verifica, sotto il profilo assistenziale e
gestionale, della funzionalità delle piccole strutture ospedaliere pubbliche, anche se funzionalmente e
amministrativamente facenti parte di presidi ospedalieri articolati in più sedi, e promuovono l'ulteriore passaggio
dal ricovero ordinario al ricovero diurno e dal ricovero diurno all'assistenza in regime ambulatoriale, favorendo
l'assistenza residenziale e domiciliare … “
410
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
seguenti criteri: a) tasso di ospedalizzazione massimo di 170 per mille abitanti, fermo
restando il vincolo complessivo a livello di azienda sanitaria non superiore a 160 per mille
abitanti; b) ricoveri diurni pari ad almeno il 20 per cento del tasso di cui alla lettera a),
fermo restando il vincolo complessivo a livello di azienda sanitaria non inferiore al 25 per
cento; c) tasso di utilizzazione dei posti letto pari ad almeno il 65 per cento in ragione
annua, fermo restando il vincolo complessivo a livello di azienda sanitaria di almeno il 75
per cento.102
103
La tabella che segue riassume le dotazioni dei posti letto e del relativo tasso di
occupazione aggiornati al 2012.104
102
Art. 4 - “1. La ristrutturazione della rete ospedaliera regionale risponde ai seguenti criteri: a) dotazione di posti
letto non superiore a 3,7 per 1.000 abitanti, di cui 3 per acuti e 0,7 per riabilitazione e lungo degenza post acuzie;
b) riduzione dei posti letto a carico dei presidi ospedalieri pubblici per una quota non inferiore al 50 per cento del
totale dei posti letto da ridurre; fino all'avvenuta realizzazione del processo di riduzione dei posti letto e delle
corrispondenti unità operative complesse, è sospeso il conferimento o il rinnovo degli incarichi ai sensi dell'articolo
15 septies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), e successive modificazioni; c) tasso di ospedalizzazione inferiore a
160 ricoveri per 1.000 abitanti di cui il 25 per cento riferito a ricoveri diurni; d) tasso di utilizzazione di posti letto
non inferiore al 75 per cento in ragione annua: tale tasso è calcolato in proporzione al numero di giorni settimanali
di funzionamento della struttura; e) istituzione di camere a pagamento e di spazi per l'esercizio della libera
professione intra moenia per una quota di posti letto compresa tra il 5 per cento e il 10 per cento, non calcolata
nell'indice di 3 posti letto per acuti; f) previsione, nel rispetto dei criteri stabiliti nelle lettere a), b), c), d) ed e),
della partecipazione al sistema sanitario di strutture private, favorendo la parziale riconversione dei posti letto oggi
esistenti in posti letto di riabilitazione e lungo degenza post acuzie.
2. L'autorizzazione alla rimodulazione, all'ampliamento o alla trasformazione dei posti letto in strutture ospedaliere
esistenti è rilasciata a condizione che le strutture possiedano i requisiti minimi e ulteriori previsti dalla normativa
vigente, applicando per le stesse i criteri di verifica utilizzati per le nuove strutture.
3. Nell'applicazione dei criteri previsti nel comma 1 si tiene conto dei dati demografici e socio-economici della
Regione, delle caratteristiche del territorio, delle infrastrutture e della rete viaria; in ogni caso i criteri sono correlati
con l'esigenza di assicurare livelli minimi di assistenza in tutto il territorio regionale.
4. I criteri di cui al comma 1 non si applicano ai seguenti ospedali di: Ozieri, Bosa, Alghero, Tempio Pausania,
Ghilarza, Sorgono, Isili, Muravera, La Maddalena.”
103
Per i piccoli ospedali si applicano i seguenti criteri (art. 6, comma 1):
“a) tasso di ospedalizzazione massimo di 170 per mille abitanti, fermo restando il vincolo complessivo a livello di
azienda sanitaria non superiore a 160 per mille abitanti; b) ricoveri diurni pari ad almeno il 20 per cento del tasso
di cui alla lettera a), fermo restando il vincolo complessivo a livello di azienda sanitaria non inferiore al 25 per
cento; c) tasso di utilizzazione dei posti letto pari ad almeno il 65 per cento in ragione annua, fermo restando il
vincolo complessivo a livello di azienda sanitaria di almeno il 75 per cento”.
104
Tramessa in data 8 maggio 2013 dalla Direzione Generale Sanità dell’Assessorato, che aveva comunicato che “la
Giunta regionale non ha ancora dato attuazione alle disposizioni di riordino della rete ospedaliera di cui alla L.r. n.
21 del 7 novembre 2012 recante “Disposizioni urgenti in materia sanitaria connesse alla manovra finanziaria e
modifica di disposizioni legislative sulla sanità”; sono però attualmente attivi gruppi di lavoro preso l’Assessorato
che stanno provvedendo ad elaborare, sulla scorta delle indicazioni dell’organo politico, gli atti necessari.”
411
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
NUORO
LANUSEI
ORISTANO
SANLURI
CARBONIA
150.492
159.103
57.349
163.678
101.178
128.402
464
329
419
161
524
168
328
51
89
32
78
27
63
18
70
972
553
361
497
188
587
186
398
2,4
3,1
3,3
3,6
1,8
3,1
AOU SS
SASSARI
OLBIA
Posti letto RAS – Tassi di occupazione 2012
Residenti 1° gen.
2012
327.751
pl ordinari
921
pl diurni
pl totali
114.686
92.674
117.273
41.380
99.285
48.038
79.557
n. accessi diurni
11.813
18.520
7.794
25.399
1.852
17.947
6.265
14.917
TO PL ordinari
72,58
67,72
77,17
76,68
70,42
51,91
78,34
66,45
TO PL diurni
46,33
41,62
48,71
65,13
13,72
56,97
69,61
42,62
BROTZU
INRCA
545
512
38
5.876
4.826
1.050
pl diurni
190
92
72
2
784
702
82
pl totali
1.657
637
584
40
6.660
5.528
1.132
5,31
4,1
pl ordinari
549.893
1.637.846
pl x 1000 ab
n. GG degenza ord.
