Deliberazione n. 225/2014/PAR composta dai

Deliberazione n. 225/2014/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L’EMILIA-ROMAGNA
composta dai Magistrati:
dott. Antonio De Salvo
presidente
dott. Massimo Romano
consigliere;
dott. Italo Scotti
consigliere;
dott.ssa Benedetta Cossu
primo referendario;
dott. Riccardo Patumi
primo referendario;
dott. Federico Lorenzini
referendario.
Adunanza del 17 dicembre 2014.
Visto l’art. 100, comma secondo, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il Testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei
conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e
successive modificazioni;
Visti la legge 14 gennaio 1994 n. 20, il decreto-legge 23
ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n.
639 recanti disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo
della Corte dei conti;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei
conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento
per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti,
modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229
dell’11 giugno 2008;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l’adeguamento
dell’ordinamento
della
Repubblica
alla
legge
costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3;
Visto l’articolo 17, comma 31, decreto legge 1 luglio 2009, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n.
102;
Vista la legge regionale 9 ottobre 2009, n. 13, istitutiva del
Consiglio delle Autonomie locali, insediatosi il 17 dicembre
2009;
Viste le deliberazioni della Sezione delle autonomie del 10
febbraio 2014, n. 3/SEZAUT/2014/QMIG del 10 febbraio 2014 e n.
4/SEZAUT/2014/QMIG del 20 febbraio 2014;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo
n. 54 del 17 novembre 2010;
Vista la richiesta di parere formulata dal Comune di BONDENO
(FE) con nota del 29 ottobre 2014, tramessa alla Sezione
regionale di controllo il 30 ottobre 2014, senza il tramite del CAL;
Visto il parere del gruppo tecnico istituito presso il CAL
pervenuto in Sezione il 4 dicembre 2014;
Vista
l’ordinanza
presidenziale
n.
56
del
10
dicembre
2014, con la quale la questione è stata deferita all’esame
collegiale della sezione;
Udito nella camera di consiglio del 17 dicembre 2014 il
relatore Benedetta Cossu.
Fatto
Il Comune di Bondeno ha formulato alla Sezione una richiesta
di parere avente ad oggetto l’interpretazione delle disposizioni in
materia di contenimento della spesa per autovetture ed acquisto di
buoni taxi che si sono succedute nel corso degli ultimi anni (art. 6,
comma 14, d.l. 78/2010, art. 15 d.l. n. 66/2014).
In particolare, l’Ente chiede di conoscere se, per il 2014, alla
spesa per le autovetture comunali utilizzate per i servizi sociali e
sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza debba
applicarsi il limite previsto dall’articolo 15 d.l. n. 66/2014, e se tra le
fattispecie di non applicazione del predetto limite possa essere
ricompresa anche la spesa
relativa
alle autovetture comunali
utilizzate dalla polizia municipale e dalla protezione civile.
Entrambi i quesiti si basano sul comune presupposto che la
disciplina contenuta nell’articolo 6, comma 14, d.l. n. 78/2010 - che
prevedeva fattispecie di esclusione dall’applicazione del limite di
spesa diverse da quelle introdotte nei successivi interventi legislativi
- non è stata espressamente abrogata dall’articolo 15, comma 1, d.l.
n. 66/2014.
-2 -
Diritto
1. Ammissibilità soggettiva ed oggettiva.
L’articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003 - disposizione
che costituisce il fondamento normativo della funzione consultiva
intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali,
se istituito, anche ai Comuni, Province e Città metropolitane la
facoltà di richiedere alla Corte dei Conti pareri in materia di
contabilità pubblica.
Pregiudizialmente si rileva che la richiesta di parere, inizialmente
trasmessa dall’Ente il 30 ottobre 2014, è divenuta procedibile solo a
seguito della ricezione delle valutazioni tecniche del Consiglio delle
autonomie locali (CAL) pervenute il 4 dicembre 2014.
Sempre in via preliminare, la Sezione è chiamata a verificare i
profili
di
ammissibilità
soggettiva
(legittimazione
dell’organo
richiedente) e oggettiva (attinenza del quesito alla materia della
contabilità pubblica).
In relazione al primo profilo, si ritiene che la richiesta di parere
sia ammissibile in quanto proveniente dall’organo rappresentativo
dell’Ente che, ai sensi dell’articolo 50, comma 2, TUEL è, per i
comuni, il sindaco.
Sull’esatta individuazione delle materie di contabilità pubblica, e,
dunque, sull’ambito di estensione della funzione consultiva intestata
alle Sezioni di regionali di controllo della Corte dei conti sono
intervenute sia le Sezioni riunite sia la Sezione delle autonomie con
pronunce
di
orientamento
generale,
rispettivamente,
ai
sensi
dell’articolo 17, comma 31, d. l. n. 78/2009 e dell’articolo 6, comma
4, d. l. n. 174/2012.
Con deliberazione 17 novembre 2010, n. 54, le Sezioni riunite
hanno chiarito che la nozione di contabilità pubblica comprende, oltre
alle questioni ad essa tradizionalmente riconducibili (sistema di
principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale
dello Stato e degli enti pubblici), anche i “quesiti che risultino
connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di
specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti da principi di
coordinamento della finanza pubblica (….), contenuti nelle leggi
finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione
finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”. E’ stato,
-3 -
altresì, precisato, che “materie, estranee, nel loro nucleo originario,
alla “contabilità pubblica” – in una visione dinamica dell’accezione
che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione
del bilancio a quello inerente i relativi equilibri – possono ritenersi ad
essa
riconducibili,
per
effetto
della
particolare
considerazione
riservata dal Legislatore, nell’ambito della funzione di coordinamento
della finanza pubblica”.
Ulteriori ed importanti precisazioni sono state fatte di recente
dalla
Sezione
delle
autonomie
con
la
deliberazione
n.
3/2014/SEZAUT. E’ stato, infatti, rilevato come, pur costituendo la
materia
della
contabilità
pubblica
una
categoria
concettuale
estremamente ampia, i criteri utilizzabili per valutare l’ammissibilità
oggettiva delle richieste di parere possono essere, oltre “all’eventuale
riflesso finanziario di un atto sul bilancio dell’ente” (criterio in sé e
per sé riduttivo ed insufficiente), anche l’attinenza del quesito
proposto ad “una competenza tipica della Corte dei conti in sede di
controllo sulle autonomie territoriali”. Al contrario, la presenza di
pronunce di organi giurisdizionali di diversi ordini, la possibile
interferenza con funzioni requirenti e giurisdizionali delle Sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti, nonché il rischio di inserirsi nei
processi decisionali degli enti territoriali precludono alle Sezioni
regionali di pronunciarsi nel merito.
Tanto premesso con specifico riferimento all’inerenza del quesito
proposto con le materie di contabilità pubblica, sulla base di quanto
precede, la Sezione ritiene che la richiesta di parere in esame sia
ammissibile sul piano oggettivo in quanto verte sull’interpretazione di
disposizioni di legge, che ai fini del coordinamento della finanza
pubblica
(cfr. in
proposito,
Corte cost. 108/2011;
148/2012;
161/2012), impongono alle pubbliche amministrazioni misure di
contenimento di una determinata tipologia di spesa (autovetture ed
acquisto di buoni taxi).
2. Merito
I quesiti posti alla Sezione con la richiesta di parere in esame
presuppongono
l’interpretazione
delle
disposizioni
in
tema
di
contenimento della spesa per acquisto, manutenzione, noleggio,
esercizio di autovetture e per acquisto di buoni taxi da parte delle
pubbliche amministrazioni.
-4 -
2.1. L’articolo 6, comma 14, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122 –
ha stabilito che “a decorrere dal 2011, le amministrazioni pubbliche
inserite
nel
conto
economico
consolidato
della
pubblica
amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica
(ISTAT) ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono effettuare
spese di ammontare superiore all’80 per cento della spesa sostenuta
nell’anno 2009 per l’acquisto, la manutenzione, il noleggio e
l’esercizio di autovetture, nonché per l’acquisto di buoni taxi; il
predetto limite non può essere derogato per il solo anno 2011,
esclusivamente per effetto di contratti pluriennali già in essere. La
predetta disposizione non si applica alle autovetture utilizzate dal
Corpo nazionale dei vigili del fuoco e per i servizi istituzionali di tutela
dell’ordine e della sicurezza pubblica”.
2.2. Mediante l’articolo 5, comma 2, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, conv. dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 il legislatore è
nuovamente intervenuto a disciplinare la materia de qua.
Tale norma ha previsto che, a decorrere dall’anno 2013, le
amministrazioni
pubbliche
“non
possono
effettuare
spese
di
ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell’anno
2011 per l’acquisto, la manutenzione, il noleggio e l’esercizio di
autovetture, nonché per l’acquisto di buoni taxi”. E’ stata, inoltre,
prevista la possibilità di derogare a tale limite per il solo 2013,
esclusivamente per i contratti pluriennali già in essere. Sono state poi
introdotte alcune fattispecie di esclusione dal limite di spesa, tra le
quali, ai fini che rilevano nella trattazione del presente parere, sono
ricomprese le spese per le autovetture utilizzate per “i servizi sociali e
sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza”, quelle
per “i servizi istituzionali di tutela dell’ordine e della sicurezza
pubblica”, e “per i servizi di vigilanza ed intervento sulla rete delle
strade provinciali e comunali”.