343.197
146.924
152.518
8.942
1.488.457
81.154
22.930
17.365
803
226.759
TO PL ordinari
64,09
73,86
81,61
64,47
69,40
TO PL diurni
85,43
49,85
48,24
80,30
57,85
n. accessi diurni
da spending
review
1467
Residenti 1° gen. 2012
REGIONE
di cui privati
243.983
di cui pubblici
n. GG degenza ord.
AOU CA
4,7
CAGLIARI
pl x 1000 ab
Fonte: RAS – Assessorato Sanità
412
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
6.060
Capitolo XV
Il tasso di occupazione medio regionale dei posti letto ordinari risulta essere nel 2012 del
69,4%. Il tasso medio di occupazione dei posti letto diurni è più basso (57,85%). 105
Particolarmente bassi risultano i tassi medi di occupazione dei posti letto delle ASL di
Oristano106, Cagliari107 e Carbonia.
In data 18 aprile 2014 l’Assessorato ha comunicato che “allo stato attuale la L.R. n. 21
del 7 novembre 2012 recante “Disposizioni urgenti in materia sanitaria connesse alla
manovra finanziaria e modifica di disposizioni legislative sulla sanità” non ha ancora trovato
applicazione. ... L’art. 7 della succitata legge prevede che con deliberazione della Giunta
regionale, su proposta dell'Assessore regionale dell'igiene e sanità e dell'assistenza sociale,
devono essere approvate le Direttive per le aziende sanitarie locali, l'Azienda ospedaliera
Brotzu e le aziende ospedaliero-universitarie per l'attuazione degli interventi previsti
nell'articolo 4 in materia di ristrutturazione della rete ospedaliera. ... in data 4 ottobre 2013
è stata presentata in Giunta con nota n. 2030 la proposta di delibera avente ad oggetto
“L.R. n. 21/2012, art. 4 “Rete ospedaliera” Direttive per le Aziende sanitarie locali, l’azienda
ospedaliera Brotzu e le Aziende ospedaliero – Universitarie per l’attuazione degli interventi e
per la conseguente ridefinizione dell’assistenza territoriale” che a tutt’oggi è ancora in
discussione.” La Giunta ha ritenuto di dover perseguire l’obiettivo della ristrutturazione della
rete ospedaliera, peraltro esplicitato dagli artt. 4 e 7 della L.R. n. 21/2012, che porti alla
dotazione di posti letto pari a 3 posti per acuti ogni mille abitanti e 0,7 posti per post acuti
ogni mille abitanti e che tale obiettivo dovrà essere raggiunto in un lasso temporale di
medio periodo. Al riguardo si rileva che “in data 27 giugno 2013 è stata adottata la
Deliberazione di Giunta n. 24/43 con la quale sono state individuate le azioni da porre in
essere per permettere di pervenire gradualmente al perseguimento dell’efficienza del
Servizio sanitario regionale. Con riferimento alla ristrutturazione della rete ospedaliera,
l’azione 1) si pone l’obiettivo della ottimizzazione dell’utilizzo dei posti letto per acuti
prevedendo per il settore pubblico la disattivazione dei posti letto “improduttivi” ossia di
quei posti letto che rimangono vuoti per un numero significativo di giorni all’anno, fino a
decurtarne il numero ad un livello tale da garantire un tasso di occupazione annuo a livello
aziendale non inferiore ad almeno il 75% per cento, in linea con quanto previsto dalla L.R.
21/2012. In attuazione della DGR 24/43 i Direttori generali delle Aziende sanitarie hanno
105
Nel 2010 risultavano rispettivamente pari al 68,29% e al 54,91%.
Crf. Relazione allegata alla deliberazione n. 97 del 2012: “Dall’esame dei prospetti trasmessi dalla ASL di
Oristano risulta che il dato è influenzato dal basso tasso di occupazione dei posti letto del P.O. Mastino di Bosa (in
particolare dell’Ostetricia Ginecologia) e della chirurgia generale del P.O. Delogu di Ghilarza.”
107
Crf. Relazione allegata alla deliberazione n. 97 del 2012: “Dall’esame dei dati trasmessi dalla ASL di Cagliari
emerge che il dato medio è pesantemente influenzato dal ridotto tasso di occupazione dei posti letto in moltissime
strutture private, in quanto tutti i Presidi ospedalieri dell’Azienda (con esclusione del Microcitemico) registrano,
invece, tassi di occupazione molto superiori alla media indicata (fra il 70 e l’80% circa).”
106
413
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
provveduto a trasmettere agli Uffici una relazione indicante le operazioni effettuate in
applicazione delle disposizioni contenute nella succitata azione 1), indicando per ogni
disciplina l’atto o gli atti di programmazione regionale autorizzativi dei posti letto da tenere
attivi. Con la medesima delibera è stata data alle Aziende Ospedaliero Universitarie che
svolgono, oltre che attività di assistenza anche attività di ricerca e didattica, la possibilità di
stipulare apposite convenzioni con le Aziende Sanitarie al fine di garantire il corretto
svolgimento delle attività di formazione nei casi in cui i tassi di occupazione determinassero
il permanere di un numero di posti letto non sufficiente all’accreditamento di alcuni corsi di
studio.”
La Direzione Generale Sanità dell’Assessorato ha, inoltre, trasmesso la tabella che segue
riepilogativa delle dotazioni dei posti letto aggiornate al 2013.108
pl diurni
pl totali
pl + 1000 ab
CARBONIA
SANLURI
ORISTANO
LANUSEI
NUORO
OLBIA
163.079
100.624
127.958
333
399
157
485
158
299
51
80
32
78
27
60
18
70
477
184
545
176
369
2,4
3
3,2
3,3
1,7
2,9
AOU CA
551.077
di cui
privati
4,4
365
di cui
pubblici
522
REGIONE
914
CAGLIARI
pl ordinari
57.321
442
pl + 1000 ab
Residenti 1° gen.