2.3. Un’ulteriore modifica è stata introdotta, a decorrere dal 1
maggio 2014, dall’articolo 15, comma 1, del decreto-legge 24 aprile
2014, n. 66 convertito, con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014,
n. 89.
Tale disposizione, novellando l’articolo 5, comma 2, d.l. n.
95/2012, ha previsto che “a decorrere dal 1° maggio 2014, le
-5 -
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della
pubblica
amministrazione,
come
individuate
dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché le autorità indipendenti, ivi
inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob),
non possono effettuare spese di ammontare superiore al 30 per cento
della spesa sostenuta nell'anno 2011 per l'acquisto, la manutenzione,
il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonché per l'acquisto di buoni
taxi. Tale limite può essere derogato, per il solo anno 2014,
esclusivamente per effetto di contratti pluriennali già in essere. Tale
limite non si applica alle autovetture utilizzate dall'Ispettorato
centrale della tutela della qualità e repressione frodi dei prodotti
agroalimentari del Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali, dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco o per i servizi
istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, per i
servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di
assistenza, ovvero per i servizi istituzionali svolti nell'area tecnicooperativa della difesa e per i servizi di vigilanza e intervento sulla
rete stradale gestita da ANAS S.p.a. e sulla rete delle strade
provinciali e comunali, nonché per i servizi istituzionali
delle
rappresentanze diplomatiche e degli uffici consolari svolti all'estero. I
contratti di locazione o noleggio in corso alla data di entrata in vigore
del presente decreto possono essere ceduti, anche senza l'assenso
del contraente privato, alle Forze di polizia, con il trasferimento delle
relative risorse finanziarie sino alla scadenza del contratto”.
2.4. Ai fini della trattazione della presente richiesta di parere,
oltre alle disposizioni sopra richiamate,
rilevano anche quelle
contenute nell’articolo 1, commi 2 e 4, del decreto-legge 31 agosto
2013, n. 101 convertito, con modificazioni dalla legge 30 ottobre
2013, n. 125. Il comma 2, ha stabilito che “Ferme restando le vigenti
disposizioni di contenimento della spesa per autovetture, e, in
particolare, l'articolo 5, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135,
a decorrere dall'anno 2014, le amministrazioni pubbliche che non
adempiono, ai fini del censimento permanente delle autovetture di
servizio, all'obbligo di comunicazione previsto dal provvedimento
adottato in attuazione dell'articolo 2, comma 4, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
-6 -
2011, n. 111, non possono effettuare, fermo restando quanto
previsto dal comma 1, spese di ammontare superiore all'80 per cento
del limite di spesa previsto per l'anno 2013 per l'acquisto, la
manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonché per
l'acquisto di buoni taxi. Si applicano altresì le sanzioni previste
dall'articolo 46 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33”. Il
comma 4 prevede che “Con modifiche al decreto di cui all'articolo 2,
comma 4, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, sono dettati criteri
attuativi delle disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3, al fine di disporre
modalità e limiti ulteriori di utilizzo delle autovetture di servizio,
ferme le esclusioni di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto
2012, n. 135, nell'ambito delle quali sono comprese le autovetture
utilizzate per le attività di protezione civile dalle amministrazioni di
cui all'articolo 6 della legge 24 febbraio 1992, n. 225”.
3. Il rapporto tra le diverse disposizioni contenenti i limiti di
spesa per le autovetture e le fattispecie di esclusione che sono
intervenute a regolare la materia de qua deve essere risolto sulla
base del principio contenuto nell’articolo 15 delle disposizioni del c.c.
sulla
legge
in
generale.
Oltre
all’abrogazione
espressa
della
disposizione precedente da parte di quella successiva, il citato art. 15
contempla anche l’abrogazione ‘tacita’, che si verifica allorchè le
disposizioni della nuova legge sono incompatibili con quelle della
vecchia, e l’abrogazione ‘implicita’ che si verifica quando la nuova
legge disciplina ex novo la materia.