2013
158.314
863
pl diurni
pl totali
152.445
INRCA
pl ordinari
329.551
BROTZU
Residenti 1° gen. 2013
AOU SS
SASSARI
Posti letto RAS 2013
1.640.369
1.371
483
484
5.474
4.519
943
4.921
195
56
66
733
652
93
1.148
1.566
539
4,82
550
6.207
5.171
1.036
6.069
3,8
N.B. :Il tasso di occupazione attualmente non è disponibile: potrà essere calcolato non appena saranno resi
disponibili i dati necessari quali le giornate di degenza e il numero di accessi.
Fonte: RAS – Assessorato Sanità
108
L’Assessorato precisa che “I dati riportati, per quanto riguarda i posti letto pubblici (da flussi ministeriali HSP
12), sono da intendersi provvisori in quanto il caricamento deve essere effettuato entro il 30 aprile dell’anno
successivo a quello di riferimento. Per tale ragione l’Assessorato ha attivato i percorsi di controllo in merito
all’esattezza dei dati di cui trattasi. Per quanto riguarda invece i posti letto dei Privati accreditati (da flussi
ministeriali HSP 13), il cui caricamento viene effettuato direttamente dalle Strutture, si è tenuto conto dei posti
letto rilevati dagli Uffici a seguito dei provvedimenti autorizzativi e di accreditamento.”
414
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Dal confronto tra i dati 2012 e i dati 2013 si evince che “in linea con la previsione della
L. 135/2012, il numero dei posto letto attivi è in diminuzione, sebbene permanga uno
sbilanciamento a favore dei posti letto per acuti che si ritiene possa essere superato solo a
seguito della riorganizzazione della rete ospedaliera, la cui bozza di delibera è in discussione
in Giunta.”
Nella tabella che segue è rappresentata la situazione dei posti letto che scaturisce
dall’applicazione della DGR 24/43 come rielaborata dagli Uffici dell’Assessorato tenendo
conto del dato proposto dalle Aziende e dalla necessità di realizzare un tasso di occupazione
di posti letto a livello aziendale non inferiore al 75%. 109
Posti letto RAS 2012 e 2013
DGR 24/43 2013 - azione 1
PROVINCE
PL (*)
PL PRIVATI
(Rilevazione
Uffici)
Sassari
1.238
120
DATI 2013
PL
TOTALI
(A)
PL da
HSP12
ANNO
2013
PL PRIVATI
(Rilevazion
e Uffici)
1.358
1316
120
PL TOTALI DIFFERENZ
(B)
A (B-A)
1.436
78
Olbia
342
342
365
365
23
Nuoro
435
435
477
477
42
Lanusei
115
66
181
118
66
184
3
Oristano
331
189
520
356
189
545
25
Sanluri
161
161
176
176
15
Carbonia
320
320
369
369
49
Cagliari
1.834
661
2.495
1994
661
2.655
160
Totale
4.776
1.036
5.812
5171
1.036
6.207
395
Fonte: RAS – Assessorato Sanità
Come si evince dalla tabella il numero dei posti letto che dovrebbe scaturire
dall’applicazione dei criteri previsti dalla DGR 24/43, pari a n. 5.812, risulta essere inferiore
al numero di posti letto da spending review (n. 6.069) in ragione del fatto che per poter
attivare
gli
ulteriori
posti
letto
di
post
acuzie
è
necessario
approvare
l’atto
di
programmazione della rete ospedaliera.
Per quanto riguarda gli erogatori privati la Direzione generale Sanità ha affermato 110
che “è in atto il percorso di accreditamento istituzionale teso a garantire la qualità
dell’assistenza ed a riparametrare il numero dei posti letto in base alla produzione” e ha
109
La ratio di tale provvedimento è quello di ridurre l’eccesso di posti letto per acuti attraverso la decurtazione di
quelli “improduttivi”, per consentire l’incremento di quelli per post acuti secondo i parametri nazionali.
110
Con nota trasmessa in data 17 aprile 2014.
415
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
trasmesso la tabella che segue con la situazione aggiornata dei posti letto (che confronta i
dati rilevati al 31.12.2013 dai flussi ministeriali HSP13 con i dati rilevati dagli Uffici sulla
base dei provvedimenti autorizzativi e di accreditamento adottati negli anni 2011 e 2013),
precisando che i posti letto sono in riduzione rispetto al 31.12.2011 nella misura di n. 216 e
che “i posti letto non più attivi sono rientrati nella disponibilità della RAS”.
Posti letto Case di Cura RAS 2012 e 2013
P.L. rientrati
nella
disponibilità
della RAS
Flussi
ministeriali
HSP 13
Situazione al
31.12.2011
Situazione al
31.12.2013
Sassari
120
120
120
0,00
Lanusei
66
80
66
-14,00
Oristano
189
189
189
Azienda
Lay
N°
provvedimento
0,00
DET. N. 1555
DEL 19/12/2013
159
264
99
Sant'Anna
70
70
70
Città di Quartu
43
53
40
210
210
210
0,00
Villa Elena
73
73
73
0,00
Decimo
96
70
70
Polispecialitica S. Elena
110
123
99
Totale Cagliari
761
863
661
-202,00
1.136
1.252
1.036
-216,00
Sant'Antonio
Totale complessivo
-165,00
0,00
DET. N. 1113
DEL 10/10/2013
DET. N. 894 DEL
13/07/2012
DET. N. 1279
DEL 12/11/2013
-13,00
0,00
-24,00
Fonte: RAS – Assessorato Sanità
La Direzione Sanità ha precisato che “si sta provvedendo a dare indicazioni alle Strutture
Private affinché le stesse aggiornino il numero dei posti letto sulla base dei provvedimenti di
accreditamento rilasciati dagli Uffici.”
5. L’ADOZIONE DEGLI ATTI AZIENDALI DA PARTE DELLE AZIENDE
In merito alle procedure per l’adozione da parte delle Aziende del SSR dei nuovi atti
Aziendali, la Direzione generale della Sanità ha riferito quanto segue: “Con deliberazioni n.
33/21 del 31 luglio 2012 (approvazione preliminare) e n. 43/12 del 31 ottobre 2012
(approvazione definitiva) sono state approvate le linee guida per la redazione degli atti
aziendali delle aziende del sistema sanitario e indicazione delle priorità per il controllo di
gestione.
416
Tra dicembre 2012
e la prima metà
di gennaio 2013 sono pervenuti
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
all’Assessorato regionale della Sanità gli atti Aziendali di alcune Aziende. Con nota del
Direttore generale della Sanità, prot. n. 1247 del 16.1.2013, è stato comunicato alle
Direzioni generali delle aziende sanitarie l’esito negativo dell’istruttoria preliminare degli atti
presentati, sollecitando l’inoltro degli atti aziendali mancanti e delle integrazioni o
modificazioni di quelli già presentati entro il 20.2.2013.”
Con DGR n. 3/16 del 22 gennaio 2013 concernente “Termini per l'emanazione delle
direttive per le aziende sanitarie regionali per l'attuazione degli interventi di ristrutturazione
della rete ospedaliera di cui alla L.R. n. 21/2012” la Giunta regionale ha disposto che “i
termini di cui all’art. 7, comma 1, della L.R. n. 21 del 7 novembre 2012, previsti per
l'approvazione delle direttive per le aziende sanitarie regionali per l'attuazione degli
interventi finalizzati alla ristrutturazione della rete ospedaliera, previsti nell'articolo 4 della
medesima legge, decorreranno a partire dalla data di adozione, in sede di Conferenza StatoRegioni del regolamento dedicato alla “Definizione degli standard qualitativi, strutturali,
tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza ospedaliera, in attuazione dell’art. 1, comma
169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311” e dell’articolo 15, comma 13, lettera c), del
decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012,
n. 135”.
Con deliberazione n. 15/34 del 29 marzo 2013 concernente “L.R. n. 10/2006, art. 9,
comma 3. Espressione del parere sulle proposte degli atti aziendali delle aziende sanitarie”
la Giunta regionale ha ricordato che il punto 6 “Verifica regionale degli atti aziendali” degli
allegati 1 e 2 della D.G.R. n. 43/12 del 31 ottobre 2012, avente ad oggetto “Linee guida per
la redazione degli atti aziendali delle aziende del sistema sanitario” impone la valutazione
congiunta degli atti di tutte le aziende sanitarie regionali. Ciò al fine di monitorare: la
compatibilità del dimensionamento delle strutture complesse e semplici (dipartimentali) con
gli standard nazionali in materia; relativamente all’ambito territoriale della ASL 1–SS, la
compatibilità degli atti delle aziende ivi operanti (ASL 1 e AOU–SS); relativamente
all’ambito territoriale delle ASL 8, la compatibilità degli atti delle aziende ivi operanti (ASL 8,
AOU-CA, AO-Brotzu). Si sottolinea che la predetta delibera evidenziava la necessità, ai fini
di tale valutazione congiunta, che tutte le aziende sanitarie rispettassero i tempi previsti per
la presentazione dell’atto aziendale; che le aziende sanitarie operanti negli ambiti territoriali
delle ASL 1 e 8 sviluppassero in modo coordinato i rispettivi atti, al fine di evitare
incongruenze e incompatibilità.
La Direzione generale Sanità dichiara che “l’esigenza di effettuare un esame congiunto di
tutti gli atti aziendali, è stata pertanto considerata una condizione insuperabile per garantire
il rispetto dei parametri e principi organizzativi indicati dalle norme, compreso lo stesso
articolo 9 della L.R. n. 10/2006, che vanno ben oltre il singolo atto aziendale poiché rivolte
prioritariamente alla funzionalità del complessivo Sistema Sanitario Regionale.
417
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Al fine di rendere coerente la presentazione degli atti aziendali con le disposizioni
normative vigenti, la Giunta regionale, con deliberazione n. 24/43 del 27 giugno 2013
concernente “Azioni volte al perseguimento dell’efficienza del Servizio Sanitario Regionale”
ha emanando apposita direttiva volta a:
1.
ottimizzazione dell’utilizzo dei posti letto per acuti;
2.
ottimizzazione dell’impiego del personale;
3.
ottimizzazione dell’organizzazione dei servizi;
4.
ottimizzazione della gestione delle procedure di gara;
5.
ottimizzazione della qualità dei flussi informativi;
6.
definizione procedure approvazione degli atti aziendali.
In particolare l’azione 6 ha previsto che al fine di poter procedere nel percorso di
definizione degli atti aziendali, i Direttori avrebbero dovuto procedere alla revisione di questi
ultimi apportando le modifiche derivanti dall’istruttoria di valutazione richiamata nella
D.G.R. n. 15/34 del 29 marzo 2013 e dalla applicazione delle azioni previste e trasmettere i
nuovi atti aziendali all’Assessorato della Sanità entro il 1° settembre 2013.”
Tale previsione è stata ribadita con la deliberazione della Giunta regionale n. 33/37 dell’8
agosto 2013 concernente “Obiettivi dei Direttori generali delle Aziende Sanitarie Regionali
anno 2013” nella parte in cui è stato disposto che l’obiettivo connesso all’azione 6,
indicatore 1, si intende raggiunto al 100% nel caso in cui l’atto aziendale venga presentato
all’Assessorato della Sanità entro il 1° settembre 2013.
La Direzione generale Sanità precisa che “Con successiva nota, a settembre 2013 è stato
precisato che con le disposizioni di cui alle DGR 24/43 e 33/37 del 2013 l’esecutivo
regionale ha inteso definire un percorso di approvazione concertato tra Assessorato e
Direttori Generali, prevedendo uno step intermedio (l’invio dell’atto all’Assessorato),
propedeutico alla devoluzione dell’atto alla Giunta regionale secondo le disposizioni di cui
all’art. 9 della L.R. n. 10/2006. E’ stato ribadito che tale fase di concertazione si rendeva
necessaria al fine di consentire una analisi congiunta degli atti di tutte le aziende sanitarie
regionali, secondo quanto previsto dagli allegati 1 e 2 della deliberazione della Giunta
regionale
n.
43/12
del
31.10.2012,
finalizzata
a
valutare
la
compatibilità
del
dimensionamento delle strutture complesse e semplici dipartimentali con gli standard
nazionali in materia; relativamente all’ambito territoriale della ASL 1–SS, la compatibilità
degli atti delle aziende ivi operanti; relativamente all’ambito territoriale delle ASL 8, la
compatibilità degli atti delle aziende ivi operanti .”
Conseguentemente sono stati calendarizzati gli incontri con le Aziende sanitarie e
ospedaliere che si sono susseguiti fino al mese di novembre. A seguito di tali incontri, e
delle valutazioni e indicazioni formulate dall’Assessorato della Sanità, la Giunta regionale ha
proceduto all’approvazione delle deliberazioni concernenti l’AO Brotzu, le AA.SS.LL. di
418
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Nuoro, Sassari, Sanluri e Carbonia, le AA.OO.UU. di Sassari è Cagliari 111. Restano da
approvare gli atti aziendali di Olbia, Lanusei, Oristano e Cagliari.
La Direzione generale Sanità precisa, inoltre, che con nota n. 498 del 21 marzo 2014
l’Assessore della Sanità ha comunicato l’avvio di una procedura di valutazione della
congruenza degli atti aziendali delle Aziende Sanitarie agli indirizzi di programmazione
dettati dalla legge regionale n. 21 del 7 novembre 2012 e dell’art. 15 del D.L. 6 luglio 2012
n. 95 convertito con legge 7 agosto 2012 n. 135, con particolare riferimento alla definizione
e al rispetto degli standard, qualitativi, strutturali e quantitativi relativi all’assistenza
ospedaliera.
6. LA RIORGANIZZAZIONE DELLA RETE TERRITORIALE
Per quanto concerne le iniziative di riordino della rete territoriale regionale, la Giunta
regionale, con DGR n. 19/29 del 14 maggio 2013 e con DGR n. 53/59 del 20 dicembre
2013, ha provveduto ad effettuare una ricognizione dell’offerta di assistenza territoriale ed
in particolare delle attività di assistenza sanitaria svolte presso le residenze sanitarie
assistenziali (RSA), gli hospice e le strutture di riabilitazione globale e a stabilire le azioni di
breve e medio periodo atte a riordinare gli ambiti in parola al fine di rendere applicabile, in
un percorso di modificazione graduale dello status quo, la riorganizzazione dell’offerta
dell’assistenza territoriale, in coerenza con quanto deciso negli atti di programmazione della
nuova rete ospedaliera.
Per quanto concerne specificatamente le Residenze Sanitarie Assistite (RSA), la
Direzione Sanità ha precisato112 che “Per quanto riguarda la distribuzione territoriale delle
RSA, attualmente accreditate e programmate, è emerso che vi è una presenza fortemente
disomogenea delle stesse nel territorio isolano. Si è rilevato comunque che i servizi da
queste forniti siano integrati con le altre attività di assistenza offerte nel territorio alla
111
Con DGR
n. 1/39 del 17.01.2014 concernente l’approvazione atto aziendale Azienda dell'Azienda ospedaliera "Brotzu".
n. 4/7 del 5.02.2014 concernente “Indirizzi in merito all'applicazione dell'atto aziendale Azienda Sanitaria
Locale n. 3 di Nuoro”;
n. 4/30 del 5.2.2014 concernente “Indirizzi in merito all’applicazione dell’atto aziendale Azienda Sanitaria
Locale di Sassari”;
n. 4/8 del 5.02.2014 concernente “Indirizzi in merito all'applicazione dell'atto aziendale Azienda Sanitaria
Locale di Sanluri”;
n. 4/9 del 5.02.2014 concernente “Indirizzi in merito all’applicazione dell’atto aziendale Azienda Ospedaliero
Universitaria di Sassari”;
n. 4/10 del 5.02.2014 concernente “Indirizzi in merito all'applicazione dell'atto aziendale Azienda Ospedaliero
Universitaria di Cagliari”;
n. 4/11 del 5.02.2014 concernente “Indirizzi in merito all'applicazione dell'atto aziendale Azienda Sanitaria
Locale di Carbonia”.
112
Con nota del 17 aprile 2014.
419
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
medesima categoria di pazienti, come ad esempio l’Assistenza Domiciliare Integrata (ADI).
Quest’ultima è stata notevolmente potenziata negli ultimi anni. Pertanto nonostante il
parametro regionale di posti letto di RSA sia pari a 38,8 per mille abitanti over 65 anni, e
quindi inferiore a quello nazionale pari a 42,7, si è ritenuto opportuno, nelle more della
ridefinizione della rete ospedaliera, confermare il numero di posti letto attualmente operativi
ed autorizzati, in quanto l’assistenza è garantita dal servizio ADI. Al fine di evitare aumenti
di spesa si è stabilito che l’eventuale autorizzazione/accreditamento di nuovi posti letto,
sempre e comunque entro i limiti di cui alla programmazione riportata nella dgr 6/63 del
25.2.2003, potrà avvenire solo a seguito della determinazione di risparmi di spesa operati
nella definizione della nuova rete ospedaliera ed in coerenza con i bisogni che ne
discenderanno.”
Posti letto RSA autorizzabili a seguito della ridefinizione rete ospedaliera
Posti letto
stabiliti
pop.res. DGR
6/63
Posti letto
Accreditati
Posti letto
Pubblici
Programmati
ASL 1
337.237
66.368
950
214
120
340
54
728
222
ASL 2
157.859
27.255
360
180
40
40
260
100
ASL 3
160.677
32.929
470
0
140
40
180
290
ASL 4
57.965
11.963
220
40
144
184
36
ASL 5
166.244
37.043
380
90
310
70
ASL 6
102.409
21.234
360
0
80
280
ASL 7
129.840
25.992
360
240
240
120
ASL 8
563.180
103.203
1.250
611
1.011
239
Totale
1.675.411
325.987
4.350
1.375
2.993
1.357
Totale posti
letto
accreditati e
programmati
Posti letto
RSA
autorizzabili
con
definizione
rete
ospedaliera
Popolazione
ISTAT 2011
ultra 65 enni
Posti letto
programmati
RSA POR
FESR
Popolazione
residente
Dati Istat
2011
Posti letto
Privati
Programmati
ASL
(Allegato n.2 DGR 53/59 del 20 dicembre 13)
220
80
400
524
960
134
Fonte: RAS – Assessorato Sanità
Nell’intento di definire il quadro relativo alla situazione delle autorizzazioni rilasciate nel
tempo e di poter procedere all’elaborazione di una nuova programmazione, la Giunta ha
stabilito che, per quanto riguarda le strutture RSA per le quali sia stato rilasciato il parere di
compatibilità entro il 31 dicembre 2004, la richiesta di autorizzazione all’esercizio, che
presuppone l’ultimazione dei lavori di realizzazione, dovrà essere presentata entro 12 mesi
dall’approvazione della presente deliberazione. In caso contrario si procederà alla revoca del
parere di compatibilità ed i relativi posti letto potranno essere disponibili per nuove richieste
di autorizzazione, nei limiti disposti dalla DGR 19/29 del 2013, da rilasciarsi per il medesimo
bacino d’utenza e da allocarsi nella medesima ASL in cui erano programmati.
420
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Per quanto concerne le strutture Hospice si ricorda che la Giunta, con D.G.R. n. 71/18
del 16 dicembre 2008, relativa alla definizione degli indirizzi in materia di Centri Residenziali
per Cure Palliative – Hospice, aveva stabilito che il fabbisogno ottimale per la Regione
Sardegna utile ad assistere anche i malati non oncologici in fase avanzata e terminale sia di
almeno 0,6/10.000 residenti.
La situazione attuale è la seguente:
Posti letto Hospice accreditati e programmati
Posti letto
Hospice
Accreditati
Posti letto
Hospice
programmati
Totale
Hospice posti
letto/pop.ne
rapporto
0,6/10.000
ASL
Popolazione
residente Dati
Istat 2011
ASL 1
337.237,00
*6
0
20
ASL 2
157.859,00
*18
18
10
ASL 3
160.677,00
*6
16
10
ASL 4
57.965,00
8
8
3
ASL 5
166.244,00
*8
0
10
ASL 6
102.409,00
0
6
ASL 7
129.840,00
10
8
ASL 8
563.180,00
43
43
34
Totale
1.675.411,00
53
109
101
10
10
56
* POR FESR 2007/2013
Fonte: RAS – Assessorato Sanità
Per quanto attiene i posti letto indicati nella colonna “accreditati” la Direzione generale
Sanità ha specificato113 che “nella stessa sono riportate sia le strutture che hanno ottenuto
l’accreditamento definitivo ai sensi della D.G.R. n. 47/42 del 31 dicembre 2010 così come
integrata dalla D.G.R. n. 37/10 del 6 settembre 2011, che quelle in regime di
accreditamento provvisorio in possesso dei requisiti previsti dalla D.G.R. n. 25/6 del 13
giugno 2006 per i nuclei dedicati a malati terminali e altri pazienti ad alta intensità
assistenziale a totale carico del SSN.”114
113
Con nota del 17 aprile 2014.
Tali nuclei vengono considerati nuclei Hospice ai soli fini della ricognizione di cui trattasi, poiché qualora a
seguito della conclusione della procedura di accreditamento definitivo dovesse rilevarsi che porzioni del totale dei
posti letto sopra indicati siano da inquadrarsi diversamente (in quanto le strutture non sono in possesso dei
requisiti stabiliti dalla D.G.R. n. 47/42 del 31 dicembre 2010 così come integrata dalla D.G.R. n. 37/10 del 6
settembre 2011), tali porzioni del totale di posti letto si renderanno disponibili per nuove richieste di autorizzazione
da rilasciarsi per il medesimo bacino d’utenza e da allocarsi nella medesima ASL in cui erano programmati.
114
421
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
La Direzione Sanità ha, inoltre, dichiarato115 che “ ... nelle more della definizione della
rete regionale delle cure palliative, la Giunta ha ritenuto opportuno confermare la previsione
sopra indicata, specificando che non potranno essere autorizzati/accreditati ulteriori posti
letto, fatta eccezione per gli eventuali posti letto che si renderanno disponibili al termine
della procedura di accreditamento definitivo attualmente in corso, comunque in misura non
superiore al parametro dello 0,6 posti letto ogni 10.000 abitanti. L’attuale distribuzione
risulta essere non perfettamente rispondente ai parametri esclusivamente numerici legati
alla popolazione, però si rileva che la stessa garantisce il servizio a vantaggio di tutta la
popolazione regionale.
Si riscontra inoltre che sono stati accreditati posti letto hospice in misura superiore ai
parametri nazionali per cui si renderà necessario, una volta terminato il procedimento di
accreditamento definitivo, attivare, con il coinvolgimento di tutti gli attori istituzionali, un
apposito percorso finalizzato alla redazione di eventuali parametri di valutazione miranti a
ricondurre il numero totale dei posti letto totali a quello previsto dalla normativa vigente.”
La rete delle strutture di Riabilitazione Globale, invece, era stata definita con D.G.R.
n. 19/1 del 23 marzo 2008, che aveva individuato le strutture pubbliche e private
transitoriamente accreditate, le tipologie di prestazioni effettuabili presso ognuna di esse e
aveva definito il numero tendenziale, su base provinciale, dei posti necessari a soddisfare il
fabbisogno di assistenza riabilitativa, per i regimi residenziali e semiresidenziali, da parte
delle strutture pubbliche e private.
La stessa D.G.R. n. 19/1 aveva stabilito che, ai soli fini del rilascio di nuovi
accreditamenti per strutture territoriali, era consentito il superamento fino ad un massimo
del 10% dei limiti di fabbisogno programmato, al fine di assicurare un'efficace competizione
tra le strutture accreditate e una più equilibrata distribuzione dell’offerta sul territorio.
La tabella che segue riporta i dati dell’allegato A della DGR n. 19/1 del 28 marzo 2008
relativi alla programmazione tendenziale al 2010.
115
Con nota del 18 aprile 2014.
422
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Posti letto Riabilitazione - Programmazione tendenziale 2010
ASL
Riabilitazione
Riabilitazione Riabilitazione
Riabilitazione
Socioglobale ciclo
disabili
disabili
Socio-riabilitativo
globale ciclo
riabilitativo
continuativo
psichici
psichici
diurno
continuativo
residenziale
alta intensità
continuativa
diurna
ASL 1
30
ASL 2
(0)
ASL 3
10
15
(40)
60
120
10
20
(20)
30
ASL 4
65
(5)
15
20
(30)
27
18
(50)
30
ASL 5
30
15
(5)
15
ASL 6
5
10
(5)
15
ASL 7
15
ASL 8
10
Totale
45
(100)
110
(10)
20
80
(50)
40
(5)
10
(40)
50
62
(160)
138
(20)
25
(110)
160
300
(370)
345
Nota: tra parentesi i valori relativi alla ripartizione transitoria per il 2008, ove differenti da quelli tendenziali.
Fonte: RAS – Assessorato Sanità
La tabella che segue riassume, invece, l’attuale situazione dei posti letto di riabilitazione
globale accreditati.
Posti letto Riabilitazione – Situazione al 2013
Disabili psichici diurno
Disabili psichici continuativo
Semiternato
Diurno a valenza
socio riabilitativa
215
Residenziale socio
riabilitativa
Riabilitazione
Semiresidenziale
130
ASL 1
Diurno Socio
riabilitativo per
persone con
disabilità in
situazione di
gravità
Riabilitazione
Residenziale
Residenziale
Estensiva
ASL
Residenziale
Intensiva
(Allegato n. 5 alla Delib.G.R. n. 53/59 del 20.12.2013)
ASL 2
ASL 3
70
55
ASL 4
20
125
ASL 5
45
15
20
ASL 6
40
ASL 7
240
130
ASL 8
222
299
55
8
88
682
844
55
8
88
Totale
45
15
10
40
0
10
Fonte: RAS – Assessorato Sanità
L’offerta di posti attualmente accreditati, essendo superiore alla previsione della D.G.R.
n. 19/1, appare certamente sufficiente a soddisfare la domanda di prestazioni di
riabilitazione globale. Poiché la regione Sardegna è storicamente caratterizzata da una forte
presenza di strutture riabilitative rispetto ad altre strutture assistenziali, la Giunta ha
ritenuto che non potessero essere accolte nuove richieste di autorizzazione/accreditamento.
423
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
Al contrario, terminato il percorso di accreditamento della rete dovrà essere attivato un
apposito percorso di valutazione dell’impatto della conversione/disattivazione dei posti letto
di cui trattasi con il coinvolgimento di tutti gli attori istituzionali per ricondurre il numero dei
posti attivi a quello stimato nella D.G.R. n. 19/1 del 28 marzo 2008.
Per quanto attiene le strutture che erogano prestazioni di assistenza specialistica
in regime ambulatoriale, ivi comprese quelle riabilitative, di diagnostica strumentale e di
laboratorio, la Giunta regionale ha provveduto a stabilire indicatori per l’autorizzazione alla
loro realizzazione con DGR n. 22/24 del 17 giugno 2013.
In merito la Direzione Sanità ha dichiarato116 che si è operato “al fine di garantire la
libera scelta, da parte dell’utente, tra le strutture eroganti prestazioni sanitarie, e per
consentire la distribuzione omogenea delle prestazioni assistenziali in tutto il territorio
regionale. I valori di riferimento che individuano i volumi massimi autorizzabili, in termini di
numero di prestazioni annue per abitante, sono stati determinati sulla base dei parametri di
accreditamento117 e della stima sulla spesa sanitaria privata media nazionale (out of
pocket).118 È stato inoltre posto un temine temporale di validità ai parere di compatibilità,
pari a mesi 12, al fine di evitare che volumi di prestazioni autorizzate non siano realizzati, in
quanto si ritiene di fondamentale importanza, per garantire il diritto di libera scelta
dell’assistito, che la produzione una volta autorizzata sia effettivamente realizzata in un
lasso di tempo considerato accettabile.”
7. IL SISTEMA INFORMATIVO SANITARIO INTEGRATO REGIONALE SISAR
La Regione Autonoma della Sardegna ha avviato nel 2008 un piano di trasformazione
dei sistemi informativi afferenti al Sistema Sanitario Regionale attraverso un insieme di
strumenti programmatici e di azioni progettuali volto a realizzare un sistema informativo
sanitario integrato tra la Regione e la rete delle 11 Aziende del SSR, che fosse funzionale
all’esercizio a livello regionale di efficaci funzioni di programmazione, organizzazione e
controllo. Il progetto mirava a superare la mancanza di correlazione tra processi e sistemi
informatici di governo dei processi sanitari e tra processi e sistemi di servizio/erogazione di
116
Con nota del 18 aprile 2014.
Si riportano di seguito i parametri stabiliti:
1. Diagnostica per immagini: 2 prestazioni/abitante;
2. Diagnostica di laboratorio: 11 prestazioni/abitante;
3. Fisiokinesiterapia: 4 prestazioni/abitante;
4. Specialistica ambulatoriale: 8 prestazioni/abitante.
118
L’Assessorato specifica che non è stabilito un parametro per gli studi professionali singoli ed associati in quanto i
medesimi sono esclusi dall’applicazione delle regole sull’autorizzazione alla realizzazione, così come previsto
dall’art. 5, comma 2, L.R. n. 10/2006 e recepito dalla D.G.R. n. 13/17 del 4.3.2008.
117
424
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
prestazioni sanitarie e a rendere omogeneo il patrimonio applicativo ed informativo a
disposizione degli attori del Sistema Sanitario Regionale in termini di copertura informatica,
di tecnologie utilizzate e di grado di integrazione all’interno dei principali processi di
erogazione dei servizi socio sanitari, con lo scopo di favorire il raggiungimento congiunto dei
livelli essenziali di assistenza e dell’equilibrio economico-finanziario del sistema. Tutte le
componenti applicative del Sistema informativo sono state integrate all’interno di un'unica
piattaforma informatica, comune e condivisa tra tutti i soggetti coinvolti nel progetto (H-ERP
AREAS).
La Sezione regionale di controllo ha approvato, nel corso del 2014 119, la Relazione
conclusiva dell’indagine sullo Stato di attuazione del Progetto SISaR – Sistema Informativo
Sanitario Integrato Regionale - negli esercizi 2011, 2012 e 2013, formulando le valutazioni
che seguono.
La Sezione - fatte salve ulteriori considerazioni che potranno essere formulate solo a seguito del completamento
delle procedure di collaudo - deve in questa sede sottolineare che emergono inconfutabilmente gravi carenze e
criticità sia nella fase di studio preliminare della fattibilità del Progetto, sia nell’elaborazione del bando di gara, del
capitolato e del disciplinare, sia nella fase della valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicatario. Appare evidente
la iniziale sottovalutazione dell’impatto negativo che la necessità di uniformare i processi di un gran numero di
soggetti differenti, le carenze delle dotazioni tecnologiche delle Aziende, le difficoltà di gestire le migrazioni dati, la
necessità di personalizzare i vari applicativi, l’esigenza di formare un enorme numero di unità di personale, il
bisogno di modificare intere categorie di procedure, ecc., avrebbero determinato sulla tempistica di realizzazione
del Progetto e sui relativi costi. Altrettanto evidente risulta la sottovalutazione dei vincoli futuri che avrebbe
comportato l’accettazione di una offerta in massima parte costituita da applicativi e moduli già sviluppati da
ENGINEERING, forniti alla Regione sotto forma di licenza d’uso illimitato, con la clausola che software e “codice
sorgente” relativi a detti applicativi e moduli erano e restavano di proprietà di ENGINEERING. Discendono
necessariamente da detta scelta, infatti, sia tutti i successivi affidamenti diretti (con procedura negoziata senza
previa pubblicazione di un bando di gara) alla RTI aggiudicataria del SISaR di servizi estensivi e di nuovi contratti,
sia la necessità per la Regione di ricorrere al fornitore SISaR per la gestione ed evoluzione di tutte le parti del
SISaR concesse in licenza d’uso, per ragioni di privativa industriale e tutela dei diritti esclusivi del produttore.
L’unica possibilità di affrancamento sarebbe, infatti, costituita dalla progressiva sostituzione dei suddetti moduli
mediante nuove forniture affidate con gara pubblica.
La Sezione deve sottolineare, inoltre, che, sebbene l’istallazione e la configurazione per l’uso sia stata pressoché
portata a termine dal fornitore con riguardo a tutti i Sistemi, Moduli e Applicativi, sul piano dell’utilizzo in concreto
del Sistema da parte delle Aziende, nonostante gli indubbi passi avanti compiuti, resta ancora molto lavoro da fare.
A fine 2013, infatti, emerge ancora una situazione complessiva di implementazione ed utilizzo degli applicativi e dei
moduli incompleta e non omogenea nelle diverse realtà aziendali. Molti applicativi non vengono ancora in concreto
utilizzati.
Emerge la necessità che nel breve periodo la Regione si adoperi tempestivamente nella direzione di assicurare che
gli interventi di assistenza tecnica necessari per la risoluzione dei frequenti problemi tecnici e operativi
119
V. relazione approvata con deliberazione n. 29/2014/SSR.
425
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013
Capitolo XV
(malfunzionamenti, blocchi, errori, ecc.) segnalati dalle Aziende siano realmente tempestivi, adeguati alle necessità
degli operatori e tali da garantire in concreto l’effettiva utilizzabilità dei Sistemi.
Nel medio periodo è auspicabile che la Regione preveda e programmi la realizzazione di tutte le attività necessarie
a favorire il miglioramento dell’affidabilità e maturità globali del Sistema Informativo regionale, affinché sia
assicurato un adeguato livello di prestazioni del Sistema nel suo complesso e migliorata la capacità del Sistema
stesso di evitare il verificarsi di malfunzionamenti ed errori.
Emerge, inoltre, l’assoluta necessità di ulteriori significativi interventi di affiancamento e formazione del personale
delle Aziende, in assenza dei quali appare difficile pervenire alla piena utilizzazione di tutte le potenzialità del
Sistema informativo impiantato. In merito si segnala che dalla separata istruttoria condotta con specifico riguardo
all’utilizzazione
del
modulo
“Armadietto
di
reparto”
del
Sistema
AMC
è
emerso
che
l’attività
di
informazione/formazione a vantaggio degli operatori all’interno delle Strutture ospedaliere di tutte le Aziende del
SSR svolta da parte del Team Operativo di SardegnaIT ha avuto un ruolo fondamentale nel favorire il progressivo
miglioramento del livello di utilizzazione dello strumento nei vari Presidi Ospedalieri.
E’ auspicabile, ulteriormente, che la Regione si faccia carico di pervenire ad accordi centralizzati valevoli per tutte
le Aziende in merito alle modalità di erogazione eventuali giornate di assistenza o formazione extra-contratto,
prevedendo tariffe “calmierate” per tutte le attività non espressamente contemplate dal contratto originario.
Emerge, infine, la necessità di adeguare le dotazioni informatiche di molte Aziende e di proseguire nell’attività di
realizzazione di collegamenti in fibra ottica che consentano di superare la lentezza del sistema determinata dalla
limitata banda disponibile per il collegamento di alcune sedi ai sistemi centrali.
426
Verifica rendiconto generale della Regione Autonoma della Sardegna – Esercizio Finanziario 2013

Visto di bilancio_201501701

Visto di bilancio_201501514

Scarica il programma

Coordinamento Regionale Sardegna -

Visto di bilancio_201501516

IL RENDICONTO FINANZIARIO

"venduta" dai giganti

Nota USR Sardegna - Marconi + Lussu

Bando GURI [file] - Regione Autonoma della Sardegna

Promoform