Ciò premesso, ritiene la Sezione che la disposizione contenuta
nell’articolo 15, comma 1, d.l. n. 66/2014 (che, a sua volta, ha
sostituito l’art. 5, comma 2, d.l. n. 95/2012) abbia implicitamente
abrogato la previgente disciplina contenuta nell’articolo 6, comma 14,
d.l. 78/2010 in quanto è stato modificato sia il limite di spesa, sia il
regime delle fattispecie escluse dal computo. Viceversa, si ritiene che
le disposizioni contenute nei commi 2 e 4 dell’articolo 1 d.l. 101/2013
(cfr. infra sub 2.4) siano ancora in vigore non essendo state incise
dall’art. 15, comma 1, d.l. 66/2014. Ciò in quanto, mentre con
quest’ultima disposizione, è stato ridotto (dal 50 al 30 per cento della
spesa relativa al 2011) il tetto di spesa per le autovetture e l’acquisto
di buoni-taxi ed è stato confermato il regime delle esclusioni dal
-7 -
predetto computo già previsto dall’articolo 5, comma 2, d.l. 95/2012,
l’articolo 1 d.l. 101/2013 regola una diversa fattispecie costituita
dall’obbligo in capo alle pubbliche amministrazioni di comunicare alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione
Pubblica- l’elenco delle autovetture di servizio a qualunque titolo
possedute o utilizzate ai fini del censimento permanente dei predetti
mezzi, all’inadempimento del quale consegue il divieto di effettuare
spese di ammontare superiore al 50 per cento del limite di spesa
previsto per l’anno 2013 per autovetture ed acquisto di buoni taxi.
4. Passando all’analisi dei quesiti posti nella richiesta di parere si
osserva che, nel computo del limite di spesa per il 2014, l’Ente
istante
potrà
legittimamente
escludere
la
spesa
relativa
all’utilizzazione di autovetture “per i servizi sociali e sanitari svolti per
garantire i livelli essenziali di assistenza” in quanto si tratta di una
fattispecie (di esclusione) espressamente prevista nell’articolo 15,
comma 1, d.l. 66/2014 (disposizione applicabile dal 1 maggio 2014)
e già contemplata nell’art. 5, comma 2, d.l. 95/2012 (disposizione
applicabile dal 1 gennaio 2014 al 30 aprile 2014).
Quanto, poi, alla spesa per le autovetture utilizzate dalla polizia
municipale la Sezione ritiene che tale spesa possa essere esclusa dal
computo del limite complessivo purchè l’attività svolta dagli agenti
della
polizia
fattispecie
di
municipale possa
esclusione
essere
tipizzate
dal
ricondotta in
legislatore.
una
Tali
delle
ipotesi
potrebbero ricorrere o per attività espletate come “servizi istituzionali
di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica” oppure come “servizi
di vigilanza ed intervento sulla rete delle strade provinciali e
comunali”. La mancanza di questo collegamento funzionale tra
l’utilizzo dell’autovettura e la tipologia di attività svolta non consente,
a parere della Sezione, di poter legittimamente escludere dal
computo del limite complessivo la spesa sostenuta per l’autovettura
utilizzata dalla polizia municipale. Sarà, pertanto, cura dell’ente locale
procedere alla valutazione dei singoli casi tenendo presente il
predetto principio interpretativo.
Ritiene, infine, la Sezione che la spesa sostenuta dall’ente locale
per le autovetture utilizzate per interventi di protezione civile possa
essere esclusa dal calcolo del tetto di spesa in virtù della disposizione
contenuta nell’articolo 1, comma 4, d.l. 101/2013 (ancora in vigore
per le considerazioni espresse sub. 3), che ha, in via espressa,
-8 -
ricompreso nelle fattispecie di esclusione dal computo del limite di
spesa “le autovetture utilizzate per le attività di protezione civile dalle
amministrazioni di cui all’articolo 6 della legge 24 febbraio 1992, n.
225” (tra le quali rientrano anche gli enti locali).
P.Q.M.
La
Sezione
regionale
di
controllo
per
l’Emilia-Romagna
esprime il proprio parere sui quesiti riportati nella parte in fatto nei
termini di cui in motivazione.
DISPONE
- che, a cura della Segreteria di questa Sezione regionale di
controllo, copia della presente deliberazione sia trasmessa - mediante
posta elettronica certificata - al Sindaco del Comune di Bondeno ed
al Presidente dl Consiglio delle autonomie locali della Regione EmiliaRomagna;
- che l’originale della presente pronuncia resti depositato
presso la predetta Segreteria.
Così deliberato in Bologna, nell’adunanza del 17 dicembre 2014.
Il Presidente
f.to (Antonio De Salvo)
Il Relatore
f.to (Benedetta Cossu)
Depositata in segreteria il 17 dicembre 2014.
Per il direttore di segreteria
f.to (Annarita Sinigaglia)
-9 -

